Afinal o que é a DRU?

Afinal o que é a DRU? Em 2015, um debate importante está sendo promovido sobre o Financiamento da Seguridade Social, no que tange a prorrogação da Desvinculação das Receitas da União (DRU). Mas afinal o que é a DRU? Quais são seus impactos no financiamento da saúde e nas demais áreas sociais. Conceito A Desvinculação das Receitas da União (DRU) é um mecanismo que permite que parte das receitas do orçamento da Seguridade Social não seja obrigatoriamente destinada a um determinado órgão, fundo ou despesa, possibilitando que seja transferida para o orçamento fiscal, por meio do qual o governo tem o poder discricionário de sua livre movimentação e locação a fim de atender a outros interesses. Histórico A DRU foi instituída e desenvolvida a partir da criação do Fundo Social de Emergência (FSE) em 1994, à época da implementação do Plano Real, como medida necessária à estabilização da economia. (Marins 2014). Os objetivos do FSE eram o saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e a estabilização econômica. Os recursos seriam aplicados no custeio de ações do sistema de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios de prestação continuada, inclusive de passivo previdenciário e outros programas de interesse econômico e social. (Brasil 1988). Desde então, diversas alterações legislativas e prorrogações ocorreram, dentre elas a mudança de nomenclatura, anteriormente Fundo de Estabilização Fiscal. O atual modelo de Desvinculação de Receitas da União (DRU) está atualmente sob a égide da EC 68/2011. Defensores da DRU entendem que a desvinculação de receitas se tornou necessária devido ao alto grau de comprometimento de receitas no orçamento geral da União. As vinculações implicam em um grande rigor na alocação de recursos públicos e desta forma podem prejudicar tanto a execução das políticas públicas, quanto o uso dos instrumentos de política fiscal. Assim, segundo este entendimento, as principais finalidades da desvinculação são: a) Aumentar a flexibilidade para que o governo use os recursos do orçamento nas despesas que considerar de maior prioridade; b) Permitir a geração de superávit nas contas da União. Entretanto, alguns juristas e advogados tributaristas possuem posição contrária. Na realidade a desvinculação de receitas traz à tona a discussão de violação direta da proteção aos direitos fundamentais sociais, em razão da drástica redução das receitas dirigidas à Seguridade Social e do comprometimento da estrutura de repartição das receitas tributárias fixadas pelo Poder Constituinte, o que ocorreu quando se buscou o equilíbrio entre as três esferas de governo. (Marins 2014).

Dos 27 anos de vigência da Constituição Federal, por aproximadamente 21 deles esteve em funcionamento alguma espécie de desvinculação de receitas na esfera federal. Todos os instrumentos de caráter excepcional do fundo Social de Emergência, passando pelo Fundo de Estabilização Fiscal, até a Desvinculação das Receitas da União, criada pela EC N. 27-2000, mantiveram o Poder Constituinte com uma forma de flexibilizar a alocação de recursos orçamentários, cujo objetivo principal sempre foi o atendimento das prioridades definidas pelo grupo político detentor no período, além de obtenção de superávits primários, capazes de, por exemplo, viabilizar o pagamento da dívida púbica externa brasileira. (Marins 2014). QUADRO 1 Histórico da DRU 1994-2015 DENOMINAÇAO DISPOSITIVO VIGENCIA Fundo Social de Emergência ECR n. 1/1994 1994 e 1995 Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) EC N. 10/1996 1996 e 1 o Sem. 1997 Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) EC n. 17/1997 2 o Semestre 1997 a 1999 Desvinculação de Receitas da União EC n. 27/2000 2000 a 2003 DRU Prorrogação 1 EC n. 42/2003 2003 a 2007 DRU Prorrogação 2 EC n. 56/2007 2008 a 2011 DRU Prorrogação 3 EC n. 68/2011 2012 a 2015 Fonte: (Dias 2011), Câmara dos Deputados. A DRU faz parte daquelas soluções que se transformam em permanentes, algo que é apresentado como provisório e, sempre que o prazo de sua vigência está por vencer, acabam sendo renovadas sob o argumento de uma crise e da possível ingovernabilidade financeira do país. Atualmente, são desvinculados 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico - CIDE, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. Impactos da DRU no Orçamento da Seguridade Social Quadro 2 Receita de contribuição sociais selecionadas e os efeitos da desvinculação promovidas pela DRU Em R$ milhões ANO Cofins CSLL PIS/Pasep Outras contribuições Total Receitas Desvinculadas pela DRU 2006 R$ 18.068,00 R$ 5.453,00 R$ 4.763,00 R$ 6.890,00 R$ 35.174,00 2007 R$ 20.367,00 R$ 6.729,00 R$ 5.223,00 R$ 7.763,00 R$ 40.082,00 2008 R$ 24.019,00 R$ 8.500,00 R$ 6.166,00 R$ 410,00 R$ 39.095,00 2009 R$ 23.352,00 R$ 8.718,00 R$ 6.206,00 R$ 499,00 R$ 38.775,00 2010 R$ 28.005,00 R$ 9.151,00 R$ 8.074,00 R$ 630,00 R$ 45.860,00 2011 R$ 31.925,00 R$ 11.516,00 R$ 8.317,00 R$ 683,00 R$ 52.441,00 2012 R$ 36.311,00 R$ 11.463,00 R$ 9.548,00 R$ 753,00 R$ 58.075,00 2013 R$ 39.882,00 R$ 12.509,00 R$ 10.213,00 R$ 811,00 R$ 63.415,00 2014 R$ 39.183,00 R$ 12.639,00 R$ 10.384,00 R$ 955,00 R$ 63.161,00 Fonte: Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP

A tabela acima apresenta as retiradas das receitas do Orçamento da Seguridade Social OSS, por meio da DRU, o que comprometeu, e que ainda compromete severamente, o financiamento da Seguridade Social. Somente no ano de 2014 mais de R$63,0 bilhões foram retirados da OSS e transferidos para livre movimentação e alocação do governo. Isso significou uma extração, em média, de cerca de 77% do saldo superavitário do OSS, entre 2010 e 2013, sendo que, em 2014, a retirada foi superior a esse saldo, correspondendo a 117,1%, em virtude da queda da arrecadação das receitas no cenário da crise econômica. (Mendes 2015). Mendes (2015) afirma ainda que foram registrados superávits em 2010 (R$ 53,8 bilhões); em 2011 (R$ 75, 8 bilhões); em 2012 (R$ 82,7 bilhões); em 2013 (R$ 76, 2 bilhões) e em 2014 (R$ 53,9 bilhões). A diminuição do resultado nesse último ano foi fruto da queda de arrecadação em plena crise econômica. Grande parte desse superávit vem sendo transferido para o pagamento de juros da dívida, em respeito à política de manutenção do superávit primário e corte dos gastos das políticas de direitos sociais, como a saúde. (Mendes 2015). Neste cenário de profunda crise, onde a Seguridade Social deveria ser preservada, o Poder Executivo Federal apresentou a PEC 87 a qual propõe, novamente, prorrogar a DRU até o ano de 2023, além de ampliar o percentual de 20% para 30% relativo a retirada das receitas arrecadadas do orçamento da Seguridade Social utilizando-os no Orçamento Fiscal. A nova DRU, se aprovada, permitirá ao governo desvincular 30% das receitas de contribuições sociais, Contribuições de Intervenção de Domínio Econômico - CIDE, taxas, participações no resultado da exploração de recursos hídricos e minerais (royalties), protegendo apenas a educação, as transferências de royalties a estados e municípios e o pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social RGPS. (ANFIP 2015). A proposta determina que a desvinculação atinja as contribuições sociais e os royalties para a saúde e educação. Ou seja, aquela parcela dos royalties previstos pela EC 86 para composição do mínimo constitucional da saúde para a União também será afetado e certamente a parcela reduzida. A partir dos valores demonstrados pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP foi elaborada uma projeção do impacto da DRU para o período entre os anos de 2015 e 2023 (prazo propostos pela PEC 87), considerando a alíquota vigente (20%) e a alíquota proposta de 30%, e ainda a média da taxa de crescimento dos recolhimentos da DRU nos últimos 9 anos (2006 2014).

Quadro 3 Projeção das Retiradas das Receita de contribuição sociais selecionadas e os efeitos da desvinculação promovidas pela DRU considerando a alíquota de 20% Em R$ milhões ANO Cofins CSLL PIS/Pasep Outras contribuições Receitas Desvinculadas pela DRU 2015 42.260,47 13.631,68 11.199,57 1.030,01 68.121,73 2016 45.579,65 14.702,32 12.079,19 1.110,90 73.472,07 2017 49.159,52 15.857,06 13.027,91 1.198,16 79.242,64 2018 53.020,55 17.102,49 14.051,13 1.292,26 85.466,43 2019 57.184,84 18.445,73 15.154,72 1.393,76 92.179,05 2020 61.676,19 19.894,48 16.344,99 1.503,22 99.418,88 2021 66.520,30 21.457,01 17.628,74 1.621,29 107.227,33 2022 71.744,87 23.142,26 19.013,31 1.748,62 115.649,07 2023 77.379,78 24.959,88 20.506,64 1.885,96 124.732,26 Fonte: Elaboração da assessoria CONASEMS Quadro 4 Projeção das Retiradas das Receita de contribuição sociais selecionadas e os efeitos da desvinculação promovidas pela DRU considerando a alíquota de 30% Em R$ milhões ANO Cofins CSLL PIS/Pasep Outras contribuições Receitas Desvinculadas pela DRU 2015 63.390,71 20.447,52 16.799,35 1.545,01 102.182,59 2016 68.369,47 22.053,49 18.118,79 1.666,36 110.208,11 2017 73.739,28 23.785,59 19.541,86 1.797,23 118.863,96 2018 79.530,83 25.653,73 21.076,70 1.938,39 128.199,65 2019 85.777,26 27.668,60 22.732,08 2.090,63 138.268,57 2020 92.514,29 29.841,72 24.517,48 2.254,83 149.128,32 2021 99.780,45 32.185,52 26.443,10 2.431,93 160.841,00 2022 107.617,30 34.713,40 28.519,97 2.622,94 173.473,60 2023 116.069,67 37.439,82 30.759,96 2.828,94 187.098,39 Fonte: Elaboração assessoria CONASEMS Segundo a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP se estas regras já estivessem em vigor no ano de 2014, a DRU teria subtraído do orçamento da Seguridade Social aproximadamente R$ 100 bilhões, duplicando os desvios. Tal afirmativa pode ser confirmada na projeção demonstrada no Quadro 4, no qual, já no ano de 2016, as retiradas pela DRU somam-se a cerca de 110 bilhões de reais, alcançando em 2023 o volume de recursos na ordem de R$ 187 bilhões. Para melhor visualização dos dados totais foram elaborados dois gráficos que consideram os valores totais desvinculados até o ano de 2014 e ainda as projeções dos valores totais a serem desvinculados até o ano de 2023. Foram utilizados os percentuais de 20% e 30%. Tais projeções apontam para valores desvinculados do orçamento da Seguridade Social acima de 20 bilhões de reais para o ano de 2023, considerando-se a alíquota de 20% e podem ultrapassar 180 bilhões de reais se adotada a alíquota de 30%.

Gráfico 01 Valores em bilhões de reais desvinculadas de Receitas da União de 2006 a 2014 e projeções de 2015 a 2023, considerado DRU de 20% Gráfico 01 Valores em bilhões de reais desvinculadas de Receitas da União de 2006 a 2014 e projeções de 2015 a 2023, considerado DRU de 30%

Considerações Finais A Constituição Federal de 1988 incorporou inúmeras demandas da sociedade, especialmente nas áreas de saúde, assistência e previdência social. A Seguridade Social tem um papel fundamental no financiamento destas conquistas. É por meio dos recursos a ela dedicados que as ações e serviços de saúde, os benefícios previdenciários, assistenciais e trabalhistas são financiados. Alguns estudos afirmam que atualmente os recursos desvinculados pela DRU retornam em sua maior parte para o orçamento da Seguridade Social, considerando a expansão das despesas com benefícios previdenciários e assistenciais, especialmente devido a aumentos reais do salário. (Dias 2011). Entretanto, Mendes (2015) demonstra que a OSS vem registrando superávits há vários anos, indicando que recursos existem. Além disso, o pesquisador entende que se a DRU não estivesse em vigência, possivelmente, recursos paras as áreas que integram a seguridade social não faltariam. De fato, o método atual utilizado de retenção, distribuição e utilização destes recursos não atende as necessidades provenientes das conquistas sociais, demonstrado por recursos financeiros insuficientes à garantia dos direitos constitucionais. Outrossim, promove um déficit ainda mais profundo do financiamento das ações e serviços de saúde e em última instância em toda a Seguridade Social. Elaboração Blenda Pereira Daniel Faleiros Referências ANFIP. Análise da Seguridade Social 2014. Associação Nacional dos Auditores - Fiscais da Receita Federal do Brasil. Brasília, DF: Associação Nacional da Seguridade Social - ANFIP, 2015. Brasil. Constituição Federal. Brasília: Brasília, out 5, 1988. Dias, Fernando Álvares Correia. Desvinculação de Receitas da União, ainda necessária? Texto para Discussão, Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado, Senado Federal, Brasília: Senado Federal, 2011, 25. Marins, Daniel Vieira. "Desvinculação das Receitas da União e a Mutação Constitucional." SJRJ 21, no. 41 (Dezembro 2014): 85-105. Mendes, Aquilas. "Mais DRU, muito menos seguridade social e saúde." Idisa, setembro 13, 2015: 3.