Nº 4973/2014 ASJCIV/SAJ//PGR Mandado de Injunção 6.211-DF Relator: Ministro Luiz Fux Impetrante: Braulio Mathias dos Santos Impetrados: Presidente da República e outros MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDOR MUNICIPAL EXERCENTE DE ATIVIDADE INSALUBRE. Regulamentação do art. 40, 4º, da Constituição. Projetos de leis complementares em trâmite no Congresso Nacional com o objetivo de regulamentar o preceito constitucional indicado. Aposentadoria especial. Servidor exercente de atividade insalubre. Evolução jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal. MI 721. Reconhecimento da omissão legislativa. Suprimento da mora com a determinação de aplicação do sistema instituído pelo Regime Geral de Previdência Social, previsto na Lei 8.213/1991, até que sobrevenha a regulamentação pretendida. Enunciado da Súmula Vinculante 33. Parecer pela procedência parcial do pedido. Braulio Mathias dos Santos impetrou mandado de injunção em face da Presidente da República e outros, com o objetivo de ver regulamentado o 4º do art. 40 da Constituição, que trata da aposentadoria especial dos servidores que exercem atividades de risco, que são portadores de deficiência física e daqueles que trabalham sob condições prejudiciais à sua saúde ou integridade física.
Narra ser servidor público municipal, ocupante do cargo de operador de máquinas pesadas, desde 1/8/1989 e, no período de 3/3/1982 a 31/7/1989, ter exercido atividade de servente, com a percepção do adicional de insalubridade, nos termos do art. 68 da Lei 8.112/1990. Diz ter iniciado suas atividades laborais na esfera privada em 2/1/1987 e na iniciativa pública em 23/1/1990, quando foi contratado pelo antigo Instituto Estadual de Saúde Pública (IESP), sob o regime celetista, valendo-se, em razão disso, das regras do regime geral de previdência. Segunda alega, apesar de ter recebido, ininterruptamente, o adicional de insalubridade durante vários anos, foi-lhe negada a averbação do tempo de serviço exercido em condições prejudiciais à saúde e integridade física, sob a alegação de inexistência de lei municipal dispondo sobre a aposentadoria especial dos servidores públicos do Município de Canela - RS. Sustenta, portanto, que é impedido de exercer o direito à contagem especial do tempo trabalhado sob condições insalubres, como lhe assegura o art. 40, 4º, da Constituição, em decorrência da omissão legislativa em regulamentar o dispositivo constitucional invocado. As informações foram prestadas pela Presidência da República, o Congresso Nacional e o Município de Canela - RS. Vieram os autos à Procuradoria-Geral da República. 2
Inicialmente, registre-se a existência dos Projetos de Leis Complementares 68/2003, 555/2010 e 147/2012, em trâmite no Congresso Nacional, com o objetivo específico de regulamentar o inciso III do 4º do art. 40 da Constituição, sendo necessário, no momento do julgamento do presente mandado de injunção, analisar eventual prejudicialidade do feito. Em sede preliminar, devem ser confirmadas a competência do Supremo Tribunal Federal para examinar o presente mandado de injunção e a legitimação da Presidente da República para figurar no polo passivo da ação. Com efeito, a questão suscitada inserese no regime de competência concorrente, nos termos do art. 24, inciso XII, da Constituição, e, por sua essência, engloba o rol de temas de ordem geral, que merecem tratamento unitário e reclamam atuação normativa da União. Nesse sentido: MI 1.898 AgR, Relator o Ministro JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, DJe, de 1º jun. 2012, e MI 1.832 AgR, Relatora a Ministra CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe, de 18 maio 2011. O pedido deve ser julgado parcialmente procedente, conforme defendido pela Procuradoria-Geral da República em diversas manifestações anteriores, todas pautadas no entendimento perfilhado no parecer elaborado no MI 758-6, relatado pelo Ministro Marco Aurélio. O entendimento dessa Suprema Corte era de que, na redação primitiva do preceito constitucional invocado, seria mera faculdade do legislador estabelecer, por meio de lei complementar, as 3
exceções relativas à aposentadoria dos servidores. Contudo, a jurisprudência evoluiu para adotar como solução para a omissão legislativa a aplicação do sistema revelado pelo Regime Geral de Previdência Social, com previsão na Lei 8.213/1991. De fato, não há mais dúvida acerca da efetiva existência do direito constitucional daqueles que laboraram em condições especiais à submissão a requisitos e critérios diferenciados para alcançar a aposentadoria, tendo em vista as mudanças promovidas pelas Emendas Constitucionais 20/1998 e 47/2005, e, assim, conferiu-se maior eficácia ao pronunciamento jurisdicional em sede de mandado injuncional. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal aprovou, recentemente, o enunciado da Súmula Vinculante 33 com a seguinte redação: Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do Regime Geral da Previdência Social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica. Com a evolução interpretativa, inteiramente adequada no entender da Procuradoria-Geral da República, torna-se necessária a análise, caso a caso, do preenchimento dos requisitos a que faz alusão o art. 57 da Lei 8.213/1991. Essa análise, todavia, por se tratar de tarefa administrativa, não deve ser realizada nos autos do próprio mandado de injunção. O papel do JUDICIÁRIO na controvérsia em questão está integralmente cumprido com a determinação de incidência da legislação referida enquanto pendente de regula- 4
mentação adequada o 4º do art. 40 da Constituição. Nesse sentido é a jurisprudência consolidada do STF, conforme se extrai das ementas dos seguintes julgados: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. APOSENTADORIA ESPECIAL. ART. 40, 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AFERIÇÃO CONCRETA DOS REQUISITOS PARA O EXERCÍCIO DO DIREITO. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. Não cabe ao Poder Judiciário, em mandado de injunção, substituir-se à autoridade administrativa competente, de molde a aferir o efetivo preenchimento dos requisitos para a jubilação especial do impetrante, senão possibilitar a análise do pedido, indicando a norma aplicável em caráter supletório. Precedente do Plenário desta Corte (MI 1.286 ED, Relatora Ministra CÁRMEN LÚCIA, DJe 19 fev. 2010). Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento (MI 897 ED, Relatora a Ministra ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe, de 13 maio 2013). EMBARGOS DECLARATÓRIOS. MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI 8.213/1991. PRECEDENTES. EXAME DE CONDIÇÕES FÁTICAS E JURÍDICAS. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO IMPROVIDO. I A orientação do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que compete à autoridade administrativa responsável pelo pedido de aposentadoria o exame das condições de fato e de direito previstas no ordenamento jurídico. Precedentes. II Efetivada a integração normativa necessária ao exercício de disciplinação normativa, exaure-se a função jurídico-constitucional para a qual foi concebido (e instituído) o remédio constitucional do mandado de injunção (MI 1.194-ED/DF, Rel. Min. Celso de Mello). III Não cabe ao Supremo Tribunal Federal definir de maneira exaustiva que critérios legais devem ser observados pela autoridade administrativa competente. IV A decisão judicial, ademais, não cria novo benefício previdenciário, mas apenas removeu, mediante a aplicação das regras estabelecidas no 5
art. 57 da Lei 8.213/1991, o óbice à aposentadoria especial. V Embargos de declaração, recebidos como agravo regimental, a que se nega provimento (MI 2.745 ED, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe, de 1º dez. 2011). EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. 1. A autoridade administrativa responsável pelo exame do pedido de aposentadoria é competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico vigente. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento (MI 1.286 ED, Relatora a Ministra CÁRMEN LÚCIA, TRIBUNAL PLENO, DJ, DE 19 FEV. 2010). MANDADO DE INJUNÇÃO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, 4º) DECISÃO MONOCRÁTICA QUE CONCEDEU A ORDEM INJUNCIONAL, PARA, RECONHECIDO O ESTADO DE MORA LEGISLATIVA, GARANTIR, À PARTE IMPETRANTE, O DIREITO DE TER O SEU PEDIDO DE APOSENTADORIA ESPECIAL CONCRETAMENTE ANALISADO PELA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA COMPETENTE, OBSERVADO, PARA TANTO, O QUE DISPÕE O ART. 57 DA LEI Nº 8.213/91 DECISÃO QUE SE AJUSTA, NO PONTO, AOS PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM ESPECIAL O MI 721/DF, REL. MIN. MARCO AURÉLIO, E O MI 2.195-AGR/DF, REL. MIN. CÁRMEN LÚCIA CONSEQUENTE INVIABILIDADE DA POSTULAÇÃO RECURSAL SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO (MI 1194 ED, Relator o Ministro CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe, de 25 maio 2011). Ressalte-se que a possibilidade de se obter a conversão do tempo trabalhado em condições especiais traduz-se em consequência lógica da aferição das condições de fato e de direito autorizadoras da aposentadoria especial, de exclusiva competência da 6
autoridade administrativa, que refoge aos limites do mandado de injunção. Ante o exposto, o parecer é pela procedência parcial do pedido, de modo que se reconheça o direito do impetrante de ter sua situação analisada pela autoridade administrativa competente à luz da Lei 8.213/1991, no que se refere especificamente ao pedido de concessão da aposentadoria especial de que trata o art. 40, 4º, da Constituição. Brasília (DF), 29 de agosto de 2014. Rodrigo Janot Monteiro de Barros Procurador-Geral da República BIAA/JCCR 7