TRAMITAÇÃO DO PROJETO DE LEI DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL LOA: AUMENTO DA DESPESA TOTAL FIXADA PELO EXECUTIVO

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1 TRAMITAÇÃO DO PROJETO DE LEI DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL LOA: AUMENTO DA DESPESA TOTAL FIXADA PELO EXECUTIVO Prezados amigos concursandos! Desejo a todos que estão se preparando para o concurso do TCU um excelente aproveitamento em seus estudos. Estude em paz e procure fazer a sua parte da melhor forma possível. Costumo dizer que a sorte está sempre ao lado de quem está preparado. Se você se preparou adequadamente, ela estará ao seu lado no dia da prova! Sucesso em sua preparação para o concurso do TCU! No nosso encontro de hoje apresento uma questão bastante polêmica que foi exigida no último concurso para Auditor do TCU (Ministro Substituto). Antes, informo aos concursandos da grande BH que a partir deste final de semana (10/11/12), em cinco fins-de-semana, nos meses de agosto e setembro estarei ministrando os cursos de AFO + LRF e Contabilidade Pública para o TCU no curso do amigo Alexandre Naves. Vamos à questão! Para fins de reflexão, um questionamento! O Poder Legislativo pode, através de emendas ao projeto de lei da LOA, alterar a despesa total fixada pelo Executivo? Observe esta questão! (CESPE Auditor TCU 2007) A partir da Constituição de 1988, aumentou o grau de hierarquização do orçamento público no Brasil, pois, hoje, o Poder Legislativo não está impedido de aumentar a despesa total prevista nos projetos encaminhados pelo Poder Executivo. Comentários: Perceba inicialmente que o comando da questão diz respeito ao processo legislativo de discussão e aprovação da Lei Orçamentária Anual, em seguida, afirma que o Poder legislativo NÃO está impedido de aumentar a despesa total prevista no projeto de lei da LOA. 1

2 O processo de tramitação da LOA é especial, uma vez que está disciplinado de maneira particular ou especial pelo art. 166 da CF/88, ao qual, nos termos do 7º do mesmo artigo aplica-se supletivamente o processo legislativo disciplinado pelo art. 59 da CF/88. De acordo com o disposto no art º e 4º da CF/88, pode o Poder Legislativo alterar o projeto de lei orçamentária, desde que exclusivamente nas situações ali previstas. Essa regra é corroborada pelo disposto no art. 63, I, CF/88, que proíbe aumento da despesa constante do projeto da LOA, exceto nas hipóteses previstas no art. 166, 3º e 4º, da CF/88. Qual é o entendimento da doutrina? Alexandre de Morais assim se pronunciou: Não são permitidas emendas que visem o aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República... Porém, a própria exceção não se aplica na matéria orçamentária, pois o art º e 4º da Constituição Federal, permite a apresentação de emendas que aumente as despesas no projeto de lei do orçamento anual. A contrariu sensu (em sentido contrário), Gabriel Dezen Jr. e Edson Ronaldo Nascimento entendem que não pode haver emenda que provoque aumento global da despesa constante do projeto original enviado pelo Executivo. Observe que não existe consenso na doutrina! Qual é o entendimento do STF? Em diversos julgados, o STF se pronunciou no sentido de que não é possível o aumento global da despesa constante do projeto original da LOA encaminhado pelo Executivo, pois do contrário haveria quebra do princípio da separação dos poderes. Pois bem, no concurso para o cargo de Auditor do TCU realizado pela CESPE, houve duas questões bastante semelhantes sobre o tema, sendo consideras Certas e Erradas, respectivamente, conforme descrição a seguir: Questão 154. Emendas ao projeto de Lei Orçamentária Anual - LOA para aumento de despesa são possíveis em virtude de erros ou omissões, tanto em razão de subestimativa das receitas quanto de superestimativa das demais despesas. 2

3 Questão 155. A partir da Constituição de 1988, aumentou o grau de hierarquização do orçamento público no Brasil, pois, hoje, o Poder Legislativo não está impedido de aumentar a despesa total prevista nos projetos encaminhados pelo Poder Executivo. Observe que embora semelhantes, as questões são distintas, além de estarem dotadas de muita sutileza de interpretação. A primeira questão (154) afirma-se que, mediante emendas do Poder Legislativo, pode haver aumento de despesa em virtude de ERROS ou OMISSÕES, tanto em razão de subestimativa das receitas quanto de superestimativa das demais despesas. Na segunda questão (155), existe afirmação de que o Poder Legislativo não está impedido de aumentar a despesa total prevista nos projetos encaminhados pelo Poder Executivo. O CESPE considerou a primeira questão CERTA e a segunda ERRADA. Entendo que as duas questões estão CERTAS, porém, o CESPE considerou somente a primeira correta com base na literalidade do texto constitucional. Observe que essa matéria deve ser interpretada levando em consideração tanto o texto constitucional quanto a atual previsão na LRF. Assim sendo, há restrições para aumento de despesa no projeto de lei da LOA, ou seja, as alterações somente são possíveis nas hipóteses previstas nos 3º e 4º do art. 166 da CF/88, c/c o 1º do art. 12 da LRF. Dessa forma, sustentado na doutrina e no posicionamento do STF, uma vez encaminhado o projeto de lei orçamentária anual ao Congresso Nacional na forma e nos prazos estabelecidos na Carta Magna, é possível que o mesmo sofra alterações através de emendas parlamentares. Porém, não podendo haver aumento no valor total da despesa constante do projeto inicial encaminhado pelo Executivo. Entretanto, pelas atuais regras da LRF, conforme previsto no 1º do art. 12, onde estabelece que a reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal, é possível haver aumento total da despesa mediante emendas do Poder Legislativo ao Projeto de Lei da LOA. 3

4 Ora, se o Legislativo pode reestimar a receita tanto para mais quanto para menos, caso ocorra uma das situações (reestimativa da receita para mais), o projeto de lei seria aprovado desequilibrado (receita maior do que as despesas)? Atualmente tanto a CF/88 quanto a LRF permitem que o Poder Legislativo reestime a receita para mais ou para menos e apresente emendas para aumento de despesas. Cabe aqui mais um questionamento! Caso haja reestimação da receita (aumento) pelo Legislativo, a LOA seria aprovada em desequilíbrio (receita maior que a despesa)? Entendo que diante de tal situação o Poder Legislativo poderá apresentar emendas de despesas em montante igual ao da receita reestimada e assim aprovar um orçamento equilibrado em obediência ao princípio do equilíbrio orçamentário. Assim também entendem os consultores e analista de orçamento do Poder legislativo. Observe o artigo abaixo extraído da Câmara dos Deputados: EMENDAS PARLAMENTARES As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de diversas ordens. A norma constitucional, dada pelo art. 166, 3.º, estabelece as regras fundamentais para a aprovação de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual, quais sejam: i) não podem acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente comprovados; ii) é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados de outra programação, já que normalmente as emendas provocam a inserção ou o aumento de uma dotação; iii) não podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefícios previdenciários, juros, transferências constitucionais e amortização de dívida; e iv) é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as disposições do PPA e da LDO. As emendas parlamentares obedecem a dois níveis de intervenção: as emendas individuais, que podem atingir um máximo de 20 emendas por parlamentar, e as emendas coletivas. Estas se subdividem em emendas de bancadas estaduais (de 18 até no máximo de 23 emendas, variando de acordo com o número de parlamentares por bancada), emendas de bancadas regionais (até 2 emendas por bancada) e emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara dos Deputados (até 5 emendas por comissão). 4

5 A Resolução n.º 01/2001 prevê também a edição anual de um Parecer Preliminar, votado pela CMO logo após a chegada do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso, onde são definidas normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de intervenção no PLOA. Por exemplo, o Parecer Preliminar para 2004 fixou em R$ 2,5 milhões o máximo de recursos que podem ser alocados em emenda individual de cada parlamentar. Para as emendas coletivas não há limite de valor. Analise as regras legais e faça a sua interpretação: CF/88: Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, 3º e 4º. Art Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. LRF: Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. 1 o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. Em síntese, entendo que uma interpretação ampla, compilada entre a CF/88 e a LRF, existe possibilidade de aumento total da despesa pelo Poder legislativo quando houver reestimativa da receita para mais. Para fins de concurso, caso haja questionamento semelhante oriento que adote os seguintes posicionamentos: 5

6 1º. A reestimativa de receita (na LOA) por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. 2º. O Poder Legislativo está impedido de aumentar a despesa total prevista nos projetos da LOA encaminhados pelo Poder Executivo. Um forte abraço Prof. Deusvaldo Carvalho 6