PARA QUE SERVE O ORÇAMENTO PÚBLICO O orçamento público tem tudo a ver com o nosso dia-a-dia. Grande parte das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente. É com o dinheiro que esperam receber de impostos, contribuições e taxas que os governos estimam sua arrecadação e definem seus gastos todos os anos. Uma parte dos recursos é gasta em nosso benefício, pois, de uma forma ou de outra, direta ou indiretamente, todos/as nós somos usuários/as dos serviços prestados e das obras construídas pelo governo, seja a canalização de um córrego na periferia, seja a modernização de um aeroporto, a abertura de novas vagas na creche do bairro, a contratação de mais atendentes para postos do INSS. Em maior ou menor grau, a vida de toda a comunidade é afetada pelas decisões tomadas pelos governantes na hora de elaborar e executar o orçamento público. É nele que é decidido quais obras serão prioritárias, qual promessa de campanha será cumprida, qual reivindicação popular será atendida. De forma direta podemos dizer que em tese serve para assegurar os direitos de todos e todas e contribuir para uma sociedade mais justa. Na legislação a serventia que se destina o orçamento é tratada como função, e são elas:
Função Alocativa Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos); criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo) pelos produtores, por investimentos ou intervenções; corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios e corrigir os efeitos negativos de externalidades. Função Distributiva Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população. Função estabilizadora Ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites). Para que o orçamento cumpra sua finalidade uma serie de procedimento terá que ser feito e estes se relacionam diretamente a arrecadação, o planejamento e a execução. ARRECADAÇÃO Consiste no recebimento da receita pelo agente devidamente autorizado; É o processo pelo qual, após o lançamento dos tributos, realiza-se seu recolhimento aos cofres públicos; É o ato de recebimento do imposto do contribuinte pelas repartições competentes e manifesta-se em dinheiro, de acordo com leis e regulamentos em vigor e sob imediata fiscalização das respectivas chefias; Consiste em cobrar os tributos, recebê-los e guardar o numerário respectivo, podendo ser direta (por coleta, por unidades administrativas e por via bancária) ou indireta (arrendamento, retenção na fonte).
PLANEJAMENTO Metodologia de administração que consiste, basicamente, em determinar os objetivos a alcançar, as ações a serem realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para sua execução. Mais do que um documento de receitas e despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcançados. Ao elaborar o orçamento, o governo faz uma estimativa de arrecadação e de gastos para garantir, entre outras coisas, que os serviços e as obras em andamento tenham continuidade ao longo do ano e que não haja cortes repentinos em programas sociais ou atrasos no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo. EXECUÇÃO FINANCEIRA - Utilização dos recursos financeiros visando atender à realização dos subprojetos e/ou subatividades, atribuídos às unidades orçamentárias. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA DESPESA - Utilização dos créditos consignados no orçamento púbico e nos créditos adicionais, visando à realização dos subprojetos e/ou subatividades atribuídos às unidades orçamentárias. Relacionados a esses procedimentos nos deparamos com termos tais como: Orçamento Bruto A Receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos constitucionais (ex. transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie. Orçamento Fiscal Integra a Lei Orçamentária Anual, e refere-se ao orçamento do Poder Público, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Orçamento da Seguridade Social Integra a Lei Orçamentária Anual, e abrange todas as entidades, fundos e fundações de administração direta e indireta, instituídos e mantidos pelo Poder público, vinculados à Seguridade Social (destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social).
Orçamento de Investimento Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao orçamento de investimento das empresas em que o poder público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Não-afetação ou não-vinculação é vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc), e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita. Arrecadação detalhando mais um pouco O Estado dispõe de recursos ou rendas, de acordo com as competências e atribuições que a Constituição lhe confere, que lhe são entregues através da contribuição das coletividades (tributos). O conjunto desses recursos constitui a denominada receita pública. O conceito legal de tributo está previsto no art. 3º do Código Tributário Nacional: Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Características do tributo:
Deve ser pago em dinheiro; Sua obrigatoriedade decorre da lei (compulsoriedade), sendo irrelevante a manifestação de vontade. Trata-se de uma prestação que deve ser instituída em lei formal (ato normativo que passa pelo processo legislativo) e material (ato normativo que contém um comando geral e abstrato, aplicável a todos indistintamente). Em regra trata-se de uma lei ordinária. O tributo, não é uma sanção em virtude de um ilícito cometido pelo contribuinte. O contribuinte não faz nada de errado para ter que pagar tributo. Assim, tributo é diferente de multa, já que essa é uma sanção de ilícito. É cobrado mediante uma atividade administrativa vinculada. Essa expressão vinculada refere-se à atividade de cobrança, para distinguir da atividade discricionária. A atividade vinculada é aquela na qual não há margem de escolha para o agente público quando de sua prática, não há um juízo de oportunidade e conveniência a ser realizado por parte do administrador, como acontece nas atividades/atos discricionários. Todo tributo tem sua cobrança realizada de forma vinculada, ocorrendo o fato gerador a Administração é obrigada a cobrar o tributo.
CLASSIFICAÇÃO DOS TRIBUTOS De acordo com a constituição (art. 145) a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios poderão instituir os seguintes tributos: Impostos Tributos cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica em relação ao contribuinte. Basicamente, os fatos geradores de impostos são: Patrimônio: tributado por impostos diretos como, por exemplo, o IPTU, o IPVA e o ITR; Renda: tributada por impostos diretos cuja base de cálculo é constituída pelos fluxos anuais de rendimentos; Consumo: a compra e venda de mercadorias e serviços constitui o fato dominante, variando apenas o momento em que o imposto é cobrado (do produtor - IPI, ou do consumidor - ICMS) e a base de cálculo de operação (se o valor adicionado ou o total de transação). Atualmente, todos os impostos sobre o consumo são IVA, ou seja, sobre o valor agregado. Taxas Espécie de tributo que os indivíduos pagam ao Estado, em razão do exercício do Poder de Polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. Exemplos: taxa de lixo urbano e taxa para confecção de passaporte. Contribuição de Melhoria Espécie tributária que tem por fato gerador a atuação estatal mediatamente referida ao contribuinte, ou seja, é cobrada quando representa um benefício ao contribuinte. Entre a atividade estatal e a obrigação do sujeito passivo existe um elemento intermediário que é a valorização do imóvel. A sua cobrança é legitimada sempre que da execução de obra pública decorrer valorização imobiliária, fundada no princípio da equidade. Contribuição Especial caracterizam-se pela finalidade específica para que são instituídos e cobrados. Em geral possui a chamada referibilidade indireta, uma atuação estatal relacionada a um grupo determinado. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União (art. 149 da CF/88). Ex: PIS e PASEP, soma-se ainda ao rol das Contribuições Especiais a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP) (Art. 149-A da CF/88).
Cada tributo tem uma legislação especifica que normatiza sua aplicação, ou seja se estabelece em que condições será aplicado, qual o ente que o recebe e como será distribuído. Há uma recorrente discussão referente ao contra-senso da descentralização na responsabilidade da execução das políticas públicas X a concentração dos recursos já que a união arrecada 56% dos tributos. Isso posto não significa dizer que a União fica com 56% de toda receita arrecadado, ela recolhe e redistribui para os demais ente frente transferências. TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS A Constituição da República estabelece uma redistribuição das rendas auferidas pela União e pelos Estados de modo a tentar equalizar a relação entre as competências materiais de cada um deles e os recursos que respectivamente arrecadam. No entanto, essa lógica não fica restrita apenas aos recursos decorrentes dos impostos previstos pelo texto constitucional. Normas infraconstitucionais também estabelecem a obrigatoriedade da União e dos Estados repartirem recursos entre si. Os entes podem, de forma não obrigatória transferir rendas para serem destinados a atividades de interesse mútuo e público. TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS: correspondem às parcelas de recursos arrecadados pelo governo federal e repassados aos demais entes da federação. TRANSFERÊNCIAS LEGAIS: consistem em repasses de recursos do Governo Federal para Estados, Distrito Federal e Municípios. Essas transferências de recursos são disciplinadas em leis específicas. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS: consistem na entrega de recursos públicos a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional, legal, ou os destinados ao Sistema Único de Saúde (art. 25 Lei de Responsabilidade Fiscal). O Convênio, assim como o contrato de repasse é um instrumento de transferências voluntárias. NOÇÕES BÁSICAS SOBRE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS A união, além dos recursos transferidos de forma obrigatória e automática, realiza as transferências voluntárias, com o objetivo de auxiliar os demais entes da Federação a desempenhar suas atribuições. O mesmo ocorre quando Estados transferem recursos de forma voluntária aos Municípios. A operacionalização dessas transferências é, na sua maioria, viabilizada por meio de convênios ou contratos de repasse. CONVÊNIO Convênios são acordos firmados entre órgãos públicos ou entre órgãos públicos e privados para realização de atividades de interesse comum dos participantes. Convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato, as partes têm interesses diversos e opostos; no convênio, os partícipes têm interesses comuns e coincidentes. O Convênio é quase sempre celebrado entre entidades públicas, para realizar atividades de interesses comuns, no campo social, educacional, e de pesquisa. O que ocorre é que o órgão repassador do recurso, pelas dificuldades de realizar determinadas tarefas, delega a outras entidades localizadas onde os fatos acontecem, a incumbência de realizar tais tarefas, repassando o recurso para aquela atividade.
Ao firmar um convênio o ente da Federação assume com o concedente a compromisso de prestar contas da aplicação do recurso. ORIGEM DOS RECURSOS DESTINADOS A CONVÊNIOS Para celebração de convênios é necessário que o concedente tenha dotação orçamentária específica no seu orçamento. As dotações orçamentárias destinadas a convênios são alocadas de duas formas distintas: Expressamente, identificando o Estado, o Município ou a entidade privada sem fins lucrativos, por meio de proposta do Executivo ou de emenda ao orçamento, quando da publicação da Lei Orçamentária Anual (LOA), já haverá previsão dos recursos para a consecução do objeto proposto, a liberação dos recursos ocorrerá de acordo com o planejamento do poder Executivo; De forma genérica, sem identificação explicita do beneficiário; o programa orçamentário destina recursos para a região onde se localiza o pretendente ou à determinadas despesas públicas e prevê a aplicação por meio de órgão ou entidade estadual, municipal ou privada sem fins lucrativos. O acesso a esses recursos, pelo interessado, dá-se de duas formas: O ministério ou a entidade federal detectam as necessidades locais ou desejam implantar programas federais na região. Proposta ou projeto formulados pelo próprio interessado, diretamente ao ministério ou à entidade que disponha de recursos aplicáveis ao objeto pretendido.
FASES DO CONVÊNIO Os procedimentos que envolvem a transferência de recursos por meio de convênios podem ser agrupados em quatro fases: PROPOSIÇÃO CELEBRAÇÃO EXECUÇÃO PRESTAÇÃO DE CONTAS PROPOSIÇÃO Para propor um convênio é necessário ter identificadas as necessidades e as prioridades da comunidade e, a partir disso, ter elaborado um projeto para atender a essas necessidades. Projeto é um conjunto de atividades ou medidas planejadas para serem executadas com responsabilidade de execução definida, objetivos determinados, abrangência definida, prazo delimitado e recursos específicos. A fase de proposição inicia com o encaminhamento do projeto ao órgão ou entidade responsável pela política pública. O órgão ou entidade repassadora (concedente), após o recebimento, realiza o exame da proposta e, dependendo do seu conteúdo, poderá aceitá-
lo, rejeitá-lo ou pedir informações adicionais. Caso seja aprovado pela concedente, o proponente deve elaborar o plano de trabalho. O plano de trabalho contém o detalhamento das ações que serão executadas pelo proponente. É o documento definitivo que vai orientar a execução de todo o convênio. Deve conter no mínimo: justificativa para a celebração do convênio, descrição completa do objeto a ser executado, descrição das metas a serem atingidas, definição das etapas ou fases de execução, cronograma de execução do objeto, cronograma de desembolso, e por fim, plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e da contrapartida financeira do proponente, se for o caso. A contrapartida consiste em valor economicamente mensurável que será arcado pelo convenente como parte de suas obrigações no convênio e poderá ser atendida por meio de recursos financeiros e de bens ou serviços, se economicamente mensuráveis. Em regra a contrapartida é obrigatória, devendo ser estabelecida em termos percentuais do valor total do objeto do convênio. CELEBRAÇÃO Esta é a fase da formalização do convênio, ocorre após a aprovação do plano de trabalho. Neste caso o convênio deve ser documentado, ou seja, adotar forma escrita; ter seu extrato publicado no Diário Oficial; e ser assinado por todos os participantes e por duas testemunhas. No termo de convênio deve conter os direitos e as obrigações dos participantes, seu conteúdo é organizado em cláusulas, em que são relacionadas as condições para execução do convênio.
EXECUÇÃO As ações da fase de execução do convênio devem refletir o que foi definido na celebração do convênio. É na execução que o convenente deve tomar todas as providências para concretizar o objeto do convênio, utilizando o recurso em favor de sua comunidade. O dinheiro será liberado para uma conta bancária própria do convênio, onde também deve ser depositada a contrapartida acordada. O êxito desta fase depende essencialmente de dois fatores: planejamento, refletido na elaboração de um bom plano de trabalho; atendimento às normas de administração orçamentária e financeira. Os recursos do convênio deverão ser aplicados no mercado financeiro enquanto não forem utilizados. Os rendimentos dessas aplicações devem ser utilizados no objeto ajustado, ou devolvidos à concedente ao término do convênio. É evidente que o convênio precisa manter a integridade do objeto, é admissível, entretanto, a ampliação da execução do objeto pactuado, bem como a redução ou exclusão de meta, sem prejuízo da funcionalidade do objeto acordado. Essa alteração poderá ocorrer mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente por meio de termo aditivo em, no mínimo, trinta dias antes do término de sua vigência ou no prazo nele estipulado. PRESTAÇÃO DE CONTAS
A prestação de contas é a quarta e última fase de um convênio. Seu objetivo é demonstrar a correta aplicação dos recursos recebidos. Prestarão contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos (art. 70 da Constituição Federal). Prestar contas de um convênio consiste no conjunto de documentos capazes de demonstrar a gestão das parcelas transferidas pela concedente, da contrapartida e de receitas obtidas com a aplicação dos recursos do convênio no mercado financeiro. É necessário apresentar informações e documentos que comprovem a correta aplicação dos recursos, na forma indicada pela legislação. A elaboração da prestação de contas é sempre responsabilidade do gestor que está em exercício na data definida para sua apresentação, quer ele tenha assinado ou não o termo de convênio. O prazo para envio é definido pelo concedente na fase de celebração do convênio. A prestação de contas será analisada pelo concedente quanto aos aspectos técnico e financeiro. A avaliação técnica é o exame em relação à execução física e ao alcance dos objetivos do convênio. Já a avaliação financeira é o exame em relação a correta aplicação dos recursos, envolvendo a legalidade dos gastos. Concluídos os exames a prestação de contas será encaminhada à autoridade superior para pronunciamento quanto à regularidade da aplicação dos valores. Caso a prestação de contas não tenha sido encaminhada no prazo convencionado ou tenham sido constatados indícios de irregularidade nos documentos apresentados, o concedente notificará o convenente para que, no prazo máximo de trinta dias: apresente a prestação de contas devida; corrija as falhas apontadas; ou recolha os recursos repassados, incluindo os rendimentos da aplicação e acrescidos dos juros de mora, na forma da lei.
Esgotado o prazo fixado sem a apresentação da prestação de contas devida ou, ainda, se houver evidências de irregularidades de que resultaram prejuízo ao erário, o concedente deverá instaurar processo de tomada de contas especial. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL A tomada de contas objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao erário, visando o seu imediato ressarcimento. Poderá ser instaurada por determinação dos órgãos de controle interno ou externo, no caso da omissão da autoridade competente para adotar a medida. A tomada de contas especial, quando concluída, será encaminhada ao Tribunal de Contas, que formalizará processo específico, ao final do qual poderá ser julgado regular (dando-se quitação plena aos responsáveis), regulares com ressalvas (no caso de falhas formais ou de menor reprovabilidade) e irregulares. Pode ainda ser considerada iliquidável ou arquivada sem apreciação de mérito. Haverá imputação de débito e/ou multa se for julgada irregular. Quem não apresenta a prestação de contas ou tem a mesma rejeitada fica impedido de receber novos recursos, até a regularização de sua situação. É vedada a celebração de novos convênios com órgãos ou entidades em situação de inadimplência relativamente a outros convênios Os auxílios São as transferências a outras esferas da Federação ou a entidades privadas sem fins lucrativos, destinadas à realização de obras, à aquisição de equipamentos e a outras despesas de capital, como a compra de imóveis.as subvenções São as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio (gastos com manutenção/operação de serviços, com pessoal, material de consumo, encargos etc.) da instituição beneficiada. A principal modalidade de subvenção é a social,
encaminhada exclusivamente a instituições privadas sem fins lucrativos que prestam serviços assistenciais, médicos e culturais para a população. Recebem esse tipo de transferência instituições como as Santas Casas de Misericórdia, por exemplo. As contribuições Correspondem às demais transferências. Denominam-se contribuições de capital quando autorizadas em lei específica e destinadas a despesas de capital; e contribuições correntes quando direcionadas a despesas de custeio da entidade beneficiada. As transferências obrigatórias Previstas na Constituição, as transferências obrigatórias (também denominadas transferências constitucionais ) consistem em repasses de uma parcela da receita tributária arrecadada por uma esfera de governo para outra esfera de governo. Exemplos: Uma parte dos impostos federais, como o IPI e o IR, recolhidos pela União, é transferida para os estados (21,5%) e para os municípios (22,5%). Essas transferências constituem o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Uma parcela do ICMS, imposto arrecadado pelo estado, é repassada para os municípios (25%). Vinculações O orçamento brasileiro é rígido. Uma de suas principais características é o alto grau de vinculações, que atrelam grande parte das receitas a fins específicos. As principais vinculações compreendem transferências da União para estados e municípios; transferências dos estados para municípios e desses para a União; transferências para a educação e para a seguridade social; transferências para entidades com e sem fins lucrativos; entre outras. O
orçamento de todas as esferas de governo possui vinculações. Por exemplo: todos os anos, a União, os estados e os municípios são obrigados a aplicar um percentual definido do total de suas receitas em educação. As políticas atendidas por vinculações não podem ser alvo de contingenciamento (limitação de gastos) e seus recursos não podem ser destinados a outra finalidade. As transferências voluntárias Essas transferências são autorizadas na Lei Orçamentária Anual, de acordo com as determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nesse caso, uma esfera de governo transfere recursos do seu orçamento para o orçamento de outra esfera e governo. As transferências voluntárias podem ser incondicionais ou condicionais. A principal diferença entre as incondicionais e as condicionais diz respeito à constância, à obrigatoriedade de repartição de receitas e à contrapartida. Incondicionais Em geral, essas transferências servem para promover a equalização fiscal, isto é, uma distribuição de renda mais igual entre os entes da Federação (estados e municípios). As unidades de governo beneficiadas por esse tipo de transferência têm total liberdade para decidir onde e como aplicar os recursos recebidos. Condicionais São estabelecidas ano a ano, por ocasião da definição do orçamento. Por isso, geralmente são orientadas de acordo com conveniências momentâneas, como atendimento a pressões e acordos políticos. Para que o repasse de recursos seja efetivado, o recebedor deve cumprir uma série de exigências e restrições a chamada contrapartida de dispêndio. A contrapartida significa que, para cada montante X recebido, a unidade de governo beneficiada deve aplicar um montante Y de recursos próprios na mesma finalidade.