COMISSÃO EUROPEIA DG Mercado Interno Annex to MARKT/2508/02 PT INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS Seguros Bruxelas, 1 de Fevereiro de 2002 MARKT/C2/UL D(2002) NOTA DIRIGIDA AOS MEMBROS DO SUBCOMITÉ RESSEGUROS DO COMITÉ DOS SEGUROS Assunto: Considerações relativas às linhas gerais de um regime de supervisão das empresas de resseguros da UE a adoptar por procedimento acelerado Documento de reflexão destinado à reunião do Subcomité Resseguros do Comité dos Seguros de 15 de Março de 2002 Objecto do presente documento Em 2001, o Subcomité reuniu-se três vezes para debater aspectos gerais e específicos do regime de supervisão das empresas de resseguros da UE a adoptar por procedimento acelerado. No presente documento, os serviços da Comissão apresentam para efeitos de debate as suas conclusões iniciais sobre o modo como esse sistema poderá ser edificado. O presente documento estrutura-se do modo a seguir indicado. A primeira parte apresenta o contexto do projecto e os seus objectivos. Debate igualmente as relações com os trabalhos desenvolvidos a nível internacional em domínios conexos. A segunda parte do documento aprecia o enquadramento geral de um regime de resseguros a adoptar por procedimento acelerado e, em especial, as suas possibilidades e limitações. Apresenta igualmente as conclusões preliminares dos serviços da Comissão relativamente à abordagem global. Convidam-se os Estados-Membros a apresentarem as suas observações sobre o assunto em debate e sobre as conclusões preliminares apresentadas nesta parte do documento. A terceira parte do presente documento contém uma apreciação pormenorizada de um certo número de questões específicas relativas à abordagem a adoptar para instaurar este regime de supervisão dos resseguros por procedimento acelerado, bem como as conclusões dos serviços da Comissão. Esta apreciação deve ser considerada à luz das considerações gerais e das conclusões apresentadas na segunda parte do documento. Convidam-se os Estados-Membros a apresentarem as suas observações sobre esta apreciação das questões específicas e sobre as conclusões. A quarta parte conclui a apreciação global das linhas gerais do sistema e delineia as próximas etapas de um procedimento acelerado, bem como a solução alternativa que consistiria em alinhar os trabalhos relativos aos resseguros pelos relativos ao projecto Solvência II. Convidam-se os Estados-Membros a apresentarem as suas observações sobre estas questões. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2) 299 11 11. Office: C107 1/58. Telephone: direct line (32-2) 2992276. Fax: (32-2) 2993075. http://europa.eu.int/comm/internal_market/ E-mail: ulf.linder@cec.eu.int, christian.schedel@cec.eu.int
1. Introdução e contexto Contexto Em 2000, os Estados-Membros e os serviços da Comissão acordaram no lançamento de um projecto destinado ao estudo da possibilidade de estabelecer o regime harmonizado de supervisão das empresas de resseguros na UE. Na sequência de uma série de debates preliminares e de audições realizadas em 2000 e 2001, foram organizadas nesse último ano três reuniões de trabalho com o objectivo de examinar um certo número de questões gerais e específicas relativas a um eventual sistema harmonizado. A possibilidade de optar por um procedimento "acelerado", em vez de um programa de trabalho completo a longo prazo, foi igualmente objecto de análise. Um procedimento acelerado permitirá a adopção de uma legislação comunitária num espaço de tempo relativamente curto, o que será positivo para as autoridades de supervisão e para as empresas de resseguros e reforçaria a posição da UE nas negociações futuras com países terceiros em matéria de reconhecimento mútuo. Um tal procedimento inscrever-se-ia igualmente na linha das iniciativas do grupo G7, do Banco Mundial e da IAIS (Associação Internacional das Autoridades de Supervisão dos Seguros). Um procedimento acelerado deverá necessariamente inspirar-se em grande medida nas regras prudenciais aplicadas actualmente às seguradoras directas. Por conseguinte, os trabalhos começaram com uma análise destinada a determinar quais as partes do regime de supervisão dos seguros directos que eram susceptíveis de serem utilizadas para os resseguros. Certos domínios em que poderá ser necessária uma abordagem diferente para os resseguros foram objecto de um estudo mais aprofundado. O relatório da KPMG sobre os resseguros constituiu um contributo substancial para os trabalhos e para os debates realizados no quadro destas reuniões 1. O projecto está a chegar a um ponto em que devem ser efectuadas certas opções importantes relativamente à estrutura geral de um sistema harmonizado. O presente documento examina os aspectos essenciais de um regime futuro e expõe as conclusões preliminares dos serviços da Comissão sobre estas questões de base. Estuda igualmente as relações e as interacções com o projecto Solvência II. Os pareceres exprimidos destinam-se a estimular os debates e estão sujeitos a alteração. Objectivos do exercício Os serviços da Comissão e a maior parte dos Estados-Membros acordaram que o sistema de supervisão harmonizado a adoptar por procedimento acelerado deverá prosseguir os seguintes objectivos gerais: o sistema deverá instaurar um regime são e prudente no interesse dos segurados, 1 O estudo da KPMG foi publicado no sítio da internet da Comissão no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/insur/index.htm. 2
o sistema deverá fundamentar-se no reconhecimento mútuo da supervisão exercida no país em que a empresa de resseguros está autorizada a operar. As autoridades de supervisão dos países de acolhimento não deverão efectuar qualquer supervisão nem qualquer controlo suplementar. Uma vez autorizada ou titular de um passaporte, qualquer empresa deverá estar automaticamente autorizada a exercer as suas actividades ou beneficiar automaticamente das vantagens inerentes ao sistema, o estabelecimento de um regime harmonizado de supervisão das empresas de resseguros poderá implicar a supressão de sistemas que prevêem provisões brutas e a constituição de garantias reais, um sistema harmonizado para a supervisão dos resseguros permitiria uma majoração do coeficiente de redução utilizado no cálculo da margem de solvência a título das actividades cedidas a uma resseguradora titular do passaporte europeu. Noutros termos, a taxa máxima de redução, actualmente de 50%, poderá ser aumentada de forma a que as seguradoras directas possam apoiar-se numa maior medida nos acordos de resseguros subscritos pelas resseguradoras europeias reconhecidas. Uma cooperação estreita com as seguradoras e outras partes interessadas Ao longo dos seus trabalhos, os serviços da Comissão consultaram regularmente as seguradoras e as resseguradoras, bem como outras partes interessadas. Todos os documentos elaborados pelos serviços da Comissão no quadro deste projecto, bem como o relatório da KPMG sobre os resseguros, foram enviados aos participantes na jornada portas abertas sobre o resseguro e a solvência. Antes de decidir quanto à orientação geral do projecto relativo aos resseguros, os serviços da Comissão consultarão os sectores dos seguros e as outras partes interessadas. Estas consultas basear-se-ão no presente documento. Solvência II Em 2000, os Estados-Membros e os serviços da Comissão deram início a um exame geral do regime de solvência actualmente em vigor na UE (projecto "Solvência II") 2. Um projecto de uma tal envergadura exigiria muito tempo e poderia conduzir a alterações importantes do actual regime de solvência. 2 Ver documento dos serviços da Comissão MARKT/2102/01 "Solvency II Review of work" para efeitos de actualização. 3
Os trabalhos desenvolvidos no quadro deste projecto incluíram nomeadamente uma análise aprofundada dos sistemas RBC no mundo, o exame da possibilidade de utilização das abordagens de supervisão bancária no domínio dos seguros e o estudo das provisões técnicas nos domínios dos seguros de vida e não-vida. Poderá chegar-se no Outono de 2002 a uma conclusão quanto à forma geral que revestirá o futuro regime de solvência. Posteriormente, serão necessários importantes trabalhos sobre aspectos concretos, que durarão provavelmente vários anos. Este processo exigirá igualmente a realização de simulações e de verificações no terreno. Foi realizado pela KPMG um estudo alargado sobre as questões relativas ao processo de Solvência II, que será publicado no sítio da Internet da Comissão na Primavera de 2002. Projectos em curso a nível internacional susceptíveis de ter incidência no futuro regime de supervisão das empresas de resseguros da UE Os trabalhos em curso na União em matéria de supervisão dos resseguros devem ser apreciados no contexto dos trabalhos desenvolvidos a nível internacional neste domínio e nos domínios conexos. Os serviços da Comissão consideram que o futuro regime comunitário deverá corresponder globalmente às conclusões a que chegaram a IAIS, a OCDE e o IASB (Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade). O Subcomité resseguros da IAIS apresentou uma norma quanto à avaliação, pelas autoridades de supervisão, das coberturas de resseguros das seguradoras directas e da solidez financeira das respectivas seguradoras (em Janeiro de 2002) 3. Encontra-se num estádio avançado um documento sobre os princípios a respeitar em matéria de exigências mínimas para a supervisão das resseguradoras, devendo ser adoptado aquando da próxima reunião anual da IAIS (Outono de 2002) 4. Com base neste documento, o Subcomité elaborará e recomendará uma norma IAIS sobre as melhores práticas em matéria de supervisão das resseguradoras. O primeiro projecto poderá estar pronto para exame pelo Comité Técnico em Janeiro de 2003 e a norma poderá estar pronta para adopção aquando da assembleia geral de 2003. A OCDE apresentou um projecto de convenção sobre o intercâmbio de informações sobre as resseguradoras entre autoridades de supervisão 5. Esta convenção cobrirá as empresas que se dedicam exclusivamente ao resseguro, bem como as empresas de seguros directos que desenvolvam actividades de resseguros, sendo juridicamente vinculativa. Prevê-se a tomada de uma decisão em 2002. 3 4 5 Esta norma pode ser consultada no seguinte endereço: http://www.iaisweb.org/. Este projecto pode ser consultado pelos membros da IAIS e pelos observadores no seguinte endereço: http://www.iaisweb.org/. Este projecto pode ser consultado no seguinte endereço: www.oecd.org. 4
O IASB tem vindo a desenvolver desde 1996 uma norma contabilística para os contratos de seguros e de resseguros. Foi publicado em 1999 um documento que aborda as principais questões que se colocam no domínio da contabilidade das empresas de seguros, que suscitou numerosas reacções, e foi publicado parcialmente no sítio da Internet do IASP um projecto de declaração de princípios 6. O texto completo deverá estar disponível em Março. De acordo com o programa de trabalho do IASB, a próxima etapa será a publicação de um projecto para debate no quarto trimestre de 2002 e de uma norma em 2003. 2. Considerações gerais relativas a um procedimento acelerado para a adopção do regime de supervisão dos resseguros O argumento essencial dos serviços da Comissão prende-se com o facto de um procedimento acelerado permitir realizar os objectivos fixados e respeitar os limites técnicos e de calendário aos quais o projecto está submetido e que recolheria um apoio suficiente por parte dos Estados-Membros e do sector dos seguros 7. Esta análise será desenvolvida no presente capítulo e as conclusões gerais apresentadas terão uma incidência considerável sobre o exame das questões mais concretas realizado no Capítulo 3. Os serviços da Comissão chegaram a essas conclusões com base nos debates realizados no quadro do Subcomité Resseguros do CS, nos contactos com o sector e outras partes interessadas, nos contactos internacionais e na análise de diversos documentos. Realização dos objectivos fixados É fundamental que os objectivos mencionados anteriormente possam ser realizados com base num procedimento acelerado. A principal preocupação dos serviços da Comissão prende-se com o reforço da eficácia e da solidez do mercado dos resseguros em benefício das autoridades de supervisão e das empresas de seguros e dos seus segurados. Uma outra preocupação prende-se como o facto de o regime futuro dever beneficiar as resseguradoras comunitárias que exercem actividades a nível internacional, bem como de dever facilitar as negociações futuras quanto ao reconhecimento mútuo com os países terceiros. Estes objectivos deverão ser realizados logo que possível após a adopção de um regime harmonizado de supervisão dos resseguros. Poderão ser necessárias certas medidas transitórias, mas os respectivos âmbito de aplicação e vigência deverão ser limitados. 6 7 Os capítulos publicados (1 a 12) podem ser consultados no seguinte endereço: www.iasc.org.uk. Para mais informações a este respeito, ver o documento dos serviços da Comissão MARKT/2132/00-EN Rev. 1 "Approaches to reinsurance supervision". 5
Respeito dos limites técnicos aos quais o projecto se encontra submetido Numa fase inicial do projecto, chegou-se à conclusão de que o procedimento acelerado deverá necessariamente apoiar-se em grande medida nas regras existentes aplicáveis às seguradoras directas, tendo em conta no entanto certos aspectos específicos dos resseguros. Esta abordagem foi igualmente adoptada pelo Subcomité Resseguros da IAIS no quadro do seu projecto de norma sobre as exigências mínimas em matéria de supervisão dos ressseguros. Os debates realizados no quadro do projecto relativo aos resseguros bem como no quadro do projecto Solvência II convenceram os serviços da Comissão de que um afastamento excessivo relativamente às regras existentes inviabilizaria na prática um procedimento acelerado. O projecto Solvência II aproxima-se do final da sua primeira fase, em que devem ser apresentadas conclusões sobre os aspectos gerais do sistema. É relevante que a abordagem adoptada para o procedimento acelerado dos resseguros seja tão compatível quanto possível com a abordagem do projecto Solvência II. Quando o projecto Solvência II tiver sido finalizado, é provável que o regime de supervisão dos resseguros seja ajustado em consequência. Tal implica que certas soluções que serão adoptadas no quadro do procedimento acelerado revistam um carácter temporário. As influências internacionais serão tidas em conta na medida do possível, inclusivamente no quadro do procedimento acelerado. Os projectos internacionais relativos à supervisão dos resseguros, à solvência e à contabilidade das empresas de seguros não se encontram ainda finalizados, sendo pouco provável que se conheça a sua orientação precisa antes da decisão sobre o procedimento acelerado. Os serviços da Comissão consideram que as propostas em matéria de resseguros devem integrar certas evoluções previsíveis, mas que, noutros domínios, será de conservar as soluções actualmente em vigor no domínio dos seguros directos. Limites temporais do projecto de um procedimento acelerado Um procedimento acelerado encontra-se sujeito a limites temporais de carácter tanto relativo como absoluto. Em termos relativos, o projecto deverá avançar de forma claramente mais rápida do que outros projectos de âmbito mais vasto, tal como o projecto Solvência II, e, eventualmente, do que a elaboração do regime internacional de supervisão dos resseguros pelo Subcomité Resseguros da IAIS. Os serviços da Comissão consideram que o calendário apresentado na reunião de Novembro de 2001 continua a ser válido nas suas linhas gerais para um procedimento acelerado (isto é, uma proposta da Comissão no início de 2003) 8. 8 Documento dos serviços da Comissão MARKT/2132/00 EN Rev. 1 "Reinsurance supervision project status of working programme and future steps, reactions and comments, tentative time schedule". 6
Aceitação por parte dos Estados-Membros e do sector dos seguros O projecto beneficiou da participação activa dos Estados-Membros e dos seguros. Os trabalhos realizados foram em geral bem acolhidos, embora tenham por vezes sido muito divergentes as opiniões sobre as soluções possíveis. A fim de fazer avançar o procedimento acelerado, os serviços da Comissão pretendem ter a certeza de que, no seu conjunto, os Estados-Membros consideram que o regime proposto será suficiente para a realização dos objectivos fixados. Um parecer favorável, em termos gerais, por parte do sector dos resseguros facilitaria a decisão quanto ao lançamento de um projecto legislativo. O sector dos seguros desempenhou um papel activo lançando a ideia de um passaporte único para as empresas de resseguros 9. Torna-se óbvio que todas as partes interessadas deverão aceitar os compromissos relativos a certos pontos para que possa ser apresentada em tempo oportuno uma proposta, sendo igualmente essencial que as negociações no Conselho e no Parlamento possam desenrolar-se rapidamente. Conclusão geral dos serviços da Comissão A conclusão geral dos serviços da Comissão vai no sentido da viabilidade do procedimento acelerado, embora exija flexibilidade por parte das instituições da UE, dos Estados-Membros e do sector dos seguros. Caso os objectivos não possam ser realizados com base nos meios disponíveis, deverá ser adoptada uma outra abordagem. Este aspecto é aprofundado no Capítulo 4. 1. Questão dirigida aos membros do Subcomité Resseguros do CS Pretendem apresentar outras observações quanto às considerações gerais expostas no presente capítulo? 9 O texto da iniciativa relativa a um passaporte único pode ser consultado no seguinte endereço: http://www.cea.assur.org. 7
3. Questões específicas relativas ao procedimento acelerado em matéria de supervisão das empresas de resseguros O presente capítulo tem por objecto o exame de certos elementos relevantes de um regime de supervisão dos resseguros adoptado por procedimento acelerado, bem como a apresentação das conclusões preliminares dos serviços da Comissão sobre estes diferentes pontos. O regime de supervisão dos resseguros deve incluir um certo número de elementos, dos quais muitos são análogos aos dos seguros directos. Num documento anterior, indicaram-se os domínios em que o regime de supervisão dos resseguros pode inspirar-se nas regras que regem a supervisão dos seguros directos 10 : Categoria I: Aplicável em princípio Exigências relativas à forma jurídica Programa de actividade/de exploração Critérios de idoneidade e de adaptação Controlo dos accionistas Contabilidade, informação financeira e estatísticas Boa gestão controlo interno Solicitação de informações verificações no local Prevenção/luta contra as irregularidades Categoria II: Ajustamento necessário antes da aplicação às empresas de resseguros Âmbito Poder de intervenção das autoridades de supervisão Categoria III: Necessidade de exame mais aprofundado Provisões técnicas Provisões para equalização Utilização de métodos actuariais Regime de solvência Regras em matéria de investimento/congruência Resseguros/retrocessão Revogação de passaportes Notificação das operações transfronteiras Utilização de modelos internos (as questões a examinar no presente documento estão assinaladas em itálico e em negrito) As questões classificadas na Categoria I regras de supervisão dos seguros directos aplicáveis em princípio não serão em geral tratadas de modo específico no presente documento. 10 Documento dos serviços da Comissão MARKT/2042/01 "Approaches to Reinsurance Supervision Follow-up and structure of the work". 8
As seguintes questões serão examinadas pormenorizadamente no presente documento: Autorização ou passaporte Âmbito da autorização Âmbito do regime Tratamento das provisões técnicas Provisões para equalização Utilização de métodos actuariais Questões relativas à margem de solvência Regras relativas aos investimentos Contabilidade, informação financeira e estatísticas Resseguros/retrocessão Notificação das operações transfronteiras Poderes de intervenção da autoridade de supervisão Revogação de passaporte Utilização de modelos internos Apresenta-se no Anexo 1 uma síntese das conclusões preliminares. Autorização ou passaporte? A questão de se dever optar pela solução do passaporte ou da autorização foi objecto de debate frequente com os Estados-Membros e com o sector dos seguros. O funcionamento dos dois sistemas, bem como as respectivas vantagens e inconvenientes, foram igualmente objecto de exame no documento anterior dos serviços da Comissão 11. Os principais elementos figuram no seguinte quadro: Aspecto Sistema da autorização Sistema do passaporte Âmbito de aplicação Início do procedimento destinado à emissão de uma autorização/passaporte (nova entidade) Todas as empresas de resseguros pretendem desenvolver actividades de resseguro. A entidade a criar pretende desenvolver actividades de resseguro. Apenas as empresas de resseguros que pretendam beneficiar de certas vantagens relacionadas com o sistema do passaporte ou que os seus cedentes beneficiem de certas vantagens relacionadas com o facto de a resseguradora dispor de um passaporte. A entidade que pretende beneficiar das vantagens relacionadas com o sistema do passaporte. 11 Documento dos serviços da Comissão MARKT/2036/01 "Considerations concerning "licensing" and "passport" systems of reinsurance supervision". 9
Início do procedimento destinado à emissão de uma autorização/passaporte (entidade existente) Caso a autorização/passaporte não seja concedida Caso a autorização/passaporte seja revogado A entidade existente deve satisfazer as condições para obter a autorização para continuar a desenvolver actividades de resseguro. A entidade não pode desenvolver actividades de resseguro. A entidade não pode desenvolver actividades de resseguro. A entidade existente deve respeitar certas condições para a obtenção de um passaporte único com vista a beneficiar de certas vantagens relacionadas com o sistema. A entidade pode continuar a desenvolver actividades de resseguros, mas não beneficiará das vantagens relacionadas com o sistema. A entidade pode continuar a desenvolver actividades de resseguros, mas não beneficiará das vantagens relacionadas com o sistema. Algumas vantagens dos dois sistemas: Vantagens de um sistema de autorização A grande utilização do sistema de autorização prova a sua eficácia. Um sistema de autorização concede às autoridades de supervisão um meio para excluir do mercado dos resseguros as empresas que não respeitam as condições estabelecidas. Um sistema de autorização confere um mandato claro à autoridade de supervisão dos seguros. Vantagens de um sistema de passaporte Um tal sistema pode basear-se numa legislação não vinculativa e, deste modo, ser de mais fácil aplicação e adaptação. Deverá ser menos pesado do ponto de vista administrativo. Poderá ser mais conveniente para o sector das operações de empresa a empresa, tal como o dos resseguros. Permite às empresas a opção de aderirem ou não ao sistema. Será mais facilmente aceite pelas seguradoras. Um sistema de passaporte pode ser de aplicação mais fácil a nível internacional. Inexistência de alterações para as seguradoras que pretendam manter-se fora do sistema e, deste modo, não se verificarão quaisquer problemas para as empresas que forem integradas no sistema a título de direitos adquiridos. Os Estados-Membros declararam-se várias vezes favoráveis ao sistema de autorização. O sector dos seguros reafirmou a sua preferência pela solução do passaporte. Os serviços da Comissão insistiram várias vezes no facto de apenas o conteúdo do regime ser de relevância e não a forma com é denominado. As duas abordagens permitem o estabelecimento de um regime suficientemente sólido. Embora admitam muitos dos argumentos a favor de cada uma das duas opções, os serviços da Comissão consideram que o sistema de passaporte seria mais conveniente para um procedimento acelerado, essencialmente devido à celeridade e à facilidade de aplicação. 10
Tal como indicado no capítulo precedente, um regime de seguros a adoptar por procedimento acelerado poderá conter elementos susceptíveis de ser alterados aquando da finalização do projecto Solvência II. Tal facto poderá resultar em problemas administrativos para as autoridades de supervisão e para as empresas. As autoridades de supervisão poderão defrontar problemas de recursos dificilmente ultrapassáveis a curto prazo, enquanto certas empresas poderão pretender esperar por um sistema mais definitivo, ao passo que outras empresas poderão desejar tirar partido das vantagens logo numa fase mais inicial. A solução do passaporte afigura-se de execução mais fácil, tendo em conta que não exige um procedimento de autorização para todas as empresas de resseguros. Quando o regime tiver dado as suas provas, é provável que a maioria absoluta das empresas de resseguros pretendam aderir. Deste modo, a diferença entre os dois sistemas não será significativa. No presente estádio que poderá coincidir com a finalização dos trabalhos do projecto Solvência II, será de estudar a introdução de uma obrigação de autorização. Uma outra questão que se coloca consiste evidentemente em saber-se o que acontecerá aos sistemas de autorização existentes nos Estados-Membros, caso a solução do passaporte seja adoptada a nível comunitário. O sistema de passaporte poderá ser considerado uma harmonização mínima e, por conseguinte, os Estados-Membros serão livres de conservar os sistemas de autorização existentes. Os Estados-Membros que não possuam tal sistema poderão decidir o respectivo estabelecimento, mesmo se tal não constituir a melhor opção na perspectiva da introdução de um sistema de passaporte a nível comunitário. Além disso, caso as exigências de autorização previstas nessas soluções nacionais forem compatibilizadas com o regime harmonizado, todas as empresas autorizadas receberão um passaporte. Tal como referido a seguir no presente capítulo, o regime de passaporte, tal como concebido pelos serviços da Comissão, vai muito além dos critérios fixados pelo Comité Europeu dos Seguros, o que tornaria o sistema mais facilmente aceitável pelos Estados-Membros. Ao mesmo tempo, o sistema oferecerá às empresas as principais vantagens enumeradas na sua proposta. Âmbito da autorização Os serviços da Comissão confirmam que uma empresa de resseguros que adira ao regime comunitário ficará autorizada a desenvolver todos os tipos de operações de resseguros. As empresas de resseguros são frequentemente grandes entidades com operações a nível mundial em diferentes ramos. Além disso, é frequente que as resseguradoras proponham coberturas multi-ramos e tratados "globais". De acordo com a prática actual, os países que submetem os resseguros à supervisão impõem a autorização para todos os ramos de resseguros. O programa de actividades da empresa de resseguros deverá conter informações pormenorizadas quanto à natureza dos principais riscos que essa empresa pretende cobrir. As alterações introduzidas neste programa deverão ser comunicadas às autoridades de supervisão, que terão deste modo uma visão de conjunto dos ramos cobertos pela empresa de resseguros, bem como as zonas geográficas em que opera. 11
Âmbito do regime O sistema de passaporte comunitário para as empresas de resseguros deverá destinar-se principalmente às empresas que se dedicam exclusivamente ao resseguro, tendo em conta que são as mais activas a nível internacional. No entanto, deve ter-se em conta que as seguradoras directas podem igualmente exercer um grande volume de actividade no domínio dos resseguros. As carteiras de resseguros das empresas de seguros directos já se encontram submetidas à supervisão. Por conseguinte e na medida em que uma percentagem não negligenciável das coberturas de resseguros se encontra subscrita por seguradoras directas (frequentemente no quadro de uma relação de "reciprocidade"), é lógico que estas beneficiem também do sistema do passaporte, na condição de que satisfaçam as exigências do regime de resseguros harmonizado no que diz respeito ao resseguro por si subscrito. Por último, uma parte significativa de certos riscos é transferida pelas empresas cativas (ou outras empresas) de seguro directo para empresas cativas de resseguro. Na maior parte dos casos, estas empresas cativas de resseguro resseguram exclusivamente riscos da sua empresa-mãe ou de um grupo delimitado de empresas associadas. No entanto, há alguns casos em que são igualmente cobertos os riscos de terceiros relacionados com a seguradora (tais como os riscos "consumidor" e certos riscos de responsabilidade civil/acidentes). Os serviços da Comissão consideram que, em circunstâncias normais, a adesão a um regime de passaporte é provavelmente menos relevante para as empresas cativas de resseguro. Os Estados-Membros terão no entanto a possibilidade de incluir estas empresas no regime do passaporte. Tratamento das provisões técnicas O tratamento das provisões técnicas das empresas de resseguros foi objecto de debate pormenorizado no decurso da reunião de Novembro de 2001 do Subcomité Resseguros do CS 12. As empresas de resseguros já se encontram submetidas à Directiva relativa às contas das empresas de seguros, mas nem esta directiva, nem as regras actuais em matéria de seguros não-vida proporcionam quaisquer orientações pormenorizadas sobre as modalidades de constituição das provisões técnicas 13. As provisões técnicas devem ser "adequadas" e "suficientes". Não existe qualquer consenso quanto ao teor concreto destas noções e as diferenças entre países afiguram-se consideráveis. 12 13 O debate desenrolou-se com base no documento dos serviços da Comissão MARKT/2088/01 "The establishment of technical provisions in insurance and reinsurance a comparative study". Directiva 91/674 do Conselho, de 31 de Dezembro de 1991 e Directiva 73/239 do Conselho, de 24 de Julho de 1973, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/49/CEE do Conselho. 12
Ao mesmo tempo, são efectuadas investigações pelos actuários, não se tendo ainda os resultados dessas investigações traduzido em orientações que façam fé. Será ainda necessário um certo tempo até estas técnicas estarem perfeitamente desenvolvidas e, além disso, os métodos utilizados estão estreitamente ligados aos aplicados no domínio dos seguros directos. Por conseguinte, uma grande parte dos trabalhos especializados efectuados sobre as provisões técnicas não-vida no quadro do projecto Solvência II são igualmente úteis para as provisões das resseguradoras. Devem igualmente ser resolvidas questões de contabilidade, actualmente examinadas pelo IASB e pelo sector actuarial (ver seguidamente). Os serviços da Comissão consideram que os trabalhos de desenvolvimento no domínio das provisões de resseguros revestem-se de uma importância capital, apoiando activamente a prossecução destes esforços. No entanto, não consideram que os trabalhos teóricos conduzidos neste domínio possam ser aplicados na prática nos prazos impostos por um procedimento acelerado. É provável que estes trabalhos sigam um calendário mais próximo do do projecto Solvência II. Afigura-se que as duas opções possíveis para um procedimento acelerado são as seguintes: conservar as regras actuais de supervisão do seguro directo no que diz respeito à constituição das provisões sem acrescentar outras especificações ou complementar estas regras com orientações inspiradas nas "melhores práticas" em conjugação com as obrigações suplementares em matéria de publicidade. A profissão dos actuários terá um papel importante a desempenhar na formulação destas orientações. Os serviços da Comissão prefeririam a segunda solução, mas reconhecem a dificuldade que representa a formulação dessas orientações. A questão das provisões técnicas nos resseguros será objecto de exame com os representantes do Grupo Consultivo dos Actuários na reunião do Subcomité de Março. Provisões da equalização Um dos papéis mais importantes das empresas de resseguros consiste em atenuar ou reduzir a volatilidade dos sinistros das carteiras de seguro directo. Os resseguros encontram-se ainda mais expostos do que os seguros não vida ao risco de volatilidade, sendo muito difícil de prever a evolução futura da sinistralidade, nomeadamente no caso dos tratados não proporcionais. Por conseguinte, a utilização de provisões de equalização reveste-se provavelmente de uma importância maior para as resseguradoras. Este ponto foi sublinhado várias vezes pelas empresas de resseguros, afigurando-se que os actuários partilham este ponto de vista. Todavia, a conclusão de que as provisões de equalização são necessárias não implica automaticamente que deva figurar no passivo do balanço. Na condição de ser adoptado um tratamento fiscal adequado, estas "reservas" de equalização poderão ser consideradas como fazendo parte do capital regulamentar exigido. É provável que aquando da adopção de uma norma contabilística internacional aplicável aos seguros, essa norma não autorize a inscrição das provisões de equalização no passivo. 13
As directivas actuais só impõem a constituição de provisões de equalização para os seguros de crédito. Contudo, os Estados-Membros têm a possibilidade de exigir a constituição destas provisões, nos casos em que o considerem adequado. A conclusão preliminar dos serviços da Comissão é de que a constituição de provisões (ou reservas) de equalização não deve ser obrigatória no domínio dos resseguros (isto é, para os outros ramos para além do seguro de crédito). Deve evidentemente ter-se em conta esta conclusão aquando da determinação da margem de solvência requerida para as empresas de resseguros (ver seguidamente). É certo que tal pode ter consequências fiscais, dado o montante total da margem de solvência não ser dedutível para efeitos de impostos, devendo estas questões ser debatidas a nível nacional. Utilização de métodos actuariais Os actuários desempenham um papel cada vez mais relevante nas empresas de seguros na UE, tanto no sector não vida como no sector dos resseguros. É provável que esta tendência se venha a reforçar, uma vez que a adopção de técnicas mais avançadas para a determinação das provisões técnicas e os novos métodos contabilísticos podem exigir cálculos mais complexos. Actualmente, as regras comunitárias só exigem a utilização de métodos actuariais para o cálculo das provisões técnicas no domínio dos seguros de vida. No entanto, vários Estados-Membros introduziram sistemas que conferem um papel oficial aos actuários ou tornaram obrigatória por lei a utilização de técnicas actuariais. Estas questões serão examinadas no quadro do projecto Solvência II. Deste modo, os serviços da Comissão consideram que é prematuro optar a favor de uma exigência formal para os resseguros antes da decisão geral ter sido tomada. Os serviços da Comissão incentivam vivamente a utilização de actuários e de técnicas actuariais nas empresas de resseguros, embora considerem difícil a introdução de uma obrigação formal neste sentido no quadro de um procedimento acelerado. Questões relativas à margem de solvência Na sequência das conclusões gerais apresentadas no Capítulo 2, é provável que o cálculo da margem de solvência e do fundo de garantia para os resseguros deva ser bastante análogo ao dos seguros directos. Os serviços da Comissão estão conscientes de que se poderá revelar necessário dispor de um regime bastante diferente, talvez mais baseado no risco, mas consideram que a sua elaboração não será possível a curto prazo. Além disso, não se afigura uma tarefa fácil a elaboração para os resseguros de uma solução temporária que deverá provavelmente ser revista uma vez finalizado o projecto Solvência II. 14
O requisito de uma margem de solvência, bem como de um nível mínimo do fundo de garantia, deverão reflectir a volatilidade, em geral, superior das operações de resseguros. Os serviços da Comissão estão conscientes de que certas grandes resseguradoras podem beneficiar de importantes efeitos de diversificação da sua carteira total, mas, na ausência de uma abordagem coordenada para a modelização do risco total de uma empresa, será difícil ter em conta estes efeitos (ver igualmente "utilização de modelos internos" apresentado seguidamente). As percentagens e montantes aplicáveis serão determinados com base em simulações e testes efectuados no terreno. Por conseguinte, os dados apresentados seguidamente têm apenas um carácter indicativo. No que diz respeito ao nível do fundo de garantia mínimo, os serviços da Comissão consideram que o montante mais elevado fixado para os seguros não vida deverá constituir o ponto de partida para as empresas de resseguros (3 milhões de euros após o ajustamento Solvência I). Deverá provavelmente prever-se um montante de 5 milhões de euros para as empresas de resseguros, convidando-se os Estados-Membros a apresentarem observações a este respeito. Relativamente ao fundo de garantia mínimo, propõe-se que não se efectue qualquer diferenciação entre seguros de vida e não vida. No que diz respeito à margem de solvência, os serviços da Comissão partem da ideia de que o requisito global deve ser claramente superior ao nível actualmente fixado para os seguros directos não vida. Para o efeito, poder-se-á ajustar o requisito em função dos ramos de resseguros e fixar percentagens mais elevadas. Este método de ajustamento do requisito em função dos ramos constitui um meio para ter em conta o risco no cálculo da margem de solvência. O ajustamento Solvência I introduziu uma majoração de 50% da margem de solvência relativamente aos ramos responsabilidade civil de aeronaves, marítima e geral 14. No que diz respeito às seguradoras directas que desenvolvem igualmente actividades de resseguros num dado ramo de seguros, não se efectua qualquer diferenciação entre as componentes seguro directo e indirecto deste ramo. O nível de risco relacionado com uma carteira de seguro directo e com uma carteira de resseguro pode contudo ser diferente. Dado não se integrar no quadro de um projecto de procedimento acelerado para os resseguros, a fixação de coeficientes de majoração diferentes consoante os ramos de resseguros, a única opção possível consistirá na utilização dos coeficientes de majoração dos seguros directos ou na aplicação de coeficientes "não majorados", em conjunto com um peso superior do risco na margem de solvência. Estas questões serão objecto de exame aquando da reunião de Março próximo. Os requisitos calculados com base numa percentagem dos prémios e dos sinistros deverão ser claramente superiores, provavelmente pelo menos o dobro dos aplicáveis aos seguros directos. O nível exacto está obviamente sujeito a debate e dependerá das simulações que serão efectuadas. Se bem que não se proponha introduzir um sistema geral de majorações em função dos ramos, poderá ser indicado fixar percentagens diferentes para os resseguros vida e não vida. 14 O texto adoptado pode ser consultado no sítio da Internet da Comissão no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/insur/index.htm 15
Caso o requisito de margem de solvência para as empresas de resseguros titulares de um passaporte seja claramente superior ao requisito imposto às resseguradoras que permanecem fora do sistema ou às seguradoras directas que desenvolvem actividades de resseguros, o risco de arbitragem regulamentar será considerável. Tal poderá igualmente conduzir à percepção de que os custos de adesão ao sistema do passaporte excedem as vantagens. Esta questão deverá ser objecto de exame aquando da reunião de Março próximo, dado ser essencial para o êxito do regime de supervisão dos resseguros por procedimento acelerado. Regras de investimento Esta questão foi objecto de exame pormenorizado no decurso da reunião de Novembro de 2001 15. A proposta do Comité Europeu dos Seguros relativa a um passaporte único não contém qualquer regra sobre os investimentos representativos de provisões técnicas das empresas de resseguros. No decurso dos debates, os Estados-Membros indicaram que consideravam que essas regras deveriam fazer parte de um regime de supervisão dos resseguros. Os serviços da Comissão partilham este parecer. No entanto, os serviços da Comissão não consideram que as regras de investimento devam ser aplicáveis a todos os elementos constitutivos da margem de solvência das empresas de resseguros, tal como se verifica actualmente nos seguros directos. Esta questão será examinada no quadro do projecto Solvência II. Por conseguinte, será prematuro impor uma tal exigência às empresas de resseguro 16. A maior parte dos países que exerce uma supervisão sobre as empresas de resseguros optou por uma abordagem qualitativa em detrimento de regras quantitativas. As empresas de resseguros exprimiram igualmente a sua preferência por uma tal abordagem. As razões avançadas prendem-se com a necessidade de garantir flexibilidade, a tomada em consideração da especificidade da carteira, os efeitos de diversificação, etc. Os serviços da Comissão estão de acordo com a maior parte destas observações e propõem assim que seja utilizada uma abordagem qualitativa ou de gestão "prudente" para os investimentos no quadro de um regime de supervisão dos resseguros a adoptar por procedimento acelerado. Uma abordagem qualitativa não exclui evidentemente as análises quantitativas adicionais que possam ser requeridas e que os respectivos resultados sejam divulgados às autoridades de supervisão. 15 16 O debate desenrolou-se com base no documento dos serviços da Comissão MARK/2099/01 "Investment rules for assets covering technical provisions in reinsurance undertakings". No entanto, em função do tratamento contabilístico da provisão para equalização, as regras de investimento poderão ter de ser adaptadas ou o respectivo âmbito de aplicação alargado. Esta questão será examinada posteriormente. 16
Contabilidade, informação financeira e estatísticas Por força das directivas da terceira geração, as empresas de seguros devem elaborar contas anuais de acordo com a Directiva relativa às contas das empresas de seguros 17. Estas contas devem cobrir todas as operações realizadas, a situação financeira da empresa, a sua solvência e respectivas responsabilidades. Por outro lado, os Estados-Membros devem exigir o fornecimento periódico de documentos estatísticos. As empresas de resseguros já se encontram incluídas no âmbito de aplicação da Directiva relativa às contas das empresas de seguros, afigurando-se adequado que em matéria de publicidade estejam submetidas às mesmas exigências prudenciais que as seguradoras directas, com os ajustamentos que se impõe. Tal como indicado na secção "contexto", o IASB trabalha actualmente na elaboração de uma nova norma internacional sobre a contabilidade dos seguros. Além disso, existe um acordo político no Conselho para que as normas IAS adoptadas a nível da UE sejam utilizadas por todas as empresas cotadas a partir de 2005. Encontram-se igualmente em curso trabalhos com vista a modernizar as directivas contabilísticas gerais e a directiva relativa às contas das seguradoras. É pouco provável que a norma contabilística internacional específica para os seguros seja finalizada a tempo para ser integrada no regime europeu de supervisão dos resseguros a adoptar por procedimento acelerado. Entretanto, propõe-se que este regime se apoie nas regras contabilísticas actualmente previstas pela Directiva relativa às contas anuais das empresas de seguros e sobre as exigências de informação às autoridades de supervisão fixadas pela Directiva 73/239/CE. Resseguros e retrocessão A presente secção trata do coeficiente de redução da margem de solvência das seguradoras directas devido à cessão para resseguro, bem como da redução análoga da margem de solvência das resseguradoras relativamente às retrocessões realizadas. No quadro do regime em vigor, o coeficiente de redução máximo em caso de cessão para uma resseguradora encontra-se limitado a 50%. Os Estados-Membros indicaram em diversas ocasiões que pretendem manter o limite máximo actual. Por outro lado, as seguradoras pretendem que este coeficiente seja aumentado no quadro do futuro regime comunitário harmonizado. 17 Artigo 19º da Directiva 73/239/CE e Directiva 91/674/CE. 17
Os serviços da Comissão consideram que é possível a criação de um regime sólido e adequado de supervisão das empresas comunitárias de resseguros que sirva os interesses dos cedentes (e dos respectivos segurados) e que assegure o bom funcionamento do mercado dos resseguros na União Europeia. As empresas de resseguros que satisfaçam as exigências do sistema do passaporte poderão oferecer aos seus clientes um serviço qualitativamente mais seguro. Por conseguinte, as empresas de seguros que façam apelo às resseguradoras titulares do passaporte deverão poder aumentar o coeficiente de redução em relação à cessão para resseguradoras para um nível superior a 50%. Em princípio, poderão ser fixadas regras análogas para a retrocessão para empresas de seguros por parte de resseguradoras titulares do passaporte. Estas conclusões devem igualmente ser consideradas à luz do texto actual das directivas, que permite aos Estados-Membros autorizarem as empresas de seguros a incluírem 100% dos seus créditos sobre resseguradoras nos activos representativos das provisões técnicas. No entanto, é evidente que o coeficiente de redução máximo deverá igualmente ser fixado no novo regime de solvência e de resseguros. A fixação deste limite exigirá a realização de novos debates e de novas simulações, podendo no entanto prever-se a título indicativo um coeficiente máximo de 75% para os riscos cedidos a resseguradoras. Será necessário realizar debates mais aprofundados para especificar o funcionamento deste modelo de coeficientes de redução. Poderes de intervenção das autoridades de supervisão As autoridades de supervisão deverão, em princípio, dispor dos mesmos poderes de intervenção relativamente às empresas de resseguros titulares do passaporte que os que detêm em relação às empresas de seguros directos. Os poderes acrescidos atribuídos às autoridades de supervisão pela Directiva Solvência I deverão igualmente aplicar-se às empresas de resseguros titulares de um passaporte. No entanto, serão necessários certos ajustamentos, tendo em conta o facto de não existir qualquer relação directa entre os segurados e a resseguradora. Poderão ser introduzidos outros ajustamentos à luz do funcionamento de um sistema de passaporte. Revogação do passaporte O sistema de passaporte deverá incluir disposições quanto às sanções que as autoridades de supervisão poderão impor às empresas titulares desse passaporte. Deverá incluir várias etapas a fim de dar à empresa em questão tempo para sanar a situação se tal for possível antes que seja tomada a decisão de revogar o seu passaporte. As condições para a revogação deverão ser especificadas no quadro legal ou regulamentar. As decisões de revogação serão publicadas no Jornal Oficial do país em questão e comunicadas às outras autoridades de supervisão. 18
Mesmo que a revogação do passaporte não signifique que a empresa deva cessar as suas actividades de subscrição, pode ter pesadas consequências para o desenrolar das suas actividades. Além disso, o processo de revogação do passaporte é em princípio análogo ao da revogação da autorização para o exercício de actividades, podendo no entanto ser necessário introduzir ajustamentos específicos, que serão desenvolvidos num estádio posterior do projecto. Notificação das operações transfronteiras O estabelecimento de um regime harmonizado de supervisão dos resseguros na UE destina-se nomeadamente a facilitar as operações transfronteiras neste sector, embora o êxito deste projecto dependa em grande medida da cooperação e do intercâmbio de informações entre autoridades de supervisão. A este respeito, os serviços da Comissão consideram que as operações de resseguros transfronteiras poderão ser notificadas de acordo com um procedimento muito mais simples do que o dispositivo em vigor para as operações de seguro directo transfronteiras, que é relativamente complexo. Na verdade, é evidente que o raciocínio geral subjacente às regras relativas à supervisão dos seguros directos é menos pertinente no caso dos resseguros. Por conseguinte, os serviços da Comissão poderão propor que o Estado-Membro tenha apenas a obrigação de notificar aos outros Estados-Membros a concessão de um passaporte a uma dada empresa de resseguros. Uma tal notificação poderá conter certas informações importantes (ramos de actividade e grau e natureza dos riscos a cobrir) e a forma como podem ser obtidas outras informações com base num pedido. Os trabalhos desenvolvidos actualmente neste domínio pela OCDE poderão constituir um contributo muito útil 18. Será igualmente útil solicitar à Conferência das Autoridades de Supervisão dos Seguros da UE que alargue o respectivo protocolo sobre o intercâmbio de informações para abranger as empresas de resseguros no quadro de um sistema de passaporte. Utilização de modelos internos Muitas das maiores empresas de seguros e de resseguros desenvolvem actualmente modelos internos sofisticados para definir com precisão o respectivo perfil de risco, para optimizar a afectação do seu capital e para dotar os seus dirigentes dos instrumentos de gestão mais avançados para a tomada de decisões. Estes modelos poderão igualmente ser interessantes para fins de supervisão, podendo inclusivamente prever-se a sua utilização, em complemento com outros elementos, no cálculo da solvência. As resseguradoras são favoráveis à possibilidade de utilizarem modelos internos no cálculo da solvência no quadro de um regime de supervisão dos resseguros a adoptar por procedimento acelerado. 18 Ver nota 5. 19
No entanto, os serviços da Comissão consideram que esta questão ultrapassa o quadro de um projecto relativo aos resseguros a adoptar por procedimento acelerado. Além disso, não é certo que esses modelos possam estar operacionais a curto prazo. Todavia, é evidente que deve seguir-se de perto o respectivo desenvolvimento e que, a longo prazo, o regime europeu de supervisão dos resseguros deverá ter esse ponto em conta. Esta questão encontra-se inscrita no programa de trabalho do projecto Solvência II 19. 2. Questão dirigida aos membros do Subcomité Resseguros do CS Pretendem apresentar observações sobre a análise e as conclusões preliminares deste capítulo? 4. Aceitação por parte dos Estados-Membros, opções e próximas etapas Antes de lançar o projecto do procedimento acelerado, os serviços da Comissão gostariam de ter a certeza de que, no conjunto, os Estados-Membros consideram que o sistema proposto será suficiente para realizar os objectivos deste exercício. O parecer favorável das resseguradoras facilitaria igualmente a decisão do lançamento de uma acção legislativa a nível da UE. Caso o projecto não tenha o apoio suficiente, os serviços da Comissão proporão um alinhamento dos trabalhos relativos à supervisão das empresas de resseguros com os trabalhos relativos ao projecto Solvência II, com o objectivo de apresentar, num estádio posterior, um regime de solvência harmonizado tanto para as empresas de seguros como para as empresas de resseguros. No presente capítulo, os serviços da Comissão apresentam as próximas etapas e o calendário relativo às duas abordagens alternativas. 3. Questão dirigida aos membros do Subcomité Resseguros do CS Poderão indicar se o vosso Estado-Membro é favorável, em princípio, a um procedimento acelerado de acordo com as considerações gerais específicas apresentadas nos Capítulos 2 e 3. Em caso de resposta negativa, seria o vosso Estado-Membro favorável a um alinhamento dos trabalhos relativos aos resseguros com os trabalhos relativos ao projecto Solvência II? 19 A questão dos modelos internos será examinada no decurso das reuniões de Março e Junho do Subcomité Solvência do Comité de Seguros. Os membros do Subcomité Resseguros do Comité de Seguros estão igualmente convidados para estas reuniões. 20