CASO LEI CIDADE LIMPA NOTA DE ENSINO 5 ELEMENTOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL NOTA DE ENSINO APRESENTAÇÃO Nesta nota de ensino serão trabalhados os conceitos iniciais de controle de constitucionalidade nas esferas federal e estadual, com ênfase nesta última, vez tratarse de lei municipal (Lei Cidade Limpa). PÚBLICO ALVO O público alvo desta nota de ensino são alunos da graduação, a depender do programa da faculdade. MÉTODO A atividade proposta pode ser entregue individualmente ou em grupo e tem como finalidade a fixação do conhecimento a partir da reflexão sobre julgados que questionam a constitucionalidade da Lei Cidade Limpa, por controle difuso e concentrado. A partir das perguntas propostas, o aluno é obrigado a buscar em suas anotações de aula, legislação (Federal, Estadual e Regimento do Tribunal) e doutrina, os aspectos que envolvem o controle de constitucionalidade. Com isso, além da aprendizagem da matéria proposta (controle de constitucionalidade), o aluno tem a oportunidade de compreender o funcionamento e integração das normas federais, estaduais e municipais. A importância de trabalhar o controle de constitucionalidade tendo por base a Lei Cidade Limpa é a oportunidade de compreender de como é feito o controle de constitucionalidade de lei municipal, tanto com relação à Constituição Estadual (análise do controle no âmbito do Tribunal de Justiça), quanto da Constituição Federal (análise no âmbito do Supremo Tribunal Federal). Assim, a proposta é que o aluno aprenda os mecanismos de controle de constitucionalidade no STF e no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e possa fazer a comparação desse funcionamento. PRODUTO 1. quadro comparativo de controle de constitucionalidade (vide modelo do professor) 1
2. questões respondidas individualmente ou em grupo. 3. Paper descritivo com a análise do controle de constitucionalidade difuso, concentrado, rol de legitimados, requisitos em face de lei federal, estadual e municipal, etc. AVALIAÇÃO A avaliação será feita a partir das respostas apresentadas e na participação em sala de aula. Para o exercício individual ou em grupo sugere-se na avaliação: a. conteúdo do tema proposto b. raciocínio jurídico na fundamentação das respostas que deverão conter indicação de artigos da Constituição Federal, Constituição Estadual e Regimento Interno do Tribunal de Justiça, bem como doutrina sobre o tema. c. clareza e desenvolvimento das respostas. Como participação de sala de aula: a. participação da discussão em grupo b. contribuição na elaboração do quadro comparativo com o professor c. clareza na apresentação das idéias. A nota final poderá ser composta em 40% referente a participação e 60% da entrega final do trabalho. ORIENTAÇÕES AOS ALUNOS CASO 1: A associação Central de Outdoor pleiteou a inconstitucionalidade dos artigos 6º, inciso VIII, 18 e 44 da lei 14.223/2006 (Lei Cidade Limpa) por meio de ação ajuizada perante Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo. Alegou em seus fundamentos: (i) irregularidade das audiências públicas, ferindo o art. 13, 1º, 6 da Constituição do Estado de São Paulo (CE/SP); (ii) desobediência ao princípio da razoabilidade e proporcionalidade com a limitação/proibição do exercício de atividade lícita, ferindo o art. 111, da CE/SP; (iii) inobservância do Plano Diretor, ferindo o art. 181 da CE/SP; (iv) descumprimento do dever de manutenção do desenvolvimento sustentável, estabelecido no art. 191 da CE/SP; (v) incompetência do Município para legislar sobre a matéria em questão, diante do art. 193 caput e inciso XX, da CF, que 2
atribui ao Estado o controle e fiscalização de atividades em relação ao meio ambiente; (vi) desrespeito aos princípios da Constituição Federal, por via reflexa, ferindo o art. 144 da CE/SP. O órgão especial julgou improcedente a ação sob os seguintes fundamentos: (i) inexistência de provas suficientes que apontem vício com relação às audiências públicas; (ii) inexistência de afronta ao principio da razoabilidade, uma vez que o texto não proibiu a atividade publicitária, mas apenas impôs a necessidade de readequação dos anúncios publicitários; (v) competência legislativa determinada pelo artigo 30, I e VIII da Constituição Federal, além do artigo 23, VI que prevê a competência concorrente entre União, Estado e Municípios para coibir a poluição em qualquer uma das suas formas; (vi) inexistência inconstitucionalidade reflexa fundamentada no artigo 144 da Constituição do Estado. CASO 2: A 3ª Câmara de Direito Público suscitou o incidente de inconstitucionalidade nº 163.152-0/3-00, envolvendo os artigos 9º, III, X e XII; 17; 18; 21 e 44, parágrafo único da lei 14.223/06 (Lei Cidade Limpa). No julgamento foram trazidas as seguintes considerações: (i) as restrições não se reputaram exacerbadas, desarrazoadas e desproporcionais, havendo, inclusive, a previsão de implantação direita ou indireta do mobiliário urbano no artigo 6º, VIII, além de diversas outras opções de espaços publicitários, constantes no artigo 22; (ii) não houve restrição ao direito pleno de propriedade, sem o devido processo legal e a justa indenização (art. 5º, XXII e XXIV e LIV da CF), uma vez que este direito está sujeito a limitações inerentes ao interesse público; (iii) a ação do município esteve de acordo aos preceitos do artigo 30, I e VII e 182 da CF, não havendo ofensa a iniciativa privada (art. 1º, IV, e 170 da CF) ou ao direito de propriedade, pois os princípios não são absolutos, e encontram limitações em face de outros bens tutelados, como o meio ambiente. (artigo 170, IV); (iv) não se admite que o interesse particular se sobreponha ao interesse público, refletido nas normas atacadas. Diante da situação apresentada responda: 1. Qual o tipo de controle de constitucionalidade exercido em cada um dos casos apresentados? Por quê? 2. Quais são os efeitos da decisão em cada uma das situações apresentadas? 3. Seria possível que algum desses casos fosse levado ao STF? Como? g. Quais seriam as diferenças se a Lei Cidade Limpa fosse estadual? Perguntas suplementares 3
5. O que é o princípio da reserva de plenário? Qual seu fundamento jurídico? 6. O que é ADPF? Qual seu cabimento? O que é preceito fundamental? 7. Quem são os legitimados para propor ação direta no STF? E no TJ/SP? 5. O que são norma de reprodução obrigatórias? ORIENTAÇÕES AOS PROFESSORES Para trabalhar o tema do controle de constitucionalidade, foram selecionados dois casos julgados pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo envolvendo a Lei Cidade Limpa, do Município de São Paulo (lei municipal), e a Constituição do Estado de São Paulo (constituição estadual). Trata-se de atividade de fixação de conhecimento, de modo que pressupõe que o tema já tenha sido apresentado, bem como a leitura de doutrina referente a matéria. Com sugestão, a atividade pode ser desenvolvida da seguintes maneiras: 1) Atividade sem interação (individual ou em grupos). Os dois casos deverão ser trabalhados por todos. Ao final, o professor comentará a atividade e responderá as dúvidas dos alunos. Neste formato, pode-se pedir como tarefa adicional seja elaborado um quadro comparativo entre os dois casos. 2) Atividade interativa em grupos. Cada grupo deverá trabalhar apenas um caso. Terminada a tarefa, cada grupo apresentará suas considerações, que deverão ser anotadas pelo professor na lousa, com a finalidade de construir um quadro comparativo. Finda a exposição, o professor, eventualmente com a participação dos alunos, sistematizará a matéria, recapitulando os principais pontos. Como preparação para a atividade, os alunos deverão ler a nota de ensino principal, para se familiarizar com a Lei Cidade Limpa, seu contexto e sua polêmica. Caso haja avaliação, os trabalhos devem ser recolhidos ao final. Passemos à análise da atividade. QUESTÃO 1 O caso 1 representa uma ação direta de inconstitucionalidade. Trata-se de controle abstrato, fato a ser identificado pelo aluno. Os detalhes da propositura da ação foram propositalmente omitidos, para que o aluno desenvolva seu conhecimento teórico na solução das questões. O principal aspecto que o aluno deve identificar é o fato de a argüição de inconstitucionalidade ter sido proposta por meio de ação. Trata-se de aspecto característico do controle de constitucionalidade abstrato (via de ação), que se 4
contrapõe a denominada via de exceção, utilizada no controle concreto. A segunda informação relevante é o fato de a ação ter sido proposta perante o Órgão Especial do TJ. Essa informação tem finalidade dupla. Primeiro, ela aponta para concentração de órgão, outra característica do controle abstrato. Segundo, ela obriga o aluno a considerar controle de constitucionalidade abstrato na esfera estadual. Finalmente, o fato de a ação ter sido proposta por uma associação sugere a questão da legitimidade, cuja regra encontra-se no art. 90 da CE/SP: "São partes legítimas para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais, contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse: V - as entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso". A esse respeito, dispôs o relator do acórdão o seguinte: "Presente legitimação por parte da postulante, em se tratando de longeva entidade de classe de atuação também estadual, a qual, a teor da vestibular, está a demonstrar interesse jurídico no caso (...) e pertinência temática". 1 O caso 2 representa um incidente de inconstitucionalidade real apreciado pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, envolvendo lei municipal. Trata-se de controle concreto, a ser identificado pelo aluno. A origem do caso é propositalmente omitida, para que o aluno a infira a partir do contexto. O ponto de partida é o fato de o incidente ter sido suscitado por uma das câmaras do Tribunal, o que implica tratar-se de via de exceção, e não de ação direta. Conseqüentemente, deve o aluno inferir a existência de um caso concreto por trás desse incidente. A submissão do caso ao Órgão Especial deve ser entendida como aplicação do princípio da reserva de plenário sob a hipótese de declaração de inconstitucionalidade, estabelecida pelo art. 97 da CF. QUESTÃO 2 O tema dos efeitos não envolve nenhuma questão específica concernente aos casos. O objetivo do questionamento é tão somente incluí-los na pauta da atividade, haja vista sua relevância com o tema. Após a apresentação das posições, o professor poderá introduzir o debate da modulação de efeitos, trabalhando alguns exemplos. QUESTÃO 3 1 TJ/SP. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 146.794-0/8-00. 5
A finalidade da questão 3 é trabalhar o controle de constitucionalidade de lei municipal no âmbito do STF. O aspecto principal é a impossibilidade de se utilizar a ADI para se questionar lei municipal, ponto que deve ser levantado pelo aluno. Isso, certamente, refere-se ao caso 1, em que a Lei Cidade Limpa foi questionada in abstracto. Fosse levada ao STF, teria de ser por meio de ADPF. Em relação ao caso 2, o aluno deverá indicar possibilidade de recurso extraordinária (RE) no caso de afronta a CF, apontando, ainda, o requisito da repercussão geral. Nesta questão, o professor pode colocar em debate a possibilidade de RE na ADI estadual. No curso dos debates, o professor pode introduzir o tema das normas de repetição/reprodução obrigatórias 2 como condição do mencionado RE, bem como trabalhar o conceito de repercussão geral. Também como sugestão, o professor poderá colocar em discussão o conceito de preceito fundamental. QUESTÃO 4 Nesta questão, espera-se que o aluno identifique a possibilidade de propositura de ADI no STF. A finalidade é que o aluno entenda as diferenças de controle de constitucionalidade existentes entre leis municipais e estaduais. O professor deve chamar atenção para o fato de que o controle de constitucionalidade de lei estadual frente a Constituição Estadual permanece a mesma da lei municipal. QUESTÕES SUPLEMENTARES As questões suplementares referem-se a aspectos dos casos trabalhados nas questões anteriores. São questões opcionais, que podem ser utilizadas para direcionar o aluno a responder as questões principais. 2 EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL FRENTE À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA E DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: EFEITO SUSPENSIVO. I. - Cabimento da ação direta de inconstitucionalidade, no Tribunal de Justiça estadual, que tem por objeto lei municipal frente à Constituição estadual, reproduzindo esta normas de reprodução obrigatória. Cabimento do recurso extraordinário. II. - Precedentes do STF: Rcl 383/SP, Moreira Alves p/ o acórdão, "DJ" de 21.5.93; RE 190.985/SC, Néri da Silveira, Plenário; RREE 182.576/SP e 191.273/SP, Velloso, 2ª T. III. - Recurso extraordinário: efeito suspensivo: deferimento: ocorrência dos requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora. IV. - Decisão do Relator referendada pelo Plenário. Agravo não conhecido. (STF, Pet 2788 AgR / RJ. Min. Rel. CARLOS VELLOSO) 6
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL: QUADRO COMPARATIVO Tipo Competência Obs. Caso 1 Caso 2 Repressivo Repressivo Jurisdicional Jurisdicional questionamento da lei in Arguição da inconstitucionalidade abstracto da lei em um caso concreto competência concentrada difusa Juízo Não Sim Câmara Não (i) Sim, pela constitucionalidade; do TJ (ii) Não, pela inconstitucionalidade Órgão Sim Especial do TJ STF (i) em RE sobre ADIN estadual; Condição do RE (ii) em ADPF Ofensa a norma da CE de reprodução obrigatória (princípio da reserva de plenário) Sim Sim, em RE Ofensa a norma da CF e repercussão geral Efeitos erga omnes inter-partes LEGISLAÇÃO DE APOIO Constituição Estadual Artigo 74 - Compete ao Tribunal de Justiça, além das atribuições previstas nesta Constituição, processar e julgar originariamente: VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta Constituição; XI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal, contestados em face da Constituição Federal. Artigo 90 - São partes legítimas para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais, contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse: I - o Governador do Estado e a Mesa da Assembléia Legislativa; II - o Prefeito e a Mesa da Câmara Municipal; III - o Procurador-Geral de Justiça; IV - o Conselho da Seção Estadual da Ordem dos Advogados do Brasil; 7
V - as entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso; VI - os partidos políticos com representação na Assembléia Legislativa, ou, em se tratando de lei ou ato normativo municipais, na respectiva Câmara. 5º- Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou de seu órgão especial poderá o Tribunal de justiça declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, como objeto de ação direta. 6º - Nas declarações incidentais, a decisão dos Tribunais dar-se-á pelo órgão jurisdicional colegiado competente para exame da matéria. Constituição Federal Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituição; b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição. d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 1.º A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. (Transformado do parágrafo único em 1º pela Emenda Constitucional nº 3, de 17/03/93) 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 8
IV a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) V o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 1º - O Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do Supremo Tribunal Federal. 2º - Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias. 3º - Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citará, previamente, o Advogado-Geral da União, que defenderá o ato ou texto impugnado. Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso. Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo Do Incidente de Inconstitucionalidade de Lei Art. 190. O incidente de inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público será suscitado pelo órgão julgador fracionário do Tribunal, de ofício ou a requerimento do interessado, para apreciação do Órgão Especial, nos termos da Constituição Federal e da lei processual civil. Parágrafo único. Nos incidentes de inconstitucionalidade não caberão embargos infringentes. Art. 191. Proclamada a constitucionalidade do texto legal ou ato normativo, ou não alcançada a 9
maioria prevista na Constituição Federal (art. 97), a arguição será julgada improcedente. 1º Publicada a conclusão do acórdão, os autos serão devolvidos ao órgão judicante que suscitou o incidente, para prosseguir no julgamento, de acordo com o pronunciamento do Órgão Especial. 2º Somente se houver motivo relevante, poderá ser renovado o incidente. Da Ação Direta de Inconstitucionalidade Art. 228. Para o julgamento, exigir-se-á a presença de dois terços dos integrantes do Órgão Especial. Parágrafo único. A decisão que declarar a inconstitucionalidade será tomada por maioria absoluta de seus membros, convocando-se os ausentes se a maioria não for atingida. 10