Sérgio Duarte da Costa Florindo RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS

Sérgio Duarte da Costa Florindo RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS Mestrado em Direito: Ramo das Ciências Jurídico-Políticas Trabalho realizado sob a orientação da Professora Doutora Cristina Queiroz 2011

RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS II

RESUMO O presente trabalho corresponde à dissertação de Mestrado em Ciências Jurídico- Políticas, apresentada na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, em Julho de 2011. Trata-se de um estudo sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas pelos danos resultantes do exercício da função administrativa, jurisdicional e político-legislativa. Nesse âmbito, foi feita uma análise à evolução histórica do instituto, ao artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa e ao Regime actual resultante da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, complementado com as soluções da doutrina e jurisprudência na interpretação do referido preceito constitucional, antes e depois da entrada em vigor do novo Regime. III

ABSTRACT This work corresponds to the Master's thesis in Legal and Political Science, presented at the Faculty of Law, University of Porto, in July 2011. It is about the tort of State and other public entities for damages resulting from the exercise of administrative function, judicial, political and legislative. In this context, an analysis was made to the history evolution of the institute, to the 22.º article from the Constitution of the Portuguese Republic and to the current arrangements by Law n.º 67/2007 of December 31, supplemented with the solutions of the doctrine and jurisprudence, in interpretation of that constitutional provision, before and after entry into force of new Regime. IV

"Os erros de grandes homens (...) são mais fecundos que as verdades de pequenos" F. Nietzsche V

NOTA PRÉVIA O presente trabalho corresponde à dissertação de Mestrado em Ciências Jurídico- Políticas, elaborada no ano lectivo de 2010/2011, e apresentada na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, em Julho de 2011. Assim, não podia deixar de agradecer às pessoas que me incentivaram e acompanharam durante esta longa caminhada com o seu apoio, paciência e sugestões. Em primeiro lugar à minha mulher, pelo apoio constante, e sacrifícios nas horas que me consumiram a fazer este trabalho, e por ter contribuído com leituras permanentes no desenvolvimento do estudo que conduziu a esta dissertação. Em segundo lugar aos meus pais, pela confiança depositada em mim e por todo o apoio que me prestaram ao longo da minha vida e uma vez mais nesta etapa. Por último, uma palavra de agradecimento muito especial à Professora Doutora Cristina Queiroz, pela sua inteira disponibilidade, nas preciosas ajudas, sugestões e correcções, que foi dando ao longo deste trabalho e pelo gosto que me soube incutir pela pesquisa e pelo pensamento crítico. Porto, Julho de 2011. Sérgio Costa Florindo VI

INTRODUÇÃO A responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas tem sido ao longo do tempo, principalmente a partir do século passado, objecto de inúmeras discussões doutrinárias e jurisprudenciais. A escolha deste tema para a feitura de uma dissertação, no âmbito do Mestrado em Direito, no ramo das Ciências Jurídico Políticas, deve-se precisamente a esta riqueza de problemas suscitados. Em boa parte resultante da não concretização através de uma lei ordinária, durante um longo período de tempo, do princípio constitucional fundamental da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, previsto no artigo 22.º da Constituição. Ora, estes problemas suscitados tanto na jurisprudência como na doutrina pareceu-nos justificar uma tentativa de análise, expressando a nossa modesta opinião, em virtude das questões suscitadas. A responsabilidade civil do Estado pode ser contratual ou extracontratual, consoante a obrigação de indemnizar nasça ou não da violação de um dever estipulado num contrato. Neste trabalho, cingir-nos-emos unicamente à responsabilidade civil extracontratual do Estado e, dentro desta, analisaremos os danos decorrentes do exercício da função administrativa, jurisdicional e político-legislativa. Assim, começamos por fazer uma breve referência à evolução histórica anterior à Constituição de 1976, analisando as várias Constituições, e, em especial, dedicaremos um estudo mais pormenorizado ao Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, uma vez que foi esta lei ordinária que regulou, em parte, durante algum tempo, o regime da responsabilidade civil do Estado, sendo também o principal foco da discórdia na doutrina. Seguidamente, procederemos a uma análise ao artigo 22.º da Constituição, com referência às soluções trazidas pela doutrina e pela jurisprudência, relacionadas com o seu âmbito de aplicação, sem prejuízo da interpretação de outros preceitos constitucionais directamente relacionados com o tema. Por último, centraremos a nossa especial atenção no actual regime jurídico que regula a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas previsto, em anexo, à Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. 1

Esta lei, embora tardia, veio concluir e concretizar uma lacuna deixada em aberto, pela Constituição de 1976, e em certa medida pôr um ponto final nas questões mais controversas da doutrina e da jurisprudência. Deste modo, analisaremos a responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa, que procedeu a algumas alterações ao anteriormente estipulado. No entanto, as maiores alterações e inovações dizem respeito à responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional não isentas, da nossa parte, de alguma crítica. Por fim, faremos referência, com algum cuidado, à responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função político legislativa, uma vez que o tema inspira muitas dificuldades, a que o legislador, prudentemente, também não ficou imune. Resta apenas aduzir, em jeito de conclusão, que naturalmente poderíamos ter abordado outras questões, ou ainda desenvolver mais detalhadamente as abordadas, em razão do interesse e da problemática da matéria em questão. Fica no entanto a tentativa e o gosto por um tema ligado ao Direito Público (Constitucional e Administrativo) que, mais do que nunca, se mantém na actualidade. 2

I. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO Neste capítulo faremos uma breve abordagem histórica da evolução da responsabilidade civil extracontratual do Estado, sendo de todo impossível procedermos a uma investigação pormenorizada deste instituto pelas diferentes épocas e países. Durante muitas épocas, em que o poder pertenceu ao Rei, o Estado era considerado irresponsável The King can do no wrong ou seja, o Estado não tinha que indemnizar os cidadãos pelos prejuízos que lhes causasse resultante da sua actuação 1. Esta concepção permaneceu até ao século XIX, bem como durante grande parte desse mesmo século. Com o aparecimento dos regimes constitucionais, ainda vigorava por toda a Europa a irresponsabilidade civil do Estado, argumentada principalmente no facto de estarmos perante uma entidade soberana e criadora de direito 2. Assim, e começando pelo nosso ordenamento jurídico, este foi evoluindo no sentido da progressiva responsabilização do Estado, afastando assim a regra da irresponsabilidade 3 por danos causados no exercício das suas funções - principalmente a função administrativa - dando lugar a um princípio de responsabilidade civil extracontratual do Estado. 1. Da Constituição de 1822 à Constituição de 1976 As Constituições Portuguesas do século XIX não consagraram a responsabilidade do Estado, quer de forma directa, ou indirecta, mas fizeram referência à responsabilidade dos 1 Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, Lisboa, 1989, pgs. 477 e 478. 2 Cfr. J.J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, Coimbra, Almedina, 1974, pag. 39 e ss. Segundo Maria José Rangel Mesquita esta solução de irresponsabilidade do Estado aparecia como corolário da soberania do Estado e poderia ser aceitável na medida em que o Estado Liberal se caracterizava por um reduzido intervencionismo na vida social e económica. Com o inevitável incremento daquela intervenção e a crescente complexidade das suas funções, multiplicaram-se as ocasiões propícias e as actividades susceptíveis de causar danos aos particulares. Assim, a irresponsabilidade do Estado deixa de figurar como aceitável do ponto de vista social. Maria José Rangel Mesquita, Responsabilidade Civil da Administração Pública, Coordenação de Fausto Quadros, Almedina, 2004, pg. 56. 3 Diogo Freitas do Amaral refere que: Durante muito tempo, como é sabido, as leis e os juristas consideraram o Estado irresponsável: quer dizer, o Estado não tinha a obrigação de indemnizar os prejuízos que da sua actuação resultassem para os particulares ( ) Seja porém como for, a verdade é que o Estado era em regra irresponsável. Isso mesmo resultava do nosso Código Civil de 1867, segundo o qual nem o Estado nem os funcionários públicos eram responsáveis pelas perdas e danos que causassem no desempenho das obrigações que lhes fossem impostas por lei, excepto se excedessem ou não cumprissem de algum modo as disposições da mesma lei (art.2399.º), caso em que responderiam pessoalmente como qualquer cidadão (art. 2400º). Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III,. cit., pgs. 477 a 479. No mesmo sentido, António Manuel Hespanha, que, afirma de igual modo, a regra da irresponsabilidade do Estado por danos decorrentes do exercício das suas funções. Cfr. António Manuel Hespanha, História das Instituições, 1982 pgs. 316 e ss. 3

empregados públicos por erros de ofício e abusos de poder 4, abusos e omissões que praticarem no exercício das suas funções 5 ou abuso ou omissão pessoal 6. Assim, qualquer particular poderia requerer a responsabilidade dos funcionários públicos que, pela sua actuação, no exercício de funções públicas, violassem a Constituição. A Carta Constitucional de 1822, além de dispor sobre a responsabilidade dos empregados públicos, também consagrou a responsabilidade dos juízes por abuso de poder e prevaricações, suborno, peita, peculato e concussão (artigos 123.º e 124.º) 7. No entanto, esta responsabilidade não era considerada uma verdadeira responsabilidade do Estado, uma vez que este não era exclusivamente responsável, nem solidariamente responsável com os seus funcionários. Estávamos perante uma responsabilidade que não se transmitia ao Estado 8. A Constituição de 1933, de modo diferente das anteriores, não contemplava a responsabilidade dos funcionários públicos por actos ilícitos praticados no exercício das suas funções. Todavia, referia, entre os direitos dos cidadãos, o direito de reparação de toda a lesão efectiva conforme dispuser a lei, podendo esta, quanto a lesões de ordem moral, prescrever que a reparação seja pecuniária (artigo 8.º, n.º17). Ou seja, a Constituição vem prever o direito à indemnização dos danos sofridos pelo cidadão, desde que haja fundamento na lei. E a única lei, à data, que previa a responsabilidade civil do Estado era o Código Civil de Seabra, com a redacção conferida ao artigo 2399.º pelo Decreto n.º 19126, de 16 de Dezembro de 1930. Contemplava essa norma a responsabilidade solidária da administração para com os seus funcionários por actos ilícitos praticados no exercício das suas funções. Com o Código Administrativo de 1936-40 essa responsabilidade estendeu-se às Autarquias Locais (artigos 366.º e 367.º). Consequentemente, até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, a lei ordinária só fazia referência à responsabilidade da 4 Artigos 14.º e 17.º da Constituição de 23 de Setembro de 1822. 5 Artigos 145.º, 27.º e 28.º da Carta Constitucional de 29 de Abri de1826. 6 Artigos 15.º e 26.º da Constituição de 4 de Abril de 1838. 7 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 4.ª ed., Coimbra Editora, 2008, pgs. 345 e 346. 8 Neste sentido, escreve Maria José Rangel Mesquita que: A Constituição estabelece, pois, um princípio geral de responsabilidade pessoal e exclusiva dos titulares de cargos públicos, que se vai manifestar em posteriores Constituições portuguesas., Cfr. Maria José Rangel Mesquita, Responsabilidade Civil, cit., pg. 88. Recorde-se que, historicamente, foi com o famoso acórdão Blanco, de 8 de Fevereiro de 1873, proferido pelo Tribunal de Conflitos Francês, que, pela primeira vez, se tentou fundar a obrigação de indemnizar os danos causados aos particulares por parte do Estado em princípios autónomos. E foi também com este acórdão que se estabeleceu a competência dos tribunais administrativos em matéria de responsabilidade do Estado. 4

administração por factos ilícitos. Daí a doutrina entender que não havia um princípio geral no direito português de responsabilidade civil do Estado 9. Conforme refere Jorge Miranda, só com a Constituição de 1976 é que o princípio da responsabilidade do Estado conseguiria ser estabelecido com toda a amplitude 10. 2. O Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967 Durante algum tempo, até à sua revogação pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas foi regulada pelo Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967 11. Resultava claramente das suas normas que o decreto era aplicável aos actos de gestão pública no exercício da actividade administrativa, mas não por via subsidiária a actos praticados no exercício da função jurisdicional e da função político-legislativa. Encontrava-se ainda prevista a sua entrada em vigor em simultâneo com o Código Civil de 1966 que, no seu artigo 501.º, dispunha sobre a responsabilidade civil por actos de gestão privada, isto é, toda a actuação do Estado em que este age desprovido do seu ius imperium, e que é regulada de acordo com as normas de direito privado. Assim, o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, veio complementar e preencher a lacuna aberta com o Código Civil, na medida em que disciplinou a responsabilidade do Estado por actos de gestão pública 12. Segundo Marcello Caetano, são actos de gestão pública os praticados pelo Estado nos termos do direito público e princípios e regras do direito administrativo 13. Isto significa, no plano do direito processual, que na responsabilidade civil por actos de gestão privada eram competentes os tribunais judiciais e, na responsabilidade civil por actos de gestão pública, os tribunais administrativos. Não obstante, havia quem defendesse que a competência para apreciar a responsabilidade do Estado, nas duas situações acima referidas, devia pertencer sempre aos tribunais administrativos, uma vez que um dos sujeitos é 9 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit., pg. 346, e Maria José Rangel Mesquita, Responsabilidade Civil, cit., pg. 94. 10 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit, pg. 346. 11 Para um estudo detalhado do Decreto-Lei 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ver Diogo Freitas do Amaral, A Responsabilidade da Administração no Direito Português, Lisboa, 1973, pgs. 29 e ss. Por último, J.J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado, cit., pag. 63 e ss. 12 Maria José Rangel de Mesquita, Responsabilidade do Estado e demais Entidades Públicas: o Decretolei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, e o artigo 22º da Constituição, Perspectivas Constitucionais, Nos 20 anos da Constituição de 1976, Organização, Jorge Miranda, vol. II, Coimbra Editora, 1997, pg. 362. 13 Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1991, pgs. 44 e 431 ss. 5

sempre um ente público. 14 Deste modo, o critério utilizado não era o da natureza da actividade exercida, mas sim a natureza do sujeito que a exercia 15. Mas a principal novidade deste regime legal centra-se numa outra inovação. Prende-se com a consagração, pela primeira vez, da responsabilidade administrativa pelo risco (artigo 8.º) e por factos lícitos (artigo 9.º), além da responsabilidade por factos ilícitos culposos (artigos 2.º a 7.º) Podemos, assim, sistematizar a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas, prevista neste diploma legal, em três modalidades: - Responsabilidade subjectiva do Estado por facto ilícito culposo - Responsabilidade objectiva do Estado pelo risco (factos casuais) - Responsabilidade objectiva do Estado por facto lícito 2.1. Responsabilidade por facto ilícito culposo Para que se efective a responsabilidade subjectiva do Estado por facto ilícito culposo e a consequente obrigação de indemnizar, importa a verificação cumulativa de quatro requisitos: o facto ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. Relativamente a estes requisitos, a doutrina entende, sem prejuízo de algumas especificidades, que o direito administrativo trata a matéria em questão da mesma forma que o direito das obrigações constante dos artigos 483.º e ss. do Código Civil 16. Esta modalidade encontra-se prevista nos artigos 2.º a 7.º desse diploma. Preceitua o artigo 2.º o seguinte: 1. O Estado e as demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício. 14 Guido Zanobini, Corso di diritto amninistrativo, vol. I, pgs. 338 e ss., citado por Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 488. 15 Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 488. 16 Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pgs 501 e 502. Sobre o regime da obrigação de indemnizar no direito civil, por todos, Antunes Varela, Das obrigações em Geral, Vol. I, Almedina, 1998, pgs. 543 a 653. 6

2. Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e as demais pessoas colectivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo. Da análise do preceito resulta que o Estado e as demais entidade públicas são exclusivamente responsáveis pelos danos praticados pelos seus funcionários contra terceiros, no exercício das suas funções, e por causa desse exercício. No entanto, uma vez satisfeita a indemnização, o Estado, poderá ou não accionar o direito de regresso contra o titular do órgão ou agente, desde que haja por parte destes negligência grave (culpa leve), isto é, desde que tenham procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo. Por outro lado, preceitua o artigo 3.º o seguinte: 1. Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente. 2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou os agentes. Do n.º 1 deste artigo resulta a responsabilidade exclusiva dos titulares dos órgãos e dos agentes do Estado, que tem lugar sempre que estes causem um dano a um terceiro fora do exercício das suas funções, ou durante esse exercício, mas não por causa dele. Assim, o lesado só pode responsabilizar o titular do órgão ou o agente do Estado pelos danos que tenha sofrido. No n.º 2 encontra-se prevista a responsabilidade solidária do Estado e demais pessoas colectivas públicas. Para tanto, os titulares dos órgãos ou agentes administrativos devem praticar o acto ilícito no exercício das suas funções, e por sua causa, e que a culpa revista a forma dolosa. Consequentemente, o lesado pode accionar o Estado ou a pessoa colectiva à 7

qual o funcionário público pertença, ou só este, ou ambos, a fim de ser indemnizado pelos danos sofridos. 2.2. Responsabilidade administrativa A responsabilidade administrativa ou responsabilidade objectiva do Estado e demais entidades públicas pode revestir a modalidade de responsabilidade pelo risco e responsabilidade por facto lícito. A responsabilidade pelo risco está prevista no artigo 8.º, que preceitua o seguinte: O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um. Assim, da análise do artigo resulta que, para haver responsabilidade, os prejuízos sofridos têm de revestir um carácter especial e anormal, em virtude do funcionamento de serviços excepcionalmente perigosos ou do exercício de actividades da mesma natureza 17. Se os danos forem comuns e normais, isto é, fazendo parte do risco da vida em sociedade, não há obrigação de indemnizar por parte do Estado. O Estado também não tem o dever de indemnizar, quando prove que houve força maior estranha ao funcionamento do serviço ou da actividade. Nas situações em que exista culpa do lesado ou de terceiro, a responsabilidade será repartida de acordo com o grau de culpa de cada um. Por último, a responsabilidade por facto lícito encontra-se prevista no artigo 9.º do mesmo diploma, que preceitua o seguinte: 17 Diogo Freitas do Amaral dá como exemplo os seguintes casos: danos causados por manobras, exercícios ou treinos com armas de fogo por parte das forças armadas ou das forças de polícia; danos causados pela explosão de paióis militares ou de centrais nucleares; danos causados involuntariamente por agentes da polícia em operações de manutenção da ordem pública ou de captura de criminosos. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 518. 8

1. O Estado e as demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral mediante actos administrativo legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais. 2. Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas tenham, em estado de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo. Segundo Gomes Canotilho, este artigo estabelece o princípio geral da indemnização pelos prejuízos especiais e anormais resultantes de actos lícitos 18. Trata-se, pois, de situações em que o Estado actua ao abrigo da lei, mas a sua actuação causa prejuízos especiais e anormais a terceiros, tendo o Estado a obrigação de indemnizar os lesados. Este tipo de responsabilidade assenta numa ideia de igualdade entre todos os cidadãos na repartição dos encargos públicos. Refere, por último, Freitas do Amaral, como exemplos de responsabilidade por factos lícitos: a expropriação por utilidade pública, requisição por utilidade pública, servidões administrativas, ocupação temporária de terrenos adjacentes às estradas para execução de obras públicas, existência de uma causa legítima de execução de sentença de um tribunal administrativo proferida contra a administração, actuação da administração em estado de necessidade, entre outros 19. 18 J.J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado, cit., pag. 90. 19 Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit. pg. 519. 9

II. A CONSTITUIÇÃO DE 1976 1. Responsabilidade das entidades públicas Com a Constituição de 1976 consagrou-se, no artigo 22.º, sob a epígrafe responsabilidade das entidades públicas 20, o princípio fundamental da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas. Preceitua esse artigo o seguinte: O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem. Segundo Jorge Miranda, este preceito configura-se como princípio geral. Isto decorre, nas palavras do Autor, do seu lugar sistemático, do confronto com as fórmulas precursoras das Constituições anteriores e com as raras fórmulas paralelas de Constituições de outros países, bem como da conexão íntima com outros artigos. E prossegue, observando que, para os efeitos do artigo 17.º da Constituição, este direito é de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, sendo directamente aplicável (artigo 18.º, n.º 1 da Constituição), se bem que não imediatamente exequível quanto às formas jurisdicionais de efectivação 21. Este preceito constitucional abarca todas as funções do Estado (político-legislativa, administrativa e a jurisdicional). E engloba tanto os danos patrimoniais como os danos não patrimoniais resultantes do exercício dessas funções, responsabilizando tanto o Estado como qualquer outra entidade pública. E visa dar efectividade a um outro princípio: o da tutela jurisdicional efectiva, segundo o qual a todo o direito corresponde uma tutela junto do tribunal competente, bem como o respectivo meio processual. Contém ainda, de forma clara, o princípio da solidariedade do Estado para com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes 22. 20 Note-se que o artigo corresponde ao previsto no n.º1 do artigo 21.º na versão originária da Constituição de 1976. Com a revisão constitucional de 1982 passou para o actual artigo 22.º. 21 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit., pgs. 347 e ss. 22 Ibidem. 10

O preceito, todavia, colocou vários problemas de compatibilização com a legislação ordinária em vigor à época, nomeadamente o Decreto-Lei n.º 48 051, 21 de Novembro de 1967. Por conseguinte, alguns autores defenderam a inconstitucionalidade dos artigos 2.º e 3.º desse Decreto-Lei face ao princípio da responsabilidade solidária previsto no artigo 22.º da Constituição 23. Por outro lado, discutia-se na doutrina o âmbito de aplicação do artigo 22.º, dado que a formulação constitucional do princípio da responsabilidade civil do Estado revestiu uma forma tão ampla que várias questões se podiam suscitar. A este propósito, observa Maria José Rangel de Mesquita que as principais questões suscitadas pelo artigo 22.º da Constituição prendem-se, designadamente: com a extensão da responsabilidade quanto à natureza da função pública exercida; com a extensão da responsabilidade quanto ao facto gerador do dano; com o sujeito ou entidade responsável; e, por último, com a forma da responsabilidade 24. Foi suscitada ainda a possibilidade de os lesados poderem invocar directamente o artigo 22.º numa acção de indemnização a propor contra o Estado, mesmo na ausência de lei ordinária. Nesta linha de entendimento, refere Rui Medeiros, que os lesados têm direito a ser indemnizados pelos danos que tenham sofrido por uma actuação legislativa ilícita e censurável, mesmo nas situações de ausência de lei concretizadora 25. Em idêntico sentido, observam Gomes Canotilho e Vital Moreira: "Na falta de lei concretizadora, o artigo 22.º é uma norma directamente aplicável, cabendo aos juízes e aos tribunais criar uma «norma de decisão» (aplicação dos princípios gerais da responsabilidade da administração, observância dos critérios gerais da indemnização e reparação de danos) tendente a assegurar a reparação 23 Ver Rui Medeiros, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pg. 122, e Maria da Glória Garcia, A Responsabilidade do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas, Conselho Económico e Social, Lisboa, 1997, pgs. 69 e 70. 24 Cfr. Maria José Rangel de Mesquita, Responsabilidade do Estado e demais Entidades Públicas, cit., pgs. 377 e 378. No mesmo sentido, escreveu João Castro Mendes: Será também uma particularidade do regime da figura em causa a que resulta do artigo 21.º, n.º 1, da Constituição? Prima facie, à letra, sim. Não avançamos mais porque a interpretação deste artigo nos deixa tantas dúvidas e preocupações que sentimos o terreno movediço demais para prosseguir. Cfr. João Castro Mendes, Direitos, liberdades e Garantias alguns aspectos gerais, Estudos sobre a Constituição, vol. I, Lisboa, 1977, pg. 111. 25 Ver Rui Medeiros, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado, cit., pg. 122, e A responsabilidade civil pelo ilícito legislativo no quadro da reforma do Decreto-Lei n.º 48 051, Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma, Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento - Ministério da Justiça, Coimbra Editora, 2002, pg. 194. 11

de danos resultantes de actos lesivos de direitos, liberdades e garantias ou dos interesses juridicamente protegidos dos cidadãos." 26 Não obstante, certos autores rejeitam a aplicabilidade directa do artigo, afirmando que o mesmo se limitava a constitucionalizar o princípio geral da responsabilidade civil do Estado. Como refere Barbosa de Melo, deixava ( ) ao legislador ordinário o poder de estabelecer diferentes tipos de responsabilidade e de fixar os especiais pressupostos de cada um deles. 27 Por último, o artigo 22.º da Constituição não deve ser interpretado isoladamente, mas em conjugação com outros preceitos constitucionais, nomeadamente, com o artigo 117.º n.º 1, relativamente à responsabilidade dos titulares de cargos políticos, com o artigo 271.º, sobre a responsabilidade dos funcionários e agentes da administração e com o artigo 216.º n.º 2, que remete para a lei as excepções à irresponsabilidade dos juízes 28. 2. Responsabilidade da função jurisdicional Com a entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, o legislador veio dar nova concretização não apenas ao disposto no artigo 22.º da Constituição, mas também a outros preceitos que se relacionam com a responsabilidade decorrente do exercício da função jurisdicional. No artigo 27.º, n.º 5 consagra-se o dever de indemnizar nos casos de privação de liberdade contra o disposto na Constituição e na lei, concretizando-se este preceito nos artigos 225.º e 226.º do Código do Processo Penal, que se referem a casos de privação de liberdade ilegal ou injustificada. Do mesmo modo, consagra o artigo 29.º, n.º 6, o dever de indemnizar nos casos de erro judiciário, concretizado nos artigos 461.º e 462.º do Código do Processo Penal e nos artigos 13.º e 14.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. Por último, o artigo 216.º, n.º 2 refere que os juízes não podem ser responsabilizados pelas suas decisões, salvo as excepções legais. 26 Cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, p. 170. 27 Cfr. Barbosa de Melo, Responsabilidade civil extra-contratual - não cobrança de derrama pelo Estado, Colectânea de Jurisprudência, ano XI, tomo 4, 1986, pg. 36. 28 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit., pag. 353. 12

E, já antes do regime actual, tanto a doutrina como a jurisprudência debateram-se com a questão de saber se os magistrados podiam ser responsabilizados quando através das suas decisões provocassem um dano injusto aos particulares. A este propósito, refere Gomes Canotilho, que a questão da responsabilização dos magistrados, tinha que impor um regime particularmente cauteloso, afastando, desde logo, qualquer hipótese de responsabilidade por actos de interpretação de normas de direito e pela valoração dos factos e respectiva prova, sob pena de se paralisar o funcionamento da justiça e perturbar a independência dos juízes. E prossegue, observando que: ( ) é, duvidoso que, fora dos casos da responsabilidade penal e disciplinar do juiz, se possa admitir a responsabilidade civil com a consequente possibilidade do direito de regresso por parte do Estado. 29 Em alguns países da Europa há muito que já se consagrava a responsabilidade dos magistrados. 30 Em Portugal, a doutrina maioritária já entendia que face ao artigo 22.º da Constituição o Estado era responsável pelos danos causados pelo exercício da função jurisdicional. Por outro lado, a jurisprudência mostrava-se bastante relutante em aceitar essa responsabilidade. Contudo, a evolução ao nível da jurisprudência, no sentido de uma maior responsabilização da função jurisdicional, ocorre com o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Março de 1989 31, no processo Garagens Pintosinho, Lda., no qual se discutia se o atraso de cinco anos, desde o fim da audiência de julgamento, até ser proferida a sentença, deveria ser considerado violação da disposição legal que previa unicamente um prazo de três dias. Refere expressamente, a este propósito, o referido acórdão que: o ordenamento jurídico português prevê a responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos provenientes por factos ilícitos culposos resultantes da função jurisdicional (omissão de pronúncia de sentença em prazo razoável), interpretando o artigo 22.º da Constituição de modo a abranger os danos decorrentes da função jurisdicional. 29 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Almedina, 2003, pg. 509. 30 Designadamente, em França, a Lei de 5 de Julho de 1972, relativa á reparação de danos provocados pelo funcionamento defeituoso da justiça. E também em Itália a Lei n.º 117, de 13 de Abri de 1988, na sequência de uma consulta por referendo realizado em 1987. 31 Cfr. Acórdão do STA de 7 de Março de 1989, htpp://www.colectaneadejurisprudencia.com. 13

Todavia, pouco tempo depois, o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão proferido a 9 de Outubro de 1990, afastou-se dessa jurisprudência argumentando que o artigo 22.º da Constituição não abrangia a responsabilidade decorrente da função jurisdicional. E, designadamente, tratando-se do exercício de funções judiciais de natureza penal, pelo que o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, não se podia aplicar supletiva ou extensivamente. A função jurisdicional não integrava a chamada Administração, e os actos judiciais não se inseriam na qualificação de actos de gestão pública 32. Em consequência, a doutrina maioritária criticou o aresto, principalmente a interpretação restritiva que fez do artigo 22.º da Constituição, sublinhando que o preceito em causa se refere a acções e omissões praticadas pelos titulares dos órgãos do Estado, funcionários ou agentes, no exercício de suas funções, incluindo a jurisdicional, e por causa desse exercício, sendo os juízes titulares de órgãos jurídico-públicos 33. Entendia, ainda, que os lesados podiam invocar o artigo 22.º da Constituição, e o Estado ser directamente responsabilizado pela violação dos direitos liberdades e garantias ou interesses juridicamente protegidos. No entanto, houve alguma dificuldade nessa construção jurídica, em virtude da ausência de lei ordinária que regulasse os pressupostos da responsabilidade do Estado por danos praticados pelo exercício da função jurisdicional 34. Deste modo, a doutrina considerou que o artigo 9.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, relativo à responsabilidade civil da administração, devia ser interpretado de forma a poder ser aplicado por analogia aos casos de responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional. A sua não aplicação contrariava o disposto nos artigos 18.º, n.º 1 e 22.º da Constituição, tendo como consequência a inconstitucionalidade superveniente dessa norma 35. Nesse sentido, começaram os tribunais a interpretar a lei de acordo com a interpretação da doutrina. 32 Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Outubro de 1990, htpp://www.colectaneadejurisprudencia.com. 33 J.J. Gomes Canotilho, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Março de 1989, in: Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 123, nº. 2799, pgs 293 e ss., e J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., cit., pg. 168. 34 Cfr. Salvador da Costa, Carreira dos Juízes - Perspectivas de Futuro/Responsabilidade Civil por Danos Derivados do Exercício da Função Jurisdicional, http:// www.justiçaindependente.net, Lisboa, 2009, pg. 9. 35 Ibidem. 14

A este respeito, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 8 de Julho de 1997, referente a um pedido de indemnização, em virtude de decisões proferidas com violação da lei aplicável e com inobservância do especial dever de cuidado exigível ao julgador, reconheceu a responsabilidade do Estado por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional 36. Refere o aresto, que essa responsabilidade se encontra prevista expressamente nos artigos 27.º, n.º 5 e 29.º, n.º 6 da Constituição. E conclui que, de modo similar, ao que acontece com a responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa, se deverá aceitar uma responsabilidade emergente pela má organização do sistema judicial, a par de uma outra responsabilidade referente ao mau desempenho das funções pelos agentes judiciários. Acresce, ainda, que o artigo 22.º deve ser visto em paralelo com outros preceitos constitucionais, nomeadamente, face ao disposto nos artigos 52.º, n.º 3, e 62.º, n.º 2, devendo ser estendido o regime ditado pelo artigo 18.º, n.º 3, designadamente, a sua aplicação directa, independentemente da existência de lei ordinária que o concretize. Todavia, impõe-se complementar esse princípio constitucional com os princípios gerais da responsabilidade civil. Deste modo, o Supremo Tribunal de Justiça começou a interpretar a lei de acordo com o que a doutrina maioritariamente já preconizava, o que se transformou em significativa tendência jurisdicional 37. 36 Processo n.º 97A774, in: Colectânea de Jurisprudência, Ano V, Tomo II, 1997, pgs. 153 a 159. 37 Cfr. Salvador da Costa, Carreira dos Juízes, cit., pg. 9. Entre outros, ver acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 3 de Dezembro de 1998, de 20 de Outubro de 2005 e de 17 de Junho de 2008, htpp://www.dgsi.pt. 15

III. O REGIME ACTUAL O Regime actual da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas é hoje regulado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro 38. Este Regime entrou em vigor em 30 de Janeiro de 2008 e regula os danos decorrentes do exercício da função administrativa, jurisdicional e político-legislativa, concretizando na prática o princípio fundamental da responsabilidade do Estado previsto no artigo 22.º da Constituição 39. Esta Lei procura dar resposta aos princípios constitucionais com o intuito de adaptar o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas à Constituição da República Portuguesa. Com alterações significativas, o novo Regime revogou 40 o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Mas ao contrário deste último aplica-se não só ao regime da responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa, mas também na relação com outras funções do Estado, pondo termo à querela doutrinária e jurisprudencial quanto ao âmbito material de aplicação do artigo 22.º da Constituição. 38 Que aprovou, em anexo, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, tendo o n.º 2 do artigo 7.º, por sua vez, sido alterado pela Lei n.º 31/2008, de 17 de Julho. 39 O novo Regime teve como antecedente a Proposta de Lei n.º 95/VIII, aprovada na generalidade, com o voto favorável de todos os partidos representados na Assembleia da República, em 30 de Novembro de 2001. Foi apresentada juntamente com mais duas Propostas - Propostas de Lei n.º 92/VIII e 93/VIII - que no seu conjunto correspondiam à denominada reforma da justiça administrativa. As duas últimas propostas deram origem ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais, que entraram em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004. A nova lei sobre a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas só viria a entrar em vigor 4 anos mais tarde. Na nova legislatura, um grupo de deputados apresentou, em 16 de Outubro de 2002, o Projecto de Lei n.º 148/IX, igual à Proposta de Lei anterior, projecto aprovado na generalidade em Novembro de 2002. Por outro lado, o Governo apresentou à Assembleia da República em Setembro de 2003 a Proposta de Lei n.º 88/IX, de conteúdo igual, também aprovada na generalidade. Os referidos projecto e proposta não chegaram a ser votados na especialidade, por motivo da demissão do Governo, com a consequente caducidade das iniciativas legislativas. A propósito deste processo, João Caupers escreveu o seguinte: Duas vezes aprovada, na generalidade, na Assembleia da República, por duas vezes sucumbiria ingloriamente em resultado de dissoluções do parlamento. Dizia-se, até, que dava azar aos governos, que não sobreviviam à tentativa de a concretizar. João Caupers, A responsabilidade do Estado e outros entes públicos, http://www.fd.unl.pt, capítulo VIII, pg. 5. No entanto, depois de tantos contratempos, foi aprovada em 12 de Outubro de 2007 e promulgada em 10 de Dezembro do mesmo ano, a Proposta de Lei n.º 56/X, subscrita pelo XVII Governo Constitucional, não sem antes ter sido vetada pelo Presidente da República, o que obrigou a Assembleia da República a confirmar o voto por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções. 40 A que se deverá acrescentar o disposto nos artigos 96.º e 97.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, que integravam normas relativas à responsabilidade funcional das autarquias locais e responsabilidade pessoal dos respectivos titulares de órgãos e agentes. 16

João Caupers refere que se trata de uma importantíssima inovação, tardia, mas essencial ao aprofundamento da qualidade do Estado de Direito. Não está em causa que as responsabilidades do Estado-legislador e do Estado-juiz devam ser apuradas mediante a aplicação de princípios e regras que não são, nem podem ser, totalmente idênticos às do Estado-administrador. Muito menos se contesta que o apuramento daquelas responsabilidades se deva necessariamente revestir da mais cuidadosa ponderação, em domínios em que a imprudência pode ser fatal ao bem que se pretende preservar. 41 Ora, o que está em causa prende-se com a necessidade de reparar os prejuízos causados pelo Estado aos particulares, independentemente de quem os pratica, uma vez que ninguém pode ficar imune a esse dever de reparação 42. 1. Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa A responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa encontra-se prevista nos artigos 7.º a 11.º do novo regime introduzido pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, sem prejuízo das disposições gerais previstas nos artigos 1.º a 6.º. Podemos sistematizar a responsabilidade da função administrativa, individualizando duas modalidades: - Responsabilidade por facto ilícito (artigo 7.º a 10.º) - Responsabilidade pelo risco (artigo11.º) Para que se efective a responsabilidade da administração por facto ilícito, e a consequente obrigação de indemnizar, importa a verificação cumulativa de quatro requisitos: o facto ilícito (acções e omissões), a culpa 43, o dano e o nexo de causalidade. Nos termos deste novo Regime, existe responsabilidade exclusiva do Estado quando o titular do órgão, funcionário ou agente, através de sua acção ou omissão ilícita, tenha actuado 41 Cfr. João Caupers, A responsabilidade do Estado, cit., pg. 6. 42 Ibidem. 43 A culpa pode revestir a forma de dolo ou negligência (culpa grave ou culpa leve). Nos termos do n.º1 do artigo 8.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, há culpa grave quando o titular do órgão, funcionário ou agente tenha actuado com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontrava obrigado em razão do cargo. Há culpa leve quando essa actuação tenha sido efectuada com diligência e zelo inferiores, mas não manifestamente inferiores aqueles a que se encontrava obrigado. O artigo 10.º, n.º 1 e 2 do novo Regime estabelece uma presunção de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos, com vista a facilitar a responsabilização do Estado. 17

no exercício da função administrativa, e por causa desse exercício, com culpa leve, provocando, desse modo, danos na esfera jurídica do particular (artigo 7.º, n.º1). A nosso ver, andou bem o legislador em responsabilizar apenas o Estado. Caso contrário, o funcionário poderia viver sob constante pressão de ser responsabilizado pela sua actuação, podendo resultar numa baixa produtividade dos serviços 44. Do mesmo modo, existe responsabilidade exclusiva do Estado quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto do titular do órgão, funcionário ou agente, ou não seja possível provar a respectiva autoria, em virtude de um funcionamento anormal do serviço (artigo 7.º, n.º 3 e 4) 45. Por outro lado, o Estado é solidariamente responsável para com os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, quando estes hajam actuado com dolo ou culpa grave, no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigo 8.º, n.º2). De fora da responsabilidade exclusiva ou solidária do Estado ficam unicamente os actos pessoais cometidos pelos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes no exercício das suas funções, mas não por causa desse exercício. Estas disposições legais alteraram significativamente o regime da responsabilidade que se encontrava previsto nos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Diferentemente do que se encontra agora estipulado, previa-se a situação de o funcionário público ser responsabilizado, pessoal e exclusivamente, no caso de ter excedido os limites das suas funções 46. Ora, como já referimos, a doutrina pronunciou-se pela inconstitucionalidade superveniente do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Assim, parece que o legislador ao instituir a responsabilidade solidária do Estado para com os titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, teve o cuidado de compatibilizar este Regime 44 No mesmo sentido, Carla Amado Gomes, Três Textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Lisboa, 2008, pg. 35; e Margarida Cortez, Contributo para uma reforma da lei da responsabilidade civil da Administração, Responsabilidade Civil Extra- Contratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma, Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento - Ministério da Justiça, Coimbra Editora, 2002, pg. 259. 45 Estamos aqui em presença da chamada culpa do serviço ou falta do serviço, tradução da expressão francesa faute du service, que na definição de Jean Rivero corresponde a um facto anónimo e colectivo de uma administração em geral mal gerida, de tal modo que é difícil descobrir os seus verdadeiros autores., citado por Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 503. 46 Refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que deve entender-se por actos que tenham excedido o limite das suas funções não os actos pessoais, mas os actos praticados no exercício das suas funções ou por causa desse exercício, mas que envolvam abuso de autoridade ou excesso de poder, bem como os casos extremos de incompetência ou de desvio de procedimento e em geral os actos dirigidos á satisfação de interesses pessoais. Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Anotado, Coimbra, 2008, pgs. 108 e 109, nota 136. 18

com o disposto no artigo 22.º da Constituição, alargando por essa via a regra da solidariedade às actuações praticadas com culpa grave. Em consequência, o particular lesado, pode demandar o Estado ou o, agente ou trabalhador, ou os dois ao mesmo tempo. Se só demandar o Estado, este terá de exercer o direito de regresso. Note-se, que, ao contrário do regime anterior, o direito de regresso é obrigatório, e impõe à secretaria do tribunal em que o Estado tenha sido condenado que remeta certidão da sentença à entidade competente para o exercício desse direito de regresso (artigo 6.º). A segunda modalidade da responsabilidade da administração é a responsabilidade pelo risco, que se encontra prevista no artigo 11.º. Esta afirma que o Estado responde pelos danos que haja causado aos particulares, no decurso de actividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos, salvo se provar que houve força maior ou concorrer culpa do lesado. Estamos aqui no âmbito da responsabilidade objectiva na qual o Estado causa prejuízos aos particulares, independentemente de culpa. Resulta, do texto da nova lei, claramente, significativas alterações e inovações face ao regime anterior 47. Desde logo, abandonando a qualificação de excepcional perigosidade da actividade e funcionamento dos serviços administrativos, substituindo-a pela especial perigosidade. Em segundo lugar, o novo Regime abandona a qualificação dos prejuízos como especiais e anormais, deixando assim de estabelecer qualquer limitação indemnizatória. A este propósito, observa Carla Amado Gomes, que essas alterações introduzidas consubstanciam um sinal positivo dado pelo legislador ao juiz no sentido da liberalização da concessão de indemnizações 48. Todavia, essas alterações podem ter efeitos perversos, uma vez que a lei não enumerou o que se deva entender por actividade e coisa especialmente perigosa. É que o juiz, habituado ao regime anterior, bastante restritivo, pode não encontrar na lei qualquer estímulo ou incentivo que o obrigue a visualizar outras situações possíveis. Ou, inversamente, multiplicar as situações, com efeitos prejudiciais para o erário público 49. Por último, o novo Regime introduziu a responsabilidade solidária do Estado e demais entidades públicas para com terceiro, nas situações em que este tenha uma intervenção culposa, e, desse modo, concorrido para a produção ou agravamento dos danos 50. 47 Artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967. 48 Cfr. Carla Amado Gomes, Três Textos sobre o Novo Regime, cit., pgs. 84. 49 Idem, pg. 84 e 85. 50 Cfr. artigo 11.º, n.º 2, do regime anexo à Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. 19