SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E REGIME DE COLABORAÇÃO

1 SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E REGIME DE COLABORAÇÃO Introdução A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, estabelece o regime de colaboração entre as esferas do poder municipal, estadual e federal no atendimento à educação, responsabilizando, mutuamente, os entes federados na garantia desse direito. Em consonância com a Lei Maior, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, possibilitou aos integrantes do sistema federativo, ou seja, à União, ao Distrito Federal, aos estados e aos municípios, em regime de colaboração, a criação de seus respectivos sistemas de ensino. O presente texto, fragmento da pesquisa de doutorado 1, tem como objetivo analisar a legislação referente à criação dos sistemas municipais de educação nos municípios da Região Metropolitana de Campinas (RMC) e sua interlocução com o regime de colaboração. O período de análise estabelecido foi dezembro de 1997, ocasião em que foi criado o primeiro sistema municipal de educação entre os 19 municípios que compõem a RMC e maio de 2013, quando da criação do último sistema próprio de ensino na região objeto de estudo. Como procedimentos metodológicos, utilizamos a análise bibliográfica e documental. A análise bibliográfica foi realizada por meio do levantamento, seleção e estudo de fontes concernentes ao regime de colaboração e sistemas de ensino. A análise documental foi realizada por intermédio do levantamento e exame da legislação municipal pertinente à temática. O artigo está estruturado em duas partes: na primeira explicitamos as principais características do regime de colaboração e sua relação com os sistemas de ensino, na segunda analisamos as legislações referentes à criação de sistemas próprios de ensino nos municípios da Região Metropolitana de Campinas e sua interlocução com o regime de colaboração. 1 Pesquisa de Doutorado iniciada em fevereiro de 2014 junto ao Laboratório de Gestão Educacional (LAGE) do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

2 Regime de Colaboração e Sistemas de Ensino A organização político-administrativa do Estado brasileiro definida na Constituição Federal de 1988 pressupõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios constituem-se como entes autônomos. Esta forma de organização territorial do Estado, denominada federalismo, compreende o regime colaborativo entre os governos que devem se responsabilizar mutuamente na garantia dos direitos aos cidadãos. Previsto no Artigo 23 da Lei Maior o regime de colaboração não foi regulamentado conforme previsto, assim passou a ser defendido como mecanismo de apoio/cooperação entre a União, estados e municípios na definição e implementação das políticas educativas voltadas para o efetivo usufruto da educação com qualidade (AZEVEDO, SANTOS, 2012, p. 564). Em relação aos sistemas de ensino, a Lei Maior manifesta-se da seguinte forma a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino (Artigo 211, grifo nosso). Há que se destacar, conforme salienta Romão (1997), o caráter impositivo deste artigo, uma vez que a expressão grifada induz os entes subnacionais à criação de seus sistemas próprios. A expressão sistema de ensino possui diferentes acepções. Para Saviani (2010, p. 388) sistema de ensino significa uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina. Em Oliveira (2010) o sistema de ensino pressupõe a existência das unidades escolares, dos órgãos normativos e executivos, atuando em consonância, tendo em vista objetivos comuns. Na manifestação do Conselho Nacional de Educação (CNE) a expressão foi tratada de forma mais abrangente, conforme o Parecer CNE/CEB 30/2000, que assim a define: Conjuntos de campos de competências e atribuições voltados para o desenvolvimento da educação escolar que se materializam em instituições, órgãos executivos, recursos e meios articulados pelo poder público competente, abertos ao regime de colaboração e respeitadas a norma vigente (CNE/CEB 30/2000).

3 No âmbito estadual, o Conselho Estadual de Educação (CEESP) de São Paulo manifestou-se por meio da Deliberação CEE 11/1997 e da Indicação CEE 10/1997 que dispõem sobre os sistemas municipais de ensino. No entanto, somente no ano de 2003, o Conselho Estadual definiu as suas incumbências em relação à organização dos sistemas próprios, conforme trecho extraído do documento. Cabe ao CEE os seguintes encaminhamentos: a) orientar os municípios sobre a forma de organização dos seus respectivos sistemas de ensino; b) explicitar a forma como o regime de colaboração deve ser implantado no Estado de São Paulo; c) estabelecer os procedimentos posteriores a serem adotados pelos processos que hoje tramitam no Conselho (CEE/SP 33/2003). Nesse sentido, a criação dos sistemas próprios é uma possibilidade apontada pela legislação educacional, porém, trata-se de medida facultativa, visto que os municípios podem optar por duas alternativas, ou seja, integrar-se ao sistema estadual de educação ou compor com o estado, no âmbito de seu território, um sistema único de educação básica (CEE/SP 33/2003). Considerando a relevância do poder local para o exercício da autonomia no processo de formulação e implementação de políticas educacionais, apresentamos o interesse em investigar o modo como os sistemas de ensino da Região Metropolitana de Campinas (RMC) têm se organizado, entendendo a constituição de sistemas próprios como um mecanismo que favorece a colaboração entre os entes federados. Os Sistemas Municipais de Ensino da Região Metropolitana de Campinas A Região Metropolitana de Campinas (RMC) foi criada no ano 2000 por meio da Lei Complementar n. 870, sendo constituída por dezenove municípios: Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolândia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguariúna, Monte Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa Bárbara D Oeste, Santo Antônio de Posse, Sumaré, Valinhos e Vinhedo. A escolha da RMC como foco de pesquisa justifica-se uma vez que a expressão região metropolitana pode ser designada como um grande centro urbano, constituído por várias unidades territoriais autônomas política e administrativamente (municípios), imbricadas numa unidade geográfica, econômica e social, demandando políticas de planejamento e gestão territorial específicas (BRAGA, 1999, p. 320).

4 Em relação ao atendimento educacional, os dados da Agência Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP) 2 revelam que, no ano de 2012, estavam matriculadas na educação básica pública 501.187 crianças, sendo 96.572 na educação infantil, 303.177 no ensino fundamental e 101.438 no ensino médio, conforme o Quadro 1 a seguir. Quadro 1 Matrículas na Rede Pública da RMC - 2012 Matrícula Inicial - 2012 REDE MUNICIPAL REDE ESTADUAL TOTAL Educação Infantil 96.572-96.572 Ensino Fundamental 137.837 165.340 303.177 Ensino Médio 1.688 99.750 101.438 Fonte: Construído a partir dos dados da AGEMCAMP Observamos que no ano de 2012 as matrículas da educação infantil estavam concentradas na rede pública municipal, conforme prevê o Inciso V do Artigo 11 da LDBEN 9394/1996. Da mesma forma, as matrículas do ensino médio, concentravamse na rede estadual que atendia 98,33% do total de alunos. No que diz respeito ao ensino fundamental, os dados do Quadro 2 revelam que, no ano de 2012, as 303.177 crianças matriculadas estavam distribuídas na rede municipal e estadual de ensino, sendo que esta era responsável por 54,5% do atendimento. A ampliação do atendimento na rede municipal, a partir dos anos de 2000, é outro aspecto revelado pelos dados da AGEMCAMP. Observamos no Quadro 2 um decréscimo constante no número de matrículas na rede estadual, diferentemente do ocorrido nos municípios que apresentaram aumento no número de alunos, com exceção dos anos de 2011 e 2012. 2 A Agência Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP) é uma autarquia estadual, vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, criada por meio da Lei nº 946/2003, que tem como objetivo integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum na Região Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP).

5 Quadro 2 Matrícula Inicial no Ensino Fundamental na RMC 2000 a 2012 Matrícula inicial Ensino Fundamental Rede Pública Rede Estadual Rede Municipal 2000 332.896 233.089 99.807 2001 332.972 220.932 112.040 2002 325.960 208.388 117.572 2003 325.960 199.588 123.384 2004 320.990 194.802 126.188 2005 312.996 188.841 124.155 2006 318.299 189.848 128.451 2007 321.781 187.253 134.528 2008 319.813 181.031 138.782 2009 326.550 177.943 148.607 2010 320.847 173.969 146.878 2011 312.120 171.660 140.460 2012 303.177 165.340 137.837 Fonte: Construído a partir dos dados da AGEMCAMP Os dados analisados indicam para um aumento de responsabilidade dos municípios na oferta da educação básica. Nesta perspectiva, a criação de sistemas próprios de ensino, objeto deste estudo, é uma possibilidade apontada pela legislação para a garantia do direito público. A Legislação Municipal e os Sistemas de Ensino Analisamos neste estudo as leis municipais dos municípios da Região Metropolitana de Campinas que constituíram seus sistemas próprios de ensino. O levantamento da legislação foi feito em sites das prefeituras, das câmaras municipais ou aos mesmos relacionados. Durante o processo de busca verificamos a existência de onze sistemas próprios na RMC, no entanto, estavam disponíveis para download as leis de dez municípios, conforme elencadas no Quadro 3 a seguir.

6 Quadro 3 Sistema Municipal de Ensino: ano de criação e amparo legal 1997 a 2013 Município Amparo legal Americana Lei n. 3.129, de 18 de dezembro de 1997 Artur Nogueira Lei n. 2.795, de 28 de dezembro de 2005 Campinas Lei n. 12.501, de 13 de março de 2006 Cosmópolis Lei n. 2.785, de 23 de dezembro de 2004 Hortolândia Lei n. 1.460, de 05 de novembro de 2004 Indaiatuba Lei n. 3507, de 08 de janeiro de 1998 Itatiba Lei n 2.976, de 25 de fevereiro de 1998 Paulínia Lei Complementar n. 50, de 16 de novembro de 2011 Santa Bárbara D Oeste Lei n. 2493, de 24 de maio de 2000 Valinhos Lei n. 4.845, de 02 de maio de 2013 Fonte: Diferentes sites dos respectivos municípios De acordo com o Quadro 3, o primeiro município da RMC a criar seu sistema próprio de ensino foi Americana, em dezembro de 1997, seguido por Indaiatuba e Itatiba, ambos criados no ano de 1998. Em 2000, somente o município de Santa Bárbara D Oeste formalizou a criação de seu sistema. Já em 2004, foram criados os sistemas próprios de Cosmópolis e Hortolândia, seguidos pelos municípios de Artur Nogueira (2005), Campinas (2006) e Valinhos (2013). Buscamos nas legislações analisadas expressões que remetessem direta ou indiretamente ao regime de colaboração entre os entes federados. Detectamos que apenas três legislações municipais não fazem menção ao assunto: Americana, Hortolândia e Santa Bárbara D Oeste. Esse dado merece destaque, uma vez que, tanto a Lei Maior como a LDBEN, apontam a interlocução entre os entes federados como premissa para a constituição de sistemas próprios de ensino. O parágrafo 1º do Artigo 5º da LDBEN, onde se lê, compete aos Estados e aos Municípios, em regime de colaboração, e com a assistência da União, foi recorrente nas legislações analisadas, estando presente em cinco dispositivos legais. Convém salientar o caráter suplementar da União previsto nas legislações estudadas, corroborando o previsto no Parágrafo 1º do Artigo 211 da Lei Maior. A organização do sistema municipal de ensino em regime de colaboração com o sistema estadual foi tratada nas legislações dos municípios de Artur Nogueira, Campinas, Cosmópolis, Indaiatuba, Itatiba e Valinhos. Em relação ao assunto, a

7 redação encontrada nos dispositivos legais dos municípios de Indaiatuba (1998), Itatiba (1998) e Valinhos (2013) é idêntica, onde se lê a organização do Sistema Municipal de Ensino dar-se-á em colaboração com o Sistema de Ensino do Estado. A legislação de criação do sistema municipal de Monte Mor não foi encontrada para download. A legislação referente ao sistema próprio de Artur Nogueira aponta o caráter facultativo do regime de colaboração na organização de seu respectivo sistema de ensino, enfatizando a autonomia do poder municipal, conforme o Artigo 7º, a organização do Sistema Municipal de Ensino dar-se-á de forma autônoma, podendo haver formas de colaboração com o Sistema Estadual de Ensino (ARTUR NOGUEIRA, 2005). O Artigo 7º da Lei n. 12.501/2006 do município de Campinas estabelece que o Sistema Municipal de Ensino organizará o regime de colaboração junto ao Sistema Estadual de Ensino (CAMPINAS, 2006). A Lei considera o regime de colaboração como algo a ser organizado a partir da concretização do sistema municipal de ensino e não como um mecanismo de cooperação entre os entes federados. Verificamos ainda que a institucionalização do regime de colaboração nas legislações dos municípios de Itatiba, Indaiatuba e Cosmópolis, com a mesma redação, afirmam que o Município poderá compor com o Estado um sistema único de educação básica, que vise uma divisão de atribuições com limites precisos nesse campo. Texto que demonstra imprecisão visto que a não regulamentação do regime de colaboração dificulta a definição dos limites precisos expresso na legislação. A Lei n. 50/2011 do município de Paulínia estabelece a possibilidade de implantar, em regime de colaboração, outros projetos e programas de forma a garantir a equalização de oportunidades e qualidade educacional, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, no entanto, não explicita quais seriam outros projetos e programas e nem tão pouco as formas de colaboração. A análise das legislações revelou que a organização dos sistemas próprios de ensino nos municípios da RMC prevê o regime de colaboração entre os entes federados, no entanto, não estabelecem os mecanismos para a sua consecução.

8 Considerações Finais A organização federativa do Estado brasileiro estabelecida na Constituição Federal de 1988 compreende o regime de colaboração entre os entes subnacionais, responsabilizando-os mutuamente na garantia dos direitos aos cidadãos. No que diz respeito à educação, a criação de sistemas próprios de ensino, mostrou-se como possibilidade para a institucionalização do regime de colaboração, conforme dispositivo da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional para a garantia deste direito. Buscou-se identificar nas legislações municipais referentes à criação dos sistemas municipais de ensino, no período de 1997 a 2013, elementos relacionados ao regime de colaboração. Foram analisados os dispositivos legais dos municípios de Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmópolis, Hortolândia, Indaiatuba, Itatiba, Paulínia, Santa Bárbara D Oeste e Valinhos. A análise das legislações revelou que o regime de colaboração entre os entes federados está explicitado nos dispositivos legais de criação dos sistemas municipais de ensino da RMC, com exceção das leis dos municípios de Americana, Hortolândia e Santa Bárbara d Oeste que não fazem menção ao assunto. Foi recorrente nos documentos analisados a indução ao regime de colaboração entre o estado e os municípios quando estes optarem por organizar seus sistemas próprios de ensino. Da mesma forma, os documentos reconhecem o caráter suplementar a ser exercido pela União em relação à oferta da educação básica nos municípios que constituírem seus sistemas. O estudo apontou que a falta de regulamentação do regime de colaboração dificulta a definição dos limites de atuação de cada um dos entes federados na garantia do direito à educação. As legislações que instituíram o sistema próprio apresentam o regime de colaboração como mecanismo de organização do ensino, no entanto, não explicitam os mecanismos e formas para a sua materialização. Referências AMERICANA. Lei n. 3.129, de 18 de dezembro de 1997. Dispõe sobre a criação do sistema municipal de Ensino. ARTUR NOGUEIRA. Lei n. 2.795, de 28 de dezembro de 2005. Dispõe sobre a criação do Sistema Municipal de Ensino estabelecendo normas gerais para sua adequada implantação e dá outras providências.

9 AZEVEDO, J. M. L. de; SANTOS, A. L. F. dos. Influências do poder central no planejamento da educação dos municípios da Região Metropolitana do Recife. Educação e Sociedade, Campinas, vol. 33, n. 119, p. 551-573, abr.-jun. 2012. BRAGA, R. Região e gestão metropolitana no final do século XX: uma análise do caso paulista (limitações e avanços). In: Simpósio Nacional de Geografia Urbana, n. 6, 1999, Presidente Prudente. BRASIL. Congresso Nacional. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Senado Federal/Centro Gráfico, 1988.. Congresso Nacional. Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os artigos 34,208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília: 1996.. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4024.htm. Acesso em 10 ago. 2013.. Conselho Nacional de Educação. Parecer n. CNE/CEB n. 30, de 12 de setembro de 2000. Brasília: 2000. CAMPINAS. Lei nº 12.501, de 13 de março de 2006. Institui o sistema municipal de ensino. COSMÓPOLIS. Lei n. 2.785, de 23 de dezembro de 2004. Cria o Sistema Municipal de Ensino e estabelece normas gerais para a sua adequada implantação. Cosmópolis: 2004. HORTOLÂNDIA. Lei n. 1.460, de 05 de novembro de 2004. Cria o Sistema Municipal de Ensino. INDAIATUBA. Lei n. 3.507 de 08 de janeiro de 1998. Cria o Sistema Municipal de Ensino e estabelece normas gerais para a sua adequada implantação. ITATIBA. Lei n. 2.976, de 25 de fevereiro de 1997. Dispõe sobre a criação do Sistema Municipal de Ensino e estabelece normas gerais para a sua adequada implantação. OLIVEIRA, C. Sistema municipal de ensino. In: OLIVEIRA, D. A.; DUARTE, A. M. C.; VIEIRA, L. M. F. DICIONÁRIO: trabalho, profissão e condição docente. Belo Horizonte: UFMG/Faculdade de Educação, 2010. CDROM PAULÍNIA. Lei Complementar n. 50, de 16 de novembro de 2011. Institui o sistema Municipal de Ensino SME e dá outras providências. ROMÃO, J. E. Política do Ensino Básico nas Municipalidades. Juiz de Fora, II Congresso de Ciências Humanas, Letras e artes, 30 de maio de 1997 (mimio). SAVIANI, Dermeval. Sistema Nacional de Educação articulado ao Plano Nacional de Educação. Rev. Bras. Educ. [online]. 2010, vol.15, n.44, pp. 380-392. ISSN 1413-2478. SANTA BÁRBARA D OESTE. Lei n. 2493, de 24 de maio de 2000. Institui e organiza o Sistema de Ensino do Município de Santa Bárbara d Oeste, criando o Quadro da Secretaria Municipal de Educação e dando outras providências.. Lei Complementar Estadual n. 870, de 19 de junho de 2000. Cria a Região Metropolitana de Campinas, o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Campinas e autoriza o Poder Executivo a instituir entidade autárquica, a constituir o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Região de Campinas, e dá providências correlatas. Disponível em:

10 http://www.emplasa.sp.gov.br/sijur/04%20legisla%c3%a7%c3%a3o%20estadual/04. 03.%20Regioes%20Metropolitanas/04.03.03.%20Regi%C3%A3o%20Metropolitana%2 0de%20Campinas/04.03.03.01.%20Legisla%C3%A7%C3%A3o%20Geral/01.%20Lei% 20Complementar%20Estadual%20n%C2%BA%20870,%20de%2019%20de%20junho %20de%202000.htm. Acesso em 15 nov. 2013.. Conselho Estadual de Educação. Deliberação CEE n. 11, de 5 de agosto de 1997. Dispõe sobre os sistemas municipais de ensino e dá outras providências. http://www.imprensaoficial.com.br/portalio/do/buscado2001documento_11_4.aspx?l ink=/1997/executivo%2520secao%2520i/agosto/05/pag_0013_4dkm69ppenaeme4i 2R219LG4IC9.pdf&pagina=13&data=05/08/1997&caderno=Executivo%20I&paginaord enacao=10013. Acesso em 15 nov. 2013.. Conselho Estadual de Educação. Indicação CEE n. 10/1997- CP - aprovada em 30-7-97. Disponível em http://www.imprensaoficial.com.br/portalio/do/buscado2001documento_11_4.aspx?l ink=/1997/executivo%2520secao%2520i/agosto/05/pag_0013_4dkm69ppenaeme4i 2R219LG4IC9.pdf&pagina=13&data=05/08/1997&caderno=Executivo%20I&paginaord enacao=10013j. Acesso em 15 nov. 2013.. Conselho Estadual de Educação. Indicação CEE/SP 33/2003, de 21 de maio de 2003. São Paulo: 2003. VALINHOS. Lei n. 4.845, de 02 de maio de 2013. Dispõe sobre criação e estrutura do Sistema Municipal de Ensino de Valinhos e as normas gerais para sua adequada implantação.