Capítulo I Direito Agrário: Conceito, Princípios, Institutos e Estatuto da Terra 1. INTRODUÇÃO A presente obra, por certo, não tem o objetivo de abarcar todos os temas relacionados ao Direito Agrário. Estudaremos em verdade seu conceito, seus princípios, alguns institutos previstos no Estatuto da Terra (Lei nº 4504/64) e com maior profundidade os seguintes estatutos legais: I) Lei nº 8.629/93, que cuida da Desapropriação para fins de reforma agrária; II) Lei Complementar nº 76/93 que cuida do procedimento especial da desapropriação para fins de reforma agrária, e; III) Lei nº 6.969/82. Trata-se, assim, de uma obra com caráter mais pragmático, que visa a comentar a legislação com foco nos concursos públicos, apresentando comentários e dicas de provas baseados, principalmente, na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal. 2. CONCEITO DE DIREITO AGRÁRIO Ao longo do tempo, o Direito Agrário foi ganhando importância devido a sua relevância social, de forma a se tornar um ramo autônomo do Direito com suas próprias fontes, princípios e institutos, distanciando-se do Direito Civil. Vale observar que o Direito Agrário possui uma forte estrutura legislativa, abarcando uma série de institutos jurídicos. Não é demais lembrar, contudo, que o Direito Agrário se relaciona com outros ramos do Direito, como o Direito Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Civil, o Direito Processual Civil, por exemplo, bem como outros ramos do conhecimento, a Agronomia, a Economia Agrária, entre outros. Nesse sentido, de uma maneira mais abrangente BARROS 1 qualifica Direto Agrário como o ramo do direito positivo que regula as relações jurídicas 1. BARROS, Wellington Pacheco. Curso de Direito Agrário. 6ª Ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p.17 9
Marcio Pereira de Andrade do homem com a terra. Já OPTIZ 2 prefere defini-lo como o conjunto de normas jurídicas concernentes ao aproveitamento do imóvel rural, enquanto BORGES 3 sintetiza que se trata de um direito novo com vasto conteúdo ou campo e objeto próprio de estudos, que se fixam na distribuição, posse e uso das terras rurais. De fato, da análise dos três conceitos acima colacionados, depreende-se a riqueza dos temas que envolvem o Direito Agrário que, como já mencionado, não serão integralmente estudados nesta obra. Aplicação em concurso (MP/AM Promotor de Justiça CESPE 2007) Acerca do direito agrário, assinale a opção correta: a) Trata-se de disciplina jurídica originada de elementos informadores, tais como a estrutura agrária, a empresa agrária, a atividade agrária e a política agrária, que não se subsumem, em conjunto, nem ao direito administrativo, nem ao direito civil ou ao empresarial. b) Trata-se de disciplina sem autonomia legislativa, mas apenas didática e científica, advinda da especialização do direito privado, tal como o direito imobiliário ou o direito de redes contratuais. c) O direito agrário é regido essencialmente por institutos voltados à viabilização de aproveitamento econômico dos imóveis rurais, diferenciando-se do direito ambiental por se concentrar no uso privado das terras, não fazendo parte de seu objeto a conservação dos recursos naturais. d) O direito agrário é disciplinado por normas de competência concorrente editadas pelas diversas unidades da Federação, nos termos da CF de 1988. e) O direito agrário envolve matéria de cunho eminentemente federal, razão pela qual a CF determina a criação de varas agrárias federais, com competência exclusiva para dirimir conflitos fundiários. COMENTÁRIO: A alternativa a foi considerada correta. (MP/RR - Promotor de Justiça CESPE 2008) Julgue o item a seguir: O direito agrário se especializa como disciplina jurídica, tendo como conceito central a noção de função social da propriedade, diferenciando-se do 2. OPITZ, Silvia C.B.; OPITZ, Oswaldo. Curso Completo de Direito Agrário. 2ª Ed., São Paulo: Saraiva, 2007,p.24 3. BORGES, Antônio Moura. Curso Completo de Direito Agrário. 3ªEd., Leme: Edijur, 2009, p. 35 10
Direito Agrário: Conceito, Princípios, Institutos e Estatuto da Terra direito civil na medida em que não concebe a propriedade da terra apenas como objeto de disposição e gozo, mas principalmente como instrumento da atividade agrária. COMENTÁRIO: A alternativa foi considerada CERTA. 3. PRINCÍPIOS DE DIREITO AGRÁRIO A importância do estudo dos princípios é bem conhecida pelos estudantes da ciência jurídica. Trata-se de normas elementares, instituídas como base de um determinado ramo do Direito. Servem, dessa forma, para definir a própria identidade do ramo do Direito estudado. Não bastasse isso, o estudo dos princípios do Direito Agrário se mostra especialmente relevante para o universo do concurso público. Com efeito, as questões de Direito Agrário exigidas em concursos públicos muitas vezes se direcionam ao próprio texto da legislação específica, que é de difícil memorização. Dessa forma, o conhecimento dos princípios será bastante útil na resolução de questões, pois estes servirão como vertentes interpretativas, auxiliando o candidato a encontrar a melhor resposta. Vale observar que não há necessidade de o candidato memorizar a denominação de todos os princípios, é suficiente que entenda conceito basilar de cada um dos princípios. A seguir destacaremos os principais princípios do Direito Agrário: a) Princípio da Garantia do Direito de Propriedade (art. 5º, XXII, CF/88): a propriedade é direito e garantia fundamental do cidadão e revela a opção política do estado brasileiro, assegurando-se a propriedade como condição de vida e desenvolvimento do proprietário da terra e da sociedade; b) Princípio da Função Social da Propriedade (art.5º, XXIII, c/c Art.186, CF/88): o direito de propriedade é assegurado desde que cumprida sua função social. Este ponto será abordado com maior profundida nos comentários da legislação específica, mas por ora vale fixar a ideia de que a propriedade obriga, ou seja, o proprietário deve atingir determinadas finalidades econômicas, sociais e ambientais; c) Princípio da Justiça Social: por ele o homem passa a ser o foco do Direito Agrário; tem por finalidade romper com estruturas injustas de posse da terra, reformulando-as constantemente, de forma a garantir o acesso à terra, renda e dignidade ao trabalhador rural; 11
Marcio Pereira de Andrade d) Princípio da Melhor Distribuição da Terra (Acesso à propriedade da terra): segundo esse princípio a política da reforma agrária deve privilegiar a ocupação da terra por aqueles que querem produzir. Cabe ao Estado promover a expropriação das terras improdutivas e destiná-las aos que não possuem condições financeiras de adquiri-las; e) Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular: princípio basilar do Direito Administrativo - embora a sua interpretação tenha se tornado cada vez mais relativizada -, significa que o interesse público, do Estado, da sociedade ou da coletividade deve prevalecer sobre interesses particulares quando tais interesses estiverem em conflito; f) Princípio do Monopólio Legislativo da União: trata-se de regra insculpida no art. 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988 pela qual compete à União legislar privativamente sobre Direito Agrário. Vale observar que a competência privativa se estende também à desapropriação, tema com especial relevância para o Direito Agrário. (art. 22, II, CF/88); g) Princípio da Justa e Prévia Indenização nas Desapropriações (art. 5º, XXIV, CF/88): como decorrência do direito de propriedade tem-se que a perda da propriedade para o Estado deve ser prévia (quanto ao tempo) e justa (quanto ao valor); h) Princípio da Permanência na Terra: aquele que mantém a terra produtiva não pode ser expropriado pera fins de reforma agrária; i) Princípio da Proteção da Propriedade Familiar e da Pequena e Média Propriedade (art.5º, XXVI, c/c art. 185, I, CF/88): a pequena propriedade rural, desde que explorada pela família não será objeto de penhora para pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva, assim como a pequena e média propriedade não são passíveis de expropriação para fins de reforma agrária; j) Princípio da Proteção da Propriedade Produtiva (art. 185, II, CF/88): por ele a propriedade produtiva não é passível de expropriação para fins de reforma agrária; k) Preservação dos Recursos Naturais e Proteção ao Meio Ambiente: apesar de ser requisito da função social da propriedade, a preservação dos recursos naturais é um princípio de ordem constitucional que permeia todo o ordenamento jurídico. Tem especial relevância no Direito 12
Direito Agrário: Conceito, Princípios, Institutos e Estatuto da Terra Agrário, tendo em vista a potencialidade de danos ambientais que a exploração da terra pelo homem pode causar; l) Princípio da Melhor Produtividade: a política agrária deve privilegiar a produção da terra para atender as necessidades da sociedade, incentivando o uso da terra de maneira racional e adequada, mas sem deixar de cumprir com a função social da propriedade; m) Princípio do Uso da Terra Pública: as terras públicas devem ser destinadas a fins produtivos, submetendo-se à função social da propriedade; n) Princípio da Indivisibilidade do Módulo Rural: o módulo rural (conceito que será estudado adiante) deve ser a porção mínima de fracionamento de área de terra no território brasileiro. São estes os princípios a serem destacados. Vale observar, contudo, que a doutrina não é uníssona com relação a adoção de todos os princípios acima elencados, havendo autores que apontam um rol ainda mais extenso, enquanto outros adotam um rol mais sintético, ou mesmo há autores que nominam diferentemente os princípios acima expostos. Entretanto, ressalte-se mais uma vez, que em concurso público, em regra, tem-se exigido do candidato antes o entendimento do conteúdo do princípio do que propriamente o seu nomen juris. Aplicação em concurso (CÂMARA DOS DEPUTADOS Analista Legislativo CESPE 2003) Julgue a questão a seguir: Entre os princípios norteadores do direito agrário previstos expressamente no texto da Constituição da República, podem-se citar: a regra de monopólio legislativo da União; a proteção à propriedade familiar e à pequena e à média propriedades; a conservação e a preservação dos recursos naturais e a proteção ao meio ambiente. COMENTÁRIO: A questão foi considerada CERTA. (Delegado de Polícia/BA - CESPE - 2013) Direito agrário designa o conjunto de princípios e normas que disciplinam as relações jurídicas, econômicas e sociais surgidas das atividades agrárias, bem como as empresas, a estrutura e a política agrárias, com o objetivo de alcançar a justiça social agrária e o cumprimento da função social da terra. COMENTÁRIO: A alternativa foi considerada CERTA. 13
Marcio Pereira de Andrade 14 (AGU - Procurador Federal - CESPE - 2013) O direito agrário caracteriza-se pela imperatividade de suas regras, com forte intervenção do Estado nas relações agrárias, e pelo caráter social dessas regras, com nítida proteção jurídica e social ao trabalhador, o que as diferencia das normas do direito civil, que buscam manter o equilíbrio entre as partes e o predomínio da autonomia de vontades. COMENTÁRIO: A alternativa foi considerada CERTA. (AGU - Procurador Federal - CESPE - 2013) São princípios do direito agrário a utilização da terra sobreposta à titulação dominial, a garantia da propriedade da terra condicionada ao cumprimento da função social, a primazia do interesse coletivo sobre o interesse individual, o combate ao latifúndio, ao minifúndio, ao êxodo rural, à exploração predatória e aos mercenários da terra. COMENTÁRIO: A alternativa foi considerada CERTA. (AGU - Procurador Federal - CESPE - 2013) O princípio da função social da propriedade, aplicado ao direito agrário, atribui ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor da coisa como melhor lhe aprouver. COMENTÁRIO: A alternativa foi considerada ERRADA. 4. INSTITUTOS DO DIREITO AGRÁRIO O Estatuto da Terra, como assim é conhecida a Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, regula a propriedade territorial rural, trazendo disposições sobre conceitos, uso e posse da propriedade rural, que são, em verdade, institutos básicos do Direito Agrário. Sobre o Estatuto da Terra sugerimos que o estudante leia seus dispositivos, tendo em vista que muitas questões de concursos são resolvidas pela simples leitura da letra fria da lei, ou seja, por meio de uma interpretação meramente literal. Trata-se de um diploma legal extenso com mais de cento e vinte artigos, assim é recomendável a leitura atenta dos dispositivos que já foram objeto de questões de provas. Como forma de facilitar o estudo do Estatuto, abordaremos abaixo apenas os quatro primeiros e principais artigos deste diploma, tendo em vista a grande incidência de questões a seu respeito formuladas por diferentes bancas examinadoras. 4.1. BREVE HISTÓRICO Antes de analisarmos os dispositivos legais, cabe-nos tecer algumas considerações de cunho histórico e doutrinário, com vistas a introduzir o
Direito Agrário: Conceito, Princípios, Institutos e Estatuto da Terra estudante no tema da Reforma Agrária. Isso se faz necessário pois tal conteúdo já foi objeto de questões em concursos públicos. Em relação ao aspecto histórico convém recordar que desde o início do processo de colonização, com as sesmarias (concessão de terras no Brasil pelo governo português com o intuito de desenvolver a agricultura, a criação de gado e o extrativismo vegetal e, ao mesmo tempo, povoar o território e recompensar nobres, navegadores ou militares por serviços prestados à Coroa) houve grande concentração de terra. De fato, a sesmaria foi o primeiro grande instituto utilizado pela Coroa portuguesa para povoar e desenvolver o território nacional. O problema da concentração da propriedade rural na mãos de poucos foi se perpetuando ao longo do tempo e pode ser apontado, ainda hoje, como um problema crônico na atividade agrária brasileira. Para tentar solucionar a questão da política agrária, ainda no período do regime militar, foi editado o Estatuto da Terra que trouxe em seu bojo o instituto da Reforma Agrária. Em termos genéricos, pode-se dizer que há dois métodos para se fazer a reforma agrária, são eles o coletivista e o privatista. O método privatista admite a propriedade privada, ou seja, a terra é doada ao trabalhador rural, que passa a exercer sobre ela a propriedade, desde que nela trabalhe e, assim, faça cumprir sua função social. Já o método coletivista consiste na nacionalização da terra, que passa a pertencer exclusivamente ao Estado, ou seja, não há transferência de propriedade para o trabalhador rural, sendo método típico dos estados socialistas. Pelo regime constitucional brasileiro, adota-se o método privatista, pois a propriedade é direito e garantia fundamental de qualquer cidadão (art.5º, caput e XXII) sendo a propriedade privada princípio da ordem econômica brasileira (art.170, II). Aplicação em concurso (AGU - Procurador Federal CESPE 2007) A história do direito agrário no Brasil passa pelo Tratado de Tordesilhas assinado em 7 de junho de 1494, por D. João, rei de Portugal, de um lado, e por D. Fernando e D. Isabel, reis de Espanha, do outro, bem como pelo regime sesmarial empregado no processo de colonização do país. Ademais, atualmente, o tema reforma agrária se situa entre os mais importantes, havendo inclusive entidades que lutam pela correção da estrutura agrária no Brasil, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST). Tendo 15
Marcio Pereira de Andrade o texto acima como referência inicial, julgue os itens a seguir, a respeito da legislação da reforma agrária e do processo de desapropriação para fins de reforma agrária. - O emprego do instituto das sesmarias no Brasil gerou vícios no sistema fundiário, havendo a necessidade de intervenção do Estado na propriedade privada por meio de instrumentos como a desapropriação por interesse social, que permite, entre outros, a prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária. COMENTÁRIO (1º ENUNCIADO): A questão foi considerada CERTA. - No Brasil, para se fazer a reforma agrária, adota-se o método coletivista, que consiste na nacionalização da terra, que passa a pertencer exclusivamente ao Estado. Isso se explica pelo fato de não haver, no Brasil, propriedade privada, devendo toda terra estar subordinada ao bem comum (função social da propriedade). COMENTÁRIO (2º ENUNCIADO): A questão foi considerada ERRADA. 5. ESTATUTO DA TERRA (Lei nº 4.504/64) Passemos agora ao estudo dos dispositivos 1º ao 4º do Estatuto da Terra, sendo certo que outros dispositivos do referido diploma serão objeto de comentário específico ao longo do livro, quando necessário a complementar o entendimento da legislação agrária. LEI Nº 4.504, DE 30 DE NOVEMBRO DE 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: TÍTULO I DISPOSIÇÕES PRELIMINARES CAPÍTULO I PRINCÍPIOS E DEFINIÇÕES Art. 1 Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola. 1 Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade. 16
Direito Agrário: Conceito, Princípios, Institutos e Estatuto da Terra 2º Entende-se por Política Agrícola o conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir- -lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do país. 1. REFORMA AGRÁRIA E POLÍTICA AGRÍCOLA O artigo em comento nos traz o conceito básico de Reforma Agrária e de Política Agrícola. Compete ao estudante fixar, ao menos genericamente, o conceito legal dos dois institutos, pois são considerados institutos básicos do direito agrário. Observamos que a distinção entre reforma agrária e política agrícola já foi objeto de diversas questões concurso público. Não nos aprofundaremos no conceito destes dois institutos, pois a sua definição legal é o que tem sido efetivamente exigido em concursos. Aplicação em concurso (CÂMARA DOS DEPUTADOS Analista Legislativo CESPE 2003) O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964) pode ser considerado um diploma básico sistematizador da política agrária, agrícola e fundiária na legislação brasileira. COMENTÁRIO: A questão foi considerada CERTA, pois, como visto, o Estatuto da Terra é o diploma básico do Direito Agrário Brasileiro. (AGU Procurador Federal CESPE 2006) A política fundiária deve ser entendida como um conjunto de providências de amparo à propriedade da terra destinadas a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, tanto no sentido de garantir o pleno emprego, quanto de harmonizá-las com o processo de industrialização e desenvolvimento do país. COMENTÁRIO: A questão foi considerada ERRADA pela banca examinadora, pois traz o conceito de Política Agrícola previsto no 2º do art.1º da Lei nº 4504, de 1964 e não de Política Fundiária. Nas palavras de Clovis Antunes Carneiro de Albuquerque Filho 4 A política fundiária, por sua vez, difere da política agrícola; sendo um capítulo, uma parte especial desta, tendo em vista, o disciplinamento da posse da terra e de uso adequado (função social da propriedade) Dessa forma, a questão tenta confundir o candidato com conceitos legais diversos do objeto da questão. 4. In http://jus.com.br/artigos/1672/a-reforma-agraria-no-brasil, acessado em 19.01.2014 17
Marcio Pereira de Andrade (AGU Procurador Federal CESPE 2006) O direito de propriedade e a posse da terra rural são institutos básicos de direito agrário. COMENTÁRIO:A questão foi considerada CERTA pela banca examinadora. Nesse sentido vale a pena destacar passagem da Obra Curso Completo de Direito Agrário, que bem elucida a questão: Hoje já não se discute a existência do direito agrário, em face de disposições legais que regulam a propriedade territorial rural e os contratos agrários. Uso e posse do prédio rural estão regulados por normas constantes do Estatuto da Terra e leis que o integram. O direito agrário gira em redor de direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, sua posse e disposição. 5 (AGU Procurador Federal CESPE 2006) Entende-se política agrícola o conjunto de medidas que objetivam promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e de uso. COMENTÁRIO: A questão foi considerada ERRADA pela banca examinadora. Mais uma vez, o examinador tentou confundir o candidato pois trouxe, em verdade, o conceito legal de reforma agrária prevista no 1º do dispositivo citado. O conceito de política agrícola está no 2º do mesmo dispositivo. (AGU Procurador Federal CESPE 2006) Considera-se reforma agrária o conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que, no interesse da economia rural, se destinem a atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade. COMENTÁRIO: A questão foi considerada ERRADA. Basta ao candidato conhecer o conceito legal de Reforma Agrária e Política Agrária para resolver a questão. Art. 2 É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei. 1 A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente: a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; c) assegura a conservação dos recursos naturais; 5. OPITZ, Oswaldo, OPITZ, Silvia C.B., ob. cit, p.5. 18