O CADASTRO NACIONAL DE CONDENADOS POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E POR ATO QUE IMPLIQUE INELEGIBILIDADE 1 Gina Copola ( janeiro de 2.014) I O Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e por Ato que implique em Inelegibilidade CNCIAI foi instituído pela Resolução nº 44, de 20 de novembro de 2.007, alterada pela Resolução nº 50, de 25 de março de 2.008, e também pela Resolução nº 172, de 8 de março de 2.013, todas do Conselho Nacional de Justiça. Segundo o art. 1º, da Resolução nº 44/07, o CNCIAI reúne as informações do Poder Judiciário sobre pessoas físicas e jurídicas definitivamente condenadas por ato de improbidade no Brasil, nos termos da Lei federal nº 8.429, de 2 de junho de 1.992, e por atos que ocasionem a inelegibilidade do réu, nos termos da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1.990. O CNCIAI consta do site do Conselho Nacional de Justiça, e pode ser consultado por qualquer cidadão. Advogada militante em Direito Administrativo. Pós-graduada em Direito Administrativo pela FMU. Ex- Professora de Direito Administrativo na FMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Temas e Idéias, 2.003; Desestatização e terceirização, São Paulo: NDJ Nova Dimensão Jurídica, 2.006; A lei dos crimes ambientais comentada artigo por artigo, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.008, e 2ª edição em 2.012, e A improbidade administrativa no Direito Brasileiro, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.011, e, ainda, autora de diversos artigos sobre temas de direito administrativo e ambiental, todos publicados em periódicos especializados.
II Constam do CNCIAI todas as pessoas físicas ou jurídicas condenadas por ato de improbidade administrativa no Brasil, nos termos da Lei federal nº 8.429/92, que, conforme é cediço, em seu art. 12, prevê as seguintes penas: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: I - na hipótese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, 2
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Dentre as penas previstas no dispositivo legal transcrito, destacam-se para efeito de cadastro: a) a perda da função pública, b) a suspensão dos direitos políticos, c) a multa civil, e d) a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, conforme se depreende da leitura do art. 3º, 1º, da Res. 44/07, do CNJ. 3 III E do CNCIAI devem constar também todos os condenados por atos que ocasionem inelegibilidade do réu, nos termos da LC nº 64, de 18 de maio de 1.990, que sofreu alterações pela LC nº 135, de 4 de junho de 2.010, que é a denominada Lei da Ficha Limpa. Para efeitos de inclusão no CNCIAI, são considerados os seguintes condenados que acarretam a inelegibilidade: a) os que tenham contra sua pessoa representação julgada procedente pela Justiça Eleitoral, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, em processo de apuração de abuso do poder econômico ou político, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes (art. 1º, I, al. d, da LC nº 64/90); b) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes: 1. contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público; 2. contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência; 3. contra o meio ambiente e a saúde pública; 4.
eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade; 5. de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública; 6. de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores; 7. de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos; 8. de redução à condição análoga à de escravo; 9. contra a vida e a dignidade sexual; e 10. praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando (art. 1º, I, al. e, da LC nº 64/90); c) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição (art. 1º, I, al. g, da LC nº 64/90); d) os detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes (art. 1º, I, al. h, da LC nº 64/90); e) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, por corrupção eleitoral, por captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes públicos em campanhas eleitorais que impliquem cassação do registro ou do diploma, pelo prazo de 8 (oito) anos a contar da eleição (art. 1º, I, al. j, da LC nº 64/90); 4
f) os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena (art. 1º, I, al. l, da LC nº 64/90); g) os que forem excluídos do exercício da profissão, por decisão sancionatória do órgão profissional competente, em decorrência de infração ético-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judiciário (art. 1º, I, al. m, da LC nº 64/90); h) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, em razão de terem desfeito ou simulado desfazer vínculo conjugal ou de união estável para evitar caracterização de inelegibilidade, pelo prazo de 8 (oito) anos após a decisão que reconhecer a fraude, (art. 1º, I, al. n, da LC nº 64/90); i) os que forem demitidos do serviço público em decorrência de processo administrativo ou judicial, pelo prazo de 8 (oito) anos, contado da decisão, salvo se o ato houver sido suspenso ou anulado pelo Poder Judiciário (art. 1º, I, al. o, da LC nº 64/90). 5 IV - O art. 3º, da Res. nº 44/07, reza que o juízo de execução da decisão condenatória transitada em julgado em ações de improbidade administrativa, nos termos da Lei federal nº 8.429/92, ou o órgão colegiado que prolatou o acórdão condenatório que ocasione a inelegibilidade do réu, nos termos da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1.990, fornecerá ao CNJ, por meio eletrônico, as informações necessárias para cadastramento dos feitos.
O 1º, do art. 3º, da Res. 44/07, elenca as informações que devem constar do CNCIAI, que são: a) qualificação do condenado; b) dados processuais relevantes; c) informações sobre a perda da função pública e suspensão dos direitos políticos; d) informação sobre a aplicação de multa civil; e) informações sobre pessoas físicas ou jurídicas proibidas de contratar e receber incentivos fiscais e creditícios do Poder Público. E o art. 4º, da Res. 44/07, reza que a inclusão, alteração e exclusão de dados no sistema, decorrentes da aplicação do art. 3º, desta Resolução, serão de responsabilidade do juízo de execução sentença condenatória das ações de improbidade administrativa ou do colegiado que prolatou acórdão que implique inelegibilidade do réu, com a redação dada pela Res. nº 172/2013, do CNJ. 6 V - O ponto que atrai nossa atenção aqui é o fato de que o diploma não estabelece prazo para exclusão de dados do sistema, ou seja, o condenado por ato de improbidade administrativa ou declarado inelegível pela Lei da Ficha Limpa poderá ter seu nome no Cadastro Nacional de Condenados ad aeternum, mesmo após decorrido o prazo de condenação fixado, uma vez que a Resolução do CNJ, em sua atual redação, não fixa prazo para a exclusão de nomes. Com efeito, a redação original do art. 4º, da Res. 44/07, era nos seguintes termos: O registro decorrente do art. 3º desta Resolução será excluído, automaticamente, pelo DPJ, após decorrido o prazo previamente estabelecido no ato judicial. Ou seja, a redação original do art. 4º, da Res. 44/07, determinava a exclusão automática do nome do condenado após decorrido o prazo previamente estabelecido no ato judicial, enquanto a redação original não fixa qualquer prazo para a exclusão, o que resulta em condenação que pode se eternizar no tempo, o que é vedado por nosso ordenamento jurídico.
Ocorre que a Lei federal nº 8.429/92 fixa prazo para aplicação das penas que prevê, conforme as gradações previstas no supratranscrito art. 12, e também a LC nº 64/90 fixa prazo para inelegibilidade, e, portanto, assim que transcorrido o prazo legal em decorrência de ambos diplomas legais, o nome da pessoa deveria ser automaticamente excluído do cadastro. 7 VI Sobre o tema, são as preciosas lições de ELIAS CABRAL DE SOUZA LIMA 1, em artigo intitulado Do prazo de veiculação do nome do Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e Ato que implique Inelegibilidade: Tal situação implica, a nosso sentir, em violação ao disposto no art. 5º, inciso XLVII, alínea b, que veda a instituição de penas de caráter perpétuo, na medida em que permanecerá com o nome vinculado a um cadastro que é utilizado por algumas instituições como de consulta obrigatória até mesmo para a admissão ou manutenção em cargo em comissão, ou em concurso público. (...) Tais sanções possuem tempo para cumprimento, ou seja, fica-se certo período com os direitos políticos suspensos e sem a possibilidade de contratar com o Poder Público, porém tais vedações e seus efeitos, em especial, não podem se perpetuar, sendo de todo prudente que, esgotados os prazos das sanções, é necessário que o nome da pessoa seja excluído de tal cadastro mantido pelo CNJ, sob pena de ofender a dignidade da pessoa humana. 1 LIMA, ELIAS CABRAL DE SOUZA, Informativo Jurídico Consulex, nº 47, de 25 de novembro de 2.013, p. 47/3.
A lição transcrita dissipa qualquer dúvida: a Resolução nº 44/2007, em sua atual redação, afronta a dignidade da pessoa humana, e viola o art. 5º, XLVII, da Constituição Federal. 8 VII Outro ponto que é de relevo destacar é o de que o CNCIAI deve obrigatoriamente ser consultado pelo Poder Público quando realiza licitações, uma vez que a pessoa física ou jurídica condenada à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, não poderá, obviamente, participar do certame. Tal obrigação imposta ao Poder Público de consultar o CNCIAI na fase de habilitação de licitação para a verificação de cadastros impeditivos de contratar com o Poder Público em decorrência da LIA é reforçada pelo r. acórdão TCU 1.793/2011 Plenário, de onde se lê: 3.10. Contratação de empresa condenada por improbidade administrativa [...] 250. O Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa, mantido pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e instituído pela Resolução CNJ 44/2007 (anexo 13, fls. 2-4) reúne sentenças judiciais transitadas em julgado contendo condenações fundamentadas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992). 251. No contexto do presente achado, ressalta-se o art. 12 do referido diploma legal, o qual assevera a proibição de contratação com o Poder Público aos condenados por improbidade administrativa (grifamos):
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009). I na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; II na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; III na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição 9
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. [...] Conclusão 259. Recomendar à SLTI/MP, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público que orientem os órgãos e entidades sob sua atuação a verificarem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos de contratação por improbidade administrativa no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa disponível no Portal do CNJ, além da habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do sistema Siasg, em atenção ao art. 97, parágrafo único, da Lei 8.666/1993. 260. Recomendar ao Ministério da Defesa, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União que verifiquem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos de contratação por improbidade administrativa no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa disponível no Portal do CNJ, além da habitual pesquisa no sistema Sicaf, em atenção ao art. 97, parágrafo único, da Lei 8.666/1993. [...] Acórdão [...] 9.2. determinar à Secretaria de Logística e 10
Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que: 9.3.5. oriente os órgãos e entidades sob sua atuação a verificarem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos de contratação por improbidade administrativa no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa disponível no Portal do CNJ, além da habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do sistema Siasg, em atenção ao art. 97, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993; O r. acórdão do e. Tribunal de Contas da União, portanto, impõe aos entes públicos que na fase de habilitação de licitação consultem a existência de registros impeditivos de contratação por improbidade administrativa no CNCIAI. 11 VIII E, por fim, quanto à multa civil imposta em ações de improbidade administrativa, existe decisão do e. TJSP com a qual não concordamos, tanto é que o e. Ministério Público do Estado de São Paulo tem celebrado acordos com os condenados para parcelamento de tal débito no sentido de que ela não pode ser parcelada, e sua imposição também deve ser imediatamente informada ao Sistema do CNCIAI após o trânsito em julgado da decisão condenatória. É o que já decidiu o e. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0524196-31.2010.8.26.0000 General Salgado, rel. Des. LINEU PEINADO, da 2ª Câmara de Direito Público, julgado em 14 de junho de 2.011, com o seguinte excerto do v. voto condutor: A Resolução no 44 de 20.11.2007 do Conselho Nacional de Justiça, dispõe sobre a criação do Cadastro Nacional de Condenados por ato de Improbidade Administrativa no
âmbito do Poder Judiciário Nacional. (.) 12 E, em seu 1o, inciso IV, referida Resolução prevê ainda, como um de seus itens que deverão ser fornecidos pelo Juízo, as informações sobre a aplicação de multa civil. Como se vê, ante a condenação ao pagamento de multa por ato de improbidade, e, não havendo que se falar em parcelamento de referido débito, e ainda, havendo previsão legal para a inserção dos nomes dos agravantes no banco de dados do Conselho Nacional de Justiça, a R. Decisão guerreada não merece qualquer reparo, devendo assim ser mantida. O que é certo é que a condenação em multa civil nos termos da LIA deve, também, ser informada ao CNCIAI, nos termos da Res. nº 44/07.