Medidas de Reforma da Segurança Social Junho de 2006
Análise da Sustentabilidade de Longo Prazo da Segurança Social 2
Cenários de Longo Prazo O envelhecimento da população colocará nas próximas décadas grandes desafios à Segurança Social, que devem ser encarados com realismo para que se possa proceder a uma reflexão profunda sobre a melhor estratégia para assegurar não apenas a sustentabilidade financeira do sistema mas também a sua sustentabilidade económica e social, como factor estruturante para o desenvolvimento económico e para a coesão social. Foi com este objectivo que o Governo apresentou em anexo ao Relatório do Orçamento de Estado para 2006, pela primeira vez desde 2002, uma análise da sustentabilidade de longo prazo do sistema. As projecções revelam não só os condicionalismos resultantes da conjuntura económica e social, mas sobretudo as tendências demográficas e económicas que se repercutirão na evolução da Conta da Segurança Social no médio e longo prazo. No Relatório Técnico sobre a Sustentabilidade da Segurança Social divulgado aos Parceiros no passado mês de Maio, apresentou-se uma actualização da projecção base de longo prazo para a Conta da Segurança Social, incorporando os efeitos das medidas já implementadas e da execução do ano de 2005. Evolução Prevista do Saldo da Segurança Social Ano Desequilíbrio Défice (% PIB) 2020 2030 2040 2050 Cenário Base (incorpora efeitos do desempenho recente) 2015 1,5 2,4 3,1 3,5 Hipóteses: Cenário Demográfico Ageing Working Group, com base em EUROSTAT; Cenário Macroeconómico tendo em conta o PEC e um crescimento do PIB no Longo Prazo de 2% Conclui-se, pois, que, se nada fosse feito, e a concretizarem-se os pressupostos macroeconómicos, demográficos e de enquadramento do mercado de trabalho subjacentes a esta projecção, a situação do Subsistema Previdencial, agravar-se-ia significativamente nos próximos anos, estando previsto o esgotamento do FEFSS em torno de 2015. 3
ANÁLISE DE SENSIBILIDADE A evolução prevista para o saldo da Segurança Social reflecte as profundas mudanças que se verificarão na dimensão e na composição da população nas décadas vindouras e que justificam o aumento projectado para a despesa com prestações sociais até 2050. No longo prazo, a capacidade de financiamento de um sistema de repartição é fortemente condicionado pelas variáveis estruturais: o crescimento económico e demográfico. Determinar o efeito global resultante da alteração de algumas das variáveis, permite não só avaliar o grau de confiança dos resultados apresentados, particularmente em relação às variáveis que possuem um elevado nível de incerteza nas suas estimativas, mas também avaliar da real necessidade de uma reforma estrutural na Segurança Social. Assim, nas projecções da Conta da Segurança Social, procedeu-se a uma análise de sensibilidade àquelas que são duas das variáveis determinantes da evolução de longo prazo: o PIB e o fluxo de imigração. Análise de Sensibilidade ao PIB O quadro seguinte apresenta os resultados das duas variantes ao cenário macroeconómico de base que foram simuladas, uma mais conservadora com previsões de evolução do PIB para o período entre 2010 e 2050 de 1.5% em média, e outra mais ambiciosa quanto à evolução da economia portuguesa considerando uma evolução de 2.5% em média, a partir de 2010 até ao final do período de projecção. Análise de Sensibilidade ao Crescimento Económico Ano Desequilíbrio Défice (% PIB) 2020 2030 2040 2050 Cenário Base - 2% 2015-1,5-2,4-3,1-3,5 Cenário PIB - 1.5% 2014-2,2-3,2-4,1-4,6 Cenário PIB - 2.5% 2015-1,3-1,9-2,3-2,5 O quadro anterior compara os resultados das projecções alternativas com o cenário base. Qualquer destes cenários de evolução do sistema de Segurança Social permite realçar o papel 4
crucial do crescimento económico na determinação da capacidade de financiamento gerado pelo sistema, uma vez que constitui o principal indicador de como irão evoluir as contribuições. Saldo do Subsistema Previdencial em % do PIB 1,00 0,00-1,00 2006 2010 2015 2020 2030 2040 2050-2,00-3,00-4,00-5,00 Cenário Base PIB A 1.5% PIB A 2.5% Os resultados das projecções indicam que o impacto do PIB na evolução da conta da Segurança Social é positivo, sendo que as consequências são mais expressivas no longo prazo do que no curto e médio prazos. De facto, a diferença entre os três cenários simulados reside essencialmente na dimensão dos défices efectivos do Subsistema Previdencial por referência ao PIB no longo prazo, não se verificando no imediato uma melhoria significativa dos desequilíbrios previstos, particularmente no que concerne o momento em que se esgota o Fundo de Reserva da Segurança Social. 5
Saldo do FEFSS em % do PIB 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2006 2008 2010 2012 2014 Cenário Base PIB A 1.5% PIB A 2.5% Apesar destes resultados apontarem para uma elevada sensibilidade à variação dos pressupostos macroeconómicos, a tendência comum em todas estas projecções aponta para a persistência de défices anuais nas décadas vindouras, e para a inevitabilidade de se dar continuidade ao processo de reforma da Segurança Social. Análise de Sensibilidade ao Fluxo de Imigração O fluxo de migrações no futuro constitui a variável de maior incerteza em qualquer projecção sobre a evolução da população. Por esse motivo e porque no passado recente constituiu um factor de grande influência sobre a dinâmica demográfica, considerou-se um terceiro cenário alternativo para ensaiar a sensibilidade das projecções a um aumento mais marcado do número de imigrantes em Portugal. A hipótese simulada consistiu em admitir um fluxo adicional de entradas em torno de 10.000 trabalhadores por ano durante todo o horizonte da projecção, para além do já considerado no cenário base (oportunamente descrito no Relatório Técnico sobre a Sustentabilidade da Segurança Social). Os resultados deste exercício são apresentados no quadro seguinte, sendo patente que apesar de constituir um factor de melhoria da situação de longo prazo por se traduzir num reforço das receitas do sistema, não constitui por si só a solução para eliminar os desequilíbrios esperados na Segurança Social. 6
Análise de Sensibilidade ao Cenário Demográfico Ano Desequilíbrio Défice (% PIB) 2020 2030 2040 2050 Cenário Base 2015-1,5-2,4-3,1-3,5 Cenário Imigração 2015-1,4-2,2-2,7-3,2 Assim sendo, constata-se que neste terceiro cenário alternativo tal como nos dois anteriores onde se testou a variação dos resultados face a diferentes cenários de crescimento económico, não será possível restabelecer o equilíbrio do sistema e a necessária sustentabilidade sem recorrer a medidas adicionais. No caso deste cenário alternativo constata-se que só com fluxos migratórios muito mais significativos, se conseguiriam alterações estruturais na situação do sistema. Não parece contudo, prudente admitir um tal cenário, relativamente ao qual a probabilidade de ocorrência é desconhecida dada a incerteza que existe em torno desta variável. Face aos resultados das projecções apresentadas, conclui-se pois, que as mesmas devem ser entendidas como tendências de evolução no longo prazo, onde não residem dúvidas quanto à existência de desequilíbrios na Segurança Social nas décadas vindouras, apenas permanece a incerteza quanto à magnitude que os mesmos possam vir a assumir, em função da evolução efectiva das diversas variáveis, se não forem entretanto tomadas as medidas adequadas para os reduzir. 7
A Proposta de Reforma O objectivo deste pacote de medidas de reforma: Reforçar a coerência estrutural do sistema de Segurança Social Reforçar a sua sustentabilidade, na sua tripla dimensão social, económica e financeira Um Sistema de Protecção Social mais Forte e mais Coerente, em três patamares: O primeiro, que diz respeito à protecção básica de cidadania O segundo patamar deste sistema estrutura-se através de um regime contributivo, que funciona em regime de repartição O terceiro e último patamar, que diz respeito às poupanças complementares Assim, o quadro de referência para a estratégia de reforma agora proposta é balizado pelas seguintes dimensões fundamentais: Uma protecção social mais justa, capaz de enfrentar os riscos do envelhecimento Uma protecção mais eficaz, porque melhor ajustada às novas realidades sociais O aprofundamento da adequação e da diversificação das fontes de financiamento Estabilização das receitas do sistema: atacar de frente a evasão, eliminar a dívida à Segurança Social O reforço das poupanças complementares No desenvolvimento das Linhas Estratégicas da Reforma da Segurança Social, e tendo em conta os contributos recebidos dos Parceiros Sociais, o Governo propõe as seguintes medidas com vista a melhorar a sustentabilidade da Segurança Social: 8
Uma Protecção Social Mais Justa, Capaz de Enfrentar os Riscos do Envelhecimento 9
1. Introdução de um Factor de Sustentabilidade A evolução da longevidade tem conhecido nas últimas décadas um crescimento notável, traduzindo-se em transformações demográficas de particular relevância para um sistema de repartição como é o da Segurança Social. As alterações verificadas e previstas na distribuição da população por faixa etária apontam para o aumento significativo do peso da população com mais de 65 anos, nas décadas vindouras, o que significará um acréscimo significativo no índice de dependência dos idosos. Deste modo, propõe-se a introdução de um novo mecanismo que permita ajustar o sistema de Segurança Social às consequências do envelhecimento da população, um Factor de Sustentabilidade, que se traduz na aplicação do seguinte factor de ponderação ao valor da pensão estatutária, factor este que evoluirá em função do rácio entre a actual esperança média de vida e aquela que se verificar à data da reforma: EMV 2006 Pensão EMV anoi Onde. EMV corresponde à esperança média de vida aos 65 anos i é o ano de requerimento da reforma A introdução deste mecanismo permite garantir ao sistema de Segurança Social, a neutralidade financeira, tendo em conta o acréscimo esperado na esperança de vida das novas gerações de pensionistas, visto que procede à redistribuição da pensão a que cada cidadão teria direito por um maior número de anos de vida. Conforme anunciado, perspectiva-se ainda a introdução de mecanismos de diferenciação em função da situação dos trabalhadores com carreiras muito longas. Permite igualmente a cada cidadão uma maior flexibilidade na escolha da idade de acesso à reforma, uma vez que será possível a cada cidadão antecipar os efeitos previsíveis do Factor de Sustentabilidade, calculado com base em estatísticas publicadas anualmente pelo organismo oficial de estatísticas em Portugal. O conhecimento do efeito esperado no cálculo da pensão permite a cada cidadão a escolha racional entre: 1. Admitir o efeito do factor de sustentabilidade na sua pensão; 2. Descontar voluntariamente para um novo regime complementar público de contas individuais ou para os regimes privados de poupança-reforma existentes; 10
3. Trabalhar durante mais algum tempo após a idade legal de reforma, beneficiando de uma bonificação na taxa de formação da pensão por cada mês de trabalho efectivo para além dos 65 anos. EFEITO FINANCEIRO DA MEDIDA O efeito desta medida foi simulado com o cenário em que os pensionistas mantêm a idade, que seria normal, de passagem à reforma, aceitando uma penalização na sua pensão correspondente ao acréscimo na sua esperança de vida face a um determinado ano base. Assim sendo, o factor de sustentabilidade acarreta, do ponto de vista da simulação, uma redução relativa da taxa de crescimento das pensões face ao cenário base. Esta é contudo, uma hipótese teórica uma vez que caberá ao pensionista decidir pela opção de prolongar a sua vida activa, ou alternativamente efectuar contribuições adicionais, para compensar esta penalização. A opção de simular a projecção tendo por base a hipótese que todos os pensionistas aceitam a penalização prende-se exclusivamente com as especificidades técnicas do modelo utilizado, sendo demonstrável que os resultados financeiros globais no longo prazo, se consideradas as outras hipóteses, seriam idênticos, devido à sua neutralidade financeira. Ao longo de todo o horizonte de aplicação da medida, de 2007 a 2050, o factor de sustentabilidade traduzir-se-á numa redução do crescimento da despesa anual com pensões com o seguinte impacto no saldo do Subsistema Previdencial: Efeito do Factor de Sustentabilidade 2010 2020 2030 2040 2050 Cenário Base -0,2% -1,5% -2,4% -3,1% -3,5% Cenário com Factor de Sustentabilidade -0,2% -1,2% -1,7% -1,9% -1,9% Efeito no Saldo 0,0% -0,3% -0,7% -1,2% -1,6% A penalização resultante da aplicação deste factor não deve ser confundida com redução das pensões. A maturação do sistema, ou seja, o facto de os novos pensionistas disporem de carreiras contributivas superiores e enquadradas no sistema de segurança social, a par da 11
valorização esperada dos salários reais acarretará, sempre um aumento das pensões médias face à situação actual. Crescimento Real das Novas Pensões 2010 2015 2030 2040 2050 Cenário Base 2,1% 1,8% 1,5% 1,8% 2,1% Cenário com Factor de Sustentabilidade 1,2% 1,3% 1,1% 1,4% 1,8% Com base nas projecções demográficas do Eurostat relativamente à evolução da esperança média de vida total aos 65 anos até 2050, o efeito previsível do factor aqui proposto na determinação do valor da pensão será o seguinte: Efeito do Factor de Sustentabilidade 2010 2020 2030 2040 2050 Redução na Taxa de Crescimento das Pensões 3,2% 8,9% 13,1% 15,9% 17,9% 2. Aceleração dos Mecanismos de Transição para a Nova Fórmula de Cálculo das Pensões A nova fórmula de cálculo das pensões definida no Decreto-Lei n.º 35/2002, constituiu uma das maiores conquistas dos últimos anos em matéria de Segurança Social, ao introduzir uma maior justiça no cálculo das pensões por considerar toda a carreira contributiva e ainda, por diferenciar o nível de formação da pensão, garantindo melhores taxas de formação aos trabalhadores de salários mais baixos. Porém, a definição de um período transitório amplo, durante o qual, é garantida a atribuição do montante de pensão mais favorável que resultar da aplicação da antiga fórmula de cálculo ou da nova fórmula de cálculo, tem-se traduzido num acréscimo de despesa para o sistema, neutralizando o impacto positivo na Segurança Social que se esperava com a entrada em vigor destas novas regras. 12
Importa pois, reforçar o potencial de tal reforma, antecipando os efeitos da nova fórmula de cálculo das pensões, por forma a que mais rapidamente se possam fazer sentir os benefícios da maior justiça e melhoria dos comportamentos contributivos que tal fórmula induz. Assim, o Governo propõe que a pensão dos novos pensionistas seja calculada a partir de 2007 de modo proporcional aos períodos da carreira cumpridos na vigência de cada uma das regras de cálculo da pensão. A nova pensão resultará da pensão calculada pela aplicação da antiga fórmula de cálculo (que baseava o cálculo da pensão nos melhores dez dos últimos quinze anos da carreira), ponderada pelo número de anos de carreira contributiva registada até 31 de Dezembro de 2001, e da pensão calculada com base em toda a carreira contributiva que será ponderada pelo número de anos de desconto desde 1 de Janeiro de 2002, nos seguintes termos: P1 C1 + P2 C2 Pensão = C Em que: P, é o montante mensal da pensão estatutária; P1, corresponde ao valor da pensão calculado por aplicação da fórmula que considera os melhores 10 dos últimos 15 anos; P2, corresponde ao valor da pensão calculada por aplicação da fórmula que considera toda a carreira contributiva; C é o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações para efeitos de taxa de formação de pensão; C1, corresponde ao número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações cumpridos até 31 de Dezembro de 2001; C2, corresponde ao número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações cumpridos após 1 de Janeiro de 2002. EFEITO FINANCEIRO DA MEDIDA O cenário que incorpora o efeito desta medida pressupõe a imediata aplicação, a partir de Janeiro de 2007, dos mecanismos existentes de transição aplicando de imediato, através de média ponderada, as novas regras de cálculo das pensões por referência aos períodos contributivos após 2002. 13
Efeito no Saldo do Subsistema Previdencial % do PIB 2010 2020 2030 2040 2050 Cenário Base -0,2% -1,5% -2,4% -3,1% -3,5% Cenário com Antecipação da Nova Fórmula -0,1% -1,1% -1,8% -2,6% -3,3% Efeito no Saldo -0,1% -0,4% -0,6% -0,5% -0,2% Como se pode observar no quadro anterior, a transição mais rápida para a nova fórmula de cálculo de pensões tem efeitos de curto, médio e longo prazo no saldo do Subsistema Previdencial, contribuindo igualmente para a redução do défice do subsistema para valores de cerca de 3.3% do PIB em no final do período de projecção. 3. Um Novo Indexante para as Prestações Sociais, e definição de uma Regra para a Actualização Anual das Pensões A actualização do Salário Mínimo Nacional nos anos mais recentes tem sido condicionada pelo impacte que produz na evolução da despesa com as prestações sociais. Para que este referencial mínimo volte a constituir-se como um verdadeiro instrumento de regulação das relações laborais, propõe-se a sua substituição como referencial de actualização e cálculo das prestações sociais por um novo Indexante de Apoios Sociais (IAS). À data de entrada em vigor este novo indexante apresentará um valor idêntico ao do Salário Mínimo Nacional, sendo sujeito anualmente a uma regra de actualização pré-definida e independente da actualização que venha a ser aplicada ao Salário Mínimo Nacional. Para além de se apresentar como um novo referencial para o cálculo das prestações sociais o indexante agora proposto, constituirá igualmente uma baliza relativamente à qual será estabelecida uma Regra de Actualização Anual das Pensões, que elimine a margem de discricionariedade na decisão política de que têm sido alvo as actualizações de pensões no passado. A regra a seguir proposta assenta na definição de diferentes percentuais de aumento das pensões, em função da evolução anual conhecida da inflação e do Produto Interno Bruto, de tal modo que permita salvaguardar o poder de compra aos beneficiários de prestações de 14
valor mais baixo, assegurando quando o desempenho da economia o permitir, a manutenção da capacidade aquisitiva de todos os pensionistas. Regra de Aumento Anual das Pensões As pensões de valor inferior ao salário líquido do Presidente da República são actualizadas anualmente de acordo com as seguintes regras: Se o crescimento do PIB real for igual ou superior a 2% a actualização das pensões resultará das seguintes regras: Prestações inferiores a 1,5*IAS: IPC do ano anterior + 0.5 pontos percentuais Prestações superiores a 1,5* IAS: IPC do ano anterior Se o crescimento do PIB real for inferior a 2%, a actualização das pensões será efectuada de acordo com as seguintes regras: Prestações inferiores a 1,5* IAS: IPC do ano anterior Prestações superiores a 1,5*IAS: IPC do ano anterior - 0.5 pontos percentuais A nova regra de actualização agora proposta deve passar a vigorar a partir de 1 de Janeiro de cada ano, em linha com o aumento anual dos salários e tendo em vista uma harmonização com o ciclo orçamental. Os efeitos desta medida são de reduzido significado na redução dos défices globais, fruto da assumpção de hipóteses restritivas em matéria de actualização da generalidade das pensões no cenário base, em linha com o verificado no passado no sistema previdencial, em face da conclusão em 2005 da indexação das pensões ao SMN. Em qualquer caso, esta medida pretende sobretudo traduzir-se num aumento da responsabilidade perante as gerações futuras das decisões tomadas no presente relativamente aos aumentos de pensões, impedindo a gestão pontual de tal variável, em ordem a maximizar efeitos externos ao sistema, prejudicando a sustentabilidade futura da segurança social. 15
4. Congelamento e Limitação das Pensões Mais Elevadas Num quadro de desejável reforço da sustentabilidade da segurança social, e em ordem a complementar a dimensão de solidariedade profissional da fórmula de cálculo das pensões, mas tendo também em conta a contributividade do sistema, considera-se adequado proceder a uma limitação superior e a um congelamento nominal de todas as pensões com valores muito elevados, mas sempre em patamares socialmente aceitáveis. O Governo propõe a introdução de um limite superior no cálculo das novas pensões (em particular na parte do cálculo que considera os melhores dez dos últimos quinze anos de carreira contributiva, que propiciava a gestão das carreiras para maximizar benefícios), e o congelamento nominal de todas as pensões de valor superior ao valor do salário do Presidente da República líquido de impostos e de contribuições para a Segurança Social, a aplicar a todas as pensões atribuídas já a partir de 2007. Trata-se de medida que pretende sobretudo moralizar a situação das pensões muito altas atribuídas no quadro do sistema de segurança social, impendido que os comportamentos de gestão das carreiras contributivas ocorridos no passado ou que pudessem ainda vir a ocorrer, se traduzissem em desigualdades inaceitáveis no quadro de um sistema que tem subjacente uma dimensão importante de solidariedade profissional. 5. Promoção do Envelhecimento Activo Concomitantemente com a alteração dos quadros legais de antecipação da idade de reforma, será lançada uma estratégia nacional de promoção do envelhecimento activo, com programas de intervenção especificamente dirigidos aos trabalhadores, mas também aos desempregados, com idade mais avançada, no sentido: 1. Valorizar e promover a aquisição de conhecimento dos trabalhadores mais velhos; 2. Estimular a permanência dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho; 3. Prevenir e combater o desemprego dos trabalhadores mais velhos. Na sequência dos diplomas já aprovados e da discussão em sede de Concertação Social, serão revistos os regimes de flexibilização e antecipação da idade de reforma. Neste âmbito serão tomadas medidas com vista a adequar as suas regras à sustentabilidade financeira do sistema da segurança social, procurando garantir a sua neutralidade actuarial. 16
Importa, assim, consequentemente, clarificar o quadro jurídico de admissão de regimes especiais, qual o modelo de financiamento que lhe está associado, tendo em conta o princípio de solidariedade laboral que lhes está subjacente. Assim, o Governo propõe: 5.1. A revisão do Regime de Flexibilização da Idade de Reforma: i. Diferenciação das condições de acesso à pensão antecipada por velhice antes e depois dos 60 anos; ii. Neste quadro, e em ordem a garantir a neutralidade actuarial de tal regime, de acordo com os dados mais recentes (relativos aos pensionistas até 2005), propõe-se o agravamento do factor de penalização a aplicar por cada ano de antecipação da idade de reforma para 7,5% (para pensão antes dos 60 anos) e para 7% (para pensão requerida após perfazer 60 anos), com redução de 1 ano por cada grupo de 3 anos de carreira acima dos 30 anos aos 55 anos de idade; iii. Revisão da bonificação concedida à permanência no mercado de trabalho após a idade legal de reforma, que passará a ser concedida por cada mês efectivo de trabalho adicional e diferenciada em função do número de anos de carreira aos 65 anos de idade: Com carreira igual ou superior a 40 anos: a bonificação será de 1% Com carreira inferior a 40 anos: a bonificação será de 0.33 a 0.65%, em função da carreira contributiva do trabalhador Introduz-se assim, um novo regime de bonificação também para carreiras inferiores a 40 anos ao contrário da legislação actual, por forma a incentivar o envelhecimento activo de todos os trabalhadores. A diferenciação mensal das taxas aumenta a flexibilidade na decisão do trabalhador relativamente à postecipação da sua idade de reforma permitindo assim conforme pretendido, uma maior amplitude de compensação do efeito do factor de sustentabilidade. 5.2. A revisão do Regime de Pré-Reforma no sentido de: i. Eliminar a equivalência à entrada de contribuições concedida actualmente neste regime; ii. Aumentar a idade para acesso ao regime dos actuais 55 anos para 57 anos de idade; iii. Aumentar a idade de acesso à reforma com carreira completa para 62 anos de idade; 17
iv. Substituição das taxas contributivas actualmente diferenciadas em função da carreira contributiva, por uma taxa única de 21.6% dos quais 14.6% para a entidade patronal e 7% para o trabalhador; EFEITO FINANCEIRO DA MEDIDA Recorrendo a dados administrativos disponibilizados pelo Centro Nacional de Pensões, relativamente aos pensionistas que ao longo dos últimos anos se reformaram ao abrigo destes esquemas de antecipação da idade de reforma, foram testadas várias hipóteses de taxa anual de redução de pensão com vista a aferir a situação de neutralidade financeira. Admitindo que cerca de 5% dos pensionistas que num cenário onde o factor de penalização se mantinha nos actuais 4,5% antecipariam a sua idade de reforma, optarão por permanecer no mercado de trabalho por mais algum tempo, a reposição do regime de flexibilização da idade de reforma com uma nova penalização entre 7% e 7,5%, produzirá os seguintes efeitos: Efeito no Saldo do Subsistema Previdencial % do PIB 2010 2020 2030 2040 2050 Cenário Base -0,2% -1,5% -2,4% -3,1% -3,5% Cenário com Novo Factor de Penalização -0,2% -1,5% -2,4% -3,0% -3,5% Efeito no Saldo -0,01% -0,03% -0,04% -0,03% -0,02% 6. Incentivos à Natalidade Enfrentar as tendências demográficas que se verificam actualmente, e que se prevêem para as próximas décadas é abordar de forma igualmente decidida, e com medidas concretas, o problema da natalidade. Os desequilíbrios que já se vão começando a verificar têm muito a ver com o declínio acentuado da taxa de natalidade nas últimas décadas. Por isso, há que dar resposta aos problemas percebidos como estando na origem de tal realidade, mas também criar incentivos adicionais à alteração da situação actual. 18
O Governo deu já um sinal importante em matéria de prioridade à criação de condições de conciliação da vida profissional e da vida familiar, ao lançar o Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais, no quadro do qual estabeleceu como objectivo o aumento em 50% das vagas em Creches, resposta social ligada à 1ª infância onde os níveis de oferta são ainda muito escassos em Portugal. Mas entende-se que é possível e desejável fazer mais, criando incentivos adicionais ao aumento da natalidade, reforçando igualmente a justiça do sistema de repartição da Segurança Social. Neste âmbito o Governo propõe: 6.1. Revisão da protecção na eventualidade da maternidade e paternidade, que será condicionado à concretização efectiva de partilha do tempo de licença entre os dois progenitores. Assim, a proposta do Governo vai no sentido de bonificar a concessão do subsídio de maternidade a partir do segundo filho; serão ainda definidos incentivos adicionais a partir do terceiro filho; 6.2. A diferenciação da Taxa Social Única para os trabalhadores até 35 anos e para os novos inscritos na Segurança Social, incentivando a renovação geracional; 6.3. O reforço da lógica da diferenciação positiva na concessão do abono a descendentes, em favor das famílias com maior número de filhos, concretizada através de uma majoração de 10% no valor do subsídio concedido a partir do 2º filho. 19
Uma Protecção Mais Eficaz, Melhor Ajustada à Nova Realidade Social 20
1. Reforço da protecção garantida às pessoas com deficiência combinado com a implementação do princípio da diferenciação positiva 1.1. Valorização das medidas de activação do beneficiário com deficiência O Governo considera como prioritária na abordagem da protecção das pessoas com deficiência a valorização das medidas de reabilitação que visem proporcionar condições para a integração plena destes cidadãos na sociedade civil. 1.2. Integração das actuais prestações no âmbito da deficiência O actual regime de protecção social na deficiência, encontra-se disperso por vários diplomas, abrangendo, não só, a protecção nos encargos familiares, que visa compensar os acréscimos de despesas dos agregados familiares, como também como também os apoios que procuram assegurar aos cidadãos com deficiência o rendimento necessário para a sua autonomia. Assim, o actual leque de apoios de que beneficiam as pessoas com deficiência é composto, designadamente, por: bonificação por deficiência ao abono de família, subsídio mensal vitalício, subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, subsídio por assistência à terceira pessoa, e ainda a pensão social de invalidez, o complemento por dependência e o complemento extraordinário por solidariedade. A racionalização da prestação a conferir será tendencialmente efectuada através da concessão de uma prestação, em função dos encargos acrescidos, que se presumem existir no agregado familiar. O montante da prestação deverá ser modulado em função da idade, do grau de deficiência e dos escalões de rendimentos do agregado familiar procurando beneficiar mais aqueles que se encontram em situação de maior necessidade tendo em conta os seus rendimentos e da sua família, bem como, os níveis de limitação da autonomia do cidadão que evidenciam a necessidade de apoio por parte de terceiros. Neste âmbito governo propõe: A diferenciação da prestação consoante os beneficiários tenham idade inferior ou superior a 18 anos. 21
A adequação do montante da prestação ao grau de deficiência dos beneficiários no sentido de melhorar a protecção nas situações de menor autonomia. Os rendimentos do agregado familiar serão agrupados por escalões nos mesmos termos que os previstos para a atribuição do abono de família e serão relevantes para efeitos da determinação do montante da prestação. 1.3. Importa ainda definir claramente as normas em que é permitida a acumulação das prestações com rendimento de trabalho, valorizando a reabilitação e reinserção profissional do cidadão portador de deficiência, sem prejuízo da necessidade de assegurar a adequada protecção pelo acréscimo de encargos decorrentes da situação de deficiência. 2. Reforço da protecção às famílias monoparentais A evolução social tem produzido alterações no conceito clássico de agregado familiar, traduzindo-se em novas exigências sociais. O apoio às famílias monoparentais, constitui por isso uma dimensão cada vez mais importante das políticas sociais, tendo em conta não só as maiores dificuldades de conciliação da vida familiar com a vida profissional como ainda a limitação quanto às fontes de rendimento disponíveis para o sustento familiar, que tornam estas famílias, em geral, mais vulneráveis no plano económico devendo por isso ser alvo de uma diferenciação positiva nas políticas públicas de protecção social. Com vista a melhorar a protecção familiar e reduzir a fragilidade económica das famílias nestas situações, o Governo propõe-se desenvolver uma proposta legislativa no sentido da majoração das prestações de abono de família concedidas às famílias monoparentais em cerca de 10%, modulada tendo em conta os rendimentos do agregado familiar e a sua composição. 3. Reforço da protecção na invalidez A protecção social na invalidez, em particular nas situações de grande ou total incapacidade, deve assegurar aos cidadãos nestas circunstâncias uma protecção digna, assente no princípio de solidariedade nacional. Em paralelo, é fundamental melhorar o regime de acumulação de pensões de invalidez com rendimentos do trabalho, de modo a potenciar a activação daqueles cidadãos que se encontrem ainda capacitados para contribuir com o seu trabalho para o 22
reforço da economia do país, mas que, sobretudo, merecem uma oportunidade de motivação e dignificação individual, na situação tantas vezes difícil em que se encontram, e que poderão encontrar no desenvolvimento de uma actividade profissional. Neste âmbito o Governo propõe: 3.1. Implementação de medidas de activação dos beneficiários das prestações de invalidez: Na abordagem do regime de protecção dos beneficiários da pensão de invalidez o Governo privilegiará, na medida do possível, as medidas de activação dos beneficiários com vista à sua reinserção no mercado de trabalho. 3.2. A reformulação do regime prestacional tendo em vista a melhoria da protecção social conferida através de: Um esquema prestacional estruturado tendo de acordo com a natureza e o grau de incapacidade dos beneficiários, o que permitirá modular com maior equidade e justiça social as prestações atribuídas, bem como a melhoria da protecção na eventualidade de invalidez; Ajustamentos no conceito de incapacidade para toda e qualquer profissão de modo a que a situação invalidante seja verificada tendo em conta cada situação em concreto; Diferenciação na atribuição da prestação, em função do grau de severidade da incapacidade, mantendo-se como incapacidade de primeiro grau as situações actualmente cobertas no âmbito de protecção material do regime de invalidez e criando um novo grau de invalidez para as situações de incapacidade mais grave em que o beneficiário fique impossibilitado de exercer qualquer profissão. 3.3. Melhoria da protecção nas situações de grande invalidez: Em particular, nas situações de incapacidade de segundo grau, ou seja de grande ou total incapacidade, em que os cidadãos ficam muito precocemente privados da possibilidade de prosseguirem uma actividade profissional, razões de justiça e equidade social recomendam que lhes seja reconhecido o direito a uma protecção social adequada assente no princípio de solidariedade nacional. Assim, para estas situações o Governo propõe o aumento progressivo das pensões mínimas de invalidez 23
a garantir a estes beneficiários, por forma a que, a partir de 2016, seja garantido em qualquer caso o valor da pensão mínima correspondente à carreira completa, 40 anos. 3.4. Revisão do regime de acumulação de pensões de invalidez com rendimentos do trabalho, por forma a potenciar a activação das capacidades daqueles cidadãos que se encontrem ainda capacitados para contribuir com o seu trabalho. O Governo pretende proceder a ajustamentos no regime de acumulação de rendimentos com prestações de invalidez, tendo em conta as capacidades remanescentes dos beneficiários e a prioridade assumida pelo Governo na reinserção profissional destes beneficiários. Assim, entende-se, que nos casos em que os beneficiários possuam capacidade remanescente para o exercício de actividade profissional que lhe assegure o seu sustento, devem ser criadas condições que incentivem a acumulação de trabalho com as prestações de invalidez. 4. Revisão do Regime da Pensão de Sobrevivência A pensão de sobrevivência foi inicialmente configurada tendo em conta um contexto social em que apenas um dos cônjuges contribuía economicamente para a economia familiar. Hoje em dia, o paradigma da micro-estrutura económica familiar inverteu-se, sendo raras as situações em que apenas um dos cônjuges exerce actividade profissional remunerada. Com efeito, Portugal é um dos países da União Europeia onde se verifica a maior taxa de participação feminina no mercado de trabalho. Assim, cabe aos esquemas de protecção social adaptarem-se à nova realidade devendo revestir flexibilidade suficiente para proceder a ajustamentos nos esquemas de protecção que, em cada momento, se revelem mais adequados e mais eficazes. Assim propõe o Governo as seguinte alterações ao regime jurídico das prestações por morte: 4.1. Pensão de Sobrevivência do Cônjuge: Introdução do princípio da diferenciação positiva e condição de recursos das prestações a atribuir aos cônjuges sobrevivos. Na determinação do valor da pensão a 24
atribuir serão tidos em conta os rendimentos próprios dos beneficiários, sendo modulado o valor da pensão calculada com base nas actuais regras de cálculo, tendo em conta uma parte dos rendimentos próprios do cônjuge sobrevivo que ultrapassem determinado limiar; será ainda corrigida a situação actual em que as pensões de sobrevivência podem atingir valores superiores à pensões de alimentos garantida a excônjuges. 4.2. Pensão de Sobrevivência dos Descendentes: O Governo reconhece a necessidade de reforçar os direitos das crianças e jovens, em situação de particular vulnerabilidade com o falecimento de um dos seus ascendentes. Propõe-se pois a canalização de recursos de forma acrescida para as prestações atribuídas aos órfãos. Deste modo, incrementa-se a protecção actualmente garantida, através da revisão das actuais percentagens utilizadas no cálculo do valor da pensão nos seguintes moldes: Aumento para 25% no caso de um descendente; Aumento para 40% no caso de dois descendentes; Aumento para 50% no caso de haver três ou mais descendentes. 5. Revisão da Protecção do Desemprego A revisão do regime jurídico da protecção do desemprego, cuja legislação se encontra actualmente em fase final de elaboração na sequência do processo de concertação com os Parceiros Sociais, constitui um passo importante para a sustentabilidade da Segurança Social, na medida em que as alterações introduzidas irão permitir um significativo reforço do combate à fraude e à utilização abusiva desta prestação reduzindo por esta via o acesso a esta prestação cujo impacto orçamental tem vindo a conhecer um crescimento exponencial nos anos mais recentes. A garantia de que esta prestação será atribuída apenas a quem efectivamente tem direito a recebê-la, aliado ao aumento dos esforços na activação dos beneficiários e ao reforço da contributividade da prestação, contribuirão igualmente para reduzir a despesa com o subsídio de desemprego nos próximos anos. Acrescem ainda os efeitos positivos decorrentes das medidas de promoção do envelhecimento activo concertadas no âmbito deste regime, favorecendo a permanência dos trabalhadores mais idosos no mercado de trabalho. 25
EFEITO FINANCEIRO DAS MEDIDAS A avaliação do impacto financeiro das medidas introduzidas no novo regime de protecção no desemprego tem em conta não apenas os efeitos na despesa com estas prestações mas também os efeitos esperados na despesa com pensões antecipadas por desemprego. Para efeitos de quantificação do impacto destas medidas, admitiu-se uma redução da despesa com prestações de desemprego de cerca de 5% como resultado do reforço das medidas de combate à fraude e de actovação dos beneficiários desta prestação. As alterações recentemente acordadas irão produzir resultados gradualmente positivos na conta da segurança social com maior incidência no médio prazo, face à correlação verificada entre a despesa desta prestação e a conjuntura económica, com algum desfasamento. Assim prevê-se que o novo regime de protecção no desemprego produza efeitos crescentes no médio prazo, estabilizando a partir da década de 20, momento em que se prevê, de acordo com os pressupostos do cenário base, uma redução da população activa, e consequentemente a redução do desemprego em Portugal. Efeito no Saldo do Subsistema Previdencial % do PIB 2010 2020 2030 2040 2050 Cenário Base -0,2% -1,5% -2,5% -3,1% -3,5% Cenário com Revisão do Regime de Desemprego -0,2% -1,5% -2,4% -3,0% -3,4% Efeito no Saldo -0,09% -0,08% -0,08% -0,08% -0,08% 26
Aprofundamento da Adequação e Diversificação das Fontes de Financiamento 27
1. Adequação Selectiva das Fontes de Financiamento A reforma implementada em 2001 veio consagrar dois princípios inovadores, designadamente a diversificação das fontes de financiamento e a sua adequação selectiva. Estes princípios assumem uma importância decisiva na utilização mais transparente e rigorosa dos recursos ao dispor da Segurança Social, ao explicitar a afectação das receitas de acordo com a natureza e as formas da protecção garantida por cada subsistema da Segurança Social. Até 2009, encontra-se garantida a diversificação das fontes de financiamento, através da canalização de metade do acréscimo da receita de IVA à Segurança Social. Mas, tal como previsto nos Acordos de Modernização da Protecção Social, há que ir mais longe na concretização duradoura dos princípios então consagrados. Assim, em matéria de diversificação e adequação das fontes de financiamento o Governo propõe: 1.1. A adequação do financiamento das prestações familiares à sua natureza não contributiva, determinada pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 176/2003 de 2 de Agosto. De facto, importa reconhecer que o direito às prestações de encargos familiares, não apresenta hoje qualquer relação com as carreiras contributivas, não estando em causa uma solidariedade de tipo profissional. Conferindo plenitude à aplicação do princípio da adequação selectiva, o Governo propõe que o financiamento dos encargos com as prestações familiares seja assegurado com recurso progressivo à via fiscal nos seguintes termos: Cobertura de 65% dos encargos familiares com receitas fiscais em 2007; Cobertura de 80% dos encargos familiares com receitas fiscais em 2008; Cobertura de 95% dos encargos familiares com receitas fiscais em 2009; Cobertura total dos encargos familiares por receitas fiscais a partir de 2010. 1.2. O financiamento das prestações sociais cuja atribuição seja sujeita a condição de recursos pelo Orçamento do Estado, visto tratar-se de prestações de carácter eminentemente solidário, o que implica portanto, o funcionamento de mecanismos de solidariedade nacional, devendo por esse motivo ser suportados por receitas fiscais os encargos com o subsídio social de desemprego e as isenções e reduções de taxas contributivas que constituam medidas activas de emprego, ou que resultem de benefícios concedidos em função da natureza da entidade empregadora ou de 28
actividades débeis. Assim, o Governo propõe financiamento destes encargos com recurso progressivo à via fiscal nos seguintes termos: Cobertura de 65% em 2007; Cobertura de 80% em 2008; Cobertura de 95% em 2009; Cobertura total a partir de 2010. 1.3. Financiamento da contrapartida pública nacional do Fundo Social Europeu através do orçamento dos Ministérios responsáveis pela tutela das intervenções operacionais, conforme previsto no Decreto-Regulamentar n.º 12-A/2000. O escalonamento do financiamento da contrapartida pública nacional será concretizado com a entrada em vigor do novo Quadro Comunitário de Apoio, já a partir de 2007. 2. Diversificação das Fontes de Financiamento A legislação relativa à base contributiva para a Segurança Social conheceu nos anos mais recentes uma evolução diferenciada, existindo hoje um número muito significativo de regimes especiais e de isenções contributivas, algumas das quais já não se justificam à luz dos objectivos que lhe deram origem. Por outro lado, o sistema denota dificuldades, dada a complexidade legislativa e a insuficiente clarificação da base de incidência contributiva do regime geral da segurança social. Por isso, com vista ao aprofundamento da diversificação das fontes de financiamento, importa introduzir algumas alterações com significado, que também limitarão o desvirtuamento da concorrência entre empresas na economia nacional, que possa ocorrer através do aproveitamento de eventuais lacunas legais. Neste sentido o Governo propõe-se a: 2.1 Aprovar um Código Contributivo da Segurança Social A elaboração de um Código Contributivo visa, além de sistematizar toda a legislação existente relativa à relação jurídica contributiva dos contribuintes com a Segurança Social, desde a constituição da obrigação contributiva até às consequências em caso de incumprimento, a criação de um quadro único que clarifique as componentes a abranger no que se refere à base de incidência contributiva e os regimes especiais de taxas reduzidas que importa manter. Assim, proceder-se-á: 29
i. Ao alargamento da base de incidência contributiva, tendo em conta os seus efeitos no que concerne os custos salariais da mão-de-obra e o seu impacto ao nível da protecção social dos trabalhadores. O Governo propõe assim, tendo em vista uma aproximação à base de incidência fiscal, e em ordem a uma clarificação do conceito de remuneração estável a consideração de, designadamente: Despesas de Representação pré-determinadas; Despesas resultantes da utilização pessoal pelo trabalhador ou membro de órgão social de viatura automóvel que gere encargos para a entidade patronal; Indemnizações por extinção do contrato de trabalho por mútuo acordo, no montante que ultrapasse os limites mínimos legalmente estabelecidos para efeitos fiscais; Ajudas de custo na parte que excedam os limites legais ou quando não sejam observados os pressupostos da sua atribuição aos servidores do Estado; Importâncias dispendidas, obrigatória ou facultativamente pela entidade patronal com seguros e operações do ramo «Vida» ou quaisquer regimes complementares de segurança social, desde que sejam objecto de resgate, adiantamento, remição ou qualquer outra forma de antecipação de correspondente disponibilidade ou, em qualquer caso, de recebimento em capital. ii. À racionalização das taxas contributivas onde se propõe uma revisão das taxas diferenciadas, a concretizar progressivamente: Em função do âmbito material de protecção: Militares; Trabalhadores da JAE ao serviço da LUSOPONTE; Em função de actividades economicamente débeis: Inscritos marítimos: da pesca costeira e pesca local (uniformização de regimes); Outros regimes especiais: Inexistência de entidade empregadora; Regime de Pré-reforma 30
iii. À revisão progressiva da base de incidência e das respectivas taxas contributivas aplicadas aos seguintes regimes especiais: Jogadores profissionais e basquetebol e futebol; Profissionais do Serviço Doméstico; Membros das Igrejas, associações e confissões religiosas; Seguro Social Voluntário; Membros dos Órgãos Estatutários. 2.2 Avaliação e aprofundamento da revisão iniciada em 2005 ao regime dos trabalhadores independentes Com vista a aproximar as remunerações convencionais às remunerações reais, propõe-se a manutenção do regime actual de desconto mensal sobre a remuneração convencional a par com uma correcção anual caso o rendimento efectivo, correspondente à base tributável para efeitos fiscais, se revele superior ao rendimento convencional escolhido. EFEITO FINANCEIRO DAS MEDIDAS No que concerne os efeitos da adequação selectiva aqui proposta, a transferência para a esfera do financiamento público por via de transferências do Orçamento de Estado destas prestações e agregados de despesa permitirá aumentar as receitas disponíveis para o financiamento do Subsistema Previdencial no montante que de outra forma, continuaria a ser transferido para o Subsistema de Protecção à Família e Políticas Activas de Emprego, cujo financiamento é de matriz tripartida: contribuições, cotizações e impostos. A diversificação das fontes de financiamento irá permitir igualmente aumentar as receitas arrecadadas pelo sistema, apesar desta medida representar um acréscimo de despesa no futuro por se traduzir num aumento dos direitos dos trabalhadores. 31
Efeito no Saldo do Subsistema Previdencial % do PIB 2010 2020 2030 2040 2050 Cenário Base -0,2% -1,5% -2,4% -3,1% -3,5% Cenário com Adequação Selectiva e Diversificação das Fontes de Financiamento 0,2% -1,0% -2,0% -2,6% -3,0% Efeito no Saldo -0,43% -0,51% -0,49% -0,47% -0,45% 32
Estabilização das Receitas do Sistema Através do Reforço ao Combate à Evasão e Cobrança da Dívida à Segurança Social 33
O combate à fraude e evasão contributiva constitui uma dimensão fulcral para aumentar os recursos financeiros da Segurança Social, através da redução do stock da dívida existente, permitindo optimizar os recursos e maximizar a operacionalidade do Sistema, tornando a cobrança mais eficiente de modo a reduzir os fluxos de dívida gerados anualmente. Neste âmbito, contudo, as medidas a implementar com resultados mais imediatos visam essencialmente a criação de novos instrumentos e mecanismos de reforço da recuperação da dívida, a execução mais célere da dívida constituída e o reforço da acção executiva através do aumento das penhoras e reversão de dívidas. Neste domínio está previsto: 1. Eliminação da sub-declaração e ausência pontual de declaração de remunerações à Segurança Social Através de aprovação de alterações legislativas no âmbito do Código Contributivo. A Lei n.º 17/2001 veio consagrar o princípio da efectividade laboral, estabelecendo que a obrigação contributiva se constitui com o início do exercício da actividade profissional pelos trabalhadores ao seu serviço. Nesta sequência, faz sentido actuar numa tripla vertente: i. Consagrar um novo entendimento sobre a constituição de direitos e obrigações contributivas, de acordo com a qual a obrigação de entrega de DR nasce com o exercício de actividade profissional; ii. iii. Iniciar um processo de emissão de DR oficiosas sempre que as Entidades Empregadoras não cumpram com esta obrigação; Definição do início de actividade profissional com o momento do início da obrigação contributiva, fazendo nascer a dívida, penalizando as Entidades Empregadoras em incumprimento com o pagamento de juros. Criação de mecanismos de detecção automática de falsos trabalhadores independentes, tendendo ao seu enquadramento enquanto trabalhadores por conta de outrem (desencadear de acções de fiscalização após detecção através de cruzamento de dados de situações de entidade empregadora única); 34
2. Revisão do regime de contra-ordenações da Segurança Social Criação de novos tipos de ilícitos passíveis de aplicação do regime sancionatório da Segurança Social, como por exemplo: Comportamentos por omissão dos beneficiários; Falsas declarações isoladamente; Condutas fraudulentas por parte das entidades empregadoras com vista à obtenção de benefícios de isenção ou de redução de taxa contributiva; Admissão da reincidência como factor de agravamento da coima a aplicar. Alargamento das situações a qualificar como contra-ordenação, relativamente às quais se indicam algumas a título exemplificativo: Cumplicidade entre entidades empregadoras e trabalhadores quanto à admissão destes nas eventualidades de desemprego e doença; Falta ou atraso na entrega dos documentos de identificação das entidades empregadoras; Falta de pagamento dos valores retidos aos trabalhadores após 90 dias contados desde o termo do prazo legal para a sua entrega à Segurança Social. Tipificação das infracções, em leves, graves e muito graves e actualização dos limites máximos e mínimos das coimas actualmente previstas no regime sancionatório da Segurança Social com vista ao agravamento das penalizações dos comportamentos de evasão e fraude contributiva: Reforço/reorganização do Núcleos de Ilícitos Criminais tendo em vista incrementar o número de processos anuais; Revisão processual: Presunção de notificação, de modo a evitar a prescrição do processo; Uniformização dos prazos para pagamento das coimas. 35