Nota Técnica AJN/CONDSEF n. 05/2011 CONDSEF. Auxílio-Transporte. Natureza. Sistemática de pagamento. Impropriedade das restrições quanto aos meios de transporte e quanto aos descontos procedidos sobre o vencimento básico dos servidores. Necessidade de alteração legislativa. Trata-se de análise solicitada pela Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal CONDSEF acerca da percepção da rubrica denominada Auxílio-Transporte pelos servidores públicos federais, mais especificamente no que tange à sistemática de seu pagamento, mediante a restrição dos meios de transporte incluídos na subvenção, bem como o custeio de parte dos valores despendidos com transporte pelos próprios servidores. proposta. Passa-se, assim, às considerações sobre a temática 1. Da rubrica denominada Auxílio-Transporte : escopo e previsão legal O Auxílio-Transporte em pecúnia foi previsto, aos militares e servidores do Poder Executivo Federal, pela Medida Provisória nº. 1783/1998, a qual, após sucessivas reedições, teve sua redação mais atual dada 1
pela Medida Provisória nº. 2.165-36-2001 1 : Art. 1 o Fica instituído o Auxílio-Transporte em pecúnia, pago pela União, de natureza jurídica indenizatória, destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelos militares, servidores e empregados públicos da Administração Federal direta, autárquica e fundacional da União, nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, excetuadas aquelas realizadas nos deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação, durante a jornada de trabalho, e aquelas efetuadas com transportes seletivos ou especiais. 1 o É vedada a incorporação do auxílio a que se refere este artigo aos vencimentos, à remuneração, ao provento ou à pensão. 2 o O Auxílio-Transporte não será considerado para fins de incidência de imposto de renda ou de contribuição para o Plano de Seguridade Social e planos de assistência à saúde. Art. 2 o O valor mensal do Auxílio-Transporte será apurado a partir da diferença entre as despesas realizadas com transporte coletivo, nos termos do art. 1 o, e o desconto de seis por cento do: I - soldo do militar; II - vencimento do cargo efetivo ou emprego ocupado pelo servidor ou empregado, ainda que ocupante de cargo em comissão ou de natureza especial; III - vencimento do cargo em comissão ou de natureza especial, quando se tratar de servidor ou empregado que não ocupe cargo efetivo ou emprego. 1 o Para fins do desconto, considerar-se-á como base de cálculo o valor do soldo ou vencimento proporcional a vinte e dois dias. Desse modo, verifica-se que, com a instituição da rubrica, foi determinada uma forma de indenizar os servidores pelas despesas invariavelmente realizadas com o deslocamento para o trabalho, visando assim ao incentivo à freqüência e, certamente, ao maior rendimento no ambiente laboral. Tal indenização é feita, nos moldes da normativa atual, de forma parcial, mediante o cálculo da diferença entre o valor equivalente a 6% 1 Cabe lembrar, apenas a título informativo, que se trata de Medidas Provisórias anteriores à Emenda Constitucional nº. 32/2001, de modo que, até que venha a ocorrer deliberação por parte do Congresso sobre seu teor, mantêm sua vigência, com força de lei ordinária. 2
de 22/30 do vencimento básico do servidor e aquele correspondente às despesas de locomoção. Ainda, há que se ressaltar que expressa a norma destinar-se o Auxílio-Transporte tão somente à indenização dos valores pagos em transporte coletivo municipal, intermunicipal ou estadual. Ocorre, contudo, que a sistemática de pagamento acima descrita acaba por ser deveras contraditória em relação ao objetivo do benefício, tendo em vista que, apesar de se tratar de verba indenizatória, estabelece situações anti-isonômicas e até mesmo desarrazoadas, as quais serão a seguir expostas. 2. Da ausência de razoabilidade da restrição aos meios de transporte utilizados pelo servidor para a percepção do benefício Primeiramente, deve-se ter em vista a restrição imposta, já no artigo 1º da Medida Provisória nº. 2.165-36/2001, quanto à destinação do Auxílio-Transporte à indenização de despesas realizadas com o deslocamento em transporte coletivo municipal, intermunicipal ou estadual. Basicamente, deve o servidor, para a percepção da quantia, atestar que se utiliza de tais meios de transporte, ficando sujeito a investigação administrativa e aplicação de sanções caso reste comprovado que, ao longo do mês no qual recebeu o auxílio, tenha se deslocado para o trabalho por outros meios. Percebe-se, portanto, que, ainda que pretensamente destinada à assistência e custeio de pelo menos parte do transporte utilizado pelo servidor, a norma acaba por prever tal auxílio apenas àqueles que comprovadamente utilizem somente transporte coletivo, ao longo de todo o mês. Além disso, deve o servidor atestar que se utilizará de meio de transporte e comprovar o respectivo uso, acaso questionado. Pode-se supor que a citada restrição se deveu, provavelmente, ao fato de que, à época de sua edição, a propriedade de veículos privados era praticamente um sinônimo de maior poder aquisitivo por parte do servidor, o que acarretaria a desnecessidade de um auxílio governamental. Além disso, obviamente, os valores de passagens em transporte coletivo se constituem em meio objetivo e facilmente aferível para fins de cálculo da verba. Tal situação, contudo, não merece ser mantida, devendo a norma ser alterada para que se coadune com a realidade atual. Ora, é consabido que, atualmente, a posse e propriedade de meios privados de transporte já é alcançada a um grande número de cidadãos, de todas as classes sociais, pelas facilidades de financiamento, aquisição de veículos populares, entre outros fatores. Além disso, por vezes, tendo em vista a necessidade de transporte 3
de toda uma família, a utilização de veículo automotor acaba por ser mais vantajosa e de custo mais reduzido do que a utilização do transporte público. Além disso, para alguns servidores, tendo em vista o local de sua residência, a utilização de transporte coletivo simplesmente não é uma opção, devido à inexistência de linhas e serviços que realizem o deslocamento de sua residência (ou arredores) para o trabalho, ou que o realizem em horários compatíveis com a prestação deste último. Deste modo, a norma, da forma como atualmente é apresentada, estabelece uma diferenciação despropositada, injusta até, entre servidores que não necessariamente se encontram em situação financeira diferenciada, restringindo o pagamento em função do tipo de transporte utilizado e não em função da efetiva necessidade pela indenização. Não bastasse, impõe ao servidor o esdrúxulo ônus de atestar, com antecedência, acerca de quais meios de transporte se utilizará ao longo de todo o mês, restando passível de punição disciplinar acaso decida, em dia chuvoso, por exemplo, ou devido a qualquer outra circunstância, por deslocarse ao trabalho por outros meios, ainda que o custo adicional advindo seja por ele suportado. Ora, certamente que a solução mais acertada seria o estabelecimento do referido auxílio de forma desvinculada do tipo de transporte utilizado pelo destinatário. Isso igualmente importaria na desnecessidade de atestar-se a citada utilização, tendo em vista que já não existiriam mais restrições ao tipo de deslocamento realizado ao local de trabalho. A única necessária aferição, para fins de pagamento da verba, seria a efetiva freqüência do servidor, o que por si só já demonstra ter aquele efetuado alguma forma de despesa para dirigir-se ao trabalho. Quanto ao valor, não seria necessária a restrição dos meios utilizados tão somente pelo uso da passagem em transporte coletivo como parâmetro. De fato, nada impede que se utilize a Administração de um padrão fixo, presumidamente referente àquela que seria a menor quantia que poderia ser despendida para a ida ao trabalho e retorno deste. A opção pela utilização de outros meios pelo servidor acarretaria ônus maior apenas àquele, não ao Erário. Deste modo, impera a mudança legislativa, de forma a retirar-se a limitação do Auxílio-Transporte a meios coletivos municipais, intermunicipais e estaduais, gerando, com isso, a desnecessidade de comprovação, por parte do servidor, do transporte efetivamente utilizado. 3. Da impropriedade do método de desconto previsto para o pagamento do Auxílio-Transporte: necessária extinção do citado desconto ou 4
adoção de método mais isonômico A Medida Provisória nº. 2.165-36/2001, acima citada, também trouxe a sistemática de cálculo do valor a ser estendido aos servidores a título de Auxílio-Transporte. Tal cálculo seria realizado a partir da diferença entre a despesa efetuada com o transporte coletivo (municipal, intermunicipal ou estadual) e o valor correspondente a 6% do vencimento básico ou soldo correspondente a 22 dias de trabalho (22/30). Já de início, é necessário que se exponha a inadequação da referida sistemática de indenização apenas parcial dos custos realizados com o transporte dos servidores. Isso porque, ao estabelecer e criar o Auxílio-Transporte, a Administração admite o fato de que impõe a seus servidores um ônus, referente ao deslocamento para a freqüência adequada ao serviço, o qual acarreta despesas que acabam por reduzir a sua capacidade aquisitiva. Entretanto, quanto da compensação das referidas despesas, o faz de modo apenas parcial, mantendo, assim, o servidor em desvantagem salarial, tendo em vista que parte dos ganhos fruto de seu labor acabam sendo revertidos em benefício do próprio empregador, que se desonera de custear o total dos gastos com a ida e volta do local de trabalho. Não bastasse, novamente, adotou a norma parâmetro injusto, do qual decorrem diferenciações totalmente irrazoáveis entre os servidores para a percepção da rubrica. Isso porque, primeiramente, existem diferenças sensíveis entre os vencimentos básicos dos servidores do Poder Executivo Federal, o que não necessariamente determina uma diferenciação, ao final, em sua remuneração. Tal fato se deve a alguns servidores perceberem vencimentos básicos baixos, porém tendo várias gratificações e adicionais acrescidos, enquanto outros percebem altos vencimentos básicos, ou até mesmo subsídios, aos quais não se acrescentam outras parcelas. Assim, acaba por acontecer a díspar situação na qual dois servidores que venham a perceber a mesma quantia remuneratória tenham diferente tratamento quando da percepção do Auxílio-Transporte, devido às diferenças na estrutura de sua remuneração. Ademais, com a recente política de redução de vantagens e gratificações percebidas pelos servidores públicos, através de sua incorporação ao vencimento básico na medida em que extintas, várias parcelas que não eram consideradas para o cálculo do desconto do Auxílio-Transporte passaram a ser, ainda que não necessariamente o valor final percebido pelo servidor a título de remuneração tenha sido alterado. 5
Por fim, com os aumentos e incorporações procedidos pela Administração Pública, não raro o percentual descrito na norma acaba por abarcar o total da despesa realizada com transporte, de modo a não ser subvencionado qualquer valor para o servidor a título de auxílio em seu deslocamento para o trabalho. Ora, se a própria norma refere custeio parcial ainda que, conforme já referido, o mais consentâneo com a razoabilidade e a finalidade do benefício seria o auxílio custear integralmente as despesas com deslocamento, o fato de o servidor arcar com a totalidade da despesa se mostra absolutamente ilegal. Novamente aqui, as disposições normativas, sem a atualização que lhes é salutar, acabaram por se distanciar de seu objetivo original, uma vez que, quando da edição da Medida Provisória nº. 1.783/1998 (a qual foi reeditada até a MP nº. 2.165-36/2001), os valores recebidos a título de vencimento básico eram bastante reduzidos, de modo que a contribuição do servidor para o auxílio, muito longe de ser total, restava praticamente simbólica. Sendo assim, não se poderia chegar a outra conclusão que não a necessária modificação na sistemática de pagamento instituída para o Auxílio-Transporte. A uma, porque, sendo parcela indenizatória, não se mostra lógico que o servidor contribua, mesmo que em parte, para seu pagamento. A duas, porque, mesmo que venha a ser descontada parcela dos ganhos dos servidores, tal desconto por certo não pode ser realizado com base em percentual do vencimento básico, tendo em vista que importa diferenciação totalmente desarrazoada entre servidores, além de, em alguns casos, acarretar o não pagamento da parcela. Por certo que, se for o caso de ainda manter-se qualquer tipo de desconto dos servidores (o que, conforme anteriormente ressaltado, não é o meio mais condizente com a finalidade do benefício), tal deveria ser feito com base em valor fixo ou, pelo menos, percentual calculado com base no valor das despesas realizadas com o transporte para o trabalho, e não com base naquilo que aufere o servidor. 4. Conclusões que: De todo o acima esposado, pode-se concluir, em suma, > A vantagem denominada Auxílio-Transporte foi criada com o intuito de indenizar os gastos que os servidores despendem no deslocamento de suas residências para o local de trabalho e vice-versa; 6
> Tal verba, contudo, com a manutenção da sistemática originariamente prevista para seu pagamento, tem sido estendida de forma antiisonômica aos servidores: - Primeiramente, porque restringe seu pagamento à utilização de transportes coletivos, o que acaba por gerar injustiças com aqueles para quem tais transportes são mais custosos ou mesmo impossíveis de serem utilizados na ida e volta do trabalho; - Em segundo lugar, porque o sistema de cálculo baseado em desconto de percentual do vencimento básico acarreta, a um lado, tratamento diferenciado a servidores que ganhem, em sua remuneração, a mesma quantia e, a outro, a possibilidade de alguns servidores, cujo vencimento básico seja mais elevado, custearem integralmente suas despesas com transporte. > Sendo assim, deve a legislação de regência ser revista, desvinculando-se a verba da comprovação de uso de um determinado tipo de transporte utilizado e reformando-se sua sistemática de pagamento, para fins de ser integralmente subsidiada pela Administração ou, alternativamente, para que o cálculo da parcela a ser custeada pelos servidores tenha por base valor fixo ou percentual da despesa com o deslocamento, e não o vencimento básico. É o que temos a anotar, s.m.j. Brasília, 15 de abril de 2011. José Luis Wagner OAB/DF 17.183 Luciana Rambo OAB/RS 52.887 7