Cadernos Novas Alianças Realização Coordenação executiva 4 Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente 4 Orientações para incidir em políticas públicas
Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente Orientações para incidir em políticas públicas
Cadernos Novas Alianças Orientações para incidir em políticas públicas Livro 4_Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente Programa Novas Alianças Realização: Vale e Fundação Vale Coordenação Executiva: Oficina de Imagens Coordenação: Adriano Guerra e Simone Guabiroba Caderno Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente Produção: Oficina de Imagens Supervisão editorial: Adriano Guerra e Simone Guabiroba Edição: Carolina Silveira Pesquisa e redação: Cássia Vieira de Melo Revisão: Larissa Cerqueira Projeto gráfico e diagramação: Délio Faleiro Apoio: Andrea Souza Tiragem: 1.000 exemplares Impressão: Formato Artes Gráficas Belo Horizonte, outubro de 2011. Oficina de Imagens - Comunicação e Educação Rua Salinas, 1.101, Santa Tereza, Belo Horizonte/MG - CEP: 31015-365 Telefone: (31) 3465-6800 novasaliancas@oficinadeimagens.org.br www.oficinadeimagens.org.br Ficha catalográfica (catalogação-na-publicação) C755 Conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente: orientações para incidir em políticas públicas / coordenação executiva Oficina de Imagens.-- Belo Horizonte, MG: Vale e Fundação Vale, 2011. 143 p: il. ; color. (Cadernos Novas Alianças; v. 4) ISBN: 978-85-00000-00 1. Direitos da criança e do adolescente - Brasil. 2. Políticas públicas - Brasil. I. Programa Novas Alianças. III. Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. CDD: 362 CDU: 362.7(81)
_apresentação A Fundação Vale promove, há mais de quatro décadas, ações e programas sociais nos locais de atuação da Vale, visando contribuir para o desenvolvimento territorial e para a melhoria da qualidade de vida das populações, especialmente de jovens e crianças. Seu foco de atuação é o fortalecimento da gestão pública e o desenvolvimento humano das comunidades. Com base nessa estratégia, a Fundação vem investindo, desde 2009, no programa Novas Alianças, cujo principal objetivo é fortalecer os Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e, por consequência, os Direitos Humanos da população de 0 a 18 anos de nosso país. Responsáveis pela formulação e deliberação das políticas públicas da área, os Conselhos representam um esforço de gestão compartilhada e democrática, além de serem os articuladores centrais da ampla rede de atores que atua na promoção de melhores condições de vida para meninas e meninos brasileiros. É nesse contexto que a Fundação Vale viabiliza e apresenta esta publicação, um novo reforço às ações de formação e assessoria de Conselhos que já fomenta em municípios de várias partes do Brasil. Fundação Vale
_índice Introdução Parte 1: Conselhos dos Direitos 1. Definições 1.1. O Sistema de Garantia dos Direitos 1.2. Conselhos 1.3. Princípios básicos 1.4. Principais funções e atribuições 2. Criação do CMDCA 2.1. Articulação 2.2. A lei de criação 2.3. Pontos críticos na lei 3. Participação no Conselho 3.1. Escolha dos membros 3.2. Estrutura interna do CMDCA 3.3. Perfil dos conselheiros 4. Processos internos 4.1. Regimento interno 4.2. Estrutura para o trabalho 4.3. Plenárias 4.4. Mesa diretora 4.5. Comissões 4.6. Secretaria executiva 4.7. Documentação 4.8. Posicionamentos e determinações Parte 2: Principais atribuições 1. Registro de entidades e inscrição de programas 2. Diagnóstico da infância e da adolescência 3. Plano de Ação 4. Gestão do Fundo da Infância e da Adolescência 5. Incidência política e orçamentária 6. Relação com o Conselho Tutelar 7. Comunicação e mobilização Considerações finais Para saber mais Referências 5 6 7 15 31 38 52 53 58 63 68 84 89 97 102 106 112 4
_introdução A promoção e a garantia dos direitos da população de 0 a 18 anos conta com um ator-chave no contexto brasileiro: os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente. Espaços plurais, os Conselhos agregam governo e sociedade civil na formulação e no monitoramento das políticas dedicadas aos meninos e às meninas. Têm, assim, grande responsabilidade na efetivação da proteção integral, princípio que sintetiza décadas de luta pela promoção dos direitos humanos de crianças e adolescentes. Falamos de uma construção histórica que tem origem no cenário internacional, especialmente na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 e na Declaração Universal dos Direitos da Criança de 1959. Em 1989, a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança é aprovada por unanimidade na Assembleia Geral das Nações Unidas. No Brasil, a promulgação da Constituição Federal de 1988, com destaque para o artigo 227, e seu desdobramento no Estatuto da Criança e do Adolescente, em 1990, criam perspectivas concretas de mudanças no atendimento de crianças e adolescentes. O Estatuto da Criança e do Adolescente dispõe sobre a proteção integral, em que crianças e adolescentes passam a ser considerados sujeitos de direitos, pessoas em condição especial de desenvolvimento e prioridade absoluta para a família, a sociedade e o Estado. Ficam assegurados os direitos a vida, saúde, educação, cultura, lazer, profissionalização, convivência familiar e comunitária, respeito, dignidade, liberdade, bem como o combate a toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Aos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, nas diversas esferas, fica delegada a tarefa de zelar por adequadas condições de vida para a população infanto-juvenil de seu território. Nesses espaços, a sociedade civil, protagonista da luta pela mudança de paradigma instituída pelo Estatuto, tem assento e voz em condição de igualdade com o setor governamental. Isso faz do diálogo e da construção conjunta uma constante na deliberação da política. Mas sabemos que os desafios ainda são muitos. Por isso, buscamos com esta cartilha oferecer orientações sobre as principais tarefas de conselheiros e conselheiras no âmbito municipal. 5
6 parte 1 conselhos dos direitos
1234 _definições 1.1 O Sistema de Garantia dos Direitos O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente se constitui da articulação e integração das instâncias públicas governamentais e da sociedade civil, da aplicação de instrumentos normativos e do funcionamento dos mecanismos de promoção, defesa e controle para a efetivação dos direitos humanos da população de 0 a 18 anos. O artigo 86 do Estatuto da Criança e do Adolescente destaca a necessidade de um trabalho articulado e as Resoluções n o 113 e 117, de 2006, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, detalham os contornos desse Sistema. Os direitos das crianças e dos adolescentes são efetivamente promovidos e defendidos quando os diversos órgãos e entidades trabalham juntos, compartilham informações, atuam em rede. O Sistema se orienta pelo princípio da incompletude institucional, isto é, considera uma rede em que um órgão é complementado pelo outro, a ação de um ator é complementada pela de outro. As parcerias exigem uma atuação articulada e integrada, sem invasão às competências uns dos outros. Os órgãos públicos e as organizações da sociedade civil que integram esse Sistema devem exercer suas funções, em rede, a partir de três eixos estratégicos de ação: Promoção dos direitos humanos Abrange os órgãos e serviços governamentais e não governamentais que atuam na ampliação e no aperfeiçoamento da qualidade 7
dos direitos legalmente previstos, o que se faz essencialmente por meio da formulação e da execução de políticas públicas (especialmente as sociais), dos programas/serviços de execução de medidas de proteção de direitos humanos, e dos programas/serviços de execução de medidas socioeducativas e assemelhadas. Nesse eixo é muito importante a atuação dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos conselhos de políticas setoriais, dos órgãos executores e gestores nas diversas áreas (exemplos: educação, saúde, assistência social, segurança alimentar, cultura, esporte, habitação). Defesa dos direitos humanos Abrange os órgãos que garantem o acesso à justiça e a restituição de direitos ameaçados ou violados, como o Judiciário, o Ministério Público, as Ouvidorias, as Polícias, os Conselhos Tutelares e as organizações e entidades de defesa da cidadania. Suas ações devem assegurar o cumprimento e a exigibilidade dos direitos instituídos, permitindo a responsabilização (judicial, administrativa e social) das famílias, do poder público ou da sociedade pela não observância dos preceitos legais. Controle da efetivação dos direitos humanos Abrange os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente; os conselhos setoriais de formulação e controle de políticas públicas; e os órgãos e os poderes de controle interno e externo. O controle social é exercido soberanamente pela sociedade civil, através das suas organizações e articulações representativas. É importante que se ressalte o papel dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente no acompanhamento, na avaliação, na deliberação e no controle relativos às ações públicas de promoção e defesa desenvolvidos pelo Sistema de Garantias. Não se trata de entender o Conselho como órgão controlador no sentido autoritário ou impositivo, e sim como instância central no papel de articular e coordenar (organizar, interligar) o Sistema. 8
Concepção e criação: Murilo Digiacomo / Adaptação da ilustração: Délio Faleiro UMA GRANDE ENGRENAGEM A ilustração acima é útil para compreender a relação entre o Conselho e os demais órgãos de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente. A imagem de uma máquina composta por várias engrenagens permite a visualização de um sistema integrado, com ações articuladas (ECA, art. 86), em que o produto final a sair da torneira será a proteção integral (ECA, art. 1.º). 1.2 Conselhos Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente são órgãos deliberativos e articuladores das ações e políticas relacionadas à população de 0 a 18 anos. Isso significa que eles devem apontar as diretrizes do que precisa ser feito para garantir as políticas sociais básicas, as medidas protetivas e socioeducativas e precisam monitorar as ações governamentais e não governamentais. Suas orientações sobre a política têm força de decisão: os gestores públicos devem fazer os investimentos necessários e todos os atores do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança devem-se pautar pelas deliberações do Conselho, mas é importante destacar que não é papel do Conselho executar as políticas e ações. Os Conselhos devem existir nas esferas nacional, estadual, municipal e no Distrito Federal. A composição do órgão deve ser paritária: governo e sociedade ci- 9
@SAIBA MAIS O Estatuto da Criança e do Adolescente apresenta no artigo 88 as diretrizes gerais relacionadas aos Conselhos dos Direitos. Não deixe de conferir. vil organizada têm direito ao mesmo número de assentos. É a lei de criação do Conselho que irá determinar quantos membros irão compô-lo e os procedimentos de escolha. Trata-se, portanto, de um órgão colegiado, em que os atos são provenientes de discussões e decisões coletivas e não resultados de definições de um ou outro conselheiro isoladamente. A função de membro dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente é considerada de interesse público relevante e não pode ser remunerada. É importante compreender que o Conselho é um órgão público, da estrutura do Poder Executivo, mas não subordinado a ele. Isso significa que ele deve ter autonomia para exercer seu papel de deliberar e controlar as ações. O esforço de todos os conselheiros deve ser na direção de superar a divisão entre governo e sociedade civil e fortalecer a integração. O Conselho não deve ser um espaço para disputas, rivalidades ou vaidades pessoais e institucionais. Espera-se desse órgão uma atuação segura e competente no cumprimento de suas atribuições e na articulação do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente em consonância com os princípios e as diretrizes do Estatuto da Criança e do Adolescente. 1.3 Princípios básicos O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), por meio de suas resoluções, destaca que os Conselhos dos Direitos possuem natureza de órgãos estatais especiais, isto é, são instâncias públicas essencialmente colegiadas e são entendidos como órgãos deliberativos e controladores das ações. A resolução n o 106 do Conanda destaca alguns princípios básicos relativos aos Conselhos: 10
Legalidade: o Conselho dos Direitos só poderá ser criado mediante lei específica. O Conselho dos Direitos tem a prerrogativa legal para tomar decisão, dentro da sua área de competência, na formulação, na deliberação e no controle da política dos direitos humanos da criança e do adolescente. Publicidade: todas as normas e os atos estabelecidos pelos Conselhos, para produzir efeitos e ter validade, devem ser de conhecimento público, sob pena de se tornarem inválidos, ressalvados os casos de sigilo para proteção do interesse superior da criança e do adolescente. Participação: a participação dar-se-á pela escolha dos organismos da sociedade civil e é exercida por meio do voto e do usufruto da representatividade. Para participar dos Conselhos de forma adequada é necessário buscar o aprendizado e o conhecimento da realidade, com efetiva postura técnica, ética e política para a tomada de decisões em benefício da criança e do adolescente. Autonomia: significa a inexistência de subordinação hierárquica dos Conselhos aos poderes Executivo, Judiciário e Legislativo para definir questões que lhes são afetas, tornando-se suas deliberações vontade expressa do Estado. Isso significa dizer que os Conselhos possuem autonomia política, vinculando-se ao poder público apenas no âmbito administrativo. Paridade: significa igualdade quantitativa. A representação governamental deve ser em número correspondente à representação das organizações da sociedade civil. @SAIBA MAIS A Resolução n o 106, de 2005, do Conanda pode ser encontrada no site www. direitoshumanos.gov.br/ conselho/conanda. Na caixa localizada no canto esquerdo, clique em resoluções. 11
1.4 Principais funções e atribuições O papel de deliberar e controlar as ações públicas (governamentais e da sociedade civil) de promoção dos direitos humanos da criança e do adolescente se desdobra em um conjunto de funções e atribuições. A deliberação 106, de 2005, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente destaca os seguintes pontos: Acompanhar, monitorar e avaliar as políticas no seu âmbito. Integrar-se com outros órgãos executores de políticas públicas direcionadas à criança e ao adolescente e demais Conselhos setoriais. Divulgar e promover as políticas e práticas bem sucedidas. Difundir junto à sociedade local a concepção de criança e adolescente como sujeitos de direitos e pessoas em situação especial de desenvolvimento, e o paradigma da proteção integral como prioridade absoluta. Conhecer a realidade de seu território (por meio de um diagnóstico) e elaborar o seu plano de ação. Definir prioridades de enfrentamento dos problemas mais urgentes. Propor e acompanhar o reordenamento institucional, buscando o funcionamento articulado em rede das estruturas públicas governamentais e das organizações da sociedade. Promover e apoiar campanhas educativas sobre os direitos da criança e do adolescente. 12
Propor a elaboração de estudos e pesquisas com vistas a promover, subsidiar e dar mais efetividade às políticas. Participar e acompanhar a elaboração, a aprovação e a execução do PPA (Plano Plurianual de Ação), da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual) locais, indicando modificações necessárias à consecução dos objetivos da política dos direitos da criança e do adolescente. Gerir o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente no sentido de definir a utilização dos respectivos recursos por meio de plano de aplicação. Vale destacar que não compete ao Conselho a execução ou ordenação dos recursos do Fundo, e sim ao órgão público ao qual se vincula a ordenação e a execução administrativas desses recursos. Acompanhar e oferecer subsídios para a elaboração legislativa local relacionada à garantia dos direitos da criança e do adolescente. Fomentar a integração do Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria e da Segurança Pública na apuração dos casos de denúncias e reclamações formuladas por qualquer pessoa ou entidade que versem sobre ameaça ou violação de direitos da criança e do adolescente. Atuar como instância de apoio local nos casos de petições, denúncias e reclamações formuladas por qualquer pessoa ou entidade, participar de audiências ou ainda promover denúncias públicas quando ocorrer ameaça ou violação de direitos da criança e do adolescente, acolhendo-as e dando encaminhamento aos órgãos competentes. 13
Aos Conselhos dos Direitos em âmbito municipal - os CMDCAs, cabe também: Registrar as organizações da sociedade civil sediadas em sua base territorial que prestem atendimento a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias, e executem os programas estabelecidos no artigo 90 e, no que couber, ações referentes ao cumprimento das medidas previstas nos artigos 101, 112 e 129, todos da Lei nº 8.069/90. Inscrever os programas de atendimento a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias em execução na sua base territorial por entidades governamentais e organizações da sociedade civil. Recadastrar as entidades e os programas em execução, certificando-se de sua contínua adequação à política traçada para a promoção dos direitos da criança e do adolescente. Regulamentar, organizar e coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares, seguindo as determinações da Lei nº 8.069/90 (ECA) (Ver também Resolução n o 139/2010 do Conanda). Instaurar sindicância para apurar eventual falta grave cometida por conselheiro tutelar no exercício de suas funções, observando a legislação municipal pertinente ao processo de sindicância ou administrativo/disciplinar (Ver também Resolução n o 139/2010 do Conanda). AS CONFERÊNCIAS Não menos importante é o papel dos Conselhos na realização e nos desdobramentos das Conferências. Estas são espaços legítimos e deliberativos para que os diversos atores do Sistema de Garantia dos Direitos se reúnam em um processo de discussão e construção de diretrizes e apontamento de ações voltadas para a garantia dos direitos de crianças e adolescentes. Acontecem em três etapas: municipal ou regional, estadual e nacional. As orientações para a realização dos encontros, a sugestão do cronograma e dos temas são definidos pelo Conanda, a partir de amplo debate com diversas instâncias. 14
1234 _criação do CMDCA A criação do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente depende de uma iniciativa do Poder Executivo em cada esfera (federal, estadual, municipal e distrital). Em âmbito municipal, a prefeitura deve encaminhar um projeto de lei para a Câmara de Vereadores, que tem o papel de aprovar a proposta. O mesmo vale para a criação dos Conselhos Tutelares e dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente. O mais comum é que ambos os Conselhos e o Fundo sejam instituídos por uma mesma lei, mas há casos em que são criados por legislações distintas. O importante é que estejam de acordo com as determinações do Estatuto da Criança e do Adolescente e em sintonia com as orientações dos Conselhos Nacional e Estaduais dos Direitos. 2.1 Processo de criação a. Mobilização Em municípios onde não há Conselho ou mesmo onde seja necessário reativá-lo, é importante mobilizar todos os atores do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente e a população em geral. Algumas etapas se destacam: Criação de um grupo ou comissão articuladora, com a participação dos diferentes segmentos. Nesse momento, também é importante buscar a colaboração do Ministério Público. 15
Identificação de instituições, programas e projetos governamentais, não governamentais ou empresariais que possam ter relação com a área da infância. É preciso olhar para a rede como um todo: saúde, educação, assistência, esporte, lazer, profissionalização, entre outras áreas. FÓRUM MUNICIPAL O Fórum Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente é uma articulação que reúne organizações da sociedade civil com atuação na área da infância. Nos municípios onde há um fórum como esse, ele pode estar à frente da mobilização pela criação do Conselho. Onde não há, pode ocorrer o inverso: a mobilização pela criação do Conselho pode ser o embrião para a criação do Fórum. Sensibilizar esse grupo para o papel e a importância do Conselho Municipal. Algumas estratégias: campanhas, palestras, reuniões comunitárias. Nos encontros e debates, os grupos devem ser convidados a refletir sobre os desafios e as potencialidades do município. As diretrizes gerais do Estatuto da Criança e do Adolescente devem nortear a construção de propostas para o desenho local da política. É preciso ter dimensão da realidade da infância para que se possa projetar esse desenho. Algumas perguntas devem ser respondidas nesse momento: quais direitos são atendidos e quais são ameaçados e violados? Quais programas precisam ser criados ou fortalecidos? Como será a composição do Conselho dos Direitos? Quantos Conselhos Tutelares devem existir e em quais áreas? b. Construção da proposta A mobilização inicial deve dar origem a uma comissão paritária (governo e sociedade civil) para a elaboração de um anteprojeto de lei municipal. Essa comissão deve tomar por referência as propostas debatidas coletivamente e também pode-se inspirar nas leis de outros municípios, assim como realizar consultas a especialistas. Ou seja, não é preciso partir do zero. O importante é definir uma proposta de lei que contemple os direitos da população infanto-juvenil e os mecanismos para garanti-los. 16
c. Legitimação É importante que o anteprojeto de lei municipal seja conhecido e debatido por amplos setores sociais do município. Reuniões comunitárias, debates e encontros municipais devem ser organizados novamente, com espaço para que o documento possa ser aprimorado. d. Trâmite legal Depois de finalizado, o anteprojeto deve ser encaminhado ao prefeito, que o enviará à Câmara de Vereadores na forma de projeto de lei. Será importante sensibilizar os vereadores para que entendam bem o teor da proposta, além de acompanhar as discussões na Câmara para assegurar que os conteúdos relevantes sejam preservados. Depois de sancionada, a lei deve ser publicada e divulgada em um veículo oficial de comunicação (Diário Oficial, por exemplo), na imprensa local e/ou no saguão da Prefeitura. Os órgãos públicos e as entidades, bem como os parceiros, devem ser informados sobre a aprovação. COMUNICAÇÃO Da mobilização inicial à publicação da lei que cria o Conselho, o processo de comunicação é fundamental. Em primeiro lugar, é por meio do diálogo que as propostas serão debatidas e construídas. Para isso, todos os setores devem tomar conhecimento do processo de criação da lei. A cada etapa, os resultados também devem ser compartilhados com a sociedade de maneira geral. E, uma vez aprovada, a lei deve ser amplamente divulgada. e. Revendo os rumos Não é raro ver municípios que possuem leis de criação do CMDCA, sem que, entretanto, o órgão tenha saído do papel. Em primeiro lugar, é preciso procurar saber quais os atuais representantes e verificar se o seu mandato não está vencido. Se estiver vencido, é preciso convocar novas eleições. Caso o mandato dos representantes ainda seja válido, é importante sensibilizá-los para a importância de seu papel. Uma vez retomado ou renovado o grupo, é importante avaliar se a lei de criação atende às necessidades do município. Os representantes do Conselho ou mesmo um grupo articulador, caso o CMDCA esteja desmobilizado, podem 17
propor a reformulação da lei, observando todas as etapas indicadas anteriormente. Mais do que nunca, o apoio do Ministério Público será fundamental. @SAIBA MAIS Parte das informações desta seção foi extraída do Portal Prómenino: www.promenino.org.br. Nele, é possível encontrar uma série de outras informações importantes para quem atua na área da infância e da adolescência. 2.2 A lei de criação Não há um modelo único para a lei de criação de um Conselho, mas alguns pontos são comuns à maior parte delas, como destacamos a seguir: Disposições gerais (ou iniciais): são artigos introdutórios que tratam do estabelecimento da política municipal de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Normalmente, é destacado o princípio da prioridade absoluta. Também são feitas referências às linhas de ação da política de atendimento, aos programas protetivos e socioeducativos e aos regimes de atendimento, como pode ser encontrado no ECA, nos artigos 87 e 90. Nesta parte também é possível dar destaque para determinadas políticas, em função das violações que tenham sido identificadas no processo de mobilização para a criação do Conselho no município. Política de atendimento: nesta parte são indicados os responsáveis pela política de atendimento aos direitos da infância no município. É o momento de destacar o CMDCA e o Conselho 18
Tutelar. Também é possível fazer referência ao papel das entidades da sociedade civil. Também nesta parte, pode ser indicada a criação do Fundo Municipal. CMDCA: parte da lei deve ser dedicada ao detalhamento minucioso do Conselho Municipal. É importante fazer referência à natureza jurídica, apontar a definição e as competências do Conselho, dentre as quais se destaca a elaboração de um regimento interno. A lei também deve indicar a composição: número de membros, secretarias municipais a serem representadas e procedimentos para escolha da sociedade civil, assim como o tempo de representação e os critérios para perda e destituição do mandato. Nesta parte, é importante ainda ressaltar que a função de conselheiro é considerada de interesse público e não pode ser remunerada. A lei também deve prever o apoio técnico e administrativo necessário. Fundo Municipal: outra parte da lei deve ser dedicada às diretrizes relacionadas à criação do Fundo. É importante indicar o papel do Fundo e as atribuições do Conselho em relação à sua gestão. A lei também deve prever as formas de utilização dos recursos, com as prioridades de investimentos. Outro ponto fundamental é apontar a origem dos recursos que irão compor o Fundo e, se possível, com a indicação do percentual a ser destinado regularmente pela Prefeitura. Esse valor pode ser vinculado à arrecadação de algum imposto municipal. RETENÇÃO Resolução n o 137/2010, do Conanda, permite que o Conselho chancele projetos para que as próprias instituições captem recursos. Mas para isso é importante que os Conselhos fixem um percentual de retenção dos recursos captados. Essa decisão já pode estar prevista na lei de criação do Fundo ou, posteriormente, em uma resolução específica. O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente recomenda o percentual mínimo de 20%. 19
Conselho Tutelar: a lei deve indicar o número de Conselhos Tutelares que deverão ser criados no município e estabelecer as atribuições, a composição (o ECA determina que sejam formados por cinco pessoas), os requisitos e critérios para candidatura, os impedimentos, a remuneração, a jornada de trabalho, o processo de escolha (comissão organizadora, regras, prazos, critérios, impugnações, campanha, procedimentos de votação e apuração) e de posse, as condições para perda de mandato e convocação de suplentes. A lei também deve apontar a necessidade de um regimento interno e indicar que os conselheiros devem ter dedicação exclusiva. Disposições finais: esta parte traz informações complementares ou indica procedimentos necessários para o início efetivo das ações especificadas na lei. @SAIBA MAIS Uma série de resoluções do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente pode contribuir para o processo de elaboração e reformulação das leis de criação do Conselho Municipal, do Fundo e do Conselho Tutelar. A seguir, listamos as resoluções mais recentes: CMDCA: Resoluções n o 105/2005, 106/2005 e 116/2006. Fundos: Resolução n o 137, de 21 de janeiro de 2010. Conselho Tutelar: Resolução n o 139, de 17 de março de 2011. Todas as resoluções podem ser encontradas no site do Conanda: www.direitoshumanos.gov.br/conselho/conanda 20
2.2 Pontos críticos na lei Indicamos a seguir questões que podem ser contempladas nas leis de criação. É importante refletir sobre esses pontos no processo de elaboração, mas caso a lei já esteja em vigor, também é possível fazer ajustes. Para isso, será preciso discutir a necessidade de mudança com a Prefeitura. Cabe ao Executivo encaminhar a proposta ao Legislativo. Uma vez aprovada pelos vereadores, a mudança deverá ser sancionada pelo prefeito. a. Política de atendimento A lei de criação dos Conselhos e do Fundo pode trazer regras que busquem garantir a efetiva prioridade de crianças e adolescentes nos orçamentos públicos e o próprio funcionamento dos Conselhos. A seguir, listamos algumas delas: A política municipal de atendimento aos direitos da criança e do adolescente deve ser garantida pelo orçamento municipal com absoluta prioridade. As peças orçamentárias também devem incorporar as deliberações aprovadas pelo CMDCA, por meio de resoluções. A execução orçamentária deve priorizar a implementação de ações, serviços e programas destinados a crianças e adolescentes. As leis orçamentárias e os relatórios de execução devem trazer o Orçamento Criança e Adolescente, que corresponde a um anexo em que o Executivo agrupa todos os gastos com a população de 0 a 18 anos. Os Conselhos Tutelares devem ser envolvidos no processo de elaboração das propostas orçamentárias dos planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente. O ECA aponta, no artigo 136, como atribui- 21
ção do Conselho Tutelar assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente. Ainda sobre a política de atendimento, dois pontos costumam ser negligenciados: A indicação do órgão ou secretaria municipal à qual o Conselho dos Direitos ficará vinculado administrativamente. A referência à política socioeducativa, destinada à prevenção e ao atendimento em meio aberto de adolescentes em conflito com a lei e suas famílias. b. CMDCA Em relação ao próprio Conselho, é importante que a lei considere ou dê ênfase a alguns pontos: Fazer menção aos princípios básicos relativos aos Conselhos: legalidade, publicidade, participação, autonomia e paridade (como trabalhados na página 11). Indicar a necessidade de publicação dos atos deliberativos mediante resoluções nos órgãos oficiais e/ou na imprensa local, seguindo as mesmas regras para publicação dos demais atos do Executivo. Reforçar que as decisões do CMDCA, no âmbito de suas atribuições e competências, vinculam as ações governamentais e da sociedade civil organizada, em respeito aos princípios constitucionais da participação popular e da prioridade absoluta à criança e ao adolescente. 22
Apontar que, em caso de infringência de alguma de suas deliberações, o CMDCA representará ao Ministério Público visando à adoção de providências cabíveis para que demande em juízo mediante ação mandamental ou ação civil pública. Sobre o suporte necessário para o funcionamento do Conselho dos Direitos, a lei deverá indicar que caberá à administração pública: Fornecer recursos humanos e estrutura técnica, administrativa e institucional necessários ao adequado e ininterrupto funcionamento do CMDCA, devendo para tanto instituir dotação orçamentária específica sem ônus para o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Fornecer espaço físico adequado para o funcionamento do Conselho dos Direitos, dotado de todos os recursos necessários ao seu regular funcionamento. Custear ou reembolsar as despesas decorrentes de transporte, alimentação e hospedagem dos membros do CMDCA, titulares ou suplentes, para que se façam presentes às reuniões ordinárias e extraordinárias, bem como a eventos e solenidades nos quais representarem oficialmente o Conselho, para o que haverá dotação orçamentária específica. Sobre a participação da sociedade civil e dos representantes governamentais, a lei pode fazer os seguintes destaques: Indicar que a representação da sociedade civil no Conselho dos Direitos (diferentemente da representação governamental) não poderá ser previamente estabelecida, devendo submeter-se periodicamente a processo democrático de escolha. 23
Apontar que o mandato pertence à organização da sociedade civil eleita (e não à pessoa que irá representá-la), que indicará um de seus membros para atuar como seu representante. Estabelecer os critérios de reeleição da organização da sociedade civil à sua função, que, em qualquer caso, deve submeter-se a nova eleição, vedada a prorrogação de mandatos ou a recondução automática. Deixar claras as hipóteses e mecanismos que possibilitem suspensão ou perda do mandato de conselheiros governamentais e não governamentais que não se mostrem à altura da função ou apresentem conduta incompatível com seu exercício. Registrar que o Ministério Público deverá ser solicitado a acompanhar e fiscalizar o processo eleitoral dos representantes das organizações da sociedade civil. c. Fundo Municipal dos Direitos da Criança do Adolescente Em relação ao Fundo, apontamos questões que podem tornar a lei mais completa: Reforçar a vinculação do Fundo ao Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, com a indicação de que a utilização dos recursos dos Fundos deve competir única e exclusivamente a esse Conselho, como determina o ECA. Indicar o prazo para a regulamentação do Fundo pelo Poder Executivo. Determinar que o CNPJ do Fundo deve ter um número de controle próprio. Apontar que deverão ser designados servidores públicos que atuarão como gestores ou ordenadores de despesas do Fun- 24
do, autoridade de cujos atos resultarão emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos. Detalhar o que pode e o que não pode ser financiado com os recursos do Fundo. Indicar situações eventuais e emergenciais que podem ser financiadas. Apontar que o saldo financeiro positivo apurado no balanço do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente deve ser transferido para o exercício subsequente, a crédito do mesmo fundo, conforme determina o art. 73 da Lei n 4.320, de 1964. Registrar que o Ministério Público determinará a forma de fiscalização da aplicação dos incentivos fiscais pelo Fundo. Sobre o financiamento de projetos, é importante: Fazer referência às normas para captação, aplicação de recursos financeiros, apresentação, análise e aprovação de projetos e planos de trabalho e celebração de convênios com recursos do Fundo, apontando que também poderão ser definidas em resolução específica do CMDCA. Indicar que os setores públicos e/ou as entidades sociais que pretendam obter apoio financeiro do Fundo deverão submeter previamente seus projetos à análise do CMDCA para verificação de compatibilidade com as diretrizes da política e com as prioridades definidas para cada período, de acordo com o plano de ação. Os trâmites para transferência de recursos só terão início após deliberação em plenária e publicação de resolução. 25
Alertar que, nos processos de seleção de projetos nos quais as entidades e os órgãos públicos representados nos Conselhos dos Direitos figurem como beneficiários dos recursos do Fundo, estes não devem participar da comissão de avaliação e deverão abster-se do direito de voto. Apontar que o financiamento de projetos pelos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente deve estar condicionado à previsão orçamentária e à disponibilidade financeira dos recursos. Vincular a celebração de convênios com os recursos do Fundo para a execução de projetos ou a realização de eventos às exigências da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, e à legislação que regulamenta a formalização de convênios. Determinar que, nos materiais de divulgação e publicidade das ações, dos projetos e programas que tenham recebido financiamento do Fundo, será obrigatória a referência ao Conselho e ao Fundo como fontes públicas de financiamento. d. Conselho Tutelar No processo de elaboração ou reformulação da lei de criação do Conselho Tutelar, é interessante considerar os seguintes aspectos, que poderão ser incorporados à lei: O Conselho Tutelar exercerá exclusivamente as atribuições previstas no artigo 136 da Lei nº 8.069, de 1990, não podendo ser criadas novas atribuições por ato de quaisquer outras autoridades do Poder Judiciário, do Ministério Público, do Poder Legislativo ou do Poder Executivo municipal, estadual ou distrital. A atuação do Conselho Tutelar deve ser voltada à solução efetiva e definitiva dos casos atendidos, com o objetivo de 26
desjudicializar, desburocratizar e agilizar o atendimento das crianças e dos adolescentes, ressalvado o disposto no art. 136, incisos III, alínea b, IV, V, X e XI, da Lei nº 8.069, de 1990, que determinam encaminhamentos ou representações ao Ministério Público ou à autoridade judiciária. A função de membro do Conselho Tutelar exige dedicação exclusiva, vedado o exercício concomitante de qualquer outra atividade pública ou privada. A lei orçamentária municipal deverá estabelecer dotação específica para implantação, manutenção e funcionamento dos Conselhos Tutelares e custeio de suas atividades (considerar: custeio com mobiliário, água, luz, telefone fixo e móvel, internet, computadores, fax e outros; formação continuada para os membros do Conselho Tutelar; custeio de despesas dos conselheiros inerentes ao exercício de suas atribuições; espaço adequado para a sede do Conselho Tutelar por meio de aquisição ou locação, bem como sua manutenção; transporte adequado, permanente e exclusivo para o exercício da função, incluindo sua manutenção; e segurança da sede e de todo o seu patrimônio). Designação de uma equipe administrativa de apoio para o Conselho Tutelar. O Conselho dos Direitos deverá delegar a condução do processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar a uma comissão especial eleitoral, de composição paritária entre conselheiros representantes do governo e da sociedade civil. Processo de escolha mediante sufrágio universal e direto, pelo voto facultativo e secreto dos eleitores do município. A candidatura ao cargo de conselheiro tutelar é individual e sem vinculação a partido político, grupo religioso ou econômico, portanto, é proibido fazer uso destes como objetos de campanha. 27
Determinação no sentido de que as candidaturas ao Conselho Tutelar sejam individuais, vedada a inscrição por chapas. Os candidatos mais votados serão nomeados conselheiros tutelares titulares e os demais serão considerados suplentes, pela ordem decrescente de votação. Ocorrendo vacância ou afastamento de quaisquer dos membros titulares do Conselho Tutelar, o Conselho dos Direitos convocará o suplente para o preenchimento da vaga. Os conselheiros tutelares suplentes serão convocados de acordo com a ordem de votação e receberão remuneração proporcional aos dias que atuarem no órgão, sem prejuízo da remuneração dos titulares quando em gozo de licenças e férias regulamentares. No caso da inexistência de suplentes, caberá ao CMDCA realizar processo de escolha suplementar para o preenchimento das vagas. A homologação da candidatura de membros do Conselho Tutelar a cargos eletivos deverá implicar a perda de mandato por incompatibilidade com o exercício da função. Cabe ao município o custeio de todas as despesas decorrentes do processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar. O processo de escolha para o Conselho Tutelar ocorrerá com o número mínimo de dez pretendentes devidamente habilitados. Definição da forma de fiscalização do cumprimento do horário de funcionamento do Conselho Tutelar e da jornada de trabalho de seus membros. Garantia, aos membros do Conselho Tutelar durante o exercício do mandato, por meio de recursos orçamentários pró- 28
prios, das vantagens e dos direitos sociais assegurados aos demais servidores públicos. É vedado ao Conselho Tutelar executar serviços e programas de atendimento, os quais devem ser requisitados aos órgãos encarregados da execução de políticas públicas. Definição das condutas vedadas aos membros do Conselho Tutelar, como por exemplo: receber vantagem pessoal de qualquer natureza, exercer atividade no horário fixado na lei para o funcionamento do Conselho Tutelar, utilizar-se do Conselho Tutelar para o exercício de propaganda e atividade político-partidária, ausentar-se da sede do Conselho Tutelar durante o expediente, opor resistência injustificada ao andamento do serviço, delegar a pessoa que não seja membro do Conselho Tutelar o desempenho da atribuição que seja de sua responsabilidade, receber comissões, presentes ou vantagens de qualquer espécie, descumprir os deveres funcionais. Cabe ao Poder Executivo fornecer ao Conselho Tutelar os meios necessários para sistematização de informações relativas às demandas e deficiências na estrutura de atendimento à população de crianças e adolescentes, tendo como base o Sistema de Informação para a Infância e a Adolescência (SIPIA), ou sistema equivalente. Cabe ao Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente a definição do plano de implantação do SIPIA para o Conselho Tutelar. O Conselho Tutelar encaminhará relatório trimestral ao Conselho Municipal ou Distrital dos Direitos da Criança e do Adolescente, ao Ministério Público e ao juiz da Vara da Infância e da Juventude, contendo a síntese dos dados referentes ao exercício de suas atribuições, bem como as demandas e deficiências na implementação das políticas 29
públicas, de modo que sejam definidas estratégias e deliberadas providências necessárias para solucionar os problemas existentes. Cabe aos órgãos públicos responsáveis pelo atendimento de crianças e adolescentes com atuação no município, auxiliar o Conselho Tutelar na coleta de dados e no encaminhamento das informações relativas às demandas e deficiências das políticas públicas ao Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente. É garantido ao Ministério Público e à autoridade judiciária o acesso irrestrito aos registros do Conselho Tutelar, resguardado o sigilo perante terceiros. Os demais interessados ou procuradores legalmente constituídos terão acesso às atas das sessões deliberativas e aos registros do Conselho Tutelar que lhes digam respeito, ressalvadas as informações que coloquem em risco a imagem ou a integridade física ou psíquica da criança ou do adolescente, bem como a segurança de terceiros. 30
1234 _participação no conselho Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente são órgãos paritários, formados por representantes governamentais e não governamentais. O processo de escolha em cada segmento é diferenciado, mas todos têm o mesmo papel na garantia da prioridade absoluta a meninos e meninas. 3.1 A escolha dos membros Representantes governamentais Os representantes governamentais são designados pelo chefe do Executivo e a indicação deverá recair, preferencialmente, sobre setores ou órgãos responsáveis pelas políticas sociais básicas, de direitos humanos e da área de finanças e planejamento. A lei municipal deve indicar os nomes das secretarias ou departamentos que se farão representar no CMDCA. A cada nova composição do Conselho, os representantes deverão ser indicados pelo Executivo. Para cada titular, deverá ser indicado um suplente do mesmo órgão, que o substituirá em caso de ausência ou impedimento, de acordo com o que dispuser o regimento interno do Conselho. O afastamento dos representantes do governo deverá ser previamente comunicado e justificado, para não prejudicar as atividades do Conselho. 1 ATENÇÃO É importante que a participação do setor governamental e da sociedade civil não se restrinja às entidades ou às secretarias representadas. Os conselheiros devem ter o compromisso de manter o segmento que representam informado, além de fomentar a ampla participação. É importante ter em vista que o conselheiro não representa a sua entidade ou secretaria, mas os interesses da infância e da adolescência. 31
Representantes não governamentais A representação da sociedade civil no CMDCA não pode ser previamente estabelecida. Deve submeter-se periodicamente à escolha (eleição) democrática de modo que promova a ampla participação, a renovação e a alternância. Isso quer dizer que a lei municipal não deve conter os nomes das entidades que comporão o Conselho e nem o Executivo pode interferir nessa escolha. ETAPAS a. O processo de escolha deverá ser instaurado pelo Conselho, por meio de resolução, em até sessenta dias antes do término do mandato. b. Deverá ser constituída uma comissão composta por conselheiros representantes da sociedade civil para organizar e realizar toda a eleição. c. A comissão organizadora deverá elaborar um cronograma de suas atividades e propor o edital para regulamentar o processo. Após ser discutido e aprovado em plenária do Conselho, o edital deverá ser amplamente divulgado. É comum que os editais contenham: prazos para inscrição, publicação de deferimentos e indeferimentos, recursos; relação de documentos para inscrição; credenciamento de representantes para votação (delegados); local, data e horário da reunião ou assembleia de eleição; informação sobre o regimento interno para votação; apuração; data da posse. d. Podem-se candidatar organizações da sociedade civil constituídas há pelo menos dois anos com atuação no âmbito territorial correspondente. e. O Ministério Público deverá ser solicitado para acompanhar e fiscalizar o processo eleitoral. 32
f. A votação deverá ser feita em uma assembleia convocada exclusivamente para essa finalidade. Só poderão votar as entidades da sociedade civil que atuam junto à política da criança e do adolescente, como por exemplo: entidades de atendimento direto, de estudo e pesquisa, de segmentos de classe ou ainda as que se enquadrem na situação de promoção, defesa e garantia dos direitos humanos da criança e do adolescente. g. A reunião ou assembleia de votação não deve ser um evento fechado, ao contrário, convém que seja amplamente divulgado no município (incluindo as áreas rurais e os distritos) e que no dia estejam presentes vários representantes de entidades (mesmo das que não serão candidatas), de escolas, além de crianças e adolescentes, familiares e outros interessados no assunto. Certamente será uma boa oportunidade para divulgar as atribuições do Conselho, como é o seu funcionamento, além de reforçar a importância do papel da sociedade civil na promoção e na defesa dos direitos infanto-juvenis. h. Durante a votação, após a abertura, geralmente ocorrem: leitura e aprovação do regimento, apresentação das entidades candidatas, votação (secreta, valendo-se de uma urna), apuração (com atuação de mesários e utilização de um mapa de votação), proclamação das eleitas (normalmente pelo coordenador ou presidente da comissão ou a quem for designada a função). Os trabalhos serão registrados em uma ata (abertura, desenvolvimento e encerramento) por um secretário designado previamente pela comissão ou escolhido na própria assembleia. As cópias da ata e da lista de presença são encaminhadas ao prefeito, à autoridade judiciária e ao representante do Ministério Público. i. Serão consideradas titulares as mais votadas de acordo com o número de entidades que integram o Conselho, conforme dispõe a lei municipal. As seguintes serão consideradas suplentes, 33
por ordem decrescente de votação. O mandato será de dois anos e pertencerá à organização da sociedade civil eleita, que indicará um de seus membros para atuar como seu representante. A eventual substituição dos representantes deverá ser previamente comunicada e justificada, de forma que não prejudique as atividades do Conselho. j. Os representantes da sociedade civil serão empossados no prazo máximo de trinta dias após a proclamação do resultado da respectiva eleição, com a publicação dos nomes das organizações titulares e suplentes e dos seus respectivos representantes eleitos. O instrumento normalmente utilizado para a publicação é um decreto (eventualmente portaria) do prefeito. O momento da posse costuma ser uma solenidade festiva, em que são feitos ou renovados compromissos. REPASSE DE INFORMAÇÃO Na garantia da alternância, caso o representante da sociedade civil tenha dificuldades para se adaptar ao exercício da presidência, deve receber, sem omissões, todas as informações relevantes para evitar equívocos durante sua gestão. A cada mudança de gestão/ troca de conselheiros, quem chega deve ter acesso (escrito e oral) à história do CMDCA, às resoluções em vigor, às atas (pelo menos as mais recentes, dos últimos doze meses), os documentos mais relevantes (planos de ação e aplicação, relatórios de conferências e eventos, outros). Caso o Conselho possua uma biblioteca ou tenha livros e publicações organizados, devem ser disponibilizados para estudos aos conselheiros recém chegados. 1 ATENÇÃO Estão impedidos de compor os Conselhos dos Direitos, conforme a Resolução n o 105 do Conanda, art. 11: Representantes de Conselhos de políticas públicas (ou setoriais). Representantes de órgão de outras esferas governamentais (estaduais e federais). Ocupantes de cargo de confiança e/ou função comissionada do poder público, na qualidade de representante de organização da sociedade civil. Conselheiros Tutelares no exercício da função. Juiz ou representante do Judiciário. Vereadores. Promotor de Justiça ou representante do Ministério Público. Defensor Público ou representante da Defensoria Pública. 34
E QUANDO O CONSELHO NÃO EXISTE OU NÃO FUNCIONA? Quando se tratar da primeira composição do Conselho dos Direitos, a escolha dos conselheiros não governamentais deve ser concluída em até 60 (sessenta) dias após o prefeito sancionar sua lei de criação. O processo deve ser deflagrado por ato do Poder Executivo (decreto, por exemplo) e conduzido por uma comissão com representantes da sociedade civil local. É importante a contribuição do Ministério Público no acompanhamento. Depois da formação do primeiro Conselho, a responsabilidade pelos processos seguintes passa a ser do próprio órgão. Caso o Conselho exista no papel, mas não esteja exercendo suas funções, tanto a sociedade civil quanto o poder público devem articular-se e mobilizar-se para que o órgão seja reativado através de reuniões, formação de comissões, audiências públicas e retomada do funcionamento, de acordo com a lei municipal. E, na medida da necessidade, o Ministério Público pode ser envolvido, bem como outros atores do Sistema de Garantia de Direitos. 3.2 Estrutura interna do CMDCA Representantes governamentais Os conselheiros poderão atuar em diferentes frentes no âmbito do Conselho. De maneira geral, o CMDCA é organizado da seguinte forma:. Plenária (sessão plenária, reunião plenária, assembleia): espaço de participação de todos os conselheiros e instância em que se dão as deliberações.. Mesa diretora (também conhecida como diretoria, diretoria executiva, coordenação): é composta normalmente por um presidente, um vice-presidente e dois secretários. É responsável pela articulação dos processos referentes ao Conselho.. Comissões temáticas: espaços em que se dão discussões mais específicas. Podem ser permanentes ou temporárias e devem ter composição paritária. As comissões dão suporte à plenária. 35