MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO AUDITORIA INTERNA SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 2.898/2014 Referência : Correio eletrônico, de 17/9/2014. Protocolo AUDIN-MPU nº 1693/2014. Assunto : Administrativo. Obra. Construção de Edifício Anexo. Insuficiência de recursos. Interessado : Procuradoria Regional do Trabalho da 5ª Região BA O Senhor Diretor Regional da Procuradoria Regional do Trabalho da 5ª Região relata que a Administração está em processo final para licitação de edifício anexo à sua sede. Contudo, do total de recursos para a obra, cerca de R$ 18.000.000,00 (dezoito milhões de reais), planilha já revisada, R$ 3.500.000,00 (três milhões e quinhentos mil reais) foram contingenciados. Tendo em vista a proximidade do final do ano e o fato de a obra estar incluída no plano plurianual - PPA, questiona se é possível realizar a licitação com os recursos hoje disponíveis, R$ 14.500.000,00 (catorze milhões e quinhentos mil reais), uma vez que a obra será executada em mais de um exercício. 2. Em exame, cumpre pontuar, inicialmente, que é vedada a realização de despesas ou a assunção de compromissos que excedam os créditos orçamentários, bem como o início de qualquer investimento que ultrapasse um exercício financeiro sem que esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, nos termos dos preceitos insculpidos na Constituição Federal de 1988, na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Lei de Licitações e Contratos, a seguir parcialmente reproduzidos: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 1/5
Art. 167. São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. (Grifou-se) LEI COMLEMENTAR Nº 101/2000 (LRF) Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: 5º A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no 1º do art. 167 da Constituição. (Grifo acrescido) LEI Nº 8.666/1993 Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência: 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso. Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; (grifamos). 2/5
3. Depreende-se da leitura da legislação que é essencial que haja previsão na lei orçamentária anual, para a realização da despesa pública em geral, e previsão no plano plurianual, quando se tratar de projeto cuja execução ultrapassar um exercício financeiro. O objetivo, entre outros, é preservar o equilíbrio entre receitas e despesas e, ainda, no caso de obras plurianuais é adotar as devidas cautelas de planejamento, visando evitar a descontinuidade da execução do empreendimento por falta de recursos nos anos subsequentes e, como consequência, a paralisação da obra, uma vez que a lei do orçamento é anual. Há que se ressaltar, além disso, que o instrumento de planejamento orçamentário de médio e longo prazo contempla a programação de execução das metas estabelecidas do ente federado como um todo. 4. Dentro dessa compreensão, em face da própria natureza dos investimentos plurianuais, é possível concluir que não é obrigatória a necessidade de previsão da totalidade dos recursos orçamentários na lei orçamentária anual do exercício da licitação, como condição, sine qua non, para abertura do processo licitatório. 5. Aliás, essa conclusão pode ser melhor visualizada nas disposições dos incisos III e IV do 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, acima, quando determina explicitamente que a licitação somente poderá ser instaurada quando houver previsão de recursos orçamentários (na lei orçamentária anual) que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes das parcelas que forem executadas no exercício financeiro em curso, conforme o cronograma físico-financeiro, além, é claro, de estarem as obras contempladas no plano plurianual, em harmonia com a Constituição e com a Lei de Responsabilidade Fiscal. 6. Portanto, no campo das autorizações orçamentárias, o arremate que se extrai das normas legais antes mencionadas é que a abertura do processo licitatório para execução de uma obra, com duração de mais de um exercício, deve atender a dois requisitos distintos, quais sejam, o investimento deve fazer parte do plano plurianual e deve existir, na lei orçamentária anual - LOA, recursos orçamentários suficientes para pagar as despesas previstas para o exercício em curso, de acordo com o cronograma físico-financeiro. 7. Nesse sentido tem sido as manifestações da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, conforme se verifica nos fragmentos dos Acórdãos TCU nº 1.110/2007 e 2.456/2012, ambos do Plenário, logo a seguir copiados: ACÓRDÃO TCU Nº 1.110/2007 - PLENÁRIO 9.2.2. somente dê início a processo licitatório que vier a substituir a Concorrência 002/2006 após a inclusão do empreendimento no plano plurianual do Governo Federal referente aos exercícios de 2004 a 2007, em conformidade com o disposto no art. 167, 1º, da Constituição Federal, e o art. 7º, 2º, inciso IV, da Lei 8.666/93; 9.2.3. adote as providências necessárias para que o empreendimento seja também incluído no plano plurianual referente aos exercícios de 2008 a 2011, tendo em vista que a sua implantação se estenderá pelos exercícios abrangidos por aquele plano; 3/5
9.2.4. observe, no instrumento convocatório do certame que vier a dar lugar à Concorrência 002/2006, as disposições da Lei 8.666/93, especialmente quanto ao seguinte: 9.2.4.1. preveja adequadamente os recursos orçamentários que assegurem o executados no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma (art. 7º, 2º, inciso III); (grifo nosso). ACÓRDÃO TCU Nº 2.456/2012 - PLENÁRIO VOTO 25. Muito embora a unidade técnica tenha se posicionado pela necessidade de constar do edital do certame a previsão da integralidade dos recursos para a execução de todas as etapas do empreendimento, aí incluída as 2ª e 3ª fases das obras, penso, contudo, que essa não é a leitura que deve ser feita dos mencionados dispositivos da Lei de Licitações, conforme transcrito a seguir: "Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência: 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;" "Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;" 26. Bem de ver que a norma não impõe a exigência de previsão de recursos para a integralidade do empreendimento, mas somente aqueles necessários ao pagamento das obrigações a serem executadas no exercício financeiro em curso da licitação, o que, no caso, restou atendido com a alocação de recursos para a execução da 1ª fase das obras, sobretudo aqueles oriundos do convênio firmando entre a Codevasf e a Prefeitura Municipal de Floriano/PI. 27. E de outro modo não haveria de ser porque se configuraria um contrassenso exigir o comprometimento de recursos orçamentários para execução de todo um empreendimento, sabendo que não é possível naquele determinado exercício financeiro executar todas as etapas físicas da obra. (Grifou-se) 4/5
8. À vista dessas considerações e do relato da Unidade de que existe previsão orçamentária na Lei nº 12.952/2014 LOA 2014, com dotação consignada de R$a18.000.000,00; que houve apenas o contingenciamento de R$ 3.500.000,00 do crédito autorizado na LOA e que o investimento está previsto no plano plurianual do Governo Federal, pode-se inferir que, em princípio, parece que os requisitos legais para a deflagração do competente processo licitatório estão cumpridos, no que diz respeito às autorizações orçamentárias, nos termos da legislação vigente. 9. Por todo o exposto, somos de parecer que as obras cuja duração ultrapassar um exercício financeiro poderão ser licitadas quando estiverem contempladas no plano plurianual e houver previsão de recursos orçamentários na lei orçamentária anual para fazer face às obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executados no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma físico-financeiro. À consideração superior. Brasília, de outubro de 2014. DJALMA AIRES CARVALHO JÚNIOR Técnico do MPU/Administração De acordo. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Coordenador de Orientação de Atos de Gestão De acordo. Transmita-se à PRT 5ª e à SEAUD. Em / 10 / 2014. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Secretário de Orientação e Avaliação Substituto EDSON ALVES VIEIRA Auditor-Chefe, em exercício 5/5