N.º 16 Ficha Informativa Rev. 1 Década das Nações Unidas para a Educação em matéria de Direitos Humanos 1995 2004 DIREITOS HUMANOS O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais
A colecção Fichas Informativas sobre Direitos Humanos é publicada pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, Delegação das Nações Unidas em Genebra. Trata de temas seleccionados de direitos humanos que são actualmente objecto de atenção ou apresentam particular interesse. As Fichas Informativas sobre Direitos Humanos pretendem contribuir para que cada vez mais pessoas compreendam da melhor forma os direitos humanos fundamentais, o trabalho realizado pelas Nações Unidas para os promover e proteger e os mecanismos internacionais disponíveis para os tornar efectivos. As Fichas Informativas sobre Direitos Humanos são distribuídas gratuitamente no mundo inteiro. A sua reprodução em outros idiomas para além das línguas oficiais das Nações Unidas é encorajada, desde que não sejam feitas quaisquer alterações de conteúdo e que a organização responsável pela reprodução dê conhecimento da mesma ao Alto Comissariado das Nações Unidas em Genebra e mencione devidamente a fonte do material. Para o texto em português desta e de outras publicações de direitos humanos, consulte o website do Gabinete de Documentação e Direito Comparado (www.gddc.pt). As notas do tradutor (NT) constantes da presente publicação são da autoria do Gabinete de Documentação e Direito Comparado e não vinculam a Organização das Nações Unidas.
Todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve considerar os direitos humanos globalmente, de forma justa e equitativa, no mesmo pé e com igual ênfase. Embora se deva ter sempre presente o significado das especificidades nacionais e regionais e os diversos antecedentes históricos, culturais e religiosos, compete aos Estados, independentemente dos seus sistemas políticos, económicos e culturais, promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais. Declaração e Programa de Acção de Viena (Parte I, parágrafo 5), adoptada pela Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, Viena, 25 de Junho de 1993 (A/CONF.157/24 (Parte 1), capítulo III). Índice Página 1. INTRODUÇÃO 3 2. A indivisibilidade e interdependência de todos os direitos humanos 5 3. Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais 7 4. Disposições materiais do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais 8 5. Aplicação do Pacto a nível interno 29 6. Controlo da aplicação do Pacto: o Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 31 7. A sociedade civil e o trabalho do Comité 40 8. O caminho no sentido de um procedimento de queixa formal (protocolo facultativo) 42 O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais
Anexos I. Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais 46 II. Estados Partes no Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais 62 III. Participação das ONG nas actividades do Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 68 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
1. Introdução As normas internacionais de direitos humanos destinam-se a proteger uma série de direitos humanos indispensáveis para que as pessoas possam ter uma vida plena, livre, segura e saudável. O direito a viver com dignidade não pode ser realizado a menos que a satisfação de todas as necessidades básicas da vida trabalho, alimentação, habitação, cuidados de saúde, educação e cultura seja garantida a todos, em condições adequadas e em igualdade de circunstâncias. Baseando- se firmemente neste princípio fundamental, as normas internacionais de direitos humanos consagram direitos individuais e de grupo no domínio civil, cultural, económico, político e social. As actividades das Nações Unidas ao nível da promoção, protecção e controlo da observância dos direitos humanos e liberdades fundamentais baseiam-se, em primeiro lugar, na Carta Internacional dos Direitos Humanos. Esta Carta é composta por três instrumentos: a Declaração Universal dos Direitos do Homem (de 1948), o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (de 1966) e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (também de 1966) e seus dois protocolos facultativos 1. NT 1 Consulte o texto destes instrumentos em Human Rights: A Compilation of International Instruments, vol. 1 (2 partes), Universal Instruments (publicação das Nações Unidas, N.º de Venda E.94.XIV.1). NT Para o texto em português, consulte o website do GDDC e a Compilação de Instrumentos Internacionais de Direitos Humanos (em especial o 1.º volume), publicação conjunta deste Gabinete e da Comissão Nacional para as Comemorações do 50.º aniversário da Declaração Universal dos Direitos do Homem e Década das Nações Unidas para a Educação em matéria de Direitos Humanos. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais
Estes instrumentos consagram normas universais de direitos humanos e têm vindo a inspirar, desde há mais de 50 anos, o trabalho das Nações Unidas ao nível da elaboração de convenções, declarações e conjuntos de normas mínimas internacionais suplementares em matéria de direitos humanos, assim como outros princípios universalmente reconhecidos. Estas normas adicionais vieram ainda densificar o conteúdo das regras jurídicas internacionais relativas a uma grande variedade de questões, incluindo os direitos das mulheres, a protecção contra a discriminação racial, a protecção dos trabalhadores migrantes e os direitos da criança, entre muitas outras. Os dois Pactos são instrumentos jurídicos internacionais. Logo, quando os Estados, membros ou não membros das Nações Unidas, ratificam um dos Pactos e se tornam Estados Partes no mesmo, assumem livre e conscientemente uma série de obrigações jurídicas, comprometendo-se a garantir os direitos e a cumprir as disposições consagradas no instrumento em causa. Quando um Estado ratifica um dos Pactos, assume solenemente a responsabilidade de dar cumprimento a cada uma das obrigações nele estabelecidas e de garantir a compatibilidade do seu direito interno com os seus deveres internacionais, de boa fé. Assim, através da ratificação dos tratados de direitos humanos, os Estados tornam-se responsáveis perante a comunidade internacional, perante os outros Estados que tenham ratificado o mesmo instrumento e perante os seus próprios cidadãos e outras pessoas residentes nos seus territórios. A presente Ficha Informativa analisa muitas das questões fundamentais relativas ao Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, bem como o trabalho do Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, órgão encarregado pela comunidade internacional do controlo da aplicação, pelos Estados Partes, das disposições do Pacto. Destina-se a proporcionar uma visão geral do Pacto e do Comité, assim contribuindo para a contínua promoção do gozo Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
dos direitos económicos, sociais e culturais por todas as pessoas e em todos os lugares. 2. A Indivisibilidade e Interdependência de Todos os Direitos Humanos No direito internacional dos direitos humanos (bem como em termos da respectiva aplicação a nível interno), os direitos civis e políticos têm vindo, em muitos aspectos, a receber mais atenção e a ser objecto de mais esforços de codificação legal e interpretação jurídica. A opinião pública está muito mais consciente destes direitos do que dos direitos económicos, sociais e culturais. Por isso, presume-se por vezes erradamente que só os direitos civis e políticos (direito a um julgamento justo, direito à igualdade de tratamento, direito à vida, direito de voto, direito de não ser sujeito a discriminação, etc.) podem ser objecto de violação, medidas de reparação e controlo jurídico internacional. Os direitos económicos, sociais e culturais são muitas vezes vistos, em termos práticos, como direitos de segunda 2 Uma das mais importantes reafirmações da igual natureza de ambos os conjuntos de direitos encontra-se na resolução 32/130 da Assembleia Geral, de 16 de Dezembro de 1977, que afirma (parágrafo 1): a) Todos os direitos humanos e liberdades fundamentais são indivisíveis e interdependentes; deverá ser prestada igual atenção, e urgentemente considerada, a realização, promoção e protecção tanto dos direitos civis e políticos como dos direitos económicos, sociais e culturais; b) É impossível a plena realização dos direitos civis e políticos sem o gozo dos direitos económicos, sociais e culturais; o alcançar de um progresso duradouro na realização dos direitos humanos depende de políticas de desenvolvimento económico e social acertadas e eficazes, a nível nacional e internacional, tal como reconhecido pela Proclamação de Teerão em 1968. classe insusceptíveis de serem exigidos, não justiciáveis e destinados apenas a ser realizados progressivamente, ao longo do tempo. Tais perspectivas ignoram contudo um postulado do sistema universal de direitos humanos, estabelecido já em 1948 com a adopção da Declaração Universal dos Direitos do Homem: o de que a indivisibilidade e interdependência dos direitos civis e políticos e dos direitos económicos, sociais e culturais são princípios estruturantes do direito internacional dos direitos humanos. Estes princípios têm vindo a ser sucessivamente reafirmados, por exemplo em 1993 pela Conferência Mundial sobre Direitos Humanos. 2 O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais
Os direitos económicos, sociais e culturais são plenamente reconhecidos pela comunidade internacional e em todo o direito internacional dos direitos humanos. Embora tenham recebido menos atenção do que os direitos civis e políticos, nunca como hoje foram tão seriamente considerados. A questão não está em saber se são direitos humanos básicos, mas sim que prerrogativas jurídicas conferem e a natureza jurídica das obrigações dos Estados ao nível da sua realização. Os direitos económicos, sociais e culturais destinam-se a garantir a protecção da pessoa humana na sua plenitude, com base na perspectiva de que as pessoas podem gozar simultaneamente direitos, liberdades e justiça social. Num mundo onde, segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), um quinto da população do mundo em desenvolvimento se deita com fome todas as noites, um quarto carece de acesso mesmo a bens de primeira necessidade como a água potável e um terço vive em condições de abjecta pobreza de tal forma à margem da condição humana que não há palavras para descrevê-lo 3 é manifesta a importância de uma atenção e compromisso redobrados para com a plena realização dos direitos económicos, sociais e culturais. Não obstante os significativos progressos realizados desde a criação das Nações Unidas para fazer face aos problemas das carências sentidas pela pessoa humana, bem mais de mil milhões de pessoas vivem em condições de pobreza extrema, sem abrigo, com fome e má nutrição, desempregadas e padecendo de analfabetismo e problemas de saúde crónicos. Mais de mil milhões e meio de pessoas carecem de acesso a água potável e saneamento básico, cerca de 500 milhões de crianças não têm acesso sequer à educação primária; e mais de mil milhões de adultos não sabem ler nem escrever. Esta marginalização em larga escala, apesar do contínuo crescimento e desenvolvimento económico global, coloca sérias questões, não apenas ao nível do desenvolvimento, mas também dos direitos humanos básicos. 3 PNUD, Human Development Report 1994 (Oxford University Press, 1994), p. 2. Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
De todos os instrumentos universais de direitos humanos, é o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais que fornece o enquadramento jurídico mais importante para a protecção destes direitos humanos fundamentais. 3. pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (vide anexo I) foi adoptado e aberto à assinatura, ratificação O e adesão pela resolução 2200A (XXI) da Assembleia Geral, de 16 de Dezembro de 1966, na sequência de quase 20 anos de intensas negociações no âmbito da sua redacção. Ganhou finalmente força jurídica vinculativa uma década mais tarde, entrando em vigor a 3 de Janeiro de 1976. O Pacto contém algumas das mais importantes disposições jurídicas internacionais que consagram direitos económicos, sociais e culturais, incluindo direitos relativos ao trabalho em condições justas e favoráveis, à protecção social, a um nível de vida adequado, ao mais alto nível de saúde física e mental possível de atingir, à educação e ao gozo dos benefícios da liberdade cultural e do progresso científico. Até 12 de Abril de 1996, 133 Estados tinham ratificado o Pacto (vide Anexo II), assim assumindo voluntariamente a obrigação de dar cumprimento às suas normas e disposições NT. A observância, pelos Estados Partes, das obrigações impostas pelo Pacto, assim como o grau de realização dos direitos e deveres em causa, são monitorizados pelo Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais. NT Até 21 de Julho de 2008, este número havia aumentado para 159 Estados. Este Comité trabalha com base em múltiplas fontes de informação, incluindo relatórios O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais
apresentados pelos Estados Partes e informação das agências especializadas das Nações Unidas (Organização Internacional do Trabalho, Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura, Organização Mundial de Saúde, Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura), do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados e do Centro das Nações Unidas para os Estabelecimentos Humanos, entre outros. Recebe também informação de organizações não governamentais e entidades da sociedade civil que trabalham em Estados Partes no Pacto, de organizações não governamentais internacionais de direitos humanos e outras e dos órgãos das Nações Unidas encarregados do controlo da aplicação dos tratados de direitos humanos, além de recorrer a publicações acessíveis ao público em geral. 4. disposições materiais do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais Autodeterminação Artigo 1.º 1. Todos os povos têm o direito a dispor deles mesmos. Em virtude deste direito, eles determinam livremente o seu estatuto político e asseguram livremente o seu desenvolvimento económico, social e cultural. 2. Para atingir os seus fins, todos os povos podem dispor livremente das suas riquezas e dos seus recursos naturais, sem prejuízo das obrigações que decorrem da cooperação económica internacional, fundada sobre o princípio do interesse mútuo e do direito internacional. Em nenhum caso poderá um povo ser privado dos seus meios de subsistência. 3. Os Estados Partes no presente Pacto, incluindo aqueles que têm responsabilidade pela administração dos territórios não autónomos e Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
territórios sob tutela, devem promover a realização do direito dos povos a disporem deles mesmos e respeitar esse direito, em conformidade com as disposições da Carta das Nações Unidas. artigo 1.º do Pacto tem uma redacção exactamente igual à do artigo O 1.º do seu texto irmão, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos. As disposições relativas ao direito à autodeterminação constantes do artigo 1.º comum são particularmente importantes uma vez que a realização deste direito constitui um requisito prévio fundamental para uma efectiva garantia e observância dos direitos humanos individuais e é essencial para garantir e reforçar as medidas de protecção dos direitos humanos. O direito à autodeterminação é uma pedra angular do sistema jurídico internacional, sendo uma preocupação prioritária da comunidade internacional desde a criação das Nações Unidas em 1945, particularmente em relação a questões como a independência, a não ingerência e a democracia. Este direito tem dimensões externas e internas e tem vindo a ser objecto de alguma controvérsia nos últimos anos, pois é cada vez mais invocado por grupos dentro de certos países, e já não só por ex-colónias e países ocupados. No que diz respeito aos direitos consagrados no Pacto, o direito dos povos de assegurar livremente o seu desenvolvimento económico, social e cultural compreende a liberdade para levar a cabo actividades económicas, sociais e culturais. Obrigações dos Estados Partes Artigo 2.º 1. Cada um dos Estados Partes no presente Pacto compromete-se a agir, quer com o seu próprio esforço, quer com a assistência e cooperação internacionais, especialmente nos planos económico e técnico, no máximo dos seus recursos disponíveis, de modo a assegurar pro- O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais
gressivamente o pleno exercício dos direitos reconhecidos no presente Pacto por todos os meios apropriados, incluindo em particular por meio de medidas legislativas. 2. Os Estados Partes no presente Pacto comprometem-se a garantir que os direitos nele enunciados serão exercidos sem discriminação alguma baseada em motivos de raça, cor, sexo, língua, religião, opinião política ou qualquer outra opinião, origem nacional ou social, fortuna, nascimento, qualquer outra situação. 3. Os países em vias de desenvolvimento, tendo em devida conta os direitos do homem e a respectiva economia nacional, podem determinar em que medida garantirão os direitos económicos no presente Pacto a não nacionais. O artigo 2.º é um dos mais importantes artigos do Pacto uma vez que define a natureza das obrigações jurídicas dos Estados Partes ao abrigo do Pacto e determina a forma como tais Estados deverão proceder à implementação dos direitos substantivos consagrados nos artigos 6.º a 15.º. Nenhuma análise das obrigações relativas aos direitos económicos, sociais e culturais pode ignorar as obrigações inerentes à garantia das prerrogativas individuais dos beneficiários do direito ou direitos em causa. Com bastante frequência, as obrigações dividem-se em níveis que reflectem os deveres de (a) respeitar; (b) proteger; (c) promover; e (d) realizar cada um dos direitos consagrados no Pacto. Cada uma destas responsabilidades jurídicas pode implicar obrigações mais específicas de meios (por exemplo, a obrigação de praticar um acto ou de se abster de o praticar) e obrigações de resultado (por exemplo, a obrigação de atingir determinado objectivo). compromete-se a agir [ ] por todos os meios apropriados, incluindo em particular por meio de medidas legislativas 10 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
Esta disposição do artigo 2.º, n.º 1, exige que todos os Estados Partes comecem imediatamente a tomar medidas com vista a possibilitar o pleno gozo, por todas as pessoas, de todos os direitos previstos no Pacto. A adopção de legislação será, em muitos casos, indispensável para que os direitos económicos, sociais e culturais se tornem uma realidade, mas as leis, por si só, não constituem uma resposta suficiente a nível nacional. É necessário que os governos adoptem medidas a nível administrativo, judicial, político, económico, social e educativo, e muitas outras providências, para garantir o gozo destes direitos por todas as pessoas. Nos termos do artigo 2.º, n.º 1, os Estados Partes estão juridicamente obrigados a tomar medidas legislativas em certos casos, em particular se as leis em vigor forem claramente incompatíveis com as obrigações assumidas em virtude do Pacto. Assim será se, por exemplo, a legislação de determinado país for manifestamente discriminatória ou tiver obviamente como consequência impedir o gozo de qualquer um dos direitos previstos no Pacto, ou ainda se a legislação permitir a violação de direitos, em especial relativamente aos deveres negativos dos Estados. Leis que permitam que o governo obrigue pessoas a deixar as suas casas, despejando-as sem um processo justo, terão de ser alteradas a fim de compatibilizar a legislação interna com as disposições do Pacto. de modo a assegurar progressivamente o pleno exercício dos direitos O elemento de obrigação progressiva incluído no Pacto é muitas vezes mal interpretado no sentido de que só quando o Estado atinge um certo nível de desenvolvimento económico é que os direitos previstos no Pacto terão de ser realizados. Não é essa a intenção desta disposição. Pelo contrário, o dever em causa obriga todos os Estados Partes, independentemente do respectivo nível de riqueza nacional, a agir imediatamente e tão depressa quanto possível no sentido da realização dos direitos económicos, sociais e culturais. Esta norma não deve jamais ser interpretada no sentido de permitir que os Estados O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 11
adiem indefinidamente os esforços tendentes a assegurar o gozo dos direitos enunciados no Pacto. Embora certos direitos, por natureza, se prestem mais a ser realizados de forma progressiva, muitas das obrigações estabelecidas no Pacto têm claramente de ser cumpridas de imediato. Isto aplica-se em especial às disposições em matéria de não discriminação e à obrigação dos Estados Partes de se absterem de violar activamente os direitos económicos, sociais e culturais ou de eliminar as protecções jurídicas e de outra natureza relativas a estes direitos. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais confirmou a existência deste dever independentemente de qualquer aumento dos recursos disponíveis, reconhecendo assim que é imperativo afectar todos os recursos existentes, da forma mais eficaz possível, à realização dos direitos consagrados no Pacto. no máximo dos seus recursos disponíveis Tal como a disposição relativa à realização progressiva, também esta norma é por vezes invocada para justificar o não gozo dos direitos. Porém, conforme reconhecido nos Princípios de Limburgo sobre a Implementação do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais 4, este requisito obriga os Estados Partes a garantir a todas as pessoas direitos mínimos indispensáveis à sua subsistência, independentemente do nível de desenvolvimento económico de determinado país. A expressão recursos disponíveis aplica-se tanto aos recursos internos como a qualquer forma de assistência ou cooperação económica ou técnica a que o Estado em direito internacional, reunidos em 4 Aprovados por um grupo de peritos Parte possa aceder. Ao utilizar os recursos disponíveis, os Estados Partes deverão atribuir a Quarterly, vol. 9, N.º 2 (Maio de Maastricht (Holanda) de 2 a 6 de Junho de 1986. Vide Human Rights 1987), p. 122. O texto está reproduzido devida prioridade à realização dos direitos reconhecidos no Pacto, considerando a necessidade E/CN.4/1987/17, no documento das Nações Unidas anexo. 12 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
de assegurar a todas as pessoas a satisfação das suas necessidades de subsistência, bem como a prestação de serviços essenciais. sem discriminação O artigo 2.º, n.º 2, exige que os Estados Partes garantam a disponibilização de recursos judiciais e outras vias de recurso em caso de discriminação. É importante notar que a lista de fundamentos de discriminação constante deste parágrafo não é exaustiva, pelo que há que prevenir outras formas de discriminação injusta que afecte negativamente o gozo dos direitos enunciados no Pacto (por exemplo, a discriminação baseada na orientação sexual). Segundo os Princípios de Limburgo, as medidas especiais adoptadas com a finalidade exclusiva de garantir o adequado progresso de certos grupos ou pessoas que necessitem de protecção, a fim de assegurar o gozo dos direitos económicos, sociais e culturais por tais grupos ou pessoas, em condições de igualdade com os demais, não são consideradas discriminatórias, desde que tais medidas não levem à manutenção de direitos distintos para diferentes grupos e sejam abolidas logo que os objectivos que justificaram a sua adopção forem alcançados. Isto aplica-se, por exemplo, a programas de medidas positivas em benefício de grupos marginalizados. Esta disposição não só obriga os governos a abster-se de praticar a discriminação e a alterar as leis e as práticas que a permitem, como traduz também o dever dos Estados Partes de proibir os indivíduos e sujeitos privados (terceiros) de praticar a discriminação em qualquer domínio da vida pública. Igualdade de direitos entre homens e mulheres Artigo 3.º Os Estados Partes no presente Pacto comprometem-se a assegurar o direito igual que têm o homem e a mulher ao gozo de todos os direitos económicos, sociais e culturais enumerados no presente Pacto. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 13
As mulheres sentem frequentemente dificuldades consideráveis e desproporcionadas no exercício dos seus direitos humanos, incluindo os seus direitos económicos, sociais e culturais. O artigo 3.º garante a homens e mulheres precisamente o mesmo direito a beneficiar dos direitos previstos no Pacto e obriga os Estados Partes a, se necessário, adoptar medidas especiais para garantir que se alcance esta posição de igualdade. O Pacto fornece um enquadramento para o fomento de medidas progressivas e imediatas que permitam às mulheres gozar, em condições de igualdade, direitos que frequentemente lhes são negados. Por exemplo, as disposições relativas à habitação, constantes do artigo 11.º, n.º 1, do Pacto, aplicam-se igualmente a mulheres e homens, pelo que as mulheres deverão gozar de iguais direitos sucessórios no que respeita à habitação algo que não acontece ainda em muitos países. Em conjunto, o artigo 3.º e o n.º 2 do artigo 2.º conferem assim uma importante protecção jurídica contra todas as formas de discriminação no gozo dos direitos económicos, sociais e culturais. Limitações Artigo 4.º Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem que, no gozo dos direitos assegurados pelo Estado, em conformidade com o presente Pacto, o Estado só pode submeter esses direitos às limitações estabelecidas pela lei, unicamente na medida compatível com a natureza desses direitos e exclusivamente com o fim de promover o bem-estar geral numa sociedade democrática. Artigo 5.º 1. Nenhuma disposição do presente Pacto pode ser interpretada como implicando para um Estado, uma colectividade ou um indivíduo qualquer direito de se dedicar a uma actividade ou de realizar um acto 14 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
visando a destruição dos direitos ou liberdades reconhecidos no presente Pacto ou a limitações mais amplas do que as previstas no dito Pacto. 2. Não pode ser admitida nenhuma restrição ou derrogação aos direitos fundamentais do homem reconhecidos ou em vigor, em qualquer país, em virtude de leis, convenções, regulamentos ou costumes, sob o pretexto de que o presente Pacto não os reconhece ou reconhece-os em menor grau. Os autores do Pacto não pretenderam que os artigos 4.º e 5.º fossem demasiado permissivos quanto às limitações que o Estado pode impor ao exercício dos direitos previstos. Pelo contrário, estas disposições estão redigidas de forma a proteger os direitos dos indivíduos. Também não permitem a introdução de limitações aos direitos que afectem a subsistência ou sobrevivência do indivíduo ou a integridade da pessoa. Se um Estado Parte considerar necessário invocar as disposições destes artigos, só poderá fazê-lo se tal estiver previsto na lei e se as medidas em causa forem compatíveis com o Pacto. Tais medidas não podem ser aplicadas de forma arbitrária, pouco razoável ou discriminatória. Além disso, os indivíduos devem beneficiar de salvaguardas jurídicas e vias de recurso eficazes contra a imposição ilegal ou abusiva de limitações aos direitos económicos, sociais e culturais. A expressão sociedade democrática (artigo 4.º) restringe ainda mais a imposição de limitações em conformidade com o Pacto, cabendo assim ao Estado o ónus de provar que quaisquer limitações impostas não comprometem o funcionamento democrático da sociedade. Nenhuma das disposições legais relativas a qualquer limitação pode ser interpretada no sentido de anular qualquer um dos direitos ou liberdades reconhecidos no Pacto. O principal objectivo do n.º 2 do artigo 5.º consiste em garantir que nenhuma disposição do Pacto será O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 15
interpretada em prejuízo das disposições do direito interno ou de qualquer outro instrumento jurídico já em vigor, ou que possa vir a entrar em vigor, e que confira um tratamento mais favorável às pessoas protegidas. Direito ao trabalho Artigo 6.º 1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito ao trabalho, que compreende o direito que têm todas as pessoas de assegurar a possibilidade de ganhar a sua vida por meio de um trabalho livremente escolhido ou aceite, e tomarão medidas apropriadas para salvaguardar esse direito. 2. As medidas que cada um dos Estados Partes no presente Pacto tomará com vista a assegurar o pleno exercício deste direito devem incluir programas de orientação técnica e profissional, a elaboração de políticas e de técnicas capazes de garantir um desenvolvimento económico, social e cultural constante e um pleno emprego produtivo em condições que garantam o gozo das liberdades políticas e económicas fundamentais de cada indivíduo. Um trabalho livremente escolhido constitui um elemento essencial da condição humana. Para muitas pessoas, empregadas nos sectores formais ou informais da economia, o trabalho representa a principal fonte de rendimento da qual dependem a sua subsistência, a sua sobrevivência e a sua vida. O direito ao trabalho é fundamental para o gozo de certos direitos associados à subsistência e ao modo de vida, como a alimentação, o vestuário e a habitação. Para além disso, as condições de trabalho de uma pessoa podem facilmente afectar o gozo de outros direitos relativos à saúde e à educação. O direito ao trabalho é cada vez mais importante uma vez que os governos do mundo continuam a diminuir a prestação de serviços básicos, confiando-os às forças de mercado e a entidades não governamentais. 16 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
O direito ao trabalho é fundamental para garantir a dignidade e o respeito por si próprios dos beneficiários dos direitos consagrados no Pacto. O artigo 6.º obriga os Estados Partes a não fomentar nem permitir o trabalho forçado. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais analisou este artigo em termos da aplicação de políticas e medidas destinadas a garantir trabalho a todos quantos estejam em condições de trabalhar. Este direito compreende, assim, tanto o direito de conseguir um emprego como o direito de não ser injustamente privado do trabalho. Embora o desemprego persista em todos os Estados Partes, estes têm a obrigação de aplicar os princípios básicos enunciados no artigo 2.º para garantir a plena realização do direito ao trabalho. Direito a condições de trabalho justas e favoráveis Artigo 7.º Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas de gozar de condições de trabalho justas e favoráveis, que assegurem em especial: a) Uma remuneração que proporcione, no mínimo, a todos os trabalhadores: i) Um salário equitativo e uma remuneração igual para um trabalho de valor igual, sem nenhuma distinção, devendo, em particular, às mulheres ser garantidas condições de trabalho não inferiores àquelas de que beneficiam os homens, com remuneração igual para trabalho igual; ii) Uma existência decente para eles próprios e para as suas famílias, em conformidade com as disposições do presente Pacto; b) Condições de trabalho seguras e higiénicas; c) Iguais oportunidades para todos de promoção no seu trabalho à categoria superior apropriada, sujeito a nenhuma outra consideração além da antiguidade de serviço e da aptidão individual; d) Repouso, lazer e limitação razoável das horas de trabalho e férias periódicas pagas, bem como remuneração nos dias de feriados públicos. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 17
O artigo 7.º consagra o direito a uma remuneração mínima para o trabalho, estipulando que os trabalhadores deverão auferir um salário justo e suficiente para garantir uma existência decente, bem como beneficiar de condições de trabalho justas e favoráveis. Para ser considerada justa, a remuneração terá de ser equitativa e igual para trabalho de valor igual. Este artigo segue de perto um grande número de convenções adoptadas pela Organização Internacional do Trabalho, incluindo a Convenção sobre a Fixação dos Salários Mínimos (N.º 131, de 1970) e a Convenção sobre a igualdade de remuneração (N.º 100, de 1951). As pessoas deverão beneficiar de condições mínimas de higiene e segurança no trabalho, e os Estados Partes têm a obrigação de adoptar políticas e leis com vista a alcançar este objectivo. Cabe a todos os Estados Partes adoptar uma política nacional coerente nesta matéria. As normas consagradas no artigo 7.º relacionam-se também com os deveres dos Estados Partes de reduzir progressivamente a duração da semana de trabalho e de garantir que os trabalhadores gozem um período adequado de férias e dias de descanso. Relativamente a todos os aspectos abrangidos por este artigo, os Estados Partes têm a obrigação de estabelecer regras ou limites mínimos, não permitindo que as condições de trabalho de trabalhador algum sejam inferiores ao estabelecido por tais regras ou limites; têm também a obrigação de desenvolver medidas coercivas para garantir a aplicação dos direitos em causa. Direito de constituição e filiação sindical Artigo 8.º 1. Os Estados Partes no presente Pacto comprometem-se a assegurar: a) O direito de todas as pessoas de formarem sindicatos e de se filiarem no sindicato da sua escolha, sujeito somente ao regula- 18 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
mento da organização interessada, com vista a favorecer e proteger os seus interesses económicos e sociais. O exercício deste direito não pode ser objecto de restrições, a não ser daquelas previstas na lei e que sejam necessárias numa sociedade democrática, no interesse da segurança nacional ou da ordem pública, ou para proteger os direitos e as liberdades de outrem; b) O direito dos sindicatos de formar federações ou confederações nacionais e o direito destas de formarem ou de se filiarem às organizações sindicais internacionais; c) O direito dos sindicatos de exercer livremente a sua actividade, sem outras limitações além das previstas na lei, e que sejam necessárias numa sociedade democrática, no interesse da segurança nacional NT ou da ordem pública ou para proteger os direitos e as liberdades de outrem; d) O direito de greve, sempre que exercido em conformidade com as leis de cada país. 2. O presente artigo não impede que o exercício desses direitos seja submetido a restrições legais pelos membros das forças armadas, da polícia ou pelas autoridades da administração pública. 3. Nenhuma disposição do presente artigo autoriza aos Estados Partes na Convenção de 1948 da Organização Internacional do Trabalho, relativa à liberdade sindical e à protecção do direito sindical, a adoptar medidas legislativas, que prejudiquem ou a aplicar a lei de modo a prejudicar as garantias previstas na dita Convenção. O direito de constituição e filiação sindical está estreitamente ligado à liberdade de associação, amplamente reconhecida em todo o direito internacional relativo aos direitos humanos. Esse direito, juntamente com o direito à greve, é fundamental para a realização dos direitos dos trabalhadores e outros cidadãos nos termos do Pacto. NT A versão oficial publicada no Diário da República utiliza aqui a expressão segurança social para traduzir national security, tratando- se de um erro manifesto. O artigo 8.º garante o direito de não ser forçado a aderir a determinado sindicato, conforme O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 19
traduzido pela expressão da sua escolha (n.º 1, alínea a)). Inclui também o direito dos sindicatos de formarem federações ou confederações, o qual não deve estar sujeito ao controlo do Estado. O direito de negociação colectiva, o direito à protecção contra a dissolução ou suspensão de actividades e o direito à greve são também protegidos. Os Estados Partes têm alguma margem de discricionariedade quanto à aplicação do artigo 8.º, tal como resulta claramente da linguagem relativa às restrições por motivos de segurança nacional, de ordem pública ou para a protecção dos direitos e liberdades de terceiros. Estes fundamentos de limitação devem, contudo, ser interpretados restritivamente pelos Estados Partes que os desejem invocar. Relativamente às questões de segurança nacional, por exemplo, os Princípios de Limburgo sobre a Implementação do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais 5 sublinham que a violação sistemática dos direitos económicos, sociais e culturais prejudica uma genuína segurança nacional e pode comprometer a paz e a segurança internacionais. Um Estado responsável por uma violação desse tipo não poderá invocar motivos de segurança nacional como justificação para medidas destinadas a eliminar a oposição a essa violação ou a cometer práticas repressivas contra a sua população (princípio 65). Direito à segurança social e a seguros sociais Artigo 9.º Os Estados Partes no presente * Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas à segurança social, incluindo os seguros sociais. Muitos Estados não mantêm mecanismos adequados de segurança social ou seguros sociais no seu ordenamento interno para pro- 5 Vide nota 4, supra. * Na versão oficial publicada no Diário da República, lê-se aqui prensente Pacto, tendo-se sem dúvida querido dizer presente Pacto. 20 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
teger as pessoas em circunstâncias como a velhice, a deficiência, os problemas de saúde ou outras situações que não lhes permitam ter um nível de vida decente. Simultaneamente, muitos países que concedem tal protecção estão a começar a transferir a responsabilidade por estas questões do Estado para o sector privado. Estas questões levantam sérias preocupações quanto ao gozo dos direitos previstos no Pacto. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais interroga especificamente os Estados Partes sobre se mantêm regimes de segurança social nas seguintes áreas: assistência médica, subsídios em caso de doença, maternidade, acidente de trabalho e desemprego, pensões de reforma, invalidez e sobrevivência, e prestações familiares. O Comité tem vindo a dedicar particular atenção ao gozo dos direitos previstos no artigo 9.º pelas mulheres, idosos (Comentário Geral n.º 6 (1995)) 6 e pessoas com deficiência (Comentário Geral n.º 5 (1994)) 7. Protecção e assistência à família Artigo 10.º Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem que: 1. Uma protecção e uma assistência mais amplas possíveis serão proporcionadas à família, que é o núcleo elementar natural e fundamental da sociedade, particularmente com vista à sua formação e no tempo durante o qual ela tem a responsabilidade de criar e educar os filhos. O casamento deve ser livremente consentido pelos futuros esposos. 2. Uma protecção especial deve ser dada às mães durante um período de tempo razoável antes e depois do nascimento das crianças. Durante este mesmo período as mães trabalhadoras devem beneficiar de licença 6 E/1996//22, anexo IV. 7 E/1995//22, anexo IV. paga ou de licença acompanhada de serviços de segurança social adequados. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 21
3. Medidas especiais de protecção e de assistência devem ser tomadas em benefício de todas as crianças e adolescentes, sem discriminação alguma derivada de razões de paternidade ou outras. Crianças e adolescentes devem ser protegidos contra a exploração económica e social. O seu emprego em trabalhos de natureza a comprometer a sua moralidade ou a sua saúde, capazes de pôr em perigo a sua vida, ou de prejudicar o seu desenvolvimento normal deve ser sujeito à sanção da lei. Os Estados devem também fixar os limites de idade abaixo dos quais o emprego de mão-de-obra infantil será interdito e sujeito às sanções da lei. O artigo 10.º garante a protecção da família, das mães e das crianças. Inclui o direito a contrair casamento livremente, levantando dúvidas quanto à situação dos países onde o casamento pode ser celebrado sem o consentimento livre e informado de um dos futuros esposos, quase invariavelmente a mulher. As mães deverão receber protecção especial antes e depois do parto. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais solicita regularmente aos Estados Partes que lhe forneçam informação sobre se quaisquer grupos de mulheres em concreto carecem de tal protecção. O Comité não dedicou ainda muito tempo à análise das situações relativas aos direitos familiares, mas tem vindo a dedicar cada vez mais atenção aos direitos da criança enunciados no n.º 3 do artigo 10.º. Tem prestado particular atenção ao trabalho infantil e às condições de vida das crianças. No âmbito do sistema das Nações Unidas, o trabalho mais intenso na área dos direitos da criança é desenvolvido pelo Comité dos Direitos da Criança, órgão com o qual o Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais colabora de perto. Direito a um nível de vida suficiente Artigo 11.º 1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas a um nível de vida suficiente para si e para as suas famílias, 22 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
incluindo alimentação, vestuário e alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas condições de existência. Os Estados Partes tomarão medidas apropriadas destinadas a assegurar a realização deste direito reconhecendo para este efeito a importância essencial de uma cooperação internacional livremente consentida. 2. Os Estados Partes do presente Pacto, reconhecendo o direito fundamental de todas as pessoas de estarem ao abrigo da fome, adoptarão individualmente e por meio da cooperação internacional as medidas necessárias, incluindo programas concretos: a) Para melhorar os métodos de produção, de conservação e de distribuição dos produtos alimentares pela plena utilização dos conhecimentos técnicos e científicos, pela difusão de princípios de educação nutricional e pelo desenvolvimento ou a reforma dos regimes agrários, de maneira a assegurar da melhor forma a valorização e a utilização dos recursos naturais; b) Para assegurar uma repartição equitativa dos recursos alimentares mundiais em relação às necessidades, tendo em conta os problemas que se põem tanto aos países importadores como aos países exportadores de produtos alimentares. O artigo 11.º abrange uma ampla variedade de aspectos relacionados com as vidas e as condições de vida das pessoas residentes nos Estados Partes, nomeadamente a alimentação, o vestuário e o alojamento. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais tem dedicado muita atenção a este artigo, em particular no que diz respeito ao direito 8 E/1992/23, anexo III. NT Neste momento (Agosto de 2008), esta situação alterou-se, tendo o Comité DESC adoptado entretanto Comentários Gerais sobre os direitos a uma alimentação suficiente (1999), à educação (1999), à saúde (2000), à água (2002), ao trabalho (2005) e à segurança social (2008), bem como sobre os direitos de autor (2005) Comentários Gerais nºs 12, 13, 14, 15, 18, 19 e 17, respectivamente. a um alojamento suficiente. Até ao momento, este é o único dos direitos previstos no Pacto ao qual um comentário geral foi exclusivamente dedicado (Comentário Geral n.º 4 (1991)) 8NT. O Comentário Geral n.º 4 revela a natureza abrangente da protecção conferida pelo artigo 11.º e interpreta juridicamente o direito a um aloja- O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 23
mento suficiente em termos que vão muito além da visão restritiva que vê este direito como apenas o direito a um abrigo. No Comentário Geral n.º 4, o Comité, que tem prestado mais atenção ao direito a um alojamento suficiente do que a qualquer outro dos direitos previstos no Pacto, declara: [ ] o direito a um alojamento não deve ser interpretado restritivamente no sentido de o equiparar, por exemplo, a um abrigo resultante do mero facto de ter um tecto [ ] Pelo contrário, deve ser visto como o direito a viver algures em segurança, paz e dignidade [ ] (parágrafo 7). O Comité definiu a expressão alojamento suficiente como compreendendo a segurança da posse, a disponibilidade de serviços, a acessibilidade económica, a habitabilidade, a acessibilidade física, a localização e a adequação em termos culturais. O artigo 11.º não implica a estagnação da situação das pessoas, compreendendo também o direito a um melhoramento constante das suas condições de existência (n.º 1) e as possibilidades oferecidas pela cooperação internacional caso os Estados Partes não estejam a ser capazes de garantir os direitos em questão. Este aspecto é particularmente relevante em momentos de crise alimentar ou de fome. O Comité considerou em diversas ocasiões que certos Estados Partes violaram as disposições do artigo 11.º, particularmente em resultado da prática das desocupações forçadas. Tais considerações são reveladoras da importância atribuída pelo Comité ao artigo 11.º. Direito ao gozo do melhor estado de saúde física e mental possível de atingir Artigo 12.º 1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas de gozar do melhor estado de saúde física e mental possível de atingir. 24 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
2. As medidas que os Estados Partes no presente Pacto tomarem com vista a assegurar o pleno exercício deste direito deverão compreender as medidas necessárias para assegurar: a) A diminuição da mortinatalidade e da mortalidade infantil, bem como o são desenvolvimento da criança; b) O melhoramento de todos os aspectos de higiene do meio ambiente e da higiene industrial; c) A profilaxia, tratamento e contrôle das doenças epidémicas, endémicas, profissionais e outras; d) A criação de condições próprias a assegurar a todas as pessoas serviços médicos e ajuda médica em caso de doença. O reconhecimento do direito à saúde não significa obviamente que os seus beneficiários tenham o direito a ser saudáveis. Em vez disso, o Pacto obriga os Estados Partes a garantir aos seus cidadãos o melhor estado de saúde [ ] possível de atingir. O artigo 12.º destaca pois a igualdade de acesso aos cuidados de saúde e garantias mínimas ao nível da assistência médica em caso de doença. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais dedica cada vez mais energia à interpretação e controlo do respeito pelos direitos relativos à saúde, tendo realizado uma discussão geral sobre o tema e adoptado um comentário geral sobre os direitos das pessoas com deficiência (Comentário Geral n.º 5 (1994)) NT. Os direitos das pessoas com VIH/SIDA têm também vindo a receber cada vez mais atenção do Comité nos últimos anos. Direito à educação NT Um Comentário Geral sobre o direito ao gozo do melhor estado de saúde possível de atingir foi adoptado em 2000 (documento E/C.12/2000/4). Artigo 13.º 1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda a pessoa à educação. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 25
Concordam que a educação deve visar ao pleno desenvolvimento da personalidade humana e do sentido da sua dignidade e reforçar o respeito pelos direitos do homem e das liberdades fundamentais. Concordam também que a educação deve habilitar toda a pessoa a desempenhar um papel útil numa sociedade livre, promover compreensão, tolerância e amizade entre todas as nações e grupos, raciais, étnicos e religiosos, e favorecer as actividades das Nações Unidas para a conservação da paz. 2. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem que, a fim de assegurar o pleno exercício deste direito: a) O ensino primário deve ser obrigatório e acessível gratuitamente a todos; b) O ensino secundário, nas suas diferentes formas, incluindo o ensino secundário técnico e profissional, deve ser generalizado e tornado acessível a todos por todos os meios apropriados e nomeadamente pela instauração progressiva da educação gratuita; c) O ensino superior deve ser tornado acessível a todos em plena igualdade, em função das capacidades de cada um, por todos os meios apropriados e nomeadamente pela instauração progressiva da educação gratuita; d) A educação de base deve ser encorajada ou intensificada, em toda a medida do possível, para as pessoas que não receberam instrução primária ou que não a receberam até ao seu termo; e) É necessário prosseguir activamente o desenvolvimento de uma rede escolar em todos os escalões, estabelecer um sistema adequado de bolsas e melhorar de modo contínuo as condições materiais do pessoal docente. 3. Os Estados Partes no presente Pacto comprometem-se a respeitar a liberdade dos pais ou, quando tal for o caso, dos tutores legais de escolher para seus filhos (ou pupilos) estabelecimentos de ensino diferentes dos dos poderes públicos, mas conformes às normas mínimas que podem ser prescritas ou aprovadas pelo Estado em matéria de 26 Ficha Informativa Sobre Direitos Humanos n.º 16 Rev. 1 [ACNUDH]
educação, e de assegurar a educação religiosa e moral de seus filhos (ou pupilos) em conformidade com as suas próprias convicções. 4. Nenhuma disposição do presente artigo deve ser interpretada como limitando a liberdade dos indivíduos e das pessoas morais de criar e dirigir estabelecimentos de ensino, sempre sob reserva de que os princípios enunciados no parágrafo 1 do presente artigo sejam observados e de que a educação proporcionada nesses estabelecimentos seja conforme às normas mínimas prescritas pelo Estado. Artigo 14.º Todo o Estado Parte no presente Pacto que, no momento em que se torna parte, não pôde assegurar ainda no território metropolitano ou nos territórios sob a sua jurisdição ensino primário obrigatório e gratuito compromete-se a elaborar e adoptar, num prazo de dois anos, um plano detalhado das medidas necessárias para realizar progressivamente, num número razoável de anos, fixados por esse plano, a aplicação do princípio do ensino primário obrigatório e gratuito para todos. Os artigos 13.º e 14.º reconhecem que a educação constitui um requisito indispensável para o gozo e a afirmação dos direitos humanos e que a educação fortalece os direitos humanos e os princípios essenciais da democracia. A comunidade internacional reconhece desde há muito estas verdades básicas, tendo proclamado a Década das Nações Unidas para a Educação em matéria de Direitos Humanos nos anos de 1995 a 2004 9. O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais realizou uma discussão geral sobre este tema em 1994. Estes dois artigos garantem a todas as crianças, onde quer que vivam, o direito a um ensino primário obrigatório e gratuito. Consagram também: o direito à igualdade de acesso à educação e ao gozo dos 9 Vide resolução da Assembleia Geral 49/184, de 23 de Dezembro de 1994. meios educativos em condições de igualdade; a liberdade para escolher o ensino e para criar O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais 27