Compras Públicas e Logística Sustentável: uma Análise do Dever Constitucional da Administração Pública

Políticas públicas, design institucional e desenvolvimento sustentável. Compras Públicas e Logística Sustentável: uma Análise do Dever Constitucional da Administração Pública Micheline Gomes da Silva 1 Paulo Bernardes Honório de Mendonça 2 Túlio César Resende de Faria 3 RESUMO Este artigo visa destacar as medidas sustentáveis alinhadas à gestão pública com base em normas e leis específicas com o firme propósito de promover, além das práticas que não causem impacto ao meio ambiente, a racionalização de gastos nos processos da Administração. Um panorama normativo e de acompanhamento da Administração Pública será levantado sobre os pontos positivos e negativos na mudança de consciência institucional na gestão sustentável dos recursos públicos.. A adoção de práticas sustentáveis na Administração Pública implica na geração de economia dos recursos, diminuição de resíduos e seu devido descarte, e consequentemente a redução de despesas. Em contrapartida verificase que no quesito compras ainda impera o privilégio do menor preço não levando em consideração a característica do produto como sustentável, muito embora possam ser destacados, no Pregão Eletrônico, critérios para o bem/serviço a ser adquirido.. Palavras-chave: Compras Públicas. Licitações. Logística Sustentável. 1 Servidora Pública Federal. Email: michelinegomes84@hotmail.com 2 Servidor Público Federal. Discente do Mestrado em Direito Tributário da Universidad Catolica Argentina UCA Buenos Aires. Email: paulobhm@hotmail.com 3 Servidor Público Federal. Discente do Mestrado Profissional em Administração da Universidade Federal de Itajubá- UNIFEI. Email: tuliocrfaria@hotmail.com

INTRODUÇÃO O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), através da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, publicou a instrução normativa nº 10 de novembro de 2012 definindo regras para a elaboração dos Planos de Gestão de Logística sustentável (PLS), mecanismo pelo qual se realiza planejamentos estratégicos das contratações públicas, permitindo aos órgãos ou entidades, estatuir práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos nos processos da Administração. Essa instrução determinou ainda a criação da Comissão Gestora do Plano de Logística Sustentável CGPLS em todos os órgãos e entidades da administração pública federal. Esse Plano tem a função de estabelecer estratégias para que sejam implementadas práticas de sustentabilidade, no intuito de propagar os princípios da gestão ambiental na Administração Pública disseminando a ideia sobre a economia de recursos naturais e a redução dos gastos da instituição, por meio do uso consciente dos bens públicos e da gestão adequada dos resíduos. Tem como principal desafio, combater o desperdício dos bens públicos e, consequentemente, dos recursos naturais, além de, gradualmente, garantir a inclusão de critérios socioambientais nos investimentos, compras e contratações públicas evitando-se impactos ambientais. O presente trabalho busca analisar as políticas públicas sustentáveis que foram implantadas nessa instituição averiguando os resultados obtidos no que se refere ao uso consciente dos bens públicos e a contenção de gastos na Administração Pública Federal. Discutir o papel do Estado contemporâneo a partir da sustentabilidade é de suma importância, pois, permite refletir sobre o processo de ressignificação da Administração pública, na tentativa de abarcar as questões mais atuais e complexas, com demandas das diversas ordens. Por isso a escolha do tema deu-se em virtude da atualidade das discussões levantadas e da necessidade em avaliar as práticas sustentáveis na Administração Pública em geral, que diferente da iniciativa privada, o Poder Público deve pautar-se pela estrita vinculação à lei e, em se tratando de inovações na forma de administrar e utilizar os recursos públicos é indispensável prudência e fidelidade à previsão legal. No Brasil, a Constituição da República Federativa de 1988 estabeleceu, no caput do art. 174, a função do Estado de agente normativo regulador da atividade econômica: Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. A partir disso, o Estado, na condição de agente normativo regulador da atividade econômica, exerce as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, limitando ou estimulando a ação dos sujeitos econômicos (MELLO, 2003). Agora, além de ser agente normativo e regulador da ordem econômica, o Estado também é consumidor. Em função dessa realidade é que se pretende analisar a contratação pública como instrumento de fomento ao desenvolvimento nacional sustentável. Ou seja,

instigar que por meio das contratações públicas, o Estado exerce o poder dever de agente normativo e regulador da ordem econômica, no sentido de promover contratações públicas sustentáveis. Neste sentido, tem espaço para as licitações, como mecanismo de aquisição pública de bens, obras e serviços, quando o Estado faz reposição, recuperação e desenvolvimento de seu aparato, sendo, portanto, um consumidor, mediato ou não. Eis o recorte espacial e temporal do presente trabalho. Para o percurso do trabalho adotaremos a pesquisa bibliográfica e a documenta. Assim, o presente trabalho foi elaborado baseando-se em artigos científicos sobre o assunto, em leis específicas, doutrinadores e experiência laboral dos elaboradores..

DESENVOLVIMENTO Arcabouço para o desenvolvimento do presente artigo se dá com supedâneo na Constituição Federal de 1988, na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, do Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, do Decreto 2.271, de 7 de julho de 1997, das Instruções Normativas SLTI/MPOG nº 02, de 30 de abril de 2008, nº 02, de 11 de outubro de 2010, nº 04, de 12 de novembro de 2010 e nº4, de 11 de setembro de 2014, da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, da Lei nº 11.488, de 15 de junho de 2007, do Decreto n 6.204, de 05 de setembro de 2007. A análise conjunta dos documentos acima elencados permite conceber a dimensão da importância do tema. A Lei nº 8.666/93, regulamenta o Art. 37, Inciso XXI, da Constituição Federal, instituindo normas para Licitações e Contratos Administrativos, pertinentes a Obras, Serviços, Compras, Alienações. Todas as contratações com terceiros, são necessariamente precedidas de Licitação, ressalvadas as hipóteses previstas na Lei. Assim informa o artigo 37 da Constituição Federal: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (Brasil, 1988) A Escola Nacional de Administração Pública esclarece que, qualquer que seja a modalidade de licitação, a Administração deve saber especificar o seu objeto. Muitas vezes, o fracasso de um processo licitatório se deve pelo fato da Unidade Requisitante não ter sido específica no pedido, passando pela Área de Compras e pela CPL (Comissão Permanente de Licitação), sem maiores análises, trazendo prejuízos para a Instituição; uma vez que, a compra foi realizada, mas não atendeu, ao interesse da Unidade que a requisitou. (VIEIRA, ANTONIETA PEREIRA, 2014, pag.10) E para atender o artigo 3º da lei 8.666/93 que assim informa: Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade,

da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. Somem-se aos presentes documentos normativos citados alhures, a construção acerca da sustentabilidade e sua concepção principiológica destacada em outros instrumentos e que deve ser observada pelo poder público. Para tanto, regulamentado o Decreto Nº 7.746, de 5 de junho de 2012 para estabelecer critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal. Art. 2o A administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais dependentes poderão adquirir bens e contratar serviços e obras considerando critérios e práticas de sustentabilidade objetivamente definidos no instrumento convocatório, conforme o disposto neste Decreto. Parágrafo Único. A adoção de critérios e práticas de sustentabilidade deverá ser justificada nos autos e preservar o caráter competitivo do certame. Conforme seu artigo 4º, são diretrizes de sustentabilidade, entre outras: I menor impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; II preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; III maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; IV maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; V maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; VI uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; e VII origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados nos bens, serviços e obras. Os critérios e práticas de sustentabilidade serão veiculados como especificação técnica do objeto ou como obrigação da contratada (artigo 3 ), seja na execução dos serviços contratados ou no fornecimento dos bens e a premissa é que preservem o caráter competitivo do certame (artigo 2, parágrafo único). O Decreto nº 5.940/2006 que institui a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, dando outras providências. Segundo informações do Ministério do Meio Ambiente, o Plano de Gestão de Logística Sustentável (PGLS) consiste em contribuir para a construção de um novo modelo de cultura institucional visando à introdução de métodos de sustentabilidade em todas as atividades de uma organização com elaboração de políticas que incentivem a adoção de procedimentos que visem ao uso racional e consciente dos recursos naturais e bens públicos (Planos de Gestão de Logística Sustentável, 2014).

Nos Planos de Logísticas Sustentável (PLS) devem constar: 1) os objetivos do Plano; 2) as responsabilidades dos gestores que implementarão o Plano; 3) as ações, metas e prazos de execução; 4) os mecanismos de monitoramento e avaliação das ações que serão implementadas. Além disso, a IN Nº 10 previu um conteúdo mínimo para as ações que serão elaboradas como: I - atualização do inventário de bens e materiais do órgão ou entidade e identificação de similares de menor impacto ambiental para substituição; II - práticas de sustentabilidade e de racionalização do uso de materiais e serviços; III - responsabilidades, metodologia de implementação e avaliação do plano; e IV - ações de divulgação, conscientização e capacitação. (Responsabilidade Socioambiental - A3P - Planos de Gestão de Logística Sustentável, 2014) 2.1. Desenvolvimento Sustentável A proteção ao meio ambiente é diretriz com sede constitucional (Art. 225, CF), prevista inclusive como dever da União (daí deriva a necessidade de observância das determinações legais quando do uso do Pregão Eletrônico) e de todos que exercem a atividade econômica (artigo 170, IV, da CF/88). Um dos mecanismos mais eficazes para implementar tal viés de política publica é através das licitações e das compras públicas, de maneira a consolidar medidas de defesa do meio ambiente. Ou seja, exigir dos licitantes que eles cumpram critérios de sustentabilidade ambiental em quaisquer das fases do fornecimento, seja na fabricação, na comercialização, ou mesmo na finalização de obras, de maneira a atender os deveres constitucionais já ventilados acima, é um dever da Administração. O consumo excessivo dos recursos do planeta é explorado em ritmo alarmante, gerando grandes problemas ambientais: aquecimento global e mudanças climáticas; chuva ácida; acumulação de substâncias perigosas no ambiente; degradação das florestas; perda da biodiversidade; poluição e a escassez de água, entre outros mais. Esses problemas implacavelmente afetam a sociedade de todas as criaturas da terra (Relatório Brundtland, 1987). Diante desses prejuízos ambientais, a definição amplamente aceita para o conceito de desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades (Relatório Brundtland, 1987).

Uma das mensagens mais importantes da Conferência da ONU foi que o desenvolvimento sustentável e uma melhor qualidade de vida somente poderão ser atingidos se as nações reduzirem consideravelmente ou eliminarem padrões insustentáveis de produção e consumo. Desde então, tem-se intensificado a busca de instrumentos para ensejar essa mudança. O entendimento de sustentabilidade é baseado na necessidade de se garantir a disponibilidade dos recursos do planeta hoje e no futuro por meio de uma gestão que aprecie a proteção ambiental, a justiça social e o desenvolvimento econômico equilibrado de nossas sociedades. Não basta, portanto, somente o foco sobre os recursos naturais, deve-se, além disso, garantir a igualdade de oportunidades para todos os cidadãos e a profusão dos setores produtivos, para que os territórios sejam fortalecidos com equilíbrio. O desenvolvimento sustentável agrega de forma equilibrada aspectos sociais, ambientais e econômicos, pretendendo manter os recursos naturais, o consumo consciente e meio de vida sustentáveis. Pode-se inferir que o escopo do desenvolvimento sustentável é alvejar um estado de sustentabilidade para a sociedade e para o meio ambiente. 2.2. Desenvolvimento sustentável na Administração Pública De acordo com o Art. 225 da Constituição Federal de 1988: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (Brasil, 1988). No âmbito nacional, a preocupação ambiental se apresenta como um princípio constitucional desde 1988, competindo ao poder público defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Introduzir o princípio da sustentabilidade nas várias atividades de quaisquer órgãos públicos promoverá projetos estratégicos e ações racionais para a concretização da sustentabilidade, significando com o tempo a inserção de novos objetivos em cada feito da vida cotidiana da instituição. Para tal, é necessário um esforço ajustado, no qual os governos desempenhem um papel fundamental, como condutores de mudanças para o estabelecimento de um novo modelo de desenvolvimento, compatível com os recursos limitados. O governo tem tomado diversas iniciativas pertinentes à implementação de leis que estabeleçam um norte e medidas de inserção de políticas públicas sustentáveis nos diversos órgãos e entes da administração pública.

2.2.2. Decreto Presidencial nº 7.746, de 5 de maio de 2012, O presente Decreto estabelece critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela Administração Pública Federal tendo como diretrizes: menor impacto sobre os recursos naturais; dar preferência para materiais de origem local; usar com eficiência os recursos naturais; gerar empregos; comprar produtos com menor custo de manutenção; uso de inovações e origem ambientalmente regular dos recursos naturais. O decreto também institui a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública CISAP. Art. 2o A administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais dependentes poderão adquirir bens e contratar serviços e obras considerando critérios e práticas de sustentabilidade objetivamente definidos no instrumento convocatório, conforme o disposto neste Decreto. (...) Art. 4o São diretrizes de sustentabilidade, entre outras: I menor impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; II preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; III maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; IV maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; V maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; VI uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; e VII origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados nos bens, serviços e obras. (...) Art. 16. A administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais dependentes deverão elaborar e implementar Planos de Gestão de Logística Sustentável, no prazo estipulado pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, prevendo, no mínimo: I atualização do inventário de bens e materiais do órgão e identificação de similares de menor impacto ambiental para substituição; II práticas de sustentabilidade e de racionalização do uso de materiais e serviços; III responsabilidades, metodologia de implementação e avaliação do plano; e IV ações de divulgação, conscientização e capacitação A Instrução Normativa nº 10, de 12 de novembro de 2012, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), regulamenta e estabelece regras para a elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável (PLS) na Administração Pública

Federal de que trata o art. 16, do Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012 além de expor bons exemplos de práticas de sustentabilidade e de racionalização de materiais. 2.2.3. Agenda A3P Para elaborar os Planos de Logística Sustentável o Ministério do Meio Ambiente - MMA disponibiliza a Cartilha de Implementação da A3P - Agenda Ambiental na Administração Pública. Isso porque, como consta da IN Nº 10, a Agenda Ambiental na Administração Pública é um dos programas referenciais do Plano de Logística Sustentável. O Programa A3P, é uma iniciativa do Ministério do Meio Ambiente - MMA - que oferece meios de alavancar a internalização dos princípios de sustentabilidade socioambiental nos órgãos e entidades públicas. Esse programa é capaz de ser desenvolvido em todas as esferas da administração pública e pode ser usado como modelo de gestão ambiental em quaisquer outras frações da sociedade. O Ministério do Meio Ambiente apoia as instituições que queiram implementar a A3P e propõe aos parceiros que tenham interesse à sua institucionalização através de um termo de Adesão. Os principais objetivos da A3P é instigar os gestores públicos acerca da importância das questões socioambientais para que estes estimulem a adição de critérios nas gestões sociais e ambientais nas atividades públicas, promovendo, contudo, a economicidade de recursos naturais e a redução de gastos da instituição, o que contribuirá para adoção de padrões de sustentabilidade no âmbito da administração pública. A figura abaixo mostra o conjunto de temas que orientam o planejamento de da A3P. Figura 1 Eixos temáticos da A3P Fonte: Ministério do Meio Ambiente, 2012. No site do Ministério do Meio Ambiente, no tema Responsabilidade Socioambiental, assegura que a geração de resíduos é precedida por outra ação de grande impacto sobre o meio ambiente - a extração de recursos naturais. Essa prática requer um regime que privilegie a redução do consumo e o reaproveitamento dos materiais em relação à sua própria reciclagem, a Política dos cinco R's. Os cinco R's fazem parte de um processo educativo que visa uma mudança de hábito no cotidiano das pessoas. O importante é levar o cidadão a repensar seus valores e práticas, reduzindo o consumo exagerado e o desperdício.

Figura 2 Praticando os 5R s Fonte: Fonte: Ministério do Meio Ambiente, 2012. 2.2.4. Dos Planos De Gestão De Logística Sustentável Segundo o Portal de Compras do Governo Federal (2014), os planos de Logística sustentáveis são mecanismos de planejamento a fim de traçar metas, prazos de execução e ferramentas de monitoramento e avaliação permitindo ao órgão estabelecer práticas de sustentabilidade e processos de racionalização de gastos nos processos da Administração Pública. Esses planos devem ser preparados pelo órgão e sua delegação e aprovação serão de responsabilidade do Secretário-Executivo do respectivo Ministério. A administração pública, portanto, tem se empenhado em inserir práticas inovadoras para uma gestão pública sustentável, promovendo a sustentabilidade ambiental e socioeconômica. Compras Sustentáveis REGULAMENTAÇÃO Antes de tomada uma nova conscientização ambiental, os atores governamentais e autoridades públicas não ponderavam o impacto nem o valor inerente dos produtos, dos serviços e das obras que efetuavam. Porém, com a emersão do conceito de desenvolvimento sustentável, observa-se a necessidade de gerar políticas que levem em conta os aspectos ambientais que geralmente comprometem também os aspectos sociais e econômicos (Guia de Compras Públicas Sustentáveis para Administração Federal, 2014). A compreensão de que o forte impacto das compras governamentais, hoje estimado na proporção de 15% do Produto Interno Bruto, pode contribuir de forma positiva para que os agentes econômicos passem a investir na produção de bens e serviços ambientalmente sustentáveis, induziu o governo federal a investir, com maior ênfase, na normatização das intituladas compras públicas sustentáveis (Valente; Lacayo, 2011).

Neste sentido, as compras públicas sustentáveis colaboram com as autoridades públicas para alcançar a minimização do impacto de resíduos. Segundo o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em seu Guia de Compras Públicas Sustentáveis para Administração Federal (2014, p.6): As compras públicas sustentáveis (CPS) são uma solução para integrar considerações ambientais e sociais em todas as fases do processo de compra e contratação de governos, visando reduzir impactos sobre a saúde humana, o meio ambiente e os direitos humanos. A prática de CPS permite atender as necessidades específicas dos consumidores finais através da compra do produto que oferece o maior número de benefícios para o ambiente e para a sociedade. São também conhecidas como licitações públicas sustentáveis, eco-aquisições, compras ambientalmente amigáveis, consumo responsável e licitação positiva. CONCLUSÃO Verificou-se nesse trabalho que a ideia de uma Logística Sustentável não é somente o ato de economizar materiais e procedimentos usuais. A Logística sustentável deve ir além disso, ela deve privilegiar mudanças de atitudes e hábitos que causem o mínimo possível de impacto sobre os recursos naturais que conduzirão à preservação do meio ambiente. É mister o comprometimento e o efetivo envolvimento de todos os servidores e colaboradores da instituição para que se garanta o sucesso na implantação do PGLS. A expectativa é que o PGLS continue a ser um agente de mudança, e que consiga estabelecer uma nova visão de gestão. Isso inclui criar uma nova cultura dos gastos, executando as despesas de forma sustentável por meio da introdução de práticas socioambiental, além de combater o desperdício. Além disso, é fundamental promover novas configurações para o funcionamento da máquina pública de forma eficiente e sustentável, principalmente no quesito compras. Vale lembrar que a promoção do desenvolvimento nacional sustentável é atualmente um dos três pilares das licitações públicas, ao lado da observância do princípio constitucional da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração (artigo 3º da Lei nº 8.666/93, na redação dada pela Lei nº 12.349/2010). Apesar do poder de persuasão das compras no setor público que pode ser direcionado para aquisição de produtos sustentáveis ou não, ainda persiste uma grande resistência da instituição na adoção de critérios socioambientais e de sustentabilidade na decisão das compras. O principal argumento utilizado é a lei 8.666/93 de Licitações e Contratos da Administração Pública, que privilegia o menor preço no ato da compra. A lei informa que a Administração Pública deve selecionar a proposta mais vantajosa. Este esclarecimento deve alcançar um sentido mais amplo, não se referindo somente ao menor valor adquirido, mas também às aquisições que sejam convenientes para o interesse público. Entende-se, portanto,

que adquirir produtos que causem danos ao meio ambiente contraria o princípio constitucional. Contudo, a Lei nº 9.605/98, Lei de Crimes ambientais, estabelece como sanção para infratores de normas ambientais a impossibilidade de contratar com a Administração Pública (art. 72, 8º, V). Assim, de acordo com o ordenamento jurídico, a adoção de critérios socioambientais em licitações é possível, uma vez que, para aceitar um concorrente, deve-se ter certeza de que ele está em consonância com a legislação ambiental. O não cumprimento de critérios socioambientais poderia, portanto, colocar o agente público responsável pela licitação em condição irregular. As compras públicas sustentáveis melhoram a imagem do gestor público, pois transmitem responsabilidade para os cidadãos e evidencia que esses líderes são ambientalmente, socialmente e economicamente eficientes como administradores públicos. Infere-se portanto que, a política sustentável/ambiental nos órgãos públicos brasileiros ainda é considerada incipiente e de caráter acessório.

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