I INTRODUÇÃO Os agentes públicos podem praticar, no exercício da função estatal, condutas violadoras do direito, capazes de sujeitá-los à aplicação das mais diversas formas de punição, por exemplo: causou prejuízo patrimonial, pode ser responsabilizado no âmbito civil; praticou conduta tipificada como crime, na esfera penal; infração de natureza funcional, no âmbito administrativo. Essas três esferas são o que a doutrina clássica chama de tríplice responsabilidade do agente público. Ocorre que a doutrina moderna tem incluído a Lei de Improbidade Administrativa (LIA) Lei 8429/92, como uma quarta esfera, isso porque a prática do ato de improbidade é apurada em processo judicial autônomo em relação as demais esferas, ou seja, a apuração do ato de improbidade independe do resultado nos processo civil, penal e administrativo. Atenção: Existem doutrinadores que identificam mais duas esferas de responsabilização, quais sejam: 1) instância política pela prática de crime de responsabilidade; 2) o processo de controle. II BASE CONSTITUCIONAL O dever de punição dos atos de improbidade está previsto na Constituição da República, art.37, 4º. Obs 1: Segundo o STF a LIA ter ampliado o rol de sanções mínimas originadas com a Constituição não representa inconstitucionalidade. Obs 2: Podemos dizer que a LIA deu contorno concreto ao princípio da moralidade. O princípio da probidade é um subprincípio, dentro da moralidade. Outros artigos da Constituição fazem referência ao dever de probidade: art.14, 9º; art.15,v; e art.85, V. A CR estabeleceu que a Administração direta e indireta deve respeito ao princípio da moralidade (art.37, caput), bem como estabeleceu punições para os atos de improbidade (art.37, 4º). Estabeleceu como mecanismo de defesa do princípio da moralidade a ação popular e ação de improbidade administrativa. III COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR A competência é privativa da União, segundo a doutrina, já que a CR não estipulou claramente. 1
CAPÍTULO I Das Disposições Gerais Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei. Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. Sujeito passivo É a entidade que sofre as conseqüências do ato de improbidade administrativa, e são: a) Administração pública direta União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. b) Administração pública indireta autarquias, fundações, associações públicas, empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações governamentais. c) Empresas incorporadas ao patrimônio público ou de entidade cuja a criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual Quis o legislador reforçar a referência as empresas governamentais, ou seja, empresas pública e sociedade de economia mista. d) Entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, proveniente de órgãos públicos - As pessoas jurídicas privadas que recebem qualquer incentivo, subvenção ou benefício estão sujeitas a lei de improbidade, porém somente na parte recebida. Estão aqui incluídos o Terceiro setor, como organização social e organização da sociedade civil de interesse público e as entidades paraestatais. e) Entidade cuja a criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual aqui estão as empresas denominadas de privadas com participação estatal, ou seja, o 2
Estado detém percentual minoritário na composição do capital votante. Ex: Sociedade de propósito específico. Art. 2 Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. Sujeito ativo Qualquer agente público, servidor ou não. Isto quer dizer que qualquer categoria de agente público pode praticar, incluindo servidores estatutários, empregados públicos celetistas,contratados temporários e particulares em colaboração com a Administração, tais como os requisitados de serviços (mesários e conscritos, funcionários e dirigentes de sindicatos, entidades do terceiro setor, como as assistenciais, e pessoas componentes do sistema S. Curiosidade O STJ considera que notários e registradores são sujeitos ativos, assim como hospitais e médicos conveniados ao SUS Sistema Único de Saúde. Art. 3 As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Admite-se que o particular responda nos termos da lei, desde que induza, concorra ou se beneficie. No ato de beneficiar-se pode responder também a pessoa jurídica. Os sucessores de quem praticou a conduta também podem responder no limite da herança. Quando a improbidade é praticada pelo agente público chama-se de própria. Quando praticada por particular chama-se imprópria. OBS: A lei não faz qualquer restrição aos agente políticos, pelo contrário o art. 23 deixa claro sua aplicação quando menciona término do mandato. Porém, o STF entende que a lei não se aplica aos agentes políticos quando houver a previsão da mesma conduta na lei 1.079/50. Tal lei estabelece crimes de responsabilidade do Presidente, Ministro de Estado, Procurador-Geral da República, Ministro do Supremo, Governador e Secretário de Estado. Já o STJ entende que apenas o Presidente responderia nos termos da lei 1.079/50. Art. 4 Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos. 3
A LIA estabelece a observância dos princípios do art.37, caput, da CR/88. Porém esse rol não é taxativo, pois o art.11 estabelece outros. SV.13 do STF foi estabelecida porque a nomeação de parentes atenta contra o princípio da moralidade. Súmula contra o nepotismo. Art. 5 Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano. A doutrina entende que o conceito de patrimônio público é amplo, não se restringe ao valor em dinheiro, mas também ao valor econômico, artístico, estético, histórico e turístico. O ressarcimento do dano somente é cabível quando houver comprovação do efetivo prejuízo patrimonial. A responsabilidade do agente é subjetiva, ou seja, tem que se provar a intenção ou a imprudência, negligência ou imperícia. Art. 6 No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio. No caso do enriquecimento ilícito do ímprobo independe do efetivo prejuízo material ao patrimônio público, isso porque o acréscimo patrimonial pode advir de favores ilegais que favoreçam o agente e/ou terceiro. Art. 7 Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito caberá à autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito. O ato de improbidade deve ser obrigatoriamente apurado pela Administração Pública, mediante instauração de procedimento administrativo apropriado, assegurando o contraditório e a ampla defesa. No entanto, como a mesma não possui poderes para solicitar a indisponibilidade do bens (congelamento do patrimônio), deve representar ao Ministério Público para que o faça. Art. 8 O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança. 4
CAPÍTULO II Dos Atos de Improbidade Administrativa Seção I Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito Os arts. 9º a 11 trazem as espécies de atos de improbidade, em rol exemplificativo das condutas que caracterizam improbidade administrativa,dividindo em três grupos: 1) Art.9º atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito; 2) Art.10º atos de improbidade que causam prejuízo ao erário; 3) Art.11 atos de improbidade que atentem contra os princípios da administração. A prática do ato de improbidade pressupõe a existência de dolo ou de culpa, isto é, não existe responsabilidade objetiva. A modalidade culposa é admitida somente na hipótese de prejuízo ao erário, nas demais modalidades há a necessidade da presença do dolo. Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente: Essa primeira categoria de ato de improbidade descreve as condutas mais graves puníveis com base nessa lei. São situações em que o agente público aufere dolosamente uma vantagem patrimonial indevida em razão do exercício do cargo, mandato, função, emprego ou atividade pública. I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; É irrelevante o valor percebido. Faz-se necessário a efetiva incorporação da vantagem pecuniária ao patrimônio do ímprobo, tenha esta advindo de uma maneira direta ou indireta, consubstanciando em prestação positiva ou negativa. Similar ao crime de corrupção passiva (art.317, CP). 5
Obs: Decreto 4.081/02 permite presente no valor de até R$100,00. II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1 por preço superior ao valor de mercado; Trata-se do superfaturamento. Aqui estarão incididas as fraudes a licitação as quais também podem configurar crime. É necessário o enriquecimento ilícito e que a contratação tenha sido por preço superior ao praticado no mercado. Agora se houver o pagamento de propina sem superfaturamento, a conduta é a do caput. Preço de mercado é diferente de preço praticado no mercado Preço de mercado se refere à média de preços praticada pelo mercado formal. Já o praticado no mercado, leva em consideração o mercado informal também. III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; Trata-se do subfaturamento. Aqui deve haver a efetiva vantagem econômica para o ímprobo, direta ou indireta, por prestação positiva ou negativa. Isto quer dizer que caso seja feita por preço inferior, mas não for confirmada o enriquecimento ilícito, não estará enquadrada a conduta neste artigo. IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; Não precisa provar o enriquecimento ilícito, pois o mesmo é evidente. V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar (contravenção), de lenocínio (art. 227 a 231 A do CP), de narcotráfico (Lei 11.343/06), de contrabando (Art.334 do CP), de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem; O rol de atividades criminosas é exemplificativo. VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, 6
qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; Ex:Durante a realização de obras públicas ou aquisição de serviços, deve existir um projeto básico ou projeto executivo, para justificar a licitação. Esses projetos exigem planilhas que expressem a composição de todos os custos, ou seja, há uma avaliação. Essa avaliação sendo falsificada ocorrerá esta conduta. Ex:Durante a execução de obras públicas, existem os fiscais os quais fazem a medição do que foi feito pelo empreiteiro, Havendo falsificação incide tal conduta. VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público; Divergência sobre o ônus da prova, ou seja, sobre quem deve provar. Existem doutrinadores os quais entendem que a simples aquisição de bens incompatíveis já gera tal conduta. Outros entendem que o Estado tem que provar ser aquisição incompatível. Obs: No âmbito Federal o dec.5483/05, possibilita a CGU, sempre que possível, analisar a evolução patrimonial do agente público, fazendo por meio de sindicância patrimonial ou requisitará sua instauração ao órgão ou entidade competente. VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade; Impede que o agente sirva de ponte entre o terceiro e a Administração. O agente viola os princípios da impessoalidade e isonomia, ao viabilizar a satisfação de interesse pretendido pelo corruptor. O enriquecimento está implícito, ou seja, a mera aceitação do emprego, comissão ou exercício já é suficiente para configuração do ato. IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado; 7
O dispositivo prevê o pagamento de suborno ao agente, para que este, no exercício de suas atribuições funcionais, deixe de praticar o ato compreendido em sua competência administrativa indelegável. XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; Caso em que o agente utiliza laranjas ou testas de ferro para incorporar ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores. Rendas São todos os direitos percebidos pela Fazenda Pública ou estas pertencentes, seja qual for a sua origem legal. Verbas dinheiro especificamente destinado na lei orçamentária a serviço público ou fim de utilidade pública. Valor é todo título ou papel de crédito, documento ou efeito negociável, representativo de dinheiro ou mercadoria. XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. Sanções cabíveis Independente das sanções penais, civis e administrativas previstas, o responsável pelo ato de improbidade que importa em enriquecimento ilícito está sujeito às seguintes sanções: a) Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; b) Ressarcimento integral do dano, quando houver; c) Perda da função pública; d) Suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos; e) Pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial; f) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos. Seção II Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda 8
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: Envolve condutas de gravidade intermediária. Trata-se de casos em que o agente causa lesão ao erário por meio de qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, a qual enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaramento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas mencionadas na lei. Exige-se aqui a comprovação efetiva do dano ao erário, conforme entendimento do STJ. Ou seja, não cabe presunção do dano. Não é necessário demonstrar que o agente obteve vantagem patrimonial. I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; Complementa o art.9º, XI, para punir também aquele que facilita ou concorre para que o ímprobo incorpore ao seu patrimônio particular bens, rendas, verbas, ou valores pertencentes as entidades previstas no art.1. Facilitar decorre da remoção de barreiras ou de mera omissão. Concorrer pressupõe um fazer do agente, que coopera para o enriquecimento do ímprobo. II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; Complementa o art.9º, XII. III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; Doação segundo o Código Civil é o contrato em que uma pessoa, por vontade própria, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra. 9
Para compreender formalidades legais temos que utilizar o art.17 da lei 8666/93 (Lei de Licitações e Contratos), diz o mesmo: Doação de bens imóveis Requisitos: 1)existência de interesse público devidamente justificado; 2) avaliação prévia; 3) autorização legislativa; 4) licitação, caso a doação seja com encargo ou seja destinada a particulares. Doação de bens móveis Requisitos; 1)existência de interesse público devidamente justificado; 2) avaliação prévia; 3) o fim e o uso por parte do destinatário, deve atender ao interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação; 4) licitação, caso a doação seja com encargo. IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; Complementa o art.9º, III, punindo o que facilita as condutas descritas, causando notório prejuízo ao erário, mas não auferindo enriquecimento ilícito comprovado. V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado. Complementa o art.9, II. VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; Refere-se a aplicação legal de recurso público, inversões financeiras ou quaisquer outras operações que envolvam manipulação de recursos públicos. Normas legais são LC 101, art.163 e seguintes da CR e lei 4320/64. Garantia insuficiente leva em consideração o valor da operação financeira, sua atualização e acessórios e o seu inadimplemento, de forma que havendo inferioridade econômica da garantia, é lesiva a operação. Garantia inidônea leva em consideração a inutilidade material ou jurídica da garantia oferecida, de modo que simplesmente inexistiria a operação. Obs: O STJ afastou a incidência deste artigo quando não houver a ocorrência do dano. VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; 10
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente; (alterado pela lei 13.019/2014). Comete tal conduta quem frauda processo licitatório ou dispensa indevidamente. A dispensa aqui é em sentido amplo, ou seja, engloba inexigibilidade (O procedimento licitatório é inviável, seja porque o fornecedor é exclusivo, seja porque o objeto é singular, art.25 da LIC), dispensa de licitação (A competição é possível, porém realizar o procedimento licitatório não é oportuno ou conveniente para a administração, cabendo a mesma decidir sobre a realização de licitação ou não, rol taxativo do art.24 da LIC) e licitação dispensada (A administração é obrigada a não realizar a licitação, rol taxativo do art.17 da LIC). IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; As orientações sobre a previsão de despesas e realização de receitas públicas devem estar presentes no plano plurianual, da lei orçamentária anual e na lei de diretrizes orçamentárias, devendo o agente observar o seu cumprimento. X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; Duas condutas as quais não tem relação entre si. Primeiramente, trata da arrecadação de tributos ou rendas, proibindo assim a evasão de receita. E depois trata da conservação do patrimônio público. XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; Na conduta liberar apenas quem possui competência para tal prática. Já na de influir qualquer agente público pode cometer. Caso haja enriquecimento ilícito restará configurado a conduta do art.9º, IX. Ex: Pagamento de precatórios XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. 11
Diferencia-se do art.9º, IV, porque não há enriquecimento ilícito do agente. XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005) Disciplina a contratação de consórcio público ou convênio, ou seja, a União, Estados,Distrito Federal e Municípios se juntam para a prestação de serviços públicos, regulação ou fiscalização, com transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens. Para que isso ocorra deverá haver uma gestão associada a qual determinará: competências cujo o exercício se transferiu ao consórcio, os serviços objeto da gestão e área em que serão prestados, entre outras situações. XV celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005) Rateio é o contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do consórcio público. Todo ano o contrato de rateio deve ser formalizado e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam. XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019/14) XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;(incluído pela Lei nº 13.019/14) XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;(incluído pela Lei nº 13.019/14) XIX - frustrar a licitude de processo seletivo para celebração de parcerias da administração pública com entidades privadas ou dispensá-lo indevidamente;(incluído pela Lei nº 13.019/14) 12
XX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;(incluído pela Lei nº 13.019/14) XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.(incluído pela Lei nº 13.019/14) Sanções cabíveis: 1) Ressarcimento integral do dano 2) Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância 3) Perda da função pública 4) Suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos 5) Pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano 6) Proibição de contratar com o Poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos. Seção III Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: Envolve condutas de menor gravidade que atentam dolosamente contra os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, ilegalidade, mas sem provocar lesão financeira ao erário. I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo; 13
IV - negar publicidade aos atos oficiais; V - frustrar a licitude de concurso público; Atenta contra a isonomia e impessoalidade. Ex: Desrespeito a ordem de classificação; Lei inconstitucional que cria requisitos diferenciados que atentem contra a isonomia. Obs: súmulas: 17/STF, 16/STF, 15/STF, 685/STF, 684/STF, 266/STJ, 377/STJ. VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Incluído pela Lei nº 13.019/14) Sanções cabíveis: 1) Ressarcimento integral do dano, se houver. 2) Perda da função pública. 3) Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos. 4) Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente. 5) Proibição de contratar com o Poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. CAPÍTULO III Das Penas Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009). I - na hipótese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito 14
a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. É indispensável, sob pena de nulidade, a indicação das razões para aplicação das sanções,levando-se em consideração a proporcionalidade e razoabilidade. O STJ entende que caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento é obrigatório, desse modo uma condenação com fundamento no art.10, o ressarcimento será o valor exato do prejuízo. A multa possui um papel sancionador, já o ressarcimento serve para caucionar o rombo consumado em desfavor do erário. A sanção de perda da função pública não tem incidência sobre aposentados, por falta de previsão na LIA. CAPÍTULO IV Da Declaração de Bens Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente. 15
1 A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico. 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função. 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa. 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no 2 deste artigo. CAPÍTULO V Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade. Tendo ciência qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa competente para que realize as investigações pertinentes. 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento. 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei. 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares. 16
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade. Criada a comissão esta dará conhecimento do procedimento de investigação ao Ministério Público e Tribunal de Contas. Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo. Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão processante representará ao Ministério Público ou a Procuradoria do órgão para que requeira em juízo a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro. 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil. 2 Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar. Quem propõe a ação de improbidade, ou seja, quem tem legitimidade Ministério Público e a pessoa jurídica interessada. 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput. 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio público. 3 o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redação dada pela Lei nº 9.366, de 1996) 17
Refere-se à lei de ação popular a qual permite que o órgão interessado atue do lado do Ministério Público. A doutrina chama esse procedimento de intervenção móvel. 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade. 5 o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001) 6 o A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001) 7 o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001) 8 o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001) 9 o Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001) 10.Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001) 11.Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001) 12.Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1 o, do Código de Processo Penal. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001) Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito. 18
Observações: 1) A aplicação das sanções da LIA é privativa do poder judiciário. 2) A competência para julgar a ação de improbidade é da primeira instância, não há foro por prerrogativa de função. Exceções: Juízes de Tribunal quem julga o tribunal posicionado imediatamente acima; Ministros do STF quem julga é próprio tribunal. E existe um julgado do STJ no qual o tribunal afirma que no caso de perda de cargo do Governador a ação será julgada no próprio STJ. 3) Não se aplica o princípio da insignificância aos casos de improbidade, segundo o STJ. O caso que deu origem a este entendimento foi um que envolvia o uso de veículo oficial e três servidores para transportar móveis particulares de chefe de gabinete de prefeito. 4) O STJ entende ser possível a tentativa de improbidade. 5) A sentença penal absolutória por negativa de autoria ou ausência de materialidade impede a condenação por improbidade. Curiosidade: Lei de Improbidade x Lei da ficha limpa. CAPÍTULO VI Das Disposições Penais Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente. Pena: detenção de seis a dez meses e multa. Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado. Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual. Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe: 19
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009). II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo. CAPÍTULO VII Da Prescrição Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas: I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; Obs: O prazo para políticos e comissionados começa a fluir do término do mandato ou da comissão ou função. Havendo reeleição, o prazo se inicia a partir do encerramento do último mandato. II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. Obs: Para o particular o prazo é de cinco anos. Obs: No caso de ressarcimento ao erário, a CR/88, no art.37, parágrafo quinto, afirma ser imprescritível. O STJ passou a entender que o prazo de cinco anos não se aplica quando houver ressarcimento. A doutrina não concorda com esse entendimento, afirmando que ações imprescritíveis violam o princípio da segurança jurídica. CAPÍTULO VIII Das Disposições Finais Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 25. Ficam revogadas as Leis n s 3.164, de 1 de junho de 1957, e 3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposições em contrário. 20
Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171 da Independência e 104 da República. FERNANDO COLLOR Célio Borja Atos de Improbidade que causam enriquecimento ilícito Atos de improbidade que causam prejuízo ao erário Atos de improbidade que atentam contra princípios da administração pública Previsão legal Art.9 Art.10 Art.11 Características Produzem vantagem Ensejam perda Não causam prejuízo patrimonial indevida para o patrimonial, desvio, financeiro ao erário, agente apropriação, mas desatendem malbaratamento ou deveres de dilapidação dos bens públicos. Tipo de conduta Dolosa Dolosa ou culposa Dolosa honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade as instituições. 21
Sanção Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; Ressarcimento integral do dano, quando houver; Perda da função pública; Suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos; Pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial; Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos. Exemplos Receber dinheiro, gratificação ou presente no exercício da função pública. Utilizar em proveito próprio veículos ou bens pertencentes ao serviço público Ressarcimento integral do dano Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância Perda da função pública Suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos Pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano Proibição de contratar com o Poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos. Permitir que terceiro utilize em proveito próprio, verbas ou bens do serviço público Ressarcimento integral do dano, se houver. Perda da função pública. Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos. Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente. Proibição de contratar com o Poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Negar publicidade aos atos oficiais. Frustrar a licitude de concurso público 22