Acórdãos STA Processo: 044476 Data do Acordão: 01/17/2002 Tribunal: 1 SUBSECÇÃO DO CA Relator: ALVES BARATA Descritores: Sumário: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL. HOSPITAL. PENA DISCIPLINAR. NEXO DE CAUSALIDADE. I - Face às normas aplicáveis do D.L.48.051 de 21.11.67 e do C. Civil para que este remete, a responsabilidade civil extracontratual tem como pressupostos: o facto, a ilicitude, o nexo de imputação do facto ao lesante, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. II - Detendo o Hospital, como estabelecimento público, competência disciplinar (o órgão máximo), mas tendo o processo disciplinar sido instaurado e instruído pela IGSS, sob proposta deste, aplicada pelo M.º da Saúde por despacho que veio a ser anulado contenciosamente, não pode demandar-se o Hospital com fundamento em responsabilidade civil por acto ilícito. III - Neste caso, sendo o acto lesivo emitido pelo M.º da Saúde, no âmbito da actividade da IGSS, qualquer responsabilidade extracontractual caberá à pessoa colectiva Estado, e não ao Hospital. IV - Tendo sido demandado o Hospital, falta, assim, o pressuposto "nexo de imputação" do acto lesivo ao R. Hospital da responsabilidade civil extracontractual que, por isso, deve ser absolvido do pedido. Nº Convencional: JSTA00057193 Nº do Documento: SA120020117044476 Data de Entrada: 12/16/1998 Recorrente: A... E OUTROS Recorrido 1: HOSPITAL DISTRITAL DE FARO Votação: UNANIMIDADE Meio Processual: REC JURISDICIONAL. Objecto: SENT TAC LISBOA. Decisão: NEGA PROVIMENTO. Área Temática 1: Legislação Nacional: Aditamento: Texto Integral DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA. DL 312/87 DE 1987/08/18 ART2. DRGU 3/88 DE 1988/01/22 ART4 N2 H. Texto Integral: Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., B... e C..., enfermeiros e devidamente identificados nos autos, nesta acção de indemnização com processo ordinário em que demandaram o HOSPITAL DISTRITAL DE FARO, recorrem da sentença do T.A.C. de Lisboa, de 20.05.98 (fls. 153/168), que julgou a acção improcedente e absolveu o R. do pedido. Na sua alegação de recurso concluíram: Page 1 of 6
a) O senhor Juiz a quo fez errado enquadramento jurídico da questão, absolvendo o R. Hospital de Faro com o entendimento de que o acto punitivo, anulado depois pelo S.T.A., pelo qual os AA. enfermeiros de Faro cumpriram uma pena de inactividade por um ano, foi da autoria da Ministra da Saúde e não do R. Hospital de Faro. b) Ora a actuação disciplinar e o acto punitivo foi proferido por via da figura jurídica da tutela da acção tutelar da Ministra da Saúde sobre o Hospital Distrital de Faro, tutela fixada no DL. 384/80 de 19/9, e por isso o acto tutelar produziu efeitos na esfera jurídica da pessoa colectiva pública Hospital de Faro e seus agentes, funcionários enfermeiros. c) A pena, depois de anulada, foi cumprida pelos AA. enfermeiros do Hospital, que durante um ano inactivos, ali, no seu quadro funcional não prestaram serviço e por tal o Hospital deixou de lhes pagar os vencimentos. d) Cancelada a pena, porque no caso como é jurisprudência unânime não funciona a teoria do vencimento, mas os prejudicados teriam de pedir uma indemnização pelos prejuízos que tiveram, patrimoniais e morais, coincidindo os prejuízos patrimoniais com as remunerações que deixaram de receber, tinham de instaurar acção contra o responsável pelo pagamento das denominadas indemnizações (que nunca poderia ser o Estado, pois os enfermeiros são funcionários de outra pessoa colectiva que é o Hospital). e) O senhor Juiz a quo não articulou, no sistema jurídico em causa, a figura jurídica da tutela, do acto tutelar e seus efeitos, não articulou o DL. 384/80, com o DL.48.051. f) Provado o prejuízo patrimonial e o moral cujo nexo de causalidade entre o acto punitivo e os prejuízos são evidentes há que indemnizar. g) A sentença não teve em conta o DL. 384/80 e fez errada aplicação do DL.48.051, especialmente do nº 1 do seu artº 2º. h) E deste modo, revogada a sentença há que condenar o Hospital Distrital de Faro a pagar as indemnizações pedidas na acção. O Hospital Distrital de Faro não contra-alegou. O Exmo. Magistrado do Mº Pº emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. Colhidos vistos, cumpre decidir. 2. Matéria de facto. Na sentença deu-se como provado: a) Os AA., enquanto enfermeiros do Hospital Distrital de Faro, e no exercício das respectivas funções, foram punidos por despacho do Ministro da Saúde de 18.5.1984, que aplicou a cada um a pena disciplinar de inactividade por um ano, pena que cumpriram estando em inactividade de 16.7.1984 a 30.7.1985 (A); Page 2 of 6
b) Tal acto foi precedido de processos disciplinares - decididos no despacho citado, um só despacho punitivo de vários arguidos, em que foram acusados de, por negligência, por não terem actuado como deviam, terem contribuído para o falecimento de um doente, menor de 15 anos, de nome D..., internado no Hospital de Faro e depois transferido para um hospital de Lisboa, onde veio a falecer (B); c) Os AA. recorreram do despacho ministerial punitivo e, por Acórdão do S.T.A. de 18.3.1993, transitado em julgado em 14.4.1993, foi o mesmo anulado ; d) O Jornal do Algarve de 10.2.1984 abre a sua primeira página com a rubrica Hospital de Faro - Responsáveis por morte de jovem vão ser punidos (D); e) O Jornal do Algarve de 30.3.1984, na primeira página abria com a noticia "No Hospital de Faro - Médicos e enfermeiros foram punidos por negligência - O caso assume foros de escândalo nacional, afirmando no desenvolvimento que a morte do menor D... é o resultado de um vasto conjunto de falhas graves de elementos dos sectores médico e de enfermagem, indicando a seguir os nomes dos enfermeiros, entre eles os dos AA.(E); f) O Jornal do Algarve de 3.2.1984 abria com o título Escândalo nacional - Subornos e médicos do Hospital de Faro, afirmando no desenvolvimento da noticia que o inquérito aberto ao caso (a morte de D...) concluiu por negligência, isto é, desmazelo por parte do pessoal médico e de enfermagem (F) ; g) O jornal Expresso de 31.3.1984 dá a notícia do desabafo ao jornalista de muitos dos 800 trabalhadores do Hospital, onde se escreveu: Está difícil trabalhar cá dentro os doentes olham-nos com desconfiança e os familiares de alguns deles provocam-nos, chegam a ameaçar-nos ; o ambiente começa a não permitir andar de cabeça erguida ; e por causa do ambiente psicológico criado está a ser difícil funcionar no hospital; a seguir, no desenvolvimento da notícia, indica os nomes dos arguidos, entre eles os ora AA.(G); h) Consta do Acórdão referido em c) o seguinte: Todavia, procede a violação de lei, que invocam, por errado enquadramento dessa infracção no artº 24º nº l do E.Disciplinar. Com efeito, e como se decidiu em casos semelhantes nos acórdãos de 24.3.1987 e de 31.10.1990, nos recs. nºs. 22.040 e 23.334, estas condutas dos recorrentes não podem ser consideradas como atentando gravemente contra a dignidade e o prestígio do funcionário e das funções, pois que não foram os recorrentes acusados de terem contribuído por tal forma, pare o evento letal. O que as condutas dos recorrentes revelam é negligência grave ou grave desinteresse dos deveres profissionais, pelo que não deveriam ter sido enquadradas, Page 3 of 6
como foram, no artº 24º nº 1 - a que corresponde a pena de inactividade - mas antes no artº 23º nº 1 do mesmo Estatuto Disciplinar - a que corresponde pena de suspensão. Do errado enquadramento efectuado resulta o vício de violação de lei. Pelo exposto, e pela procedência do mencionado vício de violação de lei, acordam em conceder provimento aos recursos, anulando o despacho contenciosamente neles impugnado; i) O vencimento e demais remunerações que os AA. deixaram de receber, durante a inactividade, eram a sua fonte principal de rendimento e subsistência (2º); j) O ambiente criado nos doentes do Hospital Distrital de Faro, como em toda a cidade de Faro, contra o pessoal de enfermagem acusado, foi de grande hostilidade, pois houve inscrições de parede chamandolhes assassinos (3º); k) Houve um comício de rua em frente do Hospital no qual foram danificados automóveis, o que criou receios de agressão física aos AA., que saiam à rua com medo(4º) ; l) Todo o descrito abalou os ora AA., com profundo desgosto e muita perturbação emocional por se terem visto envolvidos naquele ambiente e corresponsabilizados pela morte do menor D..., criandolhes até insegurança na profissão, com medo agudo de errar (5º). 3. O direito. Reagem os recorrentes contra o decidido na sentença, na medida em que esta entende que, não podendo atribuir-se ao R. Hospital a autoria do acto punitivo que veio a ser anulado, não existe nexo de imputação dos factos lesivos a qualquer sua conduta, pelo que falta um dos requisitos da responsabilidade civil extracontratual, o que a levou a julgar a acção improcedente e absolver o R. do pedido. Vejamos. 3.1. Os ora recorrentes foram sujeitos a processo disciplinar, instaurado pela Inspecção Geral dos Serviços de Saúde (IGSS), como enfermeiros do Hospital Distrital de Faro e por factos a eles imputados como ocorridos naquele hospital, no qual lhes foram aplicadas penas disciplinares de inactividade por despacho do Ministro da Saúde, por força de competência que lhe está legalmente atribuída, despacho que veio a ser judicialmente anulado por vicio de violação de lei, por se entender que os factos não cabiam na norma aplicada do ED, quando as penas já haviam sido cumpridas. O Hospital Distrital de Faro é um estabelecimento público dotado de personalidade jurídica, visando a prestação de cuidados de saúde, e detém um certo grau de autonomia administrativa e financeira, embora sujeito a tutela do Ministério da Saúde. O seu conselho de administração detém a competência em matéria Page 4 of 6
disciplinar contida nas alíneas b), c) e d) do nº 1 do artº 11º do ED, que abrange a pena aplicada aos recorrentes, como expressamente resulta do art 4º nº 2 al. h) do Dec. Reg. nº 3/88, de 22/1, que no caso concreto não exercitou. Com efeito, o processo disciplinar foi mandado instruir pela IGSS, como vimos, e as penas disciplinares foram aplicadas por despacho do Ministro da Saúde, sendo certo que o fizeram no exercício de competências que resultam da lei. Dispõe o nº 2 do art 1º do DL. 312/87, de 18/8: A IGSS, como órgão fiscalizador e disciplinar, tem por objectivo assegurar o cumprimento das leis e regulamentos em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do MS ou sujeitos à sua tutela (...). E de acordo com o artº 2º do mesmo diploma, a IGSS funciona na dependência directa do MS e actua em articulação com os demais órgãos centrais do Ministério. O respectivo Serviço de Acção Disciplinar exerce a sua competência, além do mais, por determinação do Ministro da Saúde ou por iniciativa própria, mediante despacho do Director-Geral do IGSS e, instruído processo disciplinar, a respectiva pena será aplicada pelo DG ou pelo MS, conforme a gravidade desta (artº 6º nº 2 als. e) e h) do DL; 312/87. 3.2. Face às normas dela reguladoras contidas no DL. 48.051, de 21.11.67 e no C.Civil para que aquele diploma remete, a responsabilidade civil extracontratual tem como pressupostos: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano, dependendo da sua verificação conjunta e em concreto o dever de indemnizar o lesado. Na indagação dos aludidos pressupostos, a sentença fez uma análise detalhada dos factos provados, preocupando-se em saber da existência de um nexo de imputação do facto lesivo a qualquer conduta do R. Hospital de Faro, tendo chegado a uma conclusão negativa. Na verdade, ponderou ser manifesto que aquele R. não praticou qualquer acto punitivo, pelo que, apesar de aquele ter sido dado como parte legitima no saneador, se, conhecendo de fundo, se chegar à conclusão de que falta o aludido nexo de imputação, não pode assacarse-lhe responsabilidade civil extracontratual no caso em apreço. Como vimos, embora o órgão máximo do hospital, como estabelecimento público, detenha competência disciplinar, que até abrangia a pena que veio a ser aplicada, foi a IGSS que determinou a instauração do processo disciplinar e a respectiva instrução, vindo a propor uma pena inactividade que foi aplicada aos ora recorrentes por despacho do MS. Não praticou, assim, o ora recorrido qualquer acto que estabeleça o Page 5 of 6
necessário nexo de imputação ao R. Hospital. O acto sancionatório de ilícito disciplinar imputado aos ora recorrentes, foi desencadeado pela Inspecção Geral dos Serviços de Saúde, como órgão central do Ministério da Saúde e no exercício da respectiva tutela, vindo a ser praticado pelo Ministro da Saúde, sob proposta do Inspector-Geral dos Serviços de Saúde, sendo esse mesmo acto que foi objecto de recurso contencioso em que actuou como autoridade recorrida aquele Ministro, sendo a ilegalidade daquele acto causa da sua anulação e fundamento do pedido de indemnização que veio a ser formulado nesta acção pelos ora recorrentes. Dai que deva entender-se, como salienta o Magistrado do Mº Pº, que o Hospital de Faro, sendo uma pessoa colectiva de direito público e não obstante ter sido criada pelo Estado, não se confunde estoutra pessoa colectiva não devendo responder pelo concreto acto do Ministro da Saúde, que veio a ser contenciosamente anulado por ilegalidade a este imputável e aos serviços centrais do seu Ministério, pois aquela mesma pessoa colectiva só é responsável extracontratualmente por actos ilegais praticados pelos seus órgãos ou agentes. Tem-se, assim, como seguro, no caso em apreço, que sendo o acto lesivo imputado ao Ministro da Saúde, qualquer responsabilidade extracontratual caberia à pessoa colectiva Estado e não ao Hospital de Faro. Conclui-se, deste modo, não poder aqui ter-se como verificado o nexo de imputação do acto lesivo a qualquer órgão ou agente do ora recorrido, falhando um pressuposto necessário à verificação da responsabilidade civil extracontratual, relativamente ao R. Hospital de Faro, pelo que bem andou a sentença ao absolvê-lo do pedido. 3. Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 17 de Janeiro de 2002 Alves Barata Relator Vítor Gomes Adérito Santos. Page 6 of 6