P.º R.P. 204/2007 DSJ-CT- Anexação de dois prédios urbanos, sendo um deles um terreno para construção urbana, destinado, por vontade do titular inscrito de ambos, a logradouro do outro (edifício de r/c, andar e sótão para comércio); - Sujeição ou não deste procedimento a prévia autorização de loteamento. DELIBERAÇÃO O presente recurso hierárquico vem interposto do despacho de recusa do averbamento de anexação das descrições prediais números 02136 e 03558, da freguesia da, requisitado na respectiva Conservatória sob a Ap. 01/070522. Fundou-se o dito pedido de registo, consoante decorre da correspondente declaração complementar, inserta no verso da requisição, na circunstância do prédio descrito sob o n.º 03558, com a área de 205m2, se destinar a logradouro do outro prédio, o n.º 02136, composto de edifício de r/c, andar e sótão amplo para comércio, com a área coberta de 71,89m2. Instruíram ainda o registo em apreço uma declaração para inscrição de prédios urbanos na matriz, com data de 22/05/07, e uma certidão do registo comercial da sociedade requerente, emitida em 22/01/07, pela conservatória recorrida. A aludida qualificação minguante do registo encontrou apoio legal nos artigos 68.º, 69.º, n.º 2 e 101.º, n.º 3, a contrario, todos do Código do Registo Predial, e alicerçou-se nas dúvidas suscitadas pela conservatória recorrida sobre se a anexação a um prédio, não de uma parcela de outro prédio, para constituição ou ampliação do logradouro do primeiro, mas da totalidade de outro prédio (com esse objectivo), envolve ou não uma operação de loteamento. A este propósito, a recorrida é de opinião que é a Câmara que deve verificar se se trata de uma operação de loteamento ou não, aproveitando para informar que dois meses antes aquela Conservatória recebeu um ofício da Câmara Municipal da, a revogar todas as deliberações em que autorizou o emparcelamento de prédios, sem prévia autorização de loteamento, naquelas se incluindo os 1
prédios em questão, com base num parecer de um consultor jurídico, do qual transcreve: se a operação de emparcelamento não se destinar ao aproveitamento do uso agrícola do solo, esta operação constitui uma operação de loteamento, assim definida pelo artigo 2.º, alínea i) do RJUE mesmo que o requerente ateste que a unificação não se destina imediata ou subsequentemente a edificação urbana. Assim, face à revogação da referida deliberação, poder-se-á concluir que a Câmara considera que, presentemente, necessitam de uma operação de loteamento para se poderem anexar, terminando por afirmar que, atento o conhecimento desse facto pela Conservatória, pese embora o desconhecimento por esta dos motivos invocados para a anexação dos dois prédios, aquando do pedido na Câmara, não pode proceder à anexação sem que a Câmara se pronuncie. Invocando, em seu favor, a doutrina veiculada sobre o assunto por alguns pareceres deste Conselho, o recorrente defende que uma parcela destinada a logradouro não é um lote, não relevando se essa parcela é uma parte de um prédio ou se constitui a globalidade do prédio, pelo que não existe no caso patente qualquer operação de loteamento; no caso dos interessados virem a afectar tal parcela à construção e não a um verdadeiro logradouro, não é o Notário ou o Conservador que têm os meios necessários para o verificar, sendo que não é o risco de tal eventualidade que deve justificar uma desconfiança sistemática quanto à verdade das declarações prestadas pelo ora recorrente. Deste modo, entende a recorrente que o Conservador não pode alegar que a operação em apreço constitui um loteamento, e reitera que não existe, in casu, qualquer loteamento, nem qualquer nulidade manifesta que possa obstar à sua pretensão. O averbamento requerido visa apenas regularizar a realidade matricial já existente, já que, de acordo com o modelo 1 do IMI, que foi junto ao requerimento apresentado, os dois prédios urbanos constituem uma realidade material e matricial única, possuindo, como tal, um único número matricial. Em sustentação do despacho de recusa, alega a recorrida que só está dispensada da autorização de loteamento a constituição de logradouro que se traduza no destaque de uma parcela estritamente para esse fim, para servir de eido ou quintal, nunca quando, invocando esse motivo, se 2
tem em vista a anexação total de dois prédios distintos. É que só no primeiro caso o logradouro assume uma função acessória relativamente ao prédio urbano a que se destina, para cujo serviço foi criado, enquanto que, na segunda hipótese, os dois prédios que se pretende anexar têm individualidade própria, com identificação autónoma, sendo que, no comércio jurídico, um deles, o que vai constituir o logradouro, é um terreno para construção, e o outro, um edifício. Rejeita a recorrida a alegação da recorrente no sentido de que por ela foi assumido que a operação em causa envolve um loteamento, porquanto o que sucede é que a mesma tem dúvidas a tal respeito, razão pela qual não é à Conservatória que caberá decidir, mostrando-se antes necessário que a Câmara se pronuncie a respeito. 1 1 O despacho de sustentação em causa acha-se instruído com o ofício referido na decisão de recusa, remetido à Conservatória recorrida (onde foi recebido em 4/05/07) pelo Presidente da Câmara Municipal da, do qual consta expressamente: Na sequência do parecer emitido pelo Sr. Consultor Jurídico, de que se anexa cópia integral, a Câmara Municipal da, na sua reunião realizada no dia de de 2007, deliberou revogar todas as deliberações em que autorizou o emparcelamento de prédios sem prévia operação de loteamento, os quais seguidamente se indicam: ( ), Lda., prédios sitos em (actualmente Largo - ) e Rua, n.º 1, com entrada também pelos n.ºs 3 e 5 da Rua,, freguesia e concelho da, descritos, respectivamente, na Conservatória do Registo Predial d sob os n.ºs 3558 e 02136 e inscritos nas matrizes urbanas da respectiva freguesia sob os artigos n.ºs 9200 e 8317. ( ) Nestes termos solicito os bons ofícios de V.Exa. no sentido de mandar cancelar os registos relacionados com os mencionados emparcelamentos.. No parecer jurídico que serviu de fundamento à transcrita deliberação concluiu-se que as operações urbanísticas não previstas no artigo 6.º do RJUE, como acontece com o emparcelamento de parcelas, carece de controlo administrativo, nos termos previstos no artigo 4.º do RJUE, pelo que se entende que a informação emitida pela Divisão de Planeamento e Urbanismo, que esteve na base da deliberação ora em análise (tomada em 21/11/2005 e que ia no sentido de não considerar como operação de loteamento o emparcelamento de prédios, desde que fosse apresentada declaração em como a junção não se destina imediata ou subsequentemente a edificação urbana) não se mostra correcta, na medida em que, não obstante a vontade de construir depender, em qualquer caso, do particular, esse declarar que o emparcelamento não se destina subsequentemente à edificação urbana está a retirar ao prédio os direitos de construção que lhe foram atribuídos pelos instrumentos de ordenamento do território aplicáveis, matéria para a qual somente a C.M.., e a Administração Central, têm competência. A deliberação em análise é anulável, conforme dispõe o artigo 135.º do Código de Procedimento Administrativo, tendo já decorrido o prazo de revogabilidade previsto nos artigos 141.º do mesmo diploma e 58.º, n.º2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ou seja, a deliberação em análise, bem como os efeitos dela decorrentes) confirmou-se na ordem jurídica, sendo, actualmente, inatacável. Recomenda-se, de seguida, no dito parecer que o assunto seja submetido a nova deliberação da Câmara, com vista a que esta venha a dar sem efeito os procedimentos constantes da deliberação em causa, instruindo os serviços técnicos, em conformidade, e defende-se, no que respeita aos pedidos de licenciamento para a construção de edificações nos prédios já unificados por certidão, que a C.M. somente poderá indeferir tais pedidos nos casos em que o despacho que deferiu a certidão emitida se tenha confirmado na ordem jurídica, ou seja, tenha já ultrapassado o prazo máximo para revogação, constante dos artigos 141.º do Código do Procedimento Administrativo e 58.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 3
Tendo em consideração que o processo é o próprio e válido, as partes são legítimas e capazes, o recurso foi interposto em tempo e não se verificam nulidades, excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito, a posição do Conselho vai expressa na seguinte Deliberação 1.º - O emparcelamento, como operação fundiária abrangida na noção legal de loteamento, contida na alínea i) do artigo 2.º do D.L. n.º 555/99, de 16/12 (com as alterações introduzidas pelo D. L. n.º 177/2001, de 4 de Junho, e pela Lei n.º 4-A/2003, de 19/02 redacção vigente à data do presente pedido de registo), consiste na acção voluntária da anexação de prédios ou de prédio(s) e parcela(s) de prédio(s) ou de parcelas de prédios 2 - localizados no perímetro urbano ou em solo rural intervencionado 3, tendo em vista a constituição de um lote destinado imediata ou subsequentemente à edificação urbana [nesta incluídas, consoante as definições contidas nas alíneas a) a e) do artigo 2.º, as actividades de construção e de reconstrução, ampliação e alteração de edificação existente]. 2.º - O elemento finalístico destinação imediata ou subsequente à edificação urbana do prédio resultante da aludida anexação - constitui o requisito subjectivo inerente ao enquadramento da operação realizada no dito conceito legal de loteamento, conduzindo, à partida, a ausência dessa intenção, designadamente, pela manifestação da vontade do titular inscrito dos prédios a anexar no sentido de que o propósito visado é o da constituição de um logradouro 4 num prédio já edificado, à inexistência, in casu, de uma operação de loteamento. 2 Cfr. parecer emitido no P.º C.P. 89/2002 DSJ-CT, in BRN II, n.º 9/2002, pág. 54. 3 Se bem que esta pertinência não constitua pressuposto objectivo presente na noção legal de loteamento plasmada na invocada alínea i) do artigo 2.º, certo é que, atentas a disciplina global do diploma e os fins que visa prosseguir, dentro de uma compreensão integrada dos princípios relevantes em matéria de ordenamento territorial e de urbanismo, ela está na base do aludido conceito legal. 4 Na falta de uma definição legal de logradouro, a jurisprudência e doutrina nacionais têm vindo a entender como tal, o terreno contíguo ao prédio enquanto casa ou edifício construído e que lhe é complementar, servindo-lhe de jardim, quintal, pátio, zona de 4
3.º - A circunstância da anexação pretendida não envolver, nos termos previstos na parte final da anterior conclusão, uma operação de loteamento, não exclui a possibilidade de tal emparcelamento ofender eventual projecto de transformação fundiária, constante de plano municipal. Caso aquele exista, o particular interessado 5 tem de observar os procedimentos e condicionantes impostos pelas entidades administrativas competentes, face às definições e delimitações previstas nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis à área de localização dos prédios implicados. 4.º - Não obstante, a vontade manifestada do proprietário é relevante no âmbito da dimensão preventiva da actividade registral, que não admite o registo de actos nulos, bem como na determinação dos formalismos a observar. A este respeito, inexiste norma que obrigue o conservador a indagar se a projectada e concreta operação de emparcelamento infringe ou não o dito projecto de transformação fundiária contido no respectivo plano municipal de ordenamento do território, pelo que se mostra desnecessária e até inútil a instrução do pedido de averbamento da anexação com certidão camarária a autorizar o dito emparcelamento. 6 lazer e similares, e que, formando com ele uma unidade, tem a mesma natureza urbana do prédio edificado. Com fundamento na não ocorrência do referido elemento finalístico do destino para edificação e focando, embora, o caso particular do destaque de parte de prédio para constituição ou ampliação de logradouro de prédio já edificado, ao qual é anexado, defendeu este Conselho, já no domínio da mesma legislação aplicável ao caso sub judice, que tal junção (emparcelamento) não é integrável no conceito de loteamento Cfr. P.º R.P. 245/2001 DSJ-CT, in BRN II, n.º 9/2002, págs. 10 e segs. No mesmo sentido, mas considerando também a anexação de prédios ou parcelas de prédios, vide o parecer emitido no P.º C.P. 89/2002, DSJ-CT, in BRN II, antes citado, pág. 56, nota 31 de rodapé. 5 É sabido como o direito de propriedade privada, constitucionalmente garantido, está hoje condicionado, em particular, no que respeita à escolha do destino e modos de utilização dos solos, pelas normas urbanísticas o actual direito dos solos passou a ser regido por um novo princípio: o da repartição do poder sobre o solo entre a comunidade política representada pelos municípios e o proprietário o objecto do direito de propriedade não é hoje mais o solo em si, mas o solo planificado (Alves Correia, in Manual do Direito do Urbanismo, vol. I, 2.ª edição, págs. 617 e segs.). Assim, parece estar ultrapassada a ideia de que o ius aedificandi é uma componente necessária do direito de propriedade do solo, uma vez que atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem a ser inteiramente moldado pelos planos urbanísticos Cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 329/99 e 517/99, publicados no D.R., II série, de 20/07/99 e 11/11/99, respectivamente. 6 Cfr., a este respeito, o entendimento do C.T., constante da deliberação emitida no P.º C. P. 89/2002 DSJ-CT, homologada por despacho de 17/11/2006, do Ex.mo Director- Geral dos Registos e do Notariado, nota 2 de rodapé: O conservador está estritamente 5
5.º - A irrelevância da mencionada certidão, em sede de instrução do pedido de registo em apreço, nos termos previstos, associada ao facto da função qualificadora do Conservador se ter de desenvolver no estrito cumprimento dos princípios da instância (art.º 41.º, C. R. Predial) e da legalidade (art.º 68.º, cit. Código) que lhe veda a utilização, para o efeito, de documentos não apresentados para a instrução do respectivo pedido de registo 7 conduzem à desconsideração na situação em análise da informação veiculada pela autarquia competente, sendo certo que a destinação de prédio autónomo (terreno para construção resultante da demolição de anterior construção) a logradouro de prédio já edificado não afecta, à partida, a eventual capacidade construtiva daquele, ainda que sujeite o proprietário, em caso de ulterior alteração do respectivo destino, aos procedimentos impostos pela autoridade administrativa competente (cfr. conclusão 3.ª). 6.º - Assim, o facto de não se verificar, no caso sub judice, nenhum dos fundamentos de recusa do registo, taxativamente enumerados nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 69.º do Código do Registo Predial, não conduzindo o deferimento do pedido à efectivação de um registo nulo que só pode ocorrer, constatada que se mostre alguma das causas elencadas no artigo 16.º do mesmo Código 8 -, não exclui a possibilidade dos efeitos do registo ora efectuado se extinguirem por cancelamento, fundado este, nos termos legais (art.º 13.º, cit. Código), em decisão judicial transitada em julgado 9 ou na extinção do direito 10 11. vinculado à lei, pelo que é na lei que deverá procurar a resposta para a questão de saber se determinada acção humana constitui ou não operação de loteamento. Será de rejeitar liminarmente qualquer solução que passe pela apresentação ao conservador (por imposição ou a pedido deste) do resultado interpretativo das normas, ainda que proveniente da actividade desenvolvida pelas entidades, órgãos ou serviços com atribuições e competências no domínio do urbanismo. Se o conservador entende que existe operação de loteamento, terá que exigir o registo do facto e o respectivo título. Se entende que não existe operação de loteamento, nada terá naturalmente que exigir.. 7 Cfr. deliberação emitida pelo CT no P.º R.P. 59/2003 DSJ-CT, in BRN II, n.º 10/2004, pág.44. 8 Isto porque o registo tem por objectivo publicitar situações jurídicas, tornando-as oponíveis erga omnes. Muitas serão as pessoas (terceiros) que, baseados nessa publicitação e nela confiados, celebram negócios e praticam actos que são ulteriormente salvaguardados na ordem jurídica. Mesmo nulo, qualquer registo faz presumir a existência de determinadas situações jurídicas, de tal sorte que, enquanto pareça válido é eficaz para a defesa do direito inscrito. 9 Não pode a Câmara Municipal, por si só e sem qualquer interferência judicial, promover o cancelamento do registo, sem prejuízo do poder que legalmente lhe é reconhecido (cfr. arts. 135.º, 136.º e 141.º, do Código do Procedimento Administrativo) de revogar um despacho que antes proferiu; contudo, essa declaração de cancelamento de um acto 6
Face ao exposto, entendemos que o recurso merece provimento. Deliberação aprovada em sessão do Conselho Técnico de 29 de Fevereiro de 2008. Maria Eugénia Cruz Pires dos Reis Moreira, relatora. Esta deliberação foi homologada pelo Exmo. Senhor Presidente em 04.03.2008. administrativo não vincula os conservadores do registo predial, cujos actos típicos não são actos administrativos, mas antes actos de direito privado, da natureza jurisdicional ou para-judicial, aos quais não são aplicáveis as disposições do dito Código. 10 O qual, nos termos da argumentação que acabámos de desenvolver, só poderá encontrar fundamento na alegada violação do projecto de transformação fundiária, eventualmente contido no respectivo plano municipal de ordenamento do território. 11 Vide, a propósito, parecer emitido no P.º R. P. 121/2002 DSJ-CT, in BRN II, n.º 11/2002, pág. 35. 7