GAPTEC Departamento de Planeamento Estratégico Divisão do Plano Director Municipal Estudos de Orientação Para o Planeamento do Concelho de Odivelas Junho 2003 Relatório Final Volume II - 2ª Parte
EQUIPA Coordenadores Prof. Manuel da Costa Lobo Prof. Sidónio Pardal Equipa Dra. Alice Santos Silva Dr. António Luís da Costa Lobo Dra. Graça Silva Eng. Paula Pacheco 1
ÍNDICE DE VOLUMES VOLUME I - PROPOSTAS URBANÍSTICAS VOLUME II - ESTRATÉGIA PARA VALORIZAÇÃO DA PAISAGEM HABITAÇÃO - ANÁLISE E ESTRATÉGIAS ÍNDICE DO VOLUME II - 2ª PARTE ÍNDICE DE VOLUMES... 2 1. INTRODUÇÃO... 3 2. ANÁLISE DEMOGRÁFICA E SÓCIO-ECÓNOMICA... 6 3. ANÁLISE DO SECTOR HABITACIONAL...21 4. APRESENTAÇÃO DE ALGUMAS LINHAS DE ACÇÃO/PROPOSTAS...36 2
1. INTRODUÇÃO O presente capítulo constitui a análise desenvolvida sobre a temática da habitação do concelho de Odivelas - uma área territorial com 27 Km 2, onde vivem 133 847 pessoas e que apresenta uma densidade populacional de 4957 hab/km 2 (uma das mais elevadas da AML e dos concelhos da Grande Lisboa). É constituído por 7 freguesias, sendo em 3 delas que se concentra a maioria da população do concelho, formando a sua única cidade: a cidade de Odivelas, com uma área de 4,6 km 2 e uma população residente, de acordo com o Censos de 2001, avaliada em 50 845 habitantes, o que corresponde a uma densidade populacional na ordem dos 11 101, 5 hab/km 2, - a 2ª maior densidade populacional de todo o país, depois de Queluz. Quadro 1. Distribuição demográfica do concelho/freguesia Freguesias População residente (HM) % Caneças 10647 8 Famões 9008 7 Odivelas 53 449 40 Olival Basto 6246 5 Pontinha 24023 17 Póvoa St Adrião 14704 11 Ramada 15770 12 TOTAL 133847 100 Fonte: INE Censos 2001 A forma como a população se distribui pelo concelho corresponde ainda ao modelo territorial e de crescimento urbano radial que se veio a consolidar desde a década de 60, em que se verifica: - acentuadas assimetrias urbanísticas dentro do território concelhio; - insuficiência de infraestruturas e de equipamentos colectivos na quantidade e qualidade adequadas ás mais recentes expansões urbanas; - existência de um número significativo de áreas de génese ilegal, algumas das quais sem condições práticas de requalificação; - a continuação da centralidade da cidade de Lisboa no contexto da geografia das deslocações do concelho; 3
Considerada ainda como uma área-dormitório, Odivelas necessita de criar estratégias de desenvolvimento que, por um lado, conduzam a maior fixação de população ( não só para dormir ), através da criação/renovação do tecido económico local, da promoção de novos equipamentos compatíveis com as necessidades e o estilo de vida dos seus habitantes, e de procurar implementar, para o concelho, uma política de mobilidade intra e interconcelhia que não dependa única ou essencialmente do automóvel. Por outro lado, a elevada densidade populacional de Odivelas, faz com que o solo tenha de ser visto como um recurso com um valor cada vez maior, o que aconselha a um grande cuidado e contenção na definição de novos espaços urbanizáveis, embora esta conclusão só se torne fiável no âmbito de uma análise integrada que verifique as capacidades de gestão das cargas do solo e os seus limiares desejáveis em função dos diversos tipos de uso do solo e as respectivas densidades. Esta abordagem conduz-nos necessariamente ao problema do desenvolvimento urbano sustentável uma preocupação actual de todos os países da Europa no campo da gestão urbana. Como sabemos, os padrões habitacionais têm uma grande influência nas condições económicas, sociais e ambientais em que os homens vivem. Uma densidade populacional equilibrada e a devida diversidade das estruturas urbanas trazem inúmeros efeitos positivos no campo da gestão urbana e na vida das comunidades, permitindo, respectivamente, uma maior racionalização de recursos em termos energéticos e de padrões de consumo, facilitando também a coesão social e aumentando o clima de segurança dos habitantes, o que obviamente se traduzirá em maior satisfação residencial. Daí que o uso multifuncional do solo seja, no momento actual, uma condição fundamental do desenvolvimento urbano, evitando-se, assim, uma progressiva decadência dos centros urbanos periféricos ( em termos demográficos e culturais) e o declínio das actividades económicas no centro das cidades, substituídas, entretanto, por grandes superfícies comerciais que se fixam fora da área urbana. Esta visão obriga, contudo, à utilização de novos instrumentos de planeamento, que deixam para segundo plano os tradicionais regulamentos e o 4
enfoque da actividade municipal centrada na gestão das regras de uso e ocupação do solo. Desenvolveremos este assunto no Capítulo dedicado às Propostas. A dinâmica da sociedade humana, na actualidade, em todas as suas vertentes, implica necessariamente novos relacionamentos e modelos de interacção entre o homem e o espaço. No novo universo da competição territorial a viabilidade dos centros urbanos não é um dado adquirido. As cidades que se resignarem à passividade e que não desenvolverem uma política integrada de maximização de recursos perderão terreno para aquelas que ofereçam vantagens mais competitivas, aliciando assim maior investimento e uma população residente estável e integrada no contexto urbano. Identificar as suas forças e fraquezas e adaptar os processos de planeamento é condição sine qua non para que as cidades se consigam ajustar às novas condições económicas e às novas oportunidades. 5
2. ANÁLISE DEMOGRÁFICA E SÓCIO-ECÓNOMICA Um dos mais importantes recursos de um território é indiscutivelmente a sua população. Em termos de análise quantitativa, Odivelas possuía uma população residente, em 2001, avaliada em 133 847 indivíduos, o que proporcionalmente a 1991, significou um acréscimo populacional de 2%. Figura 1 - População Residente 1991-2001 Odivelas e Concelhos Grande Lx. 2000000 1800000 1600000 1400000 1200000 pop 91 pop 2001 1000000 800000 600000 400000 200000 0 Grande Lisboa Cascais Lisboa Loures Mafra Oeiras Sintra Vila Franca de Xira Amadora Odivelas A Figura 1 suscita alguma reflexão, consentânea com as ideias apresentadas no ponto 1. Embora a maior parte dos concelhos da Grande Lisboa tenham tido um acréscimo de população na última década, verificam-se diferenças acentuadas entre alguns deles. O maior crescimento verificado refere-se aos concelhos de Sintra e de Oeiras, que tiveram uma expansão urbana assinalável nos últimos anos. Relativamente a Oeiras, para além da criação de novas urbanizações de qualidade nas áreas de expansão do concelho, a construção do parque tecnológico e empresarial Tagus Park, independentemente das novas dinâmicas populacionais que gerou (que não avaliamos por falta de dados), constituiu um projecto que trouxe para o concelho novas empresas, mais postos de trabalho, infraestruturas e serviços que, a autarquia soube incentivar usando técnicas do chamado marketing 6
territorial, o que é, em nosso entender, um campo de acção a explorar pelos municípios que se pretendam afirmar em termos territoriais. Dos concelhos que perderam população, está o caso de Lisboa - situação paradigmática - mas também a Amadora que, entre 1991 2001, perdeu 6 000 habitantes. No caso de Odivelas, o crescimento populacional registado entre 1991 e 1999, deu-se à custa da sua própria população residente, já que o saldo entre os novos residentes nas freguesias que hoje compõem o concelho e os que optaram por ir viver para outro local, durante esse lapso de tempo, indicia que Odivelas terá perdido 2000 pessoas entre 1991 e 1999. Face ao facto de Odivelas ter ascendido a concelho no final do ano de 1998, portanto passar a ter existência própria, dentro de um quadro políticoadministrativo autónomo do concelho de Loures, pareceu-nos importante analisar a movimentação demográfica verificada no concelho, entre essa data e a do último Recenseamento do INE, realizado em 2001, dado que os dados estavam disponíveis e poderiam revelar conclusões interessantes. Na realidade, Odivelas foi dos concelhos da Grande Lisboa que apresenta um saldo migratório positivo, entre 1999-2001, com 2 833 saídas e 6274 entradas, das quais 2033 dizem respeito a emigrantes. Figura 2 - Saldo migratório concelhos Grande Lisboa e Odivelas 7500 5000 2500 0-2500 -5000-7500 -10000-12500 -15000-17500 Cascais Saldo migratório concelhos grande lisboa (entre 1999-2001) Lisboa Loures Mafra Oeiras Sintra Vila F Xira Amadora Odivelas Da população entrada, uma percentagem significativa proveio do concelho de Loures, seguindo-se Lisboa e Amadora. A mobilidade das pessoas provenientes destes dois últimos concelhos tem a sua razão de ser, para o 7
caso de Lisboa, pela impossibilidade de encontrar uma oferta de habitação, em termos de preços, como a que ainda é possível encontrar em Odivelas, nomeadamente no mercado das habitações usadas. Quanto à deslocação da Amadora para Odivelas, as razões poderão ser diversas, mas o facto de o concelho da Amadora ter vindo a perder população ao longo da década de 90 e apresentar um saldo migratório negativo em 2001, suscita como hipótese não constituir este um concelho suficientemente atractivo, embora tenha hoje boas acessibilidades a Lisboa e seja bastante próximo da capital. Em nossa opinião, que é essencialmente sustentada em dados empíricos, a ascensão de Odivelas a concelho criou, em termos imediatos, um clima positivo à fixação de novos residentes aliada a uma maior dinâmica económica, designadamente da construção civil, a que não é alheio o facto de se viver, nessa altura, em Portugal, uma euforia na compra de habitação própria, tendo em conta as baixas taxas de juro que tiveram a sua fase de ouro entre 1997 e 2001. Figura 3 Fonte: CGD É também de realçar, nesta análise sumária, o fluxo dos emigrantes entrados quer no concelho quer nos concelhos limítrofes, durante o período em referência. Odivelas, no espaço de, aproximadamente, 2 anos e meio, passou a ter mais 2003 residentes provenientes do estrangeiro, dos quais mais de 50% são do sexo masculino. Este fenómeno, que é identificado em todos os concelhos da Grande Lisboa, é, contudo, de maior significado percentual em 8
Cascais (37%), Lisboa (33%), Odivelas e Amadora, com 32% de novos residentes, entrados entre 1999 e 2001, provenientes de diversos países do mundo. Em Odivelas, a predominância da entrada de estrangeiros, durante este período, correspondeu a pessoas oriundas de países do leste europeu. A abertura de Portugal, dentro do quadro da UE, à entrada de cidadãos de diversos países quer da Europa, quer de outros continentes, veio alterar o cenário demográfico de várias regiões do país, embora a expressão quantitativa desses fluxos tenha maior expressão nos centros urbanos. No concelho de Odivelas, existem 2 973 famílias residentes que são estrangeiras (6%). Figura 4 Total famílias residentes concelho por nacionalidade 6% portuguesas estrangeiras 94% Em termos médios, o perfil quantitativo destes agregados é de 2,7 pessoas/família ( similar à média nacional e do concelho). Contudo, este valor percentual, por si só, induz-nos numa análise errada, pois 54% destas famílias têm entre 1 elemento (37% - 1094 famílias.) e 2 elementos (17% - 518 famílias). Estas características são sintomáticas do tipo de emigrantes que procuram Portugal para trabalhar. Primeiro, desloca-se o representante da família, em busca de emprego. Normalmente, é o homem ( em Odivelas, 58% dos estrangeiros que passaram a residir no concelho, em 1999, são homens). Se for possível obter a legalização, o que implica ter trabalho regular, vem mais tarde a mulher e depois os filhos (situação cada vez mais difícil de acontecer, por diversos tipos de vicissitudes, onde a financeira é a mais evidente e que condiciona todo o quadro de vida destes emigrantes: trabalho precário com remunerações baixas, partilhando quartos, partes de casa e habitações sobrelotadas). 9
Nesta abordagem, importa salientar as diferenças dos modos de vida e de apreensão do meio, no que concerne à habitação, consoante a origem dos imigrantes. Os que provêm dos países do leste da Europa bem como os que vêm do Brasil acomodam-se normalmente em pequenos grupos, em habitações alugadas, sem contrato e sem recibo, onde um quarto chega a custar 250 Euros (alguns casos identificados nas Patameiras Freguesia de Odivelas) e onde vivem, não raras vezes, 2 a 3 pessoas por quarto. Desta economia subterrânea fazem também parte muitas habitações não licenciadas, em diversas áreas de construção ilegal, cujos proprietários vão amealhando valores exorbitantes cobrados pelos alugueres (que passam por cobrança ao dia e à semana, fundamentalmente), sem pagamento de qualquer imposto. Estes imigrantes, que vivem dissimulados no habitat urbano, correspondem ao fluxo mais recente de emigração para Portugal e também para o concelho. Apesar de em Odivelas a sua expressão numérica não ser muito significativa, face a outras nacionalidades Figura 5,não deixa de ser preocupante e motivo de reflexão o modus vivendi destes indivíduos, que ao procurarem em Portugal melhores condições de vida através do trabalho, são obrigados a recorrer aos piores locais para viver e ás piores condições de habitabilidade, pagando demasiado por isso, face ao mercado e à sua condição económica. A existência deste mercado ilegal no campo da habitação acaba por ir alimentando uma certa especulação imobiliária relativamente a um segmento de casas que, para além de se encontrarem fora do circuito comercial legal, não preenchem, as mais das vezes, os requisitos urbanísticos necessários nem oferecem as condições de habitabilidade exigidas tendo em conta os preços praticados. No que concerne ao grupo de imigrantes que constituem a maioria da população estrangeira do concelho, este reparte-se maioritariamente por africanos oriundos dos PALOP s, onde a população angolana e guineense assume predominância. 10
Figura 5 Proveniência dos imigrantes do concelho de Odivelas Proveniência imigrantes Países da UE 8% 5% 1% 0% 2% 4% Outros Países Europeus ÁFRICA 2% Outros Países Africanos AMÉRICA ÁSIA 78% Outros Países Asiáticos APATRIDAS Na sua maioria, estão fixados no concelho desde o início das primeiras vagas de imigração provenientes de África, após 75, embora nestes últimos anos tenham chegado novos elementos, principalmente familiares de já residentes. A sua integração social e profissional é, como sabemos, difícil, pelos contornos culturais destas populações e o seu baixo nível educacional. É dentro deste grupo de imigrantes que se encontra uma percentagem assinalável habitando em barracas e outro tipo de construções precárias. A situação em Odivelas, neste contexto, enquadra-se dentro do cenário da AML, com a existência de diversos núcleos de barracas, localizados em redor dos principais aglomerados, com uma maior concentração nas freguesias limítrofes de Lisboa, como sejam a Pontinha, Odivelas e Póvoa de Santo Adrião. Das cerca de 2000 pessoas residentes em barracas no concelho, 26% são oriundas de Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa, sendo que mais de 50% destas habitam neste tipo de alojamento há mais de 10 anos. Encontramos, assim, dentro do grupo de imigrantes, um conjunto significativo de famílias/indivíduos, vivendo em situação de marginalidade social e económica, e onde as deficientes condições de habitação aparecem como um efeito dessa situação. 11
Enquanto que os imigrantes são constituídos essencialmente por pessoas jovens, em plena idade activa, o resto da população do concelho apresenta um perfil algo diferente, que se alterou entre 91 e 2001. Figura 6 Comparação grupos etários 1991-2001 (Odivelas) 65 e mais 25-64 anos 15-24 anos 2001 1991 0-14 anos 0 20000 40000 60000 80000 Como todos os concelhos localizados na 1ª coroa da periferia de Lisboa, Odivelas possui ainda uma população jovem, em que a idade média se situa nos 38,9 anos, tal como na AML. Contudo, verificou-se no espaço de 10 anos que a população residente está a envelhecer a um ritmo mais acelerado do que se está a renovar, através de novos nascimentos. A prová-lo está o facto de, entre 91-2001, o índice de envelhecimento ter passado de 40 para 80%, o que é extremamente significativo. Figura 7 Comparação grupos etários Odivelas (91 2001) 1991 65 e mais 8% 0-14 anos 20% 25-64 anos 55% 15-24 anos 17% 12
2001 65 e mais 12% 0-14 anos 15% 15-24 anos 15% 25-64 anos 58% Como se verifica acima, tanto as crianças como os jovens decresceram em número e as pessoas acima dos 60 anos aumentaram 11%. Esta tendência, que se verifica por toda a Europa e no país, levanta particulares questões em territórios como Odivelas, que, pela forma como cresceu, necessita de criar meios de afirmação que lhe confira uma identidade própria. O envelhecimento progressivo da população- que, apesar disso, continua, neste concelho, a ter uma esperança média de vida à nascença (70,7 anos) inferior à média nacional (75,9 anos) - sem que sejam entretanto pensadas estratégias que visem a fixação de nova população, quer a estabilização da que aqui reside, em idade activa, atendendo a que o crescimento natural da população não depende especificamente de políticas locais, trará repercussões diversas: - limitação do desenvolvimento económico local; - necessidades acrescidas de equipamentos e serviços de âmbito social e de saúde geriátrica; - envelhecimento do parque habitacional e necessidade de novos modelos habitacionais; - alteração da composição do tecido comunitário dos bairros A par com a estrutura etária, os níveis de educação e a actividade económica dos residentes constituem indicadores fundamentais para uma caracterização mais abrangente da população servindo também para aferir parte das suas condições de vida. 13
No que se refere ao nível educacional atingido, Odivelas apresentava, no Recenseamento de 2001, 10% de população sem nenhum grau de ensino atingido, com 10 ou mais anos. É relevante, pela negativa, a existência de uma taxa de analfabetismo superior, em 2001, comparando com 1991. Dos concelhos da Grande Lisboa, só Odivelas e Amadora apresentam um aumento da taxa de analfabetismo, nesta última década, conforme pode ser visto no quadro seguinte: Figura 8 % Taxa de Analfabetismo - Comparação 91-2001 - 14,0 concelhos GLx e Odiv 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Em 1991 Em 2001 No que se refere ao retrato educacional, por níveis de ensino, mais de metade da população letrada tem como habilitações literárias entre o 1º (antiga 4ª classe) e o 3º Ciclo do Ensino Básico (9º ano). Só 12% da população tem estudos superiores, ao nível da licenciatura. Figura 9 Nível educacional da população (%) Concelho Odivelas Nenhum 1% 12% 4% 10% 1º ciclo Ens Básico 2º ciclo ens básico 3º ciclo ens básico 21% 12% 10% 30% Secund Médio Superior Analfab com 10 ou + anos 14
Figura 10 Nível de ensino atingido -pop conc Odivelas (HM) Analfab com 10 ou + anos Superior Médio Secund 3º ciclo ens básico 2º ciclo ens básico 1º ciclo Ens Básico Nenhum 0 10000 20000 30000 40000 50000 Os níveis de ensino de uma população apresentam uma relação mais ou menos directa com a actividade profissional desenvolvida, o que se reflecte nos níveis de rendimento das famílias, e, por consequência nas suas condições de vida, onde se inclui também as condições de habitação. Quanto maior for o nível educacional dos residentes de uma área territorial, maiores tenderão a ser as suas exigências e expectativas em relação ao seu habitat e à administração local. Em termos de actividade profissional, reportando-nos ao grupo sócioprofissional do representante da família, verificamos que em Odivelas, 47% destes fazem parte do grupo formado pelos operários e empregados do comércio e serviços. Existem 25% de inactivos, 9% de empresários e/ou patrões e 7% de directores/dirigentes. 15
Figura 11 Grupo socio-profissional do representante da família - concelho de Odivelas (2001) 25% 9% 4% 7% 7% 1% 47% Empresários/patrões Directores/Dirigentes operários/empreg. Comércio; serv inactivos Profiss independentes Quadros médios outros activos A associação entre o nível educacional global e a actividade profissional do representante da família levam-nos a concluir que a maioria da população tem uma qualificação profissional relativamente baixa e pouco adaptada aos desafios modernos do mercado. A elevada percentagem de inactivos (1/4 do universo) indicia carências económicas acentuadas de um conjunto significativo de famílias. O grande peso da actividade comercial de pequena dimensão no tecido empresarial local (32,5%), embora seja o principal empregador, não consegue absorver os activos em condições de trabalhar, sem emprego. 70% das empresas locais têm entre 0 e 4 empregados. O sector industrial tem um peso relativamente baixo na actividade económica do concelho, empregando somente 22% dos activos. A taxa de desemprego aumentou entre 91-2001, passando de 6,2% para 6,7%, a exemplo do que aconteceu nos concelhos de Loures e da Amadora. 16
Figura 12 Taxa desemprego concelhos Grande Lisboa (%) 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Ano 91 Ano 2001 Cascais Lisboa Loures Mafra Oeiras Sintra Vila F Xira Amadora Odivelas A maioria dos que procuram emprego, já trabalharam antes. Aliás, esta situação é comum em todos os concelhos da Grande Lisboa, embora com maiores proporções na Amadora, Sintra e também em Odivelas. Figura 13 Odivelas Amadora Vila F Xira Sintra Oeiras Mafra Loures Lisboa Cascais Procura 1º emprego Procura novo emprego 0 5000 10000 15000 20000 O indicador per capita do poder de compra concelhio constitui um indicador importante para avaliar os padrões de consumo das famílias. 17
Figura 14 Indicador per capita do poder de compra concelhio Grande Lisboa (2002) 250,00 200,00 150,00 100,00 50,00 0,00 Grande Lisboa Lisboa Oeiras Cascais Sintra Amadora Loures Vila Franca de Xira Odivelas Mafra Odivelas está praticamente no fim do ranking dos concelhos da Grande Lisboa, com um valor de 100,47, contra os 240 do concelho de Lisboa. Mesmo em relação aos concelhos da Península de Setúbal uma região menos desenvolvida em termos urbanos- Odivelas só fica acima dos concelhos da Moita e de Alcochete, concelhos ainda com características rurais. O processo de urbanização desta área, hoje concelho, ao longo das últimas décadas, a par da incipiente actividade económica local são duas razões de peso que condicionaram sobremaneira o modo como hoje a população vive e produz. As novas acessibilidades ao concelho, onde o metropolitano tem uma importância fundamental, sendo factores potenciadores da mobilidade das pessoas e portanto indutores de novas dinâmicas, não são, contudo, de uma forma isolada, capazes de realizar todas as inflexões necessárias que tornem atractivo Odivelas, para viver e trabalhar. As estratégias têm de ser mais amplas e concertadas em diversos níveis e vertentes. Uma das principais apostas é dotar o concelho de infraestruturas económicas de qualidade, tendo, nesse processo, a autarquia um papel fundamental a desempenhar. As Câmaras Municipais como motor do investimento público local, concentraram as suas apostas, nos últimos anos, na criação de equipamentos 18
sociais (vias de comunicação; edifícios; centros de dia; etc.) não se envolvendo de modo relevante na formação profissional, na promoção do investimento privado; na geração de novas empresas. A aposta dos poderes públicos no momento actual tem que ser mais virada para os jovens, para as novas empresas, para a reestruturação fundiária, para a criação de parques empresariais e para a dinamização de novas actividades ligadas ao turismo, à cultura, o que gerará novos empregos. Aproveitar as sinergias locais e a estrutura económica existente é muito importante para um concelho como Odivelas. Mais do que a criação de grandes centros comerciais, como o Odivelas Parque que, embora se tornem um dos grandes empregadores ( seria interessante analisar a proveniência da mão-de-obra actualmente a trabalhar neste Centro Comercial e qual a relação existente entre essa massa laboral e a ligação ao concelho de Odivelas), não propiciam, no entanto, o aparecimento e fixação de quadros/técnicos qualificados. A maior parte dos indivíduos empregados nas lojas deste centro comercial são uma população profissional de grande mobilidade, já que a maioria dos contratos de trabalho são limitados no tempo e a actividade do comércio a retalho continua a ser mal remunerada, exigindo horários pesados e de grande diversificação que, só uma população jovem está disposta a assumir, durante uma determinada fase de vida. Garantir o emprego local, principalmente dos que mais dificuldade têm em o obter, designadamente os desempregados à procura de novo emprego, com pouca formação profissional e baixos níveis de escolaridade é também uma necessidade do concelho, cujo processo tem de ser liderado pela autarquia, em consonância com outros agentes, dada a existência de limitações financeiras e de gestão (novas competências; corte nos empréstimos; alterações no imposto de sisa, etc.). Daí que a estratégia de acção dos municípios, em termos financeiros, imponha novos desafios, para além das fontes tradicionais, o que implica a busca de novas soluções, com novas ideias. Uma Câmara Municipal tem que ser cada vez mais uma empresa moderna, pequena, inteligente, coordenadora, eficaz e eficiente. E, não pode apenas ficar à espera das transferências financeiras da Administração Central. 19
Hoje, a dinâmica de uma autarquia tem que passar por novas invenções, gerando soluções, negócios, empregos, e envolvendo outros parceiros na gestão de interesses comuns. O futuro impõe que as autarquias saibam participar em empresas privadas, fundar empresas municipais, organizar parcerias público-privadas, estimular agências de investimento, apostar na locação financeira, jogar com os novos produtos bancários, envolver-se em contratos de concessão, exercer os direitos de preferência e dinamizar associações privadas e fundações de interesse público. A geração de empregos e de investimentos, passa por todas estas formas de encarar a dimensão das intervenções municipais. 20
3. ANÁLISE DO SECTOR HABITACIONAL Les clefs de l urbanisme sont dans les quatre fonctions :habiter, travailler, se récréer (dans les heures libres), circuler.» Charte d Athènes, artº 77 A habitação é a maior componente - se não a principal da cidade. Daí que a política de habitação deva ser vista como uma das mais importantes componentes do planeamento urbano. Não pode haver uma política de habitação que não esteja integrada nos planos; na produção de espaços urbanos para todas as valências. O planeamento urbano oferece as condições espaciais para a sociedade, viver, respirar e desenvolver-se. E isto é conseguido através da criação de espaços e lugares que permitam o acontecer da diversidade da vida urbana, nas suas múltiplas expressões e valores. A habitação, neste contexto, é fundamental primeiro pela sua dimensão elementar (a nossa sobrevivência física implica a necessidade de alojamento). Mas, para além da sua dimensão funcional, a casa constitui-se como parte dos elos que estruturam a integração do indivíduo na família e na sociedade, o que significa ter uma relação de pertença, de identidade e de responsabilidade no seio de uma comunidade. E, neste sentido, subsiste uma grande diferença entre estar alojado e habitar. Dentro do seu alojamento, o homem individualiza-se, assume-se na sua intimidade, usa e organiza o espaço disponível de acordo com a sua vontade. Habitar, pelo contrário, é interagir com os outros. É necessariamente ser influenciado e limitado pelos outros, dentro de um determinado sistema social, económico, político e cultural. O desenvolvimento de um território e das suas comunidades está, assim, condicionado pelas opções que se tomam, num determinado momento, quanto 21
ao modelo de habitat a construir, o que tem uma relação directa com a ideologia dominante e o sistema de valores da sociedade. Ao longo dos últimos anos, tem evoluído, de certa forma, um despertar de uma consciência social e cultural, perante a relevância de algumas dimensões de raiz urbana. As consequências das actuais formas de mobilidade, do uso do solo, da dispersão das densidades, em termos de cruciais valores de sustentabilidade e de futuro começam a ser reconhecidas, não havendo, contudo, estratégias firmes de actuação, quer públicas, quer privadas. As cidades continuam a crescer, de uma forma claramente insustentável, com um ordenamento duvidoso, sujeitas à pressão do mercado imobiliário, da construção civil, dos interesses económicos. A desarticulação entre as políticas locais e as do Estado central são visíveis em todos os aspectos do espaço urbano. A habitação, enquanto componente fundamental do espaço urbano, reflecte naturalmente esta situação. Do ponto de vista das dinâmicas demográficas e dos modos de vida das populações, nas últimas duas décadas, o sector habitacional em Portugal, revela não ter acompanhado as novas necessidades que se foram gerando. Uma avaliação do parque habitacional construído, na última década, nas principais cidades do país, leva-nos a concluir que o que impera é a lógica do lucro. A qualidade da imagem urbana e a resolução efectiva das carências habitacionais não têm, sido de todo, os factores que conduziram à elevada urbanização de algumas zonas do país, onde as áreas metropolitanas assumem, neste campo, um lugar de destaque. Odivelas, com um historial recente enquanto entidade política e administrativa autónoma, constitui-se como um território urbano que foi palco de uma acelerada urbanização a partir da década de 70, embora de uma forma assimétrica e desordenada, o que é identificável pelas grandes diferenças de ocupação e uso do solo entre freguesias bem como no que se refere às respectivas densidades populacionais, conforme pode ser visto no Quadro 1. deste Relatório. 22
Reportando-nos à última década, (1991 2001) verifica-se que Odivelas foi palco de uma grande pressão construtiva, avaliada na construção de mais 2229 edifícios, contendo 6085 alojamentos, o que, comparativamente aos restantes concelhos da Grande Lisboa, o coloca no pelotão da frente, em conjunto com a Amadora e Cascais, em termos de construção de habitação nova. No último Censo efectuado, em 2001, Odivelas possuía 58 258 alojamentos distribuídos por 14 115 edifícios. Figura 15 Nª aloj por edificio -concelho Odivelas 11% 7% edif 1 aloj edif 2 aloj edif c/ 3 aloj e + 82% Embora o número médio de alojamentos/edifício tenha decrescido de 4,2 para 3,9, entre 91-2001 (o que nos concelhos da Grande Lx só aconteceu também na Amadora), verifica-se que 82% dos edifícios do concelho, com predominância na freguesia de Odivelas, têm 3 ou mais alojamentos. 23
Figura 16 Total de edificios por concelho da Grande Lx 60000 50000 40000 30000 20000 14115 10000 0 Cascais Lisboa Loures Mafra Oeiras Sintra V. F. Xira Amadora ODIVELAS Figura 17 Grande Lisboa 5 pisos 4 pisos 6% 8% 3 pisos 12% 6 pisos 3% 7 ou + pisos 6% 2 pisos 30% 1 piso 35% % do nº de pisos por edificio - conc Odivelas 6 pisos 4% 5 pisos 6% 4 pisos 9% 7 ou + pisos 6% 1 piso 29% 3 pisos 14% 2 pisos 32% O número médio de pisos por edifício é um indicador da intensidade do uso do solo urbanizado. O concelho de Odivelas, no seu todo, apresenta valores percentuais que se enquadram dentro do contexto dos concelhos da Grande 24
Lisboa. Contudo, ao consultarmos os dados sobre a cidade de Odivelas verifica-se que 47% dos edifícios têm mais de 5 pisos, o que é consentâneo com a grande pressão construtiva desta área urbana, em comparação com as restantes áreas do concelho, designadamente Famões-freguesia onde prevalece a moradia unifamiliar, proveniente dos loteamentos de génese ilegal. Figura 18 Edificios, segundo a época de construção, do concelho de Odivelas 1996-2001 1991-1995 1018 934 época de construção 1986-1990 1981-1985 1971-1980 1961-1970 1946-1960 3711 1919-1945 antes de 1919 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 No que concerne à época de construção dos edifícios, a sua maior parte foi construída a partir da década de 70, o que está em sintonia com o processo de urbanização desta zona de expansão urbana da cidade de Lisboa. 26% do parque foi construído antes de 1960. Do princípio do século apenas existem 191 edifícios, localizados essencialmente na Póvoa de Santo Adrião e Odivelas. Entre 1970-1980 foram construídos 26% dos edifícios existentes, tendo sido a época em que maior número de edifícios foram construídos, apesar de ter sido na década de 90 que maior número de fogos foram construídos. Cerca de 2000 edifícios (14% do total) têm à volta de 10 anos de existência, e localizam-se essencialmente na cidade de Odivelas e Ramada freguesia que tem vindo a assumir nos últimos anos uma grande dinâmica construtiva apresentando o índice mais elevado de habitação em altura. 25
Figura 19 Necessidades de reabilitação dos edifícios por época de construção- concelho de Odivelas 1996 a 2001 1986 a 90 1971 a 80 1946 a 60 Antes de 1919 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 Edificios que necessitam de reabilitação Edificios em bom estado de conservação Embora seja um concelho novo e o parque habitacional seja relativamente recente, verifica-se que, ao nível das necessidades de reabilitação a situação se apresenta algo problemática, com 55% dos edifícios a necessitar de obras. Da totalidade dos prédios que necessitam de reabilitação 7670 30% necessitam de grandes reparações e 15% muito grandes. Figura 20 Estado geral de conservação dos edificios - conc Odivelas (%) 55% 45% Edificios que necessitam de reabilitação Edificios em bom estado de conservação Quase todos os edifícios construídos antes de 1945 necessitam de intervenção profunda. É nestas habitações que vivem, na sua maioria, pessoas idosas que, como vimos no capítulo 1. correspondem a uma parte do grupo de inactivos, portanto vivendo com poucos recursos financeiros. 26
É de salientar também o facto de, relativamente aos edifícios construídos entre 60 80, mais de metade necessitar de obras. Claro está que a imagem urbana da cidade de Odivelas e a qualidade de vida dos habitantes é afectada por esta problemática. As políticas de reabilitação, ao nível central, embora tenham vindo a disponibilizar muitos recursos financeiros, nos últimos anos, para programas como o RECRIA, o RECRIPH, o SOLARH e o REHABITA não têm tido grande aplicação em Odivelas, apesar de a Câmara ter incentivado o aparecimento de candidaturas para esse efeito. Constrangimentos operacionais dos próprios programas; dificuldades de instrução das candidaturas e a existência de critérios muito rígidos quer ao nível dos edifícios quer ao nível dos inquilinos são alguns dos factores que não motivam a iniciativa privada a candidatar-se a estes fundos. Relembre-se também que a população-alvo destes programas são, quase sempre, pessoas idosas com poucos recursos financeiros, quer sejam o inquilino ou mesmo o proprietário que, face ao valor dos arrendamentos das habitações, não tem, na maior parte dos casos, capacidade financeira para promover qualquer obra, mesmo que de conservação se trate. 27
Figura 21 Aloj arrendados por época constr edifício conc. Grande Lisboa (2001) 100% 80% 60% 40% 20% 0% Odivelas Loures Amadora Lisboa Cascais Oeiras Sintra Mafra V.F. Xira Antes 1919 19 a 45 46 a 60 61 a 70 71 a 80 81 a 85 86 a 90 91 a 95 96 a 2001 Neste concelho, tal como em quase todos os outros da Grande Lisboa, a grande percentagem de casas arrendadas situa-se em edifícios cuja construção se situa entre 1960 e 1980, com alguma expressão também nos edifícios construídos entre 1919-45. Esta situação é sintomática com o modelo dominante do mercado de habitação em Portugal, nessa época, em que a compra de habitação tinha o objectivo do rendimento. É notório verificar que não existem praticamente habitações arrendadas em edifícios construídos na última década. 28
Figura 22 Aloj arrendados por época construção edif.(conc Odivelas) (%) 1% 1% 4% 2% 3% 8% 17% 30% 34% Antes 1919 19 a 45 46 a 60 61 a 70 71 a 80 81 a 85 86 a 90 91 a 95 96 a 2001 Em edifícios construídos entre 99-2001 só existem 99 habitações arrendadas. Figura 23 Escalões de renda( em contos) % Concelho Odivelas De 80 a 100 contos; 5% De 60 a 80 contos; 12% De 40 a 60 contos; 12% Mais de 100 contos; 2% Entre 3 e 7 contos; 30% De 20 a 40 contos; 11% De 12 a 20 contos; 11% De 7 a 12 contos; 17% No que se refere aos escalões de rendas das casas arrendadas do concelho, estes revelam sintonia com o que atrás foi dito, já que a maior parte dos contratos de arrendamento existentes são anteriores a 1980, o que implica valores de rendas muito baixos. 47% das casas arrendadas pagam menos de 60 Euros ( 12 contos). Esta realidade está directamente relacionada com o estado do edificado arrendado. 29
Figura 24 Formas de ocupação dos alojamentos do concelho de Odivelas (2001) 10% 9% resid habitual Uso sazonal Fogos vagos 81% Existem 46 611 alojamentos no concelho, dos quais 81% são usados como residência habitual., 9% são de uso sazonal e 10% encontram-se vagos. A percentagem de fogos vagos é algo significativa para um concelho essencialmente dormitório. É de realçar que no concelho de Lisboa a percentagem de fogos vagos é de 14%. Figura 25 Habitação usada como residência habitual segundo a entidade proprietária - concelho de Odivelas 31% Hab. Ocupada pelo proprietário Hab outras entidades 69% Dos alojamentos usados como residência habitual, 69% correspondem a habitação própria (32 358 habitações) e 31% a pertença de outras entidades. (14 253). Neste último valor estão incluídos os fogos arrendados, nas suas diferentes modalidades: fogos de arrendamento particular e fogos de arrendamento social. Como se verifica, a % de arrendamentos privados é na ordem dos 24%. 30
Figura 26 24% 1% 0% 0% 0% Hab própria ocupante proprietário Ascendente, descendente Particular, empr. Privada Emp pública Estado, IPSS 5% 70% Aut.Local Coop hab A maior parte dos contratos de arrendamento dizem respeito a contratos renováveis sem prazo (66%) que, como já referimos atrás correspondem a Rendas muito baixas, que sofreram o processo de congelamento de rendas antes de 1980, aliás situação encontrada nos restantes concelhos da Grande Lisboa. Figura 27 Tipos de contrato de arrend. no parque hab. arrendadoconcelhos Grande Lx (%) 100% 80% 60% 40% 20% 0% contr duração limitada contr renda social ou apoiada outra sit contr renovável s/prazo subarrendados Quanto ao arrendamento social, este tem pouquíssima relevância no panorama global, representando apenas 6% (788) dos contratos de arrendamento existentes na totalidade. Correspondem aos 278 fogos municipais e aos dois bairros do IGAPHE, um na freguesia de Famões e outro em Odivelas. 31
Figura 28 Entidades proprietárias fogos Odivelas- comp hab própria e hab. social 12000 10000 8000 6000 Hab própria ocupante proprietário Estado, IPSS Aut.Local Coop hab Antes 1919 1945 a 60 1971 a 80 1986 a 90 1996 a 2001 4000 2000 0 O Gráfico acima pretende demonstrar a falta de expressão que a habitação para populações de baixos recursos tem no concelho de Odivelas. A construção de habitação neste concelho, tem sido quase na totalidade, para a venda no mercado. Apesar da existência do Programa Especial de Realojamento desde 1993, o grosso da habitação social construída reporta-se a período anterior, no lapso temporal a seguir ao 25 de Abril e até ao final da década de 80. Figura 29 Tipos de contrato de arrend. no parque hab. arrendadoconcelhos Grande Lx (%) 100% 80% 60% 40% 20% 0% contr duração limitada contr renda social ou apoiada outra sit contr renovável s/prazo subarrendados 32
Como pode ser visto no gráfico acima, Odivelas é o concelho da Grande Lisboa que menos contratos de arrendamento social possui, depois de Mafra - concelho com características urbanas mais esbatidas e onde não se encontram aglomerados de barracas como em Odivelas. Num concelho com uma densidade populacional tão elevada que, na última década foi aquele que, ao nível da Grande Lisboa, mais produziu habitação nova, é muito negativo constatar que a habitação dirigida a grupos populacionais em situação de carência encontrou um eco muito reduzido na política municipal seguida. Claro que sabemos as causas e estas prendem-se essencialmente com a situação dos solos. A metodologia de loteamento deste concelho, e de grande parte da AML, obedeceu a uma lógica de espartilho, completamente arredada de uma visão planeada e integradora do espaço nas suas diversas vertentes e usos. A inexistência de uma bolsa de terrenos municipais obviou desde sempre a capacidade de negociação da Câmara no contexto da gestão do solo, no estabelecimento de parcerias com privados e na realização de grandes obras de interesse público. O planeamento urbanístico nesta área territorial não é identificável em termos de instrumentos usados e metodologias seguidas. A maior parte das construções licenciadas foram originadas por alvarás de loteamento. Loteamentos esses confinados ao edifício e a alguns espaços envolventes, minimalistas, destinados aos arruamentos e estacionamentos, que, mesmo em algumas das novas urbanizações da cidade de Odivelas não são adequados à dimensão dos veículos. Tal como foi analisado no ponto 1. deste documento, a população de Odivelas apresenta debilidades várias em termos educacionais, de formação profissional, de situação sócio-económica. A entrada de imigrantes nos últimos anos, a existência de uma população estimada em cerca de 3 000 pessoas vivendo em barracas, de 9 000 alojamentos considerados em sobrelotação (20% do total dos alojamentos) existentes, de cerca de 4 000 pessoas 33
Figura 30 % alojamentos em sobrelotação - Odivelas e Grande Lx Amadora V.F.Xira Mafra Sintra Oeiras Cascais Lisboa Loures Odivelas Grande Lisboa 0 5 10 15 20 25 residentes em zonas irrecuperáveis do ponto de vista urbanístico (o caso da Serra da Luz-Freg. da Pontinha) indiciam a existência de um quadro de carências habitacionais que o mercado não consegue resolver e que só uma estratégia liderada pelo poder local, concertada com diferentes parceiros e o Estado, poderá alterar o cenário existente. Figura 31 - Carências habitacionais reais no Concelho de Odivelas (2001) 1. Famílias vivendo em barracas e outros alojamentos não clássicos 984 2. Casas com paredes exteriores de madeira ou de outros materiais 956 precários 3. Famílias clássicas vivendo em regime de habitação partilhada 4157 4. Famílias clássicas residentes em hotéis e similares e em convivências 30 5. Alojamentos clássicos desprovidos de qualquer equipamento 125 6. Famílias clássicas vivendo em alojamentos clássicos superlotados (1, 2 9415 ou 3 divisões a menos) TOTAL 15667 Nº total famílias clássicas - 48145 Os indicadores apresentados ao longo deste estudo, permitem-nos retirar as seguintes ilações: 34
- um dos grandes problemas existentes, no sector habitacional, em Odivelas, que se estende, de igual modo, ao concelho de Loures e da Amadora, é a falta de habitação para uma faixa significativa da população, sem meios financeiros para a adquirir ou arrendar a preços de mercado; - a habitação própria, construída até ao ano 2000, propriedade do ocupante, face ao valor dos encargos mensais médios do empréstimo bancário ( 51% das famílias pagam mensalmente entre 60 e 250 Euros) e ao número de divisões médias da habitação, (3) pressupõe ser uma habitação, em muitos casos, transitória. Figura 32 - Encargos mensais com habitação própria - Odivelas 10% menos de 59,86 euros 5% 6% 16% de 59,86 a 99,75 euros de 99,76 a 149,63 euros 8% de 149,64 a 199,51 euros de 199,52 a 249,39 euros 18% 9% 7% de 249,40 a 299,27 euros de 299,28 a 399,03 euros de 399,04 a 498,79 euros 10% 11% de 498,80 a 598,55 euros 598,56 ou mais euros Criar atractivos locais para a estabilização desta população no concelho passa por criar centros de lazer e de cultura, serviços adaptados ás suas necessidades e do ciclo demográfico em que se encontram. - Ao nível do parque arrendado, tendo em conta a situação maioritária de carência social e económica dos seus residentes, a par com as necessidades de reabilitação deste edificado, as estratégias deverão passar pela actuação transversal de diferentes agentes, onde a Câmara deverá ser um deles, não em termos financeiros, mas na definição das linhas mestras de reabilitação, com base num plano estratégico que incentive e promova a reabilitação de conjuntos edificados, como: quarteirões e frentes de rua, permitindo pensar o espaço urbano no seu conjunto. 35
4. APRESENTAÇÃO DE ALGUMAS LINHAS DE ACÇÃO/PROPOSTAS Soluções para a obtenção de solo com vista à construção de habitação social - A longo prazo, constituir uma bolsa de terrenos - A curto prazo, passa por dar particular atenção aos seguintes aspectos: 1. Mercado livre: Comprar solo no mercado tem 2 problemas: preço; facto de a habitação social ser regida por normas legais e critérios de aprovação muitas vezes demorados, conduz a que o solo comprado para esse efeito acabe por entrar, de novo, no mercado 2. Controlar o mercado: o planeamento do uso do solo As Câmaras têm a possibilidade, no âmbito dos planos, de definir áreas específicas onde só possa ser construída habitação social. Contudo, os donos dos terrenos abrangidos por essa medida se tiverem de vender os terrenos mais baratos do que se fosse para o mercado normal, não o venderão voluntariamente. Obrigar a vender é possível, mas em termos políticos constitui uma medida muito impopular. Mas, se ao solo afecto no plano para a construção de habitação social for estabelecido o mesmo preço do que se fosse para a construção de habitação normal, então o vendedor nada tinha perder e venderia o seu terreno de bom grado. Contudo, esta solução deixa o problema do preço do terreno por resolver. Isto conduz-nos à questão dos subsídios. Se o promotor quiser comprar terreno no mercado para habitação social, este terá que pagar mais do que o dinheiro disponível para o efeito, já que no âmbito dos sistemas de financiamento subsidiado, o solo infraestruturado vale aproximadamente 8% do custo total do empreendimento. 36
Ora, a preços de mercado, sabemos que em certas localizações, o terreno pode atingir 30 a 40 % do valor final de venda da habitação. Neste contexto, o promotor para comprar terrenos mais caro do que é financiado, terá de diminuir acentuadamente a qualidade das habitações a construir, o que obviamente não é do seu interesse pois casas mal construídas têm elevadas despesas de manutenção e conservação. Uma outra forma de atribuir subsídios é a criação de um subsídio específico para os custos do terreno e não subsidiar a construção. - Outras formas de incentivo: Quando o solo é transaccionado com vista à construção de habitação social, o comprador poderá ser isento de taxas e custos de transação. 3. Habitação social fazendo parte de um projecto mais amplo, de natureza comercial Reduzir a necessidade de subsídios para a habitação social passa por promovê-la no contexto de um projecto comercial, de forma tal que os subsídios necessários à sua promoção sejam pagos independentemente dos lucros provenientes deste esquema. Como é que isto funciona? Promotor Construção de hab.p/mercado Câmara obriga a que uma parte do terreno seja para habitação social Condição de aprovação de Licenciamento. Os Planning Agreements do Reino Unido Permite usos mais lucrativos do terreno 37
Estas duas formas de obrigar o promotor conduzem ao mix social e do mercado de habitação Em Inglaterra, esta obrigação imposta pela Câmara ao promotor pode ser substituída por dinheiro, que servirá para a Câmara alocar à construção de habitação social noutro local. Quem paga essa obrigação é o comprador do terreno. 38