COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

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1 COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 8.6. COM() 292 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a revisão intercalar do Plano de Ação para a União dos Mercados de Capitais {SWD() 224 final} {SWD() 225 final} PT PT

2 1. INTRODUÇÃO A principal prioridade da Comissão consiste em reforçar a economia da UE e estimular o investimento, tendo em vista a criação de emprego. Para reforçar o investimento a longo prazo, são necessários mercados de capitais mais sólidos, que devem assegurar novas fontes de financiamento para as empresas e contribuir para aumentar as opções de investimento, permitindo que as empresas e as famílias da UE obtenham benefícios concretos do Mercado Único. As empresas da UE, desde as empresas em fase de arranque e em expansão até às multinacionais bem estabelecidas, necessitam de acesso a uma ampla variedade de fontes de financiamento, com vista ao investimento em inovação e na expansão da empresa. As famílias necessitam de acesso aos mercados de capitais, para disporem de mais e melhores oportunidades de investimento em prol do seu futuro. Os produtos e serviços financeiros necessários podem ser oferecidos em condições mais competitivas por instituições financeiras, bancos, empresas de investimento e investidores institucionais que desenvolvam as suas atividades em mercados de capitais integrados e de grande dimensão. Os mercados de capitais têm também potencial para canalizar os fundos privados para investimentos mais sustentáveis. A recuperação económica da UE está a ganhar ímpeto, com um quinto ano consecutivo de crescimento. Porém, existem riscos de deterioração significativos. O contributo do investimento para o crescimento permanece reduzido e a taxa de investimento ainda se encontra abaixo dos níveis anteriores à crise. Esta lacuna persistente no investimento continua a limitar o ímpeto da recuperação e o crescimento a longo prazo. Por esse motivo, o Presidente Juncker estabeleceu como uma das suas principais prioridades a necessidade da criação de um verdadeiro mercado único para os capitais uma União dos Mercados de Capitais (UMC) para todos os Estados-Membros. A UMC reforça o terceiro pilar do Plano de Investimento para a Europa. Proporcionará benefícios a todos os Estados-Membros e reforçará simultaneamente a União Económica e Monetária (UEM), apoiando a convergência económica e social e ajudando a absorver os choques económicos na área do euro. Tal foi delineado no Relatório dos Cinco Presidentes intitulado «Concluir a União Económica e Monetária». A resolução do Parlamento Europeu de 19 de janeiro de reconheceu o papel importante que os mercados de capitais podem desempenhar para responder às necessidades de financiamento das economias dos Estados-Membros e sublinhou que a UMC deve colocar maior ênfase nos utilizadores finais dos mercados de capitais, ou seja, as empresas e os investidores. Mais recentemente, surgiram vários novos desafios à integração financeira, que impõem uma necessidade de reforçar e transformar a agenda de reforma dos mercados de capitais da UE. 1 Resolução sobre balanço e desafios da regulamentação da UE em matéria de serviços financeiros: impacto e via a seguir rumo a um quadro mais eficiente e eficaz da UE para a regulamentação financeira e uma União dos Mercados de Capitais (2015/2106(INI). 2

3 A futura saída do Reino Unido, o maior centro financeiro da UE, nomeadamente, torna necessário reavaliar a forma como a UMC pode garantir que as empresas e os investidores da UE tenham acesso a mercados de capitais sólidos, dinâmicos e mais integrados, para além de assegurar paralelamente uma gestão adequada dos riscos para a estabilidade financeira Isso pressupõe uma intensificação das ações, uma supervisão mais eficaz e medidas que permitam assegurar que os benefícios da UMC possam ser sentidos em toda a UE. A UMC deve ainda propor formas de tirar partido do poder transformador da tecnologia financeira e de canalizar capitais privados para investimentos sustentáveis. O documento de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária (UEM), de 31 de maio 2, declara que a obtenção de progressos na UMC será fundamental para ajudar a garantir fontes de financiamento mais inovadoras, sustentáveis e diversificadas tanto para as famílias como para as empresas. Sublinha ainda que, para ser bem-sucedida, deverá contar com o empenho do Parlamento Europeu, do Conselho e de todas as partes interessadas. O Conselho Europeu de junho de 2016 apelou a «progressos rápidos e determinados para (...) assegurar um acesso mais fácil ao financiamento para as empresas e apoiar o investimento na economia real fazendo avançar a agenda da União dos Mercados de Capitais.» 3 Em setembro de 2016, a Comissão adotou uma comunicação que apela à aceleração do processo de reformas 4. Em 13 de dezembro de 2016, a declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre as prioridades legislativas da UE para contemplava as iniciativas relativas à criação de mercados de titularização mais seguros e mais transparentes e de melhores prospetos para os valores mobiliários com vista à realização da UMC 5. Todavia, a Comissão não pode criar a UMC sozinha. O seu êxito dependerá do nível de compromisso político dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu e dos participantes no mercado. Dependerá também da forma como as empresas, os grandes e pequenos prestadores de serviços financeiros e os investidores institucionais e pequenos investidores utilizem os seus diferentes elementos. As autoridades nacionais e os participantes no mercado serão decisivos para a criação dos segmentos de mercado e dos canais financeiros, bem como da infraestrutura jurídica, fiscal e técnica necessária para eliminar barreiras à integração da UE e desenvolver um verdadeiro Mercado Único para os capitais. A Comissão está empenhada em dar resposta a estes desafios. É por esse motivo que a presente análise atualiza e completa a agenda inicial com novas medidas prioritárias, com base nas respostas à consulta pública realizada entre janeiro e março de EUCO 26/16. Comunicação da Comissão «União dos Mercados de Capitais Acelerar o processo de reformas», COM(2016) 601 final, Declaração comum sobre as prioridades legislativas da UE para. 3

4 Todas as propostas serão objeto da consulta apropriada e será realizada uma avaliação de impacto sobre todo o leque de possibilidades para atingir os objetivos. 2. APLICAÇÃO DA AGENDA DA UMC Os desafios estabelecidos no plano de ação para a UMC, de 2015, mantêm a sua atualidade. A UMC é necessária porque os bancos e os mercados de capitais constituem componentes essenciais do sistema financeiro que não competem entre si, sendo antes complementares. As 178 respostas à consulta pública sobre a revisão intercalar da UMC 6 confirmaram os desafios mais específicos aos quais a UMC tem de dar resposta (ver a caixa abaixo para uma visão global dos resultados da consulta). As empresas europeias em fase de arranque e em expansão necessitam de mais financiamento de risco para investir em inovação e crescimento. É necessário desenvolver e reforçar as novas formas emergentes de capital de risco, em paralelo com o crédito bancário. A dimensão dos mercados de capitais próprios e de dívida da UE está aquém de outras economias desenvolvidas, especialmente em alguns Estados-Membros. O acesso aos mercados bolsistas é oneroso e complexo, em especial no que se refere às empresas de pequena e média capitalização. Os esforços necessários envidados pelos bancos da UE na sequência da crise financeira a fim de reduzir a exposição excessiva ao risco e a alavancagem contribuíram para uma contração dos novos empréstimos a empresas da UE. Os mercados de capitais podem proporcionar soluções poderosas para ajudar os bancos a gerir os seus balanços de forma mais eficiente e a financiar a sua concessão de empréstimos às empresas e famílias. As empresas de seguros e os fundos de pensões não investem o suficiente em capital de risco, capitais próprios e infraestrutura. É necessário mobilizar mais capital privado para financiar o investimento sustentável, a transição para uma economia hipocarbónica e investimentos que permitam suprir necessidades sociais importantes. A participação dos pequenos investidores nos mercados de capitais continua a ser reduzida. As famílias da UE encontram-se entre os maiores aforradores do mundo, mas a maior parte destas poupanças são detidas em contas bancárias com prazos de vencimento curtos. Mais investimento no mercado de capitais pode contribuir para dar resposta aos desafios colocados pelo envelhecimento da população e pelos baixos níveis das taxas de juro. Contudo, tal não se verificará a menos que os pequenos investidores tenham acesso a propostas de investimento atraentes em condições competitivas e transparentes. O investimento transfronteiras da UE enfrenta muitos obstáculos de longa data e enraizados, que comprometem a eficiência da economia da UE. As barreiras existentes dissuadem os investidores da diversificação das suas carteiras a nível 6 Documento de trabalho dos serviços da Comissão (síntese das respostas recebidas à consulta pública sobre a revisão intercalar da União dos Mercados de Capitais) que acompanha a presente comunicação. 4

5 geográfico, reduzem a liquidez do mercado e dificultam a expansão das empresas. Ao longo dos últimos 18 meses, em conformidade com o calendário inicial, a Comissão materializou mais de metade das medidas (20 em 33) anunciadas no plano de ação para a UMC. Envidaram-se esforços especiais para aumentar as fontes de financiamento de risco à medida que as empresas se expandem gradualmente e para alargar a disponibilidade dessas fontes em toda a UE. Capital de risco realizaram-se progressos satisfatórios na aplicação do pacote da Comissão. O acordo de princípio celebrado em 30 de maio pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho sobre o regulamento relativo aos fundos europeus de capital de risco (EuVECA) e o regulamento relativo aos fundos europeus de empreendedorismo social (EuSEF) facilitará aos investidores o investimento em pequenas e médias empresas inovadoras, alargando o âmbito da regulamentação aos gestores de fundos de todas as dimensões, e alarga também o leque das empresas em que podem investir. O procedimento de seleção dos gestores de um ou mais fundos de fundos paneuropeus de capital de risco liderados pelo setor privado será finalizado nos próximos meses. Os serviços da Comissão examinaram os incentivos fiscais aplicáveis, a nível nacional, ao capital de risco e aos investidores providenciais. Com base no que precede e nas medidas previstas no âmbito da iniciativa a favor das empresas em fase de arranque e em expansão, de 2016, foi publicado um estudo que define as boas práticas. Apoiará a definição e execução das políticas dos Estados-Membros, nomeadamente através do semestre europeu, a fim de melhorar a eficácia de tais incentivos fiscais e promover o desenvolvimento de mercados de capitais locais. Empresas que entram e mobilizam capitais nos mercados bolsistas realizaramse progressos para facilitar este processo. O acordo celebrado em dezembro de 2016 pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho sobre a modernização do Regulamento Prospetos da UE será publicado em junho de e aplicável a partir de meados de No âmbito das melhorias, a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) explorará uma nova base de dados em linha dos prospetos a nível da UE, acessível gratuitamente. A Comissão encontra-se atualmente a trabalhar com o Parlamento Europeu, os Estados-Membros e a ESMA para estabelecer medidas de execução, nomeadamente no que se refere ao conteúdo e formato do prospeto simplificado «UE Crescimento», à análise e aprovação, ao documento de registo universal e às informações a divulgar para as emissões secundárias (a fim de assegurar requisitos simplificados aplicáveis aos pequenos emitentes e aos emitentes frequentes). A Comissão também tomou medidas para fazer face à distorção verificada no regime fiscal a favor da dívida e em detrimento dos capitais próprios, no âmbito da sua proposta de outubro de 2016 relativa a uma matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS). As análises dos obstáculos regulamentares à cotação das PME e da liquidez do mercado de obrigações de empresas serão concluídas em breve. Capacidade dos bancos para conceder empréstimos à economia foram realizados progressos para libertar capacidade nos balanços dos bancos a fim de gerar financiamento adicional para a economia. O Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a um acordo de princípio sobre a titularização simples, transparente e normalizada (STN), juntamente com uma análise dos requisitos de fundos próprios 5

6 aplicáveis aos bancos, em 30 de maio. Em novembro de 2016, a Comissão propôs uma alteração às regras da UE em matéria de requisitos de fundos próprios aplicáveis aos bancos, que a habilita a isentar todo o setor das cooperativas de crédito de um Estado-Membro. Foi concluída a consulta sobre um quadro a nível da UE para as obrigações cobertas e estruturas semelhantes no que respeita a empréstimos a pequenas empresas. Investimento em infraestruturas o ato delegado Solvência II foi alterado em setembro de 2015 e entrou em vigor em abril de 2016, reduzindo os encargos associados aos investimentos das empresas de seguros da UE em projetos de infraestruturas elegíveis. A Comissão apresentou também medidas para rever a calibragem dos riscos dos investimentos em empresas do setor das infraestruturas. A fim de incentivar o investimento privado dos bancos em projetos de infraestruturas, a proposta de novembro de 2016 relativa à alteração da legislação em matéria de requisitos de fundos próprios (CRR/CRD IV) criaria um quadro regulamentar com uma maior sensibilidade ao risco para promover projetos de infraestruturas de elevada qualidade e reduzir os riscos para os investidores. Investimento institucional e de retalho foram lançadas bases sólidas para fundamentar as propostas relativas às pensões individuais a nível da UE, à distribuição transfronteiras de fundos de investimento e à redução dos custos suportados pelas empresas de seguros que investem em private equity e em dívida das empresas com colocação privada. Em paralelo, em março de, a Comissão apresentou o seu plano de ação para os serviços financeiros prestados a consumidores, que estabelece formas de proporcionar aos consumidores uma maior escolha e melhor acesso a serviços financeiros de retalho na UE. Para complementar os esforços no que se refere ao Espaço Único de Pagamentos em Euros (SEPA), o plano de ação aborda também a questão dos elevados custos associados à realização de determinados pagamentos na UE. A Comissão está ainda a intensificar a colaboração com as Autoridades Europeias de Supervisão (ESA) no sentido de aumentar a transparência e comparabilidade dos custos e do desempenho dos produtos de investimento de retalho e de pensões. Reestruturação preventiva e concessão de uma segunda oportunidade aos empresários em novembro de 2016, a Comissão propôs regras em matéria de reestruturação preventiva, a fim de evitar a liquidação de empresas viáveis em dificuldades financeiras e de conceder aos empresários uma oportunidade de reentrada na vida empresarial após uma falência. Além disso, a proposta estabelece regras destinadas a aumentar a eficiência dos processos de insolvência, a fim de torná-los mais previsíveis, menos onerosos e mais céleres. Estas propostas encontram-se atualmente em negociação pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho e a sua rápida adoção contribuirá de forma importante para garantir que o quadro jurídico apoia a atividade empresarial. O relatório da Comissão de março de estabelece um roteiro para eliminar os obstáculos nacionais à livre circulação de capitais. O Conselho Assuntos Económicos e Financeiros subscreveu este roteiro em 23 de maio de. Estabilidade financeira embora a existência de canais de financiamento mais diversificados no âmbito da UMC aumente a resistência do sistema financeiro da UE, continua a ser necessário conseguir identificar os riscos para a estabilidade e reagir aos mesmos, caso se materializem nos mercados de capitais. No seguimento da sua 6

7 consulta em 2016, a Comissão envidará agora esforços no sentido de garantir que o Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB) dispõe da capacidade para controlar os eventuais riscos para a estabilidade financeira decorrentes do financiamento com base no mercado. No que diz respeito às medidas por realizar relativamente às quais foram anunciados trabalhos preparatórios no plano de ação para a UMC, a Comissão avançará rapidamente com três propostas legislativas, que são essenciais para a criação da UMC: 1. Uma proposta legislativa sobre um Produto Individual de Reforma Pan- Europeu (PIRP) até ao final de junho de. A proposta lançará os alicerces para um mercado mais seguro, mais eficiente em termos de custos e mais transparente de fundos de poupança-reforma acessíveis e voluntários que poderão ser geridos a nível pan-europeu. Contribuirá para responder às necessidades das pessoas que tencionem adequar melhor a sua poupança-reforma, fazer face ao desafio demográfico, completar os regimes e produtos de pensões existentes e apoiar a eficiência em termos de custos das pensões individuais, mediante a oferta de boas oportunidades de investimento a longo prazo para essas pensões; 2. Uma proposta legislativa que irá especificar as regras em matéria de conflitos das leis relativas à oponibilidade a terceiros das transações e dos créditos sobre valores mobiliários, no quarto trimestre de. As diferenças no tratamento nacional da oponibilidade a terceiros da cessão de créditos tornam complicado utilizar estes instrumentos enquanto garantias transfronteiras, sendo o risco dos investimentos em títulos de dívida difícil de apreciar pelos investidores. Ao eliminar a insegurança relativamente à legislação aplicável, que dá origem a custos e risco, esta proposta promoverá as transações transfronteiras. Basear-se-á no trabalho desenvolvido por um grupo de peritos especialmente mandatado e nos resultados da consulta pública em curso 7. A proposta proporcionará clareza no que se refere à legislação aplicável em termos de oponibilidade a terceiros das transações e dos créditos sobre valores mobiliários; 3. Uma proposta legislativa relativa a um quadro a nível da UE para as obrigações cobertas no primeiro trimestre de. Esta proposta visa criar um mercado de obrigações cobertas mais integrado na UE, sem prejudicar a qualidade das obrigações cobertas existentes. Os mercados das obrigações cobertas constituem um canal importante para o financiamento a longo prazo da economia real; Em paralelo, a Comissão examinará a possibilidade do desenvolvimento de Títulos Garantidos Europeus como instrumento para empréstimos às PME e para empréstimos destinados ao financiamento de infraestruturas. Além disso, a Comissão está também a avançar com o seu trabalho preparatório sobre as seguintes medidas para aplicar os compromissos constantes do plano de ação inicial: Alterações ao Regulamento Delegado que complementa a Diretiva Solvência II, em, para rever o tratamento prudencial do private equity e da dívida com 7 Consulta pública sobre as regras de conflitos de leis em termos de oponibilidade a terceiros das transações e dos créditos sobre valores mobiliários 7

8 colocação privada, sempre que tal se justifique em termos prudenciais, numa perspetiva de supervisão baseada no risco; Recomendação sobre a colocação privada (com base na experiência dos regimes nacionais bem-sucedidos) 8. Os mercados de colocação privada de dívida podem alargar a disponibilidade de financiamento para as médias empresas não cotadas em bolsa. Os resultados de um estudo, a publicar no quarto trimestre de, contribuirão para a elaboração da recomendação; Comunicação sobre um roteiro para a eliminação dos obstáculos às infraestruturas do mercado pós-negociação (com base nas recomendações do EPTF o fórum europeu sobre pós-negociação) no quarto trimestre de. As infraestruturas do mercado pós-negociação desempenham um papel crucial nos mercados de valores mobiliários, assegurando a transferência ordenada de propriedade, o pagamento e o exercício dos direitos decorrentes de valores mobiliários 9. Em média, as transações transfronteiras continuam a ser significativamente mais caras do que as transações a nível nacional. Um ambiente pós-negociação eficiente pode reduzir estes custos. Com base no relatório do EPTF, os serviços da Comissão lançarão em breve uma consulta pública para recolher os pontos de vista das partes interessadas sobre os aspetos em que consideram existir a necessidade de melhorias adicionais no domínio pós-negociação, a fim de atingir uma melhor integração; Comunicação sobre os mercados de obrigações das empresas (com base nas recomendações do Grupo de Peritos sobre liquidez dos mercados de obrigações das empresas) no quarto trimestre de. Os mercados de obrigações das empresas constituem um canal de financiamento importante para as empresas de maior dimensão. A Comissão está a examinar o funcionamento destes mercados, com a tónica nas possíveis formas de melhorar a liquidez dos mercados secundários; Código de conduta para simplificar os procedimentos de retenção na fonte, com destaque para as restituições até ao final de. A Comissão está a colaborar com peritos fiscais nacionais para partilhar as melhores práticas e chegar a acordo quanto a um código. Tal constituirá um passo concreto no sentido de soluções operacionais mais eficientes para a recuperação das retenções na fonte. 3. RAZÃO PELA QUAL A UE PRECISA MAIS DO QUE NUNCA DA UMC A recente evolução do contexto político e económico da UE apela a mercados de capitais fortes e competitivos para financiar a economia da UE, juntamente com a União Bancária. Esta evolução torna a presente revisão intercalar do plano de ação para a UMC ainda mais pertinente e oportuna. À luz da crescente interconectividade dos mercados financeiros, a nível da UE e mundial, é necessária uma maior integração da supervisão da UE, a fim de enfrentar os futuros desafios para os mercados financeiros da UE. A Comissão continua empenhada na 8 9 Tais como as Schuldscheine na Alemanha e o mercado Euro-PP em França. A aplicação da recentemente acordada Diretiva Direitos dos Acionistas (SRD 2) dará resposta a alguns dos obstáculos relacionados com o exercício de direitos decorrentes da transmissão de dados e capitais através da cadeia de intermediários. 8

9 cooperação internacional e na consecução de mercados financeiros integrados. A equivalência é o principal instrumento que a UE utiliza para gerir de forma eficaz a atividade transfronteiras dos operadores no mercado num ambiente prudencial sólido e seguro, assegurando ao mesmo tempo o funcionamento do mercado único. Tal exige um quadro de supervisão reforçado para a equivalência. Na UE, o quadro de supervisão constitui um elemento necessário para o bom funcionamento de mercados de capitais integrados, com base nos objetivos indicados no Relatório dos Cinco Presidentes 10. Encontram-se em curso medidas para aumentar a capacidade das ESA para assegurar a estabilidade financeira e a ordem nos mercados da UE, entre as quais se inclui a recente consulta sobre o funcionamento das ESA. Na UE- 27, deverá reforçar-se em especial a capacidade da ESMA para garantir a coerência da supervisão em toda a UE. Tal asseguraria a aplicação do conjunto único de regras de modo uniforme em todo o Mercado Único. Por conseguinte, as entidades financeiras com perfis de risco e dimensão semelhantes devem ser objeto das mesmas normas de supervisão independentemente da sua localização na UE, a fim de evitar a arbitragem regulamentar. O documento de reflexão sobre o aprofundamento da UEM salientou que será fundamental para a criação de uma UMC dispor de um quadro de supervisão mais integrado, que assegure uma aplicação comum das regras para o setor financeiro e uma aplicação mais centralizada da supervisão. A saída do Reino Unido do Mercado Único torna ainda mais urgente um maior reforço e integração do quadro para os mercados de capitais da UE, designadamente no que diz respeito às contrapartes centrais (CCP), às empresas de investimento e aos mercados de ofertas públicas iniciais (OPI). Reforça ainda a necessidade de uma maior integração da supervisão a nível da UE. A tecnologia financeira («FinTech») está a transformar os mercados de capitais através da participação de novos operadores no mercado e da aplicação de soluções mais eficientes, do aumento da concorrência e da redução dos custos suportados pelas empresas e pelos investidores. Entre os exemplos de inovações financeiras que podem ajudar a alargar e aprofundar os mercados de capitais da UE incluem-se: o financiamento colaborativo («crowdfunding») e outros instrumentos de financiamento alternativos; o financiamento da cadeia de abastecimento 11 ; o aconselhamento automatizado; o direito de voto em linha dos acionistas; e a eventual aplicação de tecnologias de cadeias de blocos («blockchain») à pós-negociação. A tecnologia financeira pode oferecer soluções em vários segmentos e funções do mercado de capitais, tais como: emissão de capitais próprios; governo das sociedades; gestão de ativos; intermediação de investimentos; distribuição de produtos; e infraestruturas do mercado pós-negociação, incluindo serviços de custódia de valores mobiliários. A legislação mais recente, como a Diretiva Serviços de Pagamento (PSD 2) 12, foi elaborada para responder à rápida evolução tecnológica no setor dos pagamentos e, desse modo, garantir uma abordagem equilibrada, que permita às empresas de tecnologia financeira desenvolver novos modelos de negócio. A consulta pública em curso sobre a A identificação das melhores práticas em matéria de financiamento da cadeia de abastecimento proporcionaria apoio ao desenvolvimento desta fonte de financiamento relevante para as PME. Diretiva (UE) 2015/2366, de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento, L 337 de , pp

10 tecnologia financeira ajudará a Comissão a identificar novas questões que possam carecer de integração no quadro estratégico da UMC. É necessária uma reestruturação profunda do sistema financeiro para que os investimentos se tornem mais sustentáveis e para que o sistema promova um desenvolvimento verdadeiramente sustentável na perspetiva económica, social e ambiental. Para tal, será necessário encontrar formas de integrar a sustentabilidade no quadro financeiro e regulamentar da UE, bem como mobilizar e orientar mais fluxos de capitais privados para investimentos sustentáveis. Os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) identificados na Agenda 2030 da ONU para o Desenvolvimento Sustentável 13 apresentam um quadro para a orientação destes investimentos, que a UE está totalmente empenhada em executar 14. Entre outros desafios para a sustentabilidade a longo prazo, a gestão das alterações climáticas depende do alinhamento dos fluxos de financiamento em coerência com um desenvolvimento resistente às alterações climáticas e com os objetivos de descarbonização a longo prazo. O Acordo de Paris, que marcou um ponto de viragem nos compromissos assumidos à escala mundial no sentido de combater as alterações climáticas, colocou o financiamento no âmago desta política. A Agenda 2030 da ONU salienta também o papel fundamental que o setor financeiro deverá desempenhar na consecução dos ODS. Os decisores políticos e o setor financeiro estão a começar a propor soluções que incentivam os investidores a mudar o seu apoio para projetos sustentáveis e a longo prazo, bem como para empresas adequadas. Reconhecendo a importância destes desafios, a Comissão criou um grupo de peritos de alto nível para a aconselhar sobre a forma de integrar as questões de sustentabilidade na regulamentação financeira da UE e nas práticas dos mercados financeiros. De igual modo, os mercados de capitais também podem ajudar a canalizar os capitais privados para oportunidades de investimento recompensadoras com externalidades sociais positivas, ajudando assim a UE a cumprir as suas responsabilidades sociais. Nos mercados de capitais, os investidores institucionais investiram tradicionalmente em capitais próprios a longo prazo. Todavia, ao longo dos últimos 15 anos, as empresas de seguros da UE reduziram os seus investimentos em capitais próprios para cerca de 5 % a 10 % da sua atual carteira total. Os investimentos em capitais próprios por fundos de pensões continuaram a ser mais significativos, mas tais fundos investem predominantemente no seu mercado interno ou, se o fazem no estrangeiro, fora da área do euro. É necessário avaliar os motores económicos dos investimentos em capitais próprios por empresas de seguros e fundos de pensões, designadamente na UE, bem como o potencial impacto das restrições regulamentares a nível nacional e da UE, a par de outros fatores. Por último, é necessário alargar o alcance geográfico dos mercados de capitais, para que todos os Estados-Membros possam colher os benefícios do maior aprofundamento e integração dos mercados de capitais. A UMC pode contribuir para desenvolver os canais de financiamento e segmentos de mercado que exigem uma maior proximidade e soluções locais para as empresas e investidores. Ao mesmo tempo, a UMC conduzirá a mercados de capitais mais bem integrados e, por conseguinte, permitirá o acesso das empresas e dos investidores a fundos de capitais mais vastos noutros países da UE Resolução da ONU A/RES/70/1. Comunicação da Comissão «Próximas etapas para um futuro europeu sustentável» COM(2016)

11 4. NOVAS INICIATIVAS PRIORITÁRIAS PARA REFORÇAR O PLANO DE AÇÃO PARA A UMC Estes desafios em evolução exigem um reenquadramento do plano de ação para a UMC, para que este forneça respostas fortes. A presente revisão intercalar assenta num conjunto de novas medidas prioritárias centradas em: simplificar os investimentos transfronteiras e desenvolver os ecossistemas dos mercados de capitais em todo o território da UE; e abordar algumas dimensões adicionais dos sistemas de mercados de capitais da UE em evolução. As medidas aqui identificadas, em conjunto com as linhas de ação da UMC ainda não abordadas, constituem a base de um contributo decisivo e duradouro para o estabelecimento de uma verdadeira UMC até As novas iniciativas apresentadas na presente comunicação serão integradas no programa de trabalho da Comissão para. Todas as medidas serão elaboradas em consonância com os princípios «Legislar Melhor», nomeadamente mediante a avaliação do impacto, a minimização dos custos de conformidade e a garantia da proporcionalidade aquando da elaboração de propostas legislativas. O conjunto consolidado de medidas que visam estabelecer os elementos de base da UMC até 2019 é apresentado no anexo. É possível encontrar informações mais pormenorizadas sobre o trabalho desenvolvido pelos serviços da Comissão para aplicar os compromissos da UMC no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente comunicação 15. A realização de progressos assinaláveis na aplicação do presente programa conferirá um ímpeto irreversível ao objetivo da criação da UMC Reforçar a eficácia da supervisão para acelerar a integração do mercado A supervisão estará no cerne dos esforços envidados para criar a UMC em virtude do papel fundamental que desempenha na aceleração da integração do mercado e na criação de oportunidades no mercado único para as entidades financeiras e os investidores. Uma supervisão mais eficaz e coerente é essencial para eliminar as possibilidades de arbitragem regulamentar entre os Estados-Membros por via da forma como supervisionam as atividades e as entidades financeiras. Uma supervisão coerente e eficaz assegura o bom funcionamento dos mercados de capitais mediante a eliminação dos obstáculos ao investimento transfronteiras e contribui para simplificar o contexto empresarial e reduzir os custos de conformidade, que resultam de uma aplicação divergente da regulamentação, para as empresas com atividades transfronteiras. Uma supervisão mais eficaz cria oportunidades adicionais no mercado único para os investidores e as entidades financeiras e permite o acesso das empresas a financiamento num mercado mais alargado. Uma supervisão coerente e eficaz também contribui para aumentar a proteção dos investidores, gerar confiança nos mercados de capitais e preservar a estabilidade financeira. A ESMA, a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e a Autoridade Bancária Europeia (EBA) desempenham um papel essencial na promoção da convergência da supervisão e, por conseguinte, no fomento à integração do mercado. 15 Documento de trabalho dos serviços da Comissão (análise económica) que acompanha a presente comunicação. 11

12 A recente consulta das ESA 16 revelou que as regras ao abrigo das quais essas autoridades funcionam devem evoluir para aumentar a eficácia da supervisão. As respostas das partes interessadas à consulta apontaram para a necessidade de ajustar o quadro regulamentar que rege as atividades das ESA, a fim de melhorar a sua capacidade para supervisionar o setor financeiro e, assim, melhor realizar os seus objetivos respetivos. A ESMA, em especial, desempenha um papel fundamental na promoção da integração dos mercados de capitais. A fim de assegurar uma abordagem da supervisão à escala da UE e uma aplicação coerente do conjunto único de regras para os mercados de capitais, é imperativo reforçar a capacidade da ESMA para identificar e colmatar as lacunas da supervisão nacional, bem como para identificar os domínios nos quais possa ser necessária uma supervisão direta pela ESMA. Os desafios que surgem em relação com as CCP são particularmente dignos de nota. A crescente importância sistémica das CCP em virtude da sua dimensão e interconectividade para o sistema financeiro da UE pôs em evidência as insuficiências das disposições aplicáveis a essas entidades na UE e nos países terceiros. A Comissão anunciou a sua intenção de apresentar em junho uma proposta legislativa que reforçará o quadro aplicável às CCP, tanto da UE como de países terceiros, a fim de assegurar a estabilidade financeira, a segurança e a solidez das CCP e de apoiar a continuação do desenvolvimento da UMC. Os instrumentos de supervisão da ESMA devem ser otimizados para garantir que as deficiências identificadas nas práticas e nos resultados da supervisão nacional são tratadas de forma consistente e coerente, respeitando o princípio da subsidiariedade. Ação prioritária n.º 1 No terceiro trimestre de, a Comissão irá propor alterações ao funcionamento da ESMA e das restantes ESA para promover a eficácia de uma supervisão coerente em toda a UE e no resto do mundo. Em setores específicos, a Comissão irá reforçar as competências da ESMA, incluindo, sempre que se justifique, a possibilidade de uma supervisão direta para apoiar o funcionamento da UMC Aumentar a proporcionalidade das regras em apoio das ofertas públicas iniciais e das empresas de investimento É necessário desenvolver esforços adicionais para assegurar que as empresas e os investidores europeus possam colher todos os benefícios decorrentes do acesso aos mercados bolsistas. Em especial, a cotação em bolsa das PME continua a ser rara na UE. Além disso, o montante de capitais próprios mobilizado nos mercados específicos para as PME diminuiu 9 mil milhões de euros relativamente ao nível anterior à crise. As pequenas e médias empresas que tencionam mobilizar menos de 100 milhões de EUR através de emissões públicas enfrentam desafios específicos. O atual quadro regulamentar pode dissuadir estas empresas de mobilizar capital nos mercados bolsistas. O plano de ação para a UMC salientou a necessidade de assegurar que os mercados de 16 Consulta pública sobre o funcionamento das Autoridades Europeias de Supervisão. 12

13 PME em crescimento 17 atingem o equilíbrio adequado entre assegurar a proteção suficiente dos investidores e evitar encargos administrativos desnecessários. A Comissão colaborou com representantes de ecossistemas dos mercados bolsistas para avaliar o modo de funcionamento dos mercados bolsistas de PME, bem como para identificar potenciais soluções para os obstáculos à cotação das PME 18. Os serviços da Comissão irão publicar em breve um relatório sobre os obstáculos à cotação das PME em bolsa, como ponto de partida para um programa de trabalho coerente neste domínio, nomeadamente no que respeita à ação prioritária n.º 2. Com base em contributos significativos das partes interessadas, a Comissão examinará os obstáculos regulamentares ao acesso das PME aos mercados regulamentados e aos mercados de PME em crescimento, tal como previsto no convite à apresentação de informações 19. A presente revisão orientada da legislação setorial fundamental (por exemplo, MiFID II e MAR 20 ) visará explorar em que medida essas disposições legislativas tomam em consideração as restrições que recaem sobre as PME e os «mercados de crescimento» 21. Ação prioritária n.º 2 A Comissão examinará, através de uma avaliação de impacto, se alterações específicas à legislação pertinente da UE são suscetíveis de assegurar um quadro regulamentar mais proporcionado para apoiar a cotação das PME nos mercados bolsistas, o que pode conduzir a alterações específicas na legislação setorial no segundo trimestre de. As empresas de investimento fornecem uma gama de serviços que permitem aos investidores aceder aos mercados de valores mobiliários e de derivados através de, nomeadamente, consultoria de investimento, gestão de carteiras, corretagem, execução de ordens, negociação por conta própria, tomada firme, etc. O quadro da UE que rege a sua autorização e regras de conduta está estabelecido na MiFID. Além disso, estão sujeitas a regras prudenciais ao abrigo do CRR/da CRD 22. Um quadro prudencial e de supervisão A MiFID II (Diretiva 2014/65/UE, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, JO L 173 de , p. 349) prevê uma nova categoria de mercados, os designados «mercados de PME em crescimento», para facilitar o acesso ao capital por parte das PME. Um mercado de PME em crescimento consiste num sistema de negociação multilateral no qual pelo menos 50 % dos emitentes cujos instrumentos financeiros são negociados são PME. As PME são definidas como empresas com uma capitalização bolsista média inferior a 200 milhões de euros. Realizaram-se dois seminários, em outubro e dezembro de 2016, sobre: a promoção da admissão à negociação das ações das PME; as soluções para as questões regulamentares e as deficiências do mercado; e os obstáculos aos mercados de PME em crescimento. Os inquiridos na consulta pública e no convite à apresentação de informações salientaram que alguns aspetos técnicos das regras podem ser alterados para aliviar os encargos administrativos sobre os pequenos emitentes, sem alterar os princípios fundamentais da regulamentação. Tal pode incluir aspetos técnicos relacionados com listas de pessoas com acesso a informação privilegiada e obrigações em matéria de divulgação de operações de gestão. Regulamento (UE) n.º 596/2014, de 16 de abril de 2014, relativo ao abuso de mercado, JO L 173 de , p. 1. A revisão pode envolver a legislação setorial já em vigor ou prestes a entrar em vigor. Até que esteja concluída, a legislação setorial em vigor continuará a ser aplicável. Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento (JO L 176 de , p. 338); Regulamento (UE) n.º 575/2013 do 13

14 mais eficaz e calibrado para a dimensão e a natureza das empresas de investimento deverá permitir repor as condições de equidade, estimular a concorrência e melhorar o acesso dos investidores a novas oportunidades e melhores forma de gerir os seus riscos. Por conseguinte, deve assegurar que qualquer relocalização não seja motivada por arbitragem regulamentar ou por diferenças no quadro de supervisão. Ação prioritária n.º 3 A Comissão apresentará uma proposta legislativa destinada a rever o tratamento prudencial das empresas de investimento no quarto trimestre de Aproveitar o potencial da tecnologia financeira A Comissão está atualmente a avaliar de que modo a tecnologia financeira pode contribuir para o aprofundamento e o alargamento dos mercados de capitais da UE mediante a integração do potencial de digitalização a fim de alterar os modelos de negócio através de soluções baseadas em dados na gestão de ativos, intermediação de investimentos e distribuição de produtos. As empresas inovadoras, independentemente de serem empresas em fase de arranque ou empresas já estabelecidas no mercado, suscitam preocupações no sentido de que as práticas nacionais de supervisão possam limitar a sua capacidade de inovar e de oferecer serviços transfronteiras. As empresas inovadoras alegam designadamente que estão sujeitas a práticas desproporcionadas ou incoerentes na aplicação dos requisitos regulamentares. Recentemente, as autoridades reguladoras e de supervisão de alguns Estados-Membros desenvolveram métodos de apoio ao desenvolvimento das empresas inovadoras através de um trabalho em comum para compreender os seus problemas específicos. Estas iniciativas designadas «ambientes de teste da regulamentação» incluem centros que prestam orientações sobre a regulamentação aplicável, bem como assistência direta em matéria de supervisão enquanto estas empresas testam as suas atividades. Além disso, foram envidados esforços para reconhecer a existência das empresas de tecnologia financeira e introduzir uma abordagem equilibrada para as mesmas na legislação recente, como a Diretiva Serviços de Pagamento (PSD 2) 23. A consulta pública em curso sobre a tecnologia financeira, lançada em 23 de março de, facultará à Comissão um contributo valioso sobre: a eventual necessidade de um novo regime mais proporcionado para o licenciamento das atividades e das empresas de tecnologia financeira em domínios como o financiamento colaborativo orientado para o investimento ou para a concessão de empréstimos; as formas de apoiar as empresas de tecnologia financeira, registadas num país da UE, no desenvolvimento de atividades transfronteiras sem necessidade de uma nova autorização em cada país da UE («regime de passaporte»). 23 Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento (JO L 176 de , p. 1). Diretiva (UE) 2015/2366, de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento, L 337 de , pp

15 Ação prioritária n.º 4 No âmbito de uma abordagem abrangente destinada a viabilizar a tecnologia financeira, a Comissão irá ponderar a necessidade de um regime da UE de licenciamento e de passaporte para as atividades de tecnologia financeira, no quarto trimestre de Utilizar os mercados de capitais para reforçar a concessão de crédito bancário e a estabilidade Os mercados de capitais também podem ajudar os bancos europeus a superar os desafios dos créditos não produtivos (NPL), que estão a pesar fortemente sobre alguns sistemas bancários nacionais. Os NPL têm um impacto adverso significativo sobre a rentabilidade dos bancos e sobre a sua capacidade de concessão de empréstimos, nomeadamente às PME. Políticas que visem melhorar o funcionamento dos mercados secundários de NPL constituem uma parte essencial de qualquer solução duradoura. Esta solução poderia incluir medidas de promoção de uma maior previsibilidade e transparência que permitam a eventuais compradores de NPL nos mercados secundários determinar o preço desses ativos de forma mais precisa. Tal possibilitaria aos bancos vender os seus NPL a um maior número de investidores, potencialmente conduzindo a preços de transação que refletem melhor o valor subjacente dos ativos. Isso permitirá sanear os balanços e dispor de instituições de crédito mais bem preparadas para fornecer novos fluxos de crédito à economia. Os serviços da Comissão irão lançar brevemente uma consulta pública sobre uma potencial ação da UE em domínios como o serviço de empréstimos por terceiros (ou seja, partes que não o mutuante inicial) e a transferência de empréstimos, nomeadamente para entidades não bancárias. A gestão dos NPL também beneficiaria de quadros de insolvência e de execução de créditos mais eficientes e previsíveis, concebidos de forma a permitir a rápida recuperação pelos credores garantidos. O exercício de avaliação comparativa em curso será concluído no quarto trimestre de. Esclarecerá as características dos sistemas de execução/insolvência que contribuem para melhores/piores resultados. O trabalho de avaliação comparativa sublinha ainda os desafios com que se confrontam os bancos e outros credores garantidos, decorrentes da falta de eficiência nos quadros jurídicos de execução das garantias para recuperar valor dos NPL. Existe margem para reforçar a capacidade dos credores garantidos para recuperar o valor das garantias dos empréstimos concedidos a empresas e empresários, com base na experiência de alguns Estados-Membros e de modos que não exijam a alteração dos sistemas nacionais de insolvência e pré-insolvência e que sejam coerentes com os objetivos da proposta sobre a reestruturação das empresas e a concessão de uma segunda oportunidade. Ação prioritária n.º 5 No âmbito dos seus esforços para resolver o problema dos NPL, a Comissão irá apresentar medidas de apoio aos mercados secundários desse tipo de créditos. A Comissão lançará igualmente uma avaliação de impacto com vista a examinar uma possível iniciativa legislativa destinada a reforçar a capacidade dos credores 15

16 garantidos para recuperarem valor dos empréstimos garantidos concedidos a empresas e empresários (primeiro trimestre de ), salvaguardando a conformidade e complementaridade com a proposta da Comissão, de novembro de 2016, sobre o funcionamento eficaz dos sistemas de pré-insolvência e reestruturação e envidando todos os esforços para apoiar os colegisladores na obtenção de um acordo quanto a essa proposta, com caráter prioritário Reforçar a liderança da UE em matéria de investimento sustentável Tanto a Agenda 2030 da ONU para o Desenvolvimento Sustentável 24 como o Acordo de Paris esclarecem que a reforma do sistema financeiro é essencial para colocar as nossas economias numa trajetória de crescimento sustentável. A reorientação dos fluxos de capitais privados para investimentos mais sustentáveis exige um reexame global e aprofundado do nosso quadro financeiro. As decisões de investimento a longo prazo devem integrar riscos e retornos mais alargados, nomeadamente os associados a externalidades ambientais ou a outras externalidades sociais. Dar resposta aos riscos relacionados com o clima e o ambiente será igualmente fundamental para um sistema financeiro estável. Para este fim, a Comissão criou um Grupo de Peritos de Alto Nível sobre Finanças Sustentáveis, encarregado de desenvolver um programa para as políticas europeias. O grupo publicará as suas recomendações relativas a uma estratégia global e abrangente da UE em matéria de financiamento sustentável até dezembro de. Os mercados financeiros estão cada vez mais aptos a diferenciar os investimentos sustentáveis de outros tipos de investimentos. As «obrigações verdes» encontram-se na vanguarda. Os fundos de impacto social e a criação e integração em pacotes de hipotecas que contemplam a eficiência energética constituem outros exemplos nesse contexto. A evolução positiva destes mercados deve ser apoiada através de medidas a nível da UE para aumentar a confiança na execução dos projetos, nas obrigações em matéria de divulgação e nos rótulos, bem como para assegurar o reconhecimento regulamentar adequado de quaisquer melhorias observadas no desempenho risco-retorno destes ativos. A Comissão irá publicar em breve orientações não vinculativas que proporcionarão às empresas uma metodologia baseada em princípios que as ajudará a cumprir os requisitos da UE em vigor em matéria de divulgação de informações não financeiras. Estas orientações baseiam-se em quadros temáticos ou setoriais, tais como as futuras recomendações do grupo de trabalho sobre a divulgação de informações financeiras relacionadas com o clima (TCFD), criado pelo CEF, que poderão ser úteis para a divulgação de informações não financeiras. No âmbito da consulta para a revisão intercalar da UMC, a Comissão foi instada a refletir sobre medidas que possam ser presentemente lançadas para começar a recalibrar o quadro financeiro da UE. Entre os exemplos de questões identificadas incluem-se: o esclarecimento de que as obrigações fiduciárias dos proprietários e gestores de ativos incluem a tomada em consideração de fatores ambientais, sociais e de governação (ESG) na tomada de decisões; 24 Resolução da ONU A/RES/70/1. 16

17 garantir que a sustentabilidade seja um aspeto mais fulcral para o governo das sociedades; promover uma melhor integração do desempenho ESG nas notações dos emitentes e nos principais indicadores de referência dos mercados. A revisão do quadro do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) está também a conferir uma maior ênfase à consecução dos objetivos sociais e ambientais da UE. Os capitais privados, o financiamento pelo FEIE e outros fundos da UE devem ser combinados de forma eficiente a fim de orientar os investimentos para as referidas externalidades sociais e ambientais positivas, contribuindo também, deste modo, para a consecução dos objetivos do recente Pilar Europeu dos Direitos Sociais 25. Ação prioritária n.º 6 A Comissão decidirá, o mais tardar até ao primeiro trimestre de, o seguimento concreto a dar às recomendações do Grupo de Peritos de Alto Nível sobre Finanças Sustentáveis. Em especial, irá lançar desde já os trabalhos para preparar medidas destinadas a melhorar a divulgação de informações e a integração da sustentabilidade/esg nas metodologias de notação e nos processos de supervisão, bem como nos mandatos de investimento dos investidores institucionais e dos gestores de ativos. Desenvolverá ainda uma abordagem para tomar em consideração os aspetos relativos à sustentabilidade nas futuras revisões da legislação financeira Investimento transfronteiras Os fundos de investimento na UE ainda assumem uma dimensão pequena e são menos eficientes do que noutras jurisdições, continuando a sua distribuição geográfica a ser limitada. As contribuições recolhidas durante a consulta pública mostram que um motivo importante para essa situação é a falta de convergência regulamentar e de supervisão, incluindo a divergência dos requisitos nacionais em matéria de utilização do passaporte de comercialização ao abrigo das Diretivas OICVM e GFIA. Uma maior distribuição transfronteiriça e, em especial, a distribuição digital transfronteiriça, permitiriam o crescimento dos fundos, uma afetação mais eficiente do capital em toda a UE e um estímulo à concorrência nos mercados nacionais, assegurando uma rentabilidade acrescida e um maior nível de inovação. Os obstáculos à distribuição transfronteiras de fundos de investimento também foram alvo de um levantamento pela Comissão e por um grupo de peritos constituído por representantes dos Estados-Membros. O resultado consistiu num roteiro de medidas, apoiadas pelos Estados-Membros em maio de, para fazer face ao primeiro conjunto de obstáculos identificados e para identificar e eliminar outros eventuais obstáculos nos domínios pertinentes para a UMC. Para além dos fundos de investimento, o roteiro contém medidas noutros domínios, tais como os procedimentos de retenção na fonte. 25 Comunicação da Comissão que cria um Pilar Europeu dos Direitos Sociais, COM//0250 final de