RECEBIMENTO DAS INDENIZAÇÕES EM DESAPROPRIAÇÕES PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA DINHEIRO, TDA S E PRECATÓRIOS Francisco de Godoy Bueno 1 1. É do conhecimento do meio rural que, em caso de desapropriação para Reforma Agrária, as benfeitorias do imóvel desapropriado devem ser indenizadas no ato, em dinheiro, e que somente o valor referente à terra nua não são pagos à vista, mas com Títulos as Dívida Agrária, resgatáveis em até 20 anos. De fato, para a desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária, é necessário que o imóvel rural seja assim declarado, por Decreto Presidencial e vistoriado e avaliado pelo órgão responsável (INCRA), que deve promover, na Justiça Federal, a ação de desapropriação (arts.1º, 2º e 3º da LC 76/93). Esta, por sua vez, corre em procedimento especial sumaríssimo, previsto pelo Art. 184 da Constituição e disciplinado pela Lei Complementar 76/93. Já na petição inicial, pelo que determina o art. 5º LC 76/93, deve o órgão expropriante comprovar, juntamente com outras formalidades, o lançamento dos títulos da dívida agrária correspondentes ao valor ofertado para a terra nua (inciso V) e o depósito à disposição do juízo correspondente ao ofertado pelo valor das benfeitorias (inciso VI). Estando em termos a petição inicial, com todos os documentos e comprovações de exigência do art. 5º, poderá o juiz mandar imitir o expropriante na posse do imóvel e citar o expropriado para defender-se (art. 6º), sendo o processamento em rito sumaríssimo. 2. Evidentemente, a lide, no tocante à indenização, pode se resolver pela via amigável, seja em audiência de conciliação (prevista pelo 3º do Art. 6º), seja por acordo entre expropriado e expropriante a ser homologado por sentença (ar. 10º). 1 Francisco de Godoy Bueno é advogado do Escritório Godoy Bueno e Advogados (www.godoybueno.adv.br) e membro do Comitê Jurídico da Sociedade Rural Brasileira.
Se o expropriado contestar a ação, no entanto, o juiz proferirá sentença fixando o valor da indenização definitiva, determinando o depósito, em espécie, do valor atribuído às benfeitorias e a juntada aos autos do comprovante de lançamento de Títulos da Dívida Agrária suficientes para a complementação dos valores inicialmente ofertados (art. 10º da LC 76/93). Esse princípio, da complementação imediata dos valores do depósito inicial em dinheiro e do lançamento de novas TDA s a adequar os valores inicialmente disponibilizados, foi previsto pelo Art. 184, caput e primeiro, e reafirmado pelo Art. 14 da LC 76/93, nos seguintes termos: Art. 14. O valor da indenização, estabelecido por sentença, deverá ser depositado pelo expropriante à ordem do juízo, em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais e, em Títulos da Dívida Agrária, para a Terra Nua Ocorre, no entanto, que essa regra, estritamente no tocante à complementação, em dinheiro, determinada por sentença judicial, do pagamento das benfeitorias úteis e necessárias do imóvel, vem sendo questionada pela Fazenda Nacional e, em 2000, foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 247.866-1/CE. 3. Como é de se imaginar, não são raras as vezes em que as avaliações promovidas pelo INCRA para as terras desapropriadas e suas benfeitorias ficam aquém daquilo que é entendido como justo pelos proprietários. Aliás, não são poucos os casos em que o valor da indenização inicialmente estimado é insuficiente, sendo necessária a condenação da Fazenda Nacional na complementação dos valores inicialmente depositados (para as benfeitorias) e disponibilizados em TDAs (para a terra nua). Ocorre, no entanto, que, analisando essa questão específica, da forma de pagamento da condenação no incremento da indenização, o Supremo Tribunal Federal
decidiu, por maioria de votos (vencido o Exmo.Ministro Marco Aurélio de Mello 2, o seguinte, com relação ao Art. 14 da LC 76/93 (supra citado na íntegra): É inconstitucional a expressão em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais... 4. A decisão foi fundamentada na norma contida no Art. 100 da Carta Magna, que dispõe o seguinte: Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos de sentença judicial devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos (...). Esses pagamentos, por sua vez, consoante o 1º do mesmo artigo 100, devem ser incluídos no orçamento das entidades de direito público, para pagamento no exercício seguinte, desde que apresentados antes do dia 1º de Julho, ficando os demais para o exercício subseqüente. No julgamento do Recurso Extraordinário em comento, o tribunal entendeu que aquela parte específica do Art. 14 da LC 76 seria inconstitucional porque afastaria a aplicação do referido Art. 100 da Constituição Federal. Com efeito, de acordo com o entendimento que prevaleceu no Supremo, seria impossível, no sistema constitucional vigente, o pagamento de condenação judicial em dinheiro, sem expedição de precatório, nem previsão orçamentária prévia, por conta da estrita interpretação dada ao vocábulo exclusivamente na ordem cronológica dos precatórios (grifamos acima). 2 RE 247.866-1/CE, publicado na Íntegra na RTJ 176/976, disponível para acesso público no sítio do STF, www.stf.gov.br.
5. O precedente que, sem dúvida, já era alarmante, ganha, agora, novo contorno e tem que ser, obrigatoriamente, objeto de atenção por parte dos advogados e proprietários rurais. Com efeito, a despeito da inconstitucionalidade declarada no julgamento Recurso Extraordinário 247.866-1/CE supra comentado ter efeitos restritos às partes daquele processo, que participaram isoladamente da lide, o Senado Federal editou recentemente, em 25/10/2007, a Resolução nº 19 3, que suspendeu a execução daquela parte do art. 14 da Lei Complementar nº 76, de 6/7/1993, nos seguintes termos: O Senado Federal Resolve: Art. 1º - É suspensa a execução de parte do art. 14 da Lei Complementar nº 76, de 6/7/1993, referente à expressão "em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais e,", em virtude de declaração de inconstitucionalidade em decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, nos Autos do Recurso Extraordinário nº 247.866-1-CE. Art. 2º - Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. Ou seja, o que antes era uma indicação de que o pagamento das benfeitorias dos imóveis rurais desapropriados para fins de reforma agrária poderia não se fazer em dinheiro, como garantia o texto constitucional e a Lei Complementar 76/93, agora pode ser admitido como uma Regra Geral, de aplicação erga omnes. 6. Antes de prosseguir, é preciso esclarecer que essa suspensão da execução do dispositivo normativo foi absolutamente legal e constitucional. É entendimento antigo e pacífico da jurisprudência que a competência outorgada ao Senado pelo inciso X do Art. 52 da Constituição Federal (suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal) é restrito às declarações de inconstitucionalidade proferidas incider 3 Publicada no Diário Oficial da União do dia 26/10/2007, pág. 3.
tantum, via controle difuso de constitucionalidade, como acontece no julgamento dos Recursos Extraordinários 4. Essa suspensão da execução das leis, vale dizer, é ato discricionário do Senado da República, que pode, se achar conveniente e acertado, com prudência 5, tornar gerais os efeitos da declaração incidental de constitucionalidade, que são, por princípio, restritos às partes. 7. Nesse caso em particular, é de se reconhecer, no entanto, que a cautela do Parlamento não foi absoluta. Em primeiro lugar, pela inexistência de reiterados precedentes judiciais; em segundo lugar, pela falta de unanimidade no Supremo Tribunal Federal e, em terceiro lugar, pela falta de discussão da matéria com a sociedade jurídica e, sobretudo, rural. São evidentes os prejuízos a serem causados pela decisão senatorial e a falta de preparo da sociedade em recebê-la, sem maiores discussões, ainda mais em tempos de convulsão social no campo. 8. Para análise da questão, é evidente que deveriam ter sido melhor considerados os argumentos do Exmo. Ministro Marco Aurélio, no seu voto vencido, lavrado no julgamento supra comentado, defendendo que o pagamento em dinheiro das benfeitorias se fazia em cumprimento do Art. 5º, Inciso XXIV, da Constituição Federal. Aliás, no julgado, pouca atenção também foi dada ao Art. 184, em especial o seu 1º, que determina expressamente o pagamento em dinheiro das benfeitorias. Faltou, sem dúvida, o amplo contraditório, que somente se viabilizaria com reiteradas decisões sobre o mesmo dispositivo ou, melhor ainda, com o julgamento de uma Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, com a ampla divulgação e participação da sociedade, como é peculiar desse procedimento especial. 4 RTJ 151/331. 5 V. Paulo Brossard, O Senado e as leis inconstitucionais, RIL, 50/55.
9. Mas a inocorrência de debate e de consenso não foram as únicas inconsistências da decisão. Mesmo que se possa reconhecer o acerto da decisão da maioria do Corte Suprema e do Senado Federal na declaração de inconstitucionalidade. É imprescindível reconhecer que se deu um alcance desproporcional e injusto à ampla aplicação do Art. 100 da Constituição. Com efeito, a decisão da Corte Suprema adotada pelo Senado teve como fundamento a estrita interpretação do advérbio exclusivamente do texto constitucional. Por esse entendimento, a única forma de liquidação de sentença condenatória judicial constitucionalmente admitida é a do precatório. Vejam-se os termos da decisão 6 : Ou seja, só e somente só por meio de apresentação de precatórios, na ordem cronológica, é que se pode permitir o pagamento de sentença judicial devidos pela Fazenda Federal, Estadual e Municipal (Art. 100, caput, da CF/88). 10. De fato, faz sentido a exigência do precatório. Esse sistema é garantidor da igualdade entre os cidadãos. O pagamento dos proprietários rurais, em detrimento da ordem cronológica dos demais créditos judiciais perante a Fazenda Pública não seria isonômico. Além disso, é verdade que a falta de dotação orçamentária para atender a condenação judiciária poderia inviabilizar o planejamento financeiro dos entes federativos. 6 Excerto extraído do Voto vencedor, do Exmo. Ministro Relator, Dr. Ilmar Galvão.
No entanto, sob o ponto de vista jurídico, ético e até político, é absurdo que se admitam duas interpretações do mesmo texto constitucional. Jamais se poderia admitir conseqüências diferentes para uma mesma hipótese normativa. Com efeito, se o rigor constitucional impede que o pagamento de condenação judicial seja feito por meio diferente de precatório, a complementação da indenização da terra-nua determinada por sentença judicial também não poderá ser paga em títulos da dívida agrária. Se o rigor constitucional do pagamento das condenações judiciais é absoluto, todo o conteúdo do art. 14 da LC 76/93 está maculado do vício da inconstitucionalidade. Pelas mesmas razões, a fazenda pública não poderá complementar a indenização nem com dinheiro, nem com TDAs. Toda a execução da sentença deverá ser feita por meio de precatórios. 11. Evidentemente, a questão deve ser melhor debatida pela sociedade, pelo legislativo e pela justiça. O que é inconcebível é a manutenção do rigor terminológico para vetar o pagamento em dinheiro aos proprietários desalojados e, esdrúxula e injustiçadamente, empurrar-lhes TDAs para pagamento das mesmas condenações. Sabe-se que normalmente o pagamento com TDAs é extremamente penoso aos proprietários rurais. Esses títulos, além de pouquíssima liquidez, são corrigidos a taxas de juros baixíssimas, tem vencimentos a longuíssimo prazo e sofrem alto deságio para desconto antecipado. Ou seja, a terra-nua quase perde o seu valor nesse tipo de desapropriação, restando o recebimento em dinheiro e à vista das benfeitorias úteis e necessárias como único alento para os proprietários desapropriados. Na prática, como é possível prever, o prejuízo dos proprietários rurais não será pequeno. Se prevalecer a injustiça proclamada pelo Senado, os fazendeiros desapropriados, reféns de avaliações sub-faturadas pelo INCRA, terão que aguardar duplamente pela justa complementação da devida indenização: receberão em TDAs a complementação da terra nua e se sujeitarão à fila e ao calote dos precatórios para o recebimento do valor devido pelas benfeitorias.
12. A igualdade e a justiça deve ser exigida dos Poderes Judiciário e Legislativo. Se não se pode conceder aos proprietários desalojados o benefício do pagamento em dinheiro de suas benfeitorias, também não se pode puní-los com o pagamento de TDAs para a complementação do valor devido pela terra nua. Se todo valor da condenação decorrente de decisão judicial deve ser pago por meio de precatórios, também não se pode admitir o cumprimento das sentenças em ações de desapropriação por meio de emissão de TDAs. Não há razão constitucional para a falta de justiça e de isonomia.