FORÇAS ARMADAS - INTERVENÇÃO NO ÂMBITO DA SEGURANÇA INTERNA

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1 DEMOCRACIA FORÇAS ARMADAS - INTERVENÇÃO NO ÂMBITO DA SEGURANÇA INTERNA Armed Forces - Intervention in Internal Security PAULO JORGE DINIS REBISCO Mestrando em Direito e Segurança RESUMO Serão as Forças Armadas um agente de Segurança Interna? É esta a questão que dá o mote a este estudo. E tentar perceber, através dos variados pontos de vista e argumentações que rodeiam as questões da segurança interna, o espaço da participação das Forças Armadas nas acções e operações de segurança interna. As várias latitudes de discussão permitem desde logo perceber que a interpretação legal da participação das Forças de Segurança na Segurança Interna, será, para alguns autores, mais extensiva, sendo que para outros, essa mesma interpretação se mostra mais restritiva. A presente conjuntura política, social e económica, bem como o quadro e grau de ameaças actuais a que os Estados estão expostos faz emergir esta questão, importando CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia ISSN setembro 1

2 saber até que ponto a intervenção militar tem cabimento em questões tradicionalmente reservadas às polícias, e de que forma esta se processa, ou processará, e ainda se será aceitável a cooperação entre Forças e Serviços de Segurança e Forças Armadas. PALAVRAS-CHAVE Forças Armadas, Segurança Interna, Segurança Nacional, Defesa Nacional, Polícias ABSTRACT Are the Armed Forces an Internal Security agent? This is the subject of this study. And trying to understand through various points of view and arguments that circumscribe the issues of internal security the room for participation of the armed forces in actions and operations of internal security. The various latitudes of discussion allow us to realize that the legal interpretation of the involvement of security forces in Homeland Security are for some authors more extensive while for others this same interpretation is more restrictive. This political, social and economic environment, as well as the kind and level of current threats, to which States are exposed, brings out the question that gives meaning to this study: understand how the military intervention in issues traditionally assigned to the police is or will be managed, and if the cooperation between Security Forces and Services and Armed Forces is acceptable. KEYWORDS Armed Forces, Homeland Security, National Security, National Defence, Police CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 2

3 Lista de Abreviaturas CRP - Constituição da Republica Portuguesa FA - Forças Armadas FSS - Forças e Serviços de Segurança LSI - Lei de Segurança Interna CEDN - Conceito Estratégico de Defesa Nacional RASI - Relatório Anual de Segurança Interna CEMGFA - Chefe de Estado Maior General das Forças Armadas EMGFA - Estado Maior General das Forças Armadas SGSSI - Secretario Geral do Sistema de Segurança Interna SI - Segurança Interna LOBOFA - Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas LDN - Lei de Defesa Nacional Introdução Forças Armadas - um agente de Segurança Interna? A noção de segurança interna é recente quer na terminologia político administrativa quer no quadro das ciências sociais. A sua crescente afirmação no quadro das políticas publicas traduz a reconceptualização da segurança associada às transformações politicas e sociais que se tem vindo a referir e à emergência de um novo quadro de pensamentos estratégicos decorrente das ameaças e riscos. (Lourenço, 2015) A noção de segurança interna afirma a passagem de uma visão de segurança no interior das fronteiras do Estado - pensada e tradicionalmente designada como de ordem pública - para a noção mais densa e complexa de segurança interna (Lourenço, 2015) CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 3

4 Foi a complexidade da sociedade global e a alteração do quadro de ameaças que exigiu a redefinição da missão atribuída às polícias e consequentemente à assunção de um quadro conceptual mais alargado e mais denso que os limites estritos da noção de ordem pública. (Lourenço, 2015) A passagem de uma noção de segurança confundível ou subsumida na noção de defesa para um conceito autonomizado - embora sistemicamente relacionado - só é compreensível no quadro da globalização, num processo em que o fim da Guerra Fria, o terrorismo jihadista e o crime organizado à escala global desempenharam um papel significativo. (Lourenço, 2015) A emergência de ameaças transnacionais à segurança interna - embora não assumindo uma logica de guerra - contribuem para a complexidade do conceito de segurança interna e, simultaneamente, para perturbar a limitação tradicional entre segurança interna e segurança externa, com consequências a nível politico e jurídicoadministrativo (Cusson,2007; Garcin, 2005; Lourenço,2006) 1) Missão e capacidades das Forças Armadas Apesar das características do "novo" Mundo, em Portugal as FA continuam a ser um pilar essencial da Defesa Nacional, com a missão fundamental de garantir a defesa militar da República. Organizadas em três Ramos, com aproximadamente militares e civis, as FA cumprem as missões que legalmente lhes estão atribuídas, se bem que nem sempre com os mais avançados sistemas de armas. 1.1) Missões militares externas As FA encontram-se preparadas fundamentalmente para fazerem face às agressões e ameaças externas, no sentido de garantirem a soberania, a independência nacional e a integridade do território nacional, no quadro das organizações internacionais e da política nacional de cooperação, como instrumento da política externa em missões de alta CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 4

5 intensidade (guerra Afeganistão e Iraque), humanitárias e de paz e em acções de cooperação técnico-militar. 1.2) Outras missões Além das missões de caracter essencialmente militar, e como dispõe a Constituição da República Portuguesa (CRP), as FA têm colaborado em missões de protecção civil, fazendo face a situações de catástrofe ou calamidade pública e em tarefas relacionadas com a satisfação das necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida das populações. As FA estão ainda preparadas para serem empregues, nos termos da CRP (art.º 19º) e da Lei (Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de Maio, que constitui a segunda alteração à Lei n.º 44/86 de 30 de Setembro relativa ao Regime do Estado de Sitio e do Estado de Emergência), quando for declarado qualquer um dos estados de excepção (estado de sítio ou de emergência). Estas missões, enquadráveis nas outras missões de interesse público (ou, segundo Loureiro dos Santos [Vaz, 2012: 973], na missão de garantir o funcionamento das instituições democráticas ), são cumpridas sem prejuízo das missões de natureza intrinsecamente militar (CEDN 2003; 8.1). 1.3) O Conceito Estratégico de Defesa Nacional (2013) Com o crescendo das ameaças de cariz transnacional designadamente na sequência dos ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001, e à luz do que se passou noutros países europeus (nomeadamente em França), o Conceito Estratégico de Defesa Nacional de 2013, passou a incluir a possibilidade de o Estado promover as seguintes capacidades adicionais das FA: CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 5

6 "- Maximizar as capacidades civis e militares existentes e impulsionar uma abordagem integrada na resposta às ameaças e riscos, operacionalizando um efetivo sistema nacional de gestão de crises; - Clarificar, agilizar e simplificar as estruturas de prevenção e de resposta operacional, adaptando -as à natureza das ameaças, de modo a maximizar as capacidades existentes e a melhorar a eficiência no emprego dos meios; - Contribuir, nas instâncias internacionais, para o reforço das políticas de controlo e não -proliferação dos armamentos, das tecnologias de destruição massiva, para a prevenção e combate ao terrorismo, ao narcotráfico e a outras formas de criminalidade organizada e para a proteção do meio ambiente, para a segurança marítima e aérea e para o auxílio humanitário; - Aprofundar a cooperação entre as Forças Armadas e as forças e serviços de segurança em missões no combate a agressões e às ameaças transnacionais, através de um Plano de Articulação Operacional que contemple não só as medidas de coordenação, mas também a vertente de interoperabilidade dos sistemas e equipamentos; - Promover uma abordagem integrada da segurança interna, contemplando uma dimensão horizontal, incluindo a necessidade de intervenção articulada e coordenada de forças e serviços de segurança, da proteção civil, da emergência médica e das autoridades judiciárias, bem como de entidades do sector privado, e uma dimensão vertical, incluindo os níveis internacional, nacional e local; - Promover a integração operativa da segurança interna, através da adoção de medidas operacionais que reduzam redundâncias e aumentem a integração operacional e a resiliência do sistema, incluindo as informações, a segurança pública, a investigação criminal, os serviços de estrangeiros e fronteiras e a proteção civil; - Desenvolver as capacidades militares necessárias à mitigação das consequências de ataques terroristas, cibernéticos, NBQR Nuclear, Bacteriológico, Químico, ou Radiológico e de catástrofes e calamidades;" CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 6

7 São ainda linhas orientadoras do CEDN 2013; "- Definir o esforço coordenado de aquisição e manutenção de reservas estratégicas de determinados medicamentos que possam ser utilizados em caso de emergência em saúde pública ou de calamidade, bem como assegurar, de um modo sustentado, a preservação de infraestruturas essenciais quer do sector saúde, integrando o sistema prestador de cuidados, quer no domínio do abastecimento de água e alimentos, e energia. Para responder eficazmente à ameaça das redes terroristas, Portugal deve desenvolver uma estratégia nacional e integrada que articule medidas diplomáticas, de controlo financeiro, judiciais, de informação pública e de informações, policiais e militares. Deve ainda atribuir especial atenção à vigilância e controlo das acessibilidades marítima, aérea e terrestre ao território nacional. Neste domínio, adquire grande acuidade a implementação de um Programa Nacional de Proteção das Infraestruturas Críticas. Relativamente à proliferação de armas de destruição massiva e seus vetores, é indispensável reforçar a coordenação entre as várias instâncias do Estado com responsabilidades na prevenção e resposta a este risco, nomeadamente no plano da fiscalização dos mercados de acesso à produção, comercialização e tráfico, da investigação tecnológica, da informação à população e da proteção civil, em estreita articulação com os nossos aliados. É também necessário promover a melhoria das capacidades de defesa NBQR. Para lutar contra o crime organizado transnacional importa não só reforçar a cooperação internacional, como melhorar a capacidade de prevenção e combate à criminalidade organizada, reforçando e aperfeiçoando os mecanismos de coordenação entre as várias entidades e organismos com responsabilidades neste domínio, atribuindo especial prioridade quer às ações de fiscalização, detecção e rastreio do tráfico de droga nos espaços marítimo e aéreo sob jurisdição nacional, quer às ações de combate às redes de imigração clandestina e do tráfico de seres humanos. No domínio da cibercriminalidade, impõe -se uma avaliação das vulnerabilidades dos sistemas de informação e das múltiplas infraestruturas e serviços vitais neles apoiados. CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 7

8 Neste domínio, definem -se como linhas de ação prioritárias: garantir a proteção das infraestruturas de informação críticas, através da criação de um Sistema de Proteção da Infraestrutura de Informação Nacional (SPIIN); definir uma Estratégia Nacional de Cibersegurança; montar a estrutura responsável pela cibersegurança, através da criação dos órgãos técnicos necessários; sensibilizar os operadores públicos e privados para a natureza crítica da segurança informática e levantar a capacidade de ciberdefesa nacional. Para fazer face aos atentados ao ecossistema, Portugal deverá reforçar a sua capacidade de resposta através da promoção de uma adequada articulação entre as políticas públicas com intervenção neste domínio e da maximização das capacidades civis -militares. A pirataria constitui uma séria ameaça à segurança, afetando as rotas vitais do comércio internacional. Portugal deve continuar a participar em missões de combate à pirataria, no quadro das suas alianças, e contribuir para a segurança dos recursos comuns do planeta, bem como cooperar com os Estados de língua portuguesa, nomeadamente no âmbito do Acordo de Defesa da CPLP, para desenvolver ações de segurança marítima e de combate a esta ameaça. O impacto devastador das catástrofes naturais ou provocadas e das calamidades dão relevo ao Sistema de Proteção Civil e às seguintes linhas de ação estratégica: reforçar o Sistema de Proteção Civil, intensificando o aproveitamento de sinergias operacionais entre as entidades responsáveis pelas áreas da segurança interna, justiça e defesa nacional e a administração local, para melhorar a eficiência e a eficácia do sistema; desenvolver metodologias, programas e estudos técnicos e científicos sobre os diferentes perigos, ameaças e riscos; criar uma Unidade Militar de Ajuda de Emergência, sem aumento dos efetivos autorizados, e aprofundar a ligação e responsáveis em situações de catástrofe e calamidade. As pandemias e outros riscos à segurança sanitária constituem sérios riscos para a segurança do Estado e das pessoas. Nesse quadro, é prioritário reforçar a capacidade de resposta nacional aos riscos sanitários, através de uma melhor definição do CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 8

9 quadro estratégico de planeamento e resposta; da promoção de ações de educação e formação para a emergência e gestão do risco; do desenvolvimento da cooperação civil -militar e da coordenação entre os hospitais públicos, privados e militares, no sentido de mais rápida e eficazmente se fazer face a doenças epidémicas ou ataques com armas NBQR. A segurança sanitária passa também por garantir a segurança alimentar, nomeadamente a qualidade dos alimentos e da água e pela definição de uma Estratégia Nacional Sanitária - Epidemiológica. Finalmente, é necessária uma Estratégia Nacional do Ambiente que permita prevenir e fazer face, de forma integrada, aos principais riscos ambientais em Portugal, como os sismos, os incêndios florestais, as cheias, a erosão no litoral e a erosão hídrica do solo, a desertificação e os acidentes industriais." 1.4) Relatório Anual de Segurança Interna As Ameaças Globais à Segurança Tendo por base o Relatório Anual de Segurança Interna de 2015 (RASI), é possível apontar como as seguintes ameaças globais à segurança : - A ameaça terrorista, - A espionagem - Proliferação de armas de destruição em massa - Crise de refugiados - Criminalidade organizada transnacional - Branqueamento de capitais - Espionagem - Hacktivismo - Cibercrime organizado CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 9

10 1.5) Enquadramento legal A Lei de Segurança Interna (LSI - Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto) esclareceu a participação das FSS fora do território nacional no quadro de compromissos internacionais, e explicitou no seu art.º 35º (Forças Armadas, no âmbito do Capítulo VI relativo às disposições finais) que as Forças Armadas colaboram em matéria de segurança interna nos termos da Constituição e da lei, competindo ao Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna [SGSSI] e ao Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas [CEMGFA] assegurarem entre si a articulação operacional. (Borges, 2013) Alinhado com a LSI, o disposto na alínea e. do nº 1 do art.º 4º da Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA - Lei Orgânica n.º 1-A/2009, de 7 de Julho), vem permitir que as FA possam cooperar com as forças e serviços de segurança, tendo em vista o cumprimento conjugado das respectivas missões no combate a agressões ou ameaças transnacionais.. (Borges, 2013) Esta disposição legal (para além das missões de protecção civil, de satisfação das necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida das populações e dos estados de excepção) no quadro específico da SI, circunscrevendo a cooperação com as FSS às missões no combate a agressões ou ameaças transnacionais, foi ao encontro da factualidade operacional, com a necessária e adequada articulação entre o SGSSI e o CEMGFA (art.º 26º). (Borges, 2013) Por outro lado, a Lei de Defesa Nacional (Lei n.º 31-A/2009 art.º 24º, 1, e.) acentua que as FA colaboram em matéria de segurança interna nos termos da Constituição e da Lei, competindo ao SGSSI e ao CEMGFA assegurarem entre si a articulação operacional.(borges, 2013) Entretanto, as Leis orgânicas do EMGFA, da Marinha, do Exército e da Força Aérea referiram de modo explícito esta colaboração das FA com as FSS. Como refere o Major-General Luís Borges (2013) "A missão das FA de colaborar em matéria de SI, é considerada por muitos legalistas como inconstitucional, em face da omissão dessa mesma intervenção das FA na SI nos artigos 272 (Polícia) e 275 (Forças Armadas) da CRP. CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 10

11 Para os mais cépticos, ao nível da segurança, nomeadamente da ordem pública, da prevenção criminal e da investigação criminal, a CRP, com excepção das situações de guerra e dos estados de sítio ou emergência, não prevê a participação dos militares em missões de segurança interna. A possível intervenção das FA é ainda interpretada em alguns sectores mais civilistas como o reforço da militarização no controlo urbano (uma das missões) ou nas funções de polícia em geral. Neste sentido, a intervenção das FA na SI pode ser considerada como um Mito, fundamentalmente em função da leitura política (remeter os militares aos quartéis depois do período pós revolucionário e acabar com o conselho da revolução) feita em 1982, aquando da revisão da CRP e da aprovação da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas. Desde então, as mudanças em Portugal e no Mundo da S&D foram significativas, apesar de continuar a haver pontualmente alguns traumas associados aos mitos. Infelizmente, as questões políticas e ideológicas, a par de um continuado corporativismo, continuam a ter um peso considerável na consolidação do sistema político em Portugal, limitando inclusivamente a revisão de uma CRP já desactualizada (pelo menos) no que concerne à S&D." (Borges, 2013) 1.6) Enquadramento sistémico Para Guedes Valente (2013) "a Constituição de 1976, separou as funções de segurança interna das de segurança externa. As Forças Armadas detêm a missão originária de segurança externa, cabendo-lhes defender e garantir a integridade e a independência (soberania político-territorial) do Estado português. este preceito constitucional deve ser interpretado de acordo com o art. 19.º da Constituição: os estados de excepção impõem uma interpretação da ordem jurídica de acordo com os princípios que regem os regimes de estado de sítio e de estado de emergência. " Ainda para Guedes Valente (2013) a etimologia estado de excepção implica a observância de dois princípios; o princípio da excepcionalidade e do princípio da indispensabilidade, correndo-se o risco da excepção se tornar regra. As Forças Armadas intervêm na segurança interna só e apenas em situações de excepção e de CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 11

12 indispensabilidade para que a ordem e a tranquilidade públicas paz pública seja assegurada ou seja reposta. Como o próprio regime jurídico do estado de sítio e de emergência determina, as Forças Armadas assumem o comando das forças de segurança no estado de sítio e submetem-se ao comando das forças de segurança e das autoridades administrativas no estado de emergência. A LSI amplia a intervenção das Forças Armadas como actores promotores de segurança submetidos às forças de segurança, estando obrigadas a comunicar àquelas todos os actos que lesionem ou coloquem em perigo a segurança interna, conforme n.º 2 e n.º 3 do art. 5.º da LSI. Se ao cidadão se impõe este dever de contribuir para a segurança interna [n.º 1 do art. 5.º da LSI], muito mais se impõe aos membros das Forças Armadas, que, para efeitos de responsabilidade penal, são considerados funcionários e, como tal, detêm um dever de agir acrescido. (Valente, 2013) A intervenção das Forças Armadas pode ganhar uma dimensão mais ativa no campo da cooperação e sob o comando ou direção das forças de segurança: v. g., a marinha pode ser chamada a cooperar numa operação policial de prevenção e repressão do tráfico de droga, tráfico de armas ou tráfico de seres humanos em alto mar, ou para intercetar um navio que transporte de produtos radioativos com o intuito de promover um atentado terrorista; a força área pode ser chamada a cooperar com a polícia na perseguição e na deteção e apreensão de uma aeronave que transporta estupefacientes do norte de África ou de outro território estrangeiro para o território nacional. (Valente, 2013) 2) Colaboração com as Forças e Serviços de Segurança - Uma perspectiva "extensiva" Ainda de acordo com o Major-General Luís Borges (2013) "as percepções do cidadão comum são hoje muito diferentes, sobretudo em função do que observam através dos Órgãos de Comunicação Social em França ou nos EUA, em especial no combate às ameaças transnacionais, com a participação das FA em apoio das FSS na segurança urbana ou na protecção de pontos sensíveis. É nesta perspectiva, reforçada pela actuação CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 12

13 conjunta das FA e das FSS face a agressões e ameaças de cariz transnacional, que entendemos que a carga simbólica associada à intervenção das FA na SI tem hoje um cariz substancialmente diferente, entendível no sentido da participação das FA na SI em regime de excepcionalidade e com carácter de complementaridade e nunca da substituição das FSS. O disposto na LSI, na LOBOFA e na LDN constitui uma extensão (para fazer face às novas ameaças) do disposto na alínea 6. do art.º 275º da CRP, quando se refere que as FA podem ser incumbidas, nos termos da lei, de colaborar em missões de protecção civil, em tarefas relacionadas com a satisfação de necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida das populações. A principal questão tem relação directa com a identificação das referidas agressões ou ameaças transnacionais, que no nosso entender têm carácter de ameaça externa (actores externos transfronteiriços) e nesse sentido o seu combate em território nacional poder ser complementado pelas FA em apoio das FSS e sem prejuízo da sua missão primária de defesa militar da República". Para o Coronel Gil Prata (2010:1) no âmbito de actuação das Forças Armadas devem ser compreendidas também as ameaças cujas acções são desenvolvidas no interior do Estado, mas cuja origem está no exterior. Trata-se da vertente interna da defesa nacional que se distingue de segurança interna pela natureza externa da ameaça. Pelo que, assim o entendemos, para fazer face a uma ameaça transnacional, pode ser usado o instrumento militar complementarmente ao instrumento policial. De acordo com o General Pinto Ramalho (2011: 110) face aos novos riscos à segurança global e, em particular, numa perspectiva de combate ao terrorismo e ameaças não tradicionais [mas de carácter transnacional], deixaram de existir fronteiras definidas entre a segurança interna e externa, o seu carácter é difuso e reconhece-se a indispensabilidade da actuação supletiva das Forças Armadas em muitas situações de carácter interno, onde as Forças de Segurança não dispõem de capacidades adequadas ou se revelaram insuficientes. 2.1) Meios de colaboração com as Forças e Serviços de Segurança CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 13

14 Relativamente à colaboração entre FSS e as FA argumenta o Major-General Luis Borges (2013) "Entre as capacidades das FA disponíveis para a colaboração em regime de complemento com as FSS no combate a ameaças de cariz transnacional (como o terrorismo, a proliferação de armas de destruição maciça, a criminalidade transnacional organizada, a cibercriminalidade e a pirataria) destaca-se: - defesa antiaérea; capacidade prioritária da Força Aérea, com apoio do Exército (artilharia antiaérea) e da Marinha (sistemas antiaéreos das unidades navais); - NBQR; capacidades materializadas no Elemento de Defesa Biológica e Química que integra valências disponíveis nos Laboratórios de Bromatologia e Defesa Biológica e de Toxicologia e Defesa Química do Exército (a Marinha, a Força Aérea e as FSS também dispõem de capacidades limitadas) - inactivação de engenhos explosivos; capacidade (EOD) centrada na Engenharia no caso do Exército (a Marinha, a Força Aérea e as FSS também dispõem de capacidades limitadas); - ciberdefesa; capacidade materializada no Centro de Cibersegurança da Defesa (a colocalizar na divisão de comunicações e sistemas de informações do EMGFA); - engenharia: capacidades (pontes, construção, etc.) das unidades de Engenharia Militar do Exército; - vigilância e fiscalização; do mar por parte da Marinha (com navios e Polícia Marítima) e do espaço aéreo por parte da Força Aérea (com aeronaves e sistemas C4I) com acções de apoio à Polícia Judiciária (PJ), no combate ao tráfico de estupefacientes, de apoio ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) no combate à imigração clandestina e de apoio ao Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos (IPTM) na inspecção de navios estrangeiros; - Operações Especiais; quando a ameaça interna for muito elevada e organizada (grupos terroristas), que apoiadas pelos meios aéreos e de informações exclusivos das FA (existe inclusivamente um Quartel General de Operações Especiais no Comando Operacional Conjunto do EMGFA que exerce o CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 14

15 comando de nível operacional destas forças) estão preparados para missões de alta intensidade; - saúde, apoio psicológico, transporte, tratamento de águas, informação cartográfica, etc. [ ]." Ainda na argumentação do Major-General Luís Borges (2013) "Relativamente ao empenhamento de pequenos escalões das FA (pelotão ou companhia) em apoio/reforço das FSS (relação de comando ou apoio a definir caso a caso, no princípio de, sempre que possível, permitirem que as FSS fiquem libertas para actuarem na ordem pública e mais genericamente nas funções de natureza policial) destacamos a possível utilização de subunidades (esquadrões e pelotões) de Polícia do Exército (PE), ou mesmo de subunidades do Exército (preferencialmente infantaria) preparadas e treinadas para o efeito. Esta situação, que é frequente em França (caso do plano VIGIPIRATE atrás referido) ou em Espanha (em que as FA patrulham a linha do TGV ou as centrais nucleares), poderia contemplar o apoio/reforço às FSS no caso da protecção de infra-estruturas críticas (também designados de pontos sensíveis - casos da Ponte Vasco da Gama, da Ponte 25 de Abril, do Mosteiro dos Jerónimos, etc.) de modo a que estas fiquem libertas para actuarem na ordem pública e mais genericamente em funções de natureza policial, sem ser necessário declarar um estado de excepção." 3) Colaboração com as Forças e Serviços de Segurança - Uma perspectiva "restritiva" Os estados de excepção são quadros jurídico-operativos de segurança interna os quais se inserem no regime jurídico da segurança interna e do Direito penal material e processual, onde as Força Armadas são agentes cooperantes sob comando e direção da polícia e a sua intervenção obedece ao vector da racionalização e ao vector da não duplicação das atribuições, das competências e dos meios, que se desenvolvem segundo os princípios da CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 15

16 cooperação, da proporcionalidade, da indispensabilidade e da subsidiariedade. (Valente, 2013) A racionalização dos meios assume-se ou dever-se-ia ter assumido como um vector primacial de afirmação democrática dirigida a construir uma sociedade mais justa, mais livre e mais solidária. Esta racionalização implica uma justa e adequada distribuição e assunção das atribuições e competências constitucionais por parte de toda a administração do estado. A consciência da escassez dos meios materiais em especial económico-financeiros impunha uma Constituição que entregasse, de acordo com a sua natureza, a cada órgão e serviço de soberania as atribuições, as competências e os meios necessários para as prosseguir e as cumprir (Valente, 2013). Os princípios da intervenção das Forças Armadas na segurança interna são o da cooperação, o da indispensabilidade da intervenção das Forças Armadas, o da proporcionalidade da intervenção e da cooperação das Forças Armadas e o da subsidiariedade da intervenção das Forças Armadas. Todos têm em comum que o que coopera são as Forças Armadas e aquele a que é prestada cooperação são as forças de segurança, estas entendidas como a Policia. (Valente, 2013) Contudo deve-se estabelecer a necessária diferença entre as formas de cooperação, pela forma como ocorrem no quadro da SI. Como refere Guedes Valente (2013) "O princípio da cooperação implica dois pontos cruciais: um prende-se com a ideia de que a atribuição da segurança interna é originária da polícia e esta assume a responsabilidade civil, jurídica e política de toda a ação; e outro diz respeito ao comando ou direção da ação, que é do cooperado e não do cooperador, ou seja, as Forças Armadas cooperam sob o comando ou direção do dominus originário da atribuição e da competência PSP, GNR, PJ, SEF, (etc.). O princípio da cooperação significa que o órgão ou serviço cooperador se subordina às ordens do órgão ou serviço cooperado que é o titular pleno e originário da atribuição e da competência. O princípio da cooperação que apresentamos neste ponto não se confunde com o princípio da cooperação vertical tutelar ou de superintendência e com o princípio da CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 16

17 cooperação horizontal desenvolvido por nós em outros momentos e textos45. A cooperação que explanamos neste contexto é de subordinação à entidade originariamente competente, próxima da cooperação vertical existente entre a AJ e os órgãos de polícia criminal, em que estes levam a cabo diligências processuais sob a direção daquelas. Mas os órgãos de polícia criminal têm competências próprias cautelares processuais penais para assegurar a preservação das provas reais e pessoais, conquanto as Forças Armadas não têm competências próprias «cautelares» de segurança interna." Ao responsável policial que comanda ou dirige a operação ou a atividade policial cabe a decisão de que meios e de que forma os utiliza, porque lhe pertence a legitimidade pela atribuição e competências originárias e porque é sobre ele que recai toda a responsabilidade da operação ou da actividade policial. A decisão pertence, desta feita, à autoridade de polícia ou autoridade de polícia criminal material e territorialmente competente que comunicará com o Secretário-geral do Sistema de Segurança Interna a quem cabe coordenar a cooperação das forças armadas com as polícias (Valente, 2013). A intervenção das forças armadas na segurança interna, tendo em conta a sua natureza e a sua preparação militar, cuja preparação não é igual nem pode e deve ser igual à preparação das polícias, só é admissível em tempo de paz pública no quadro da subsidiariedade e apenas no plano dos meios materiais e dos meios humanos manobradores dos mesmos. Esta intervenção das forças armadas na segurança interna em tempo de paz pública excluímos os cenários de estado de sítio e de estado de emergência só pode ser admitida segundo o prisma da subsidiariedade e a solicitação da polícia necessitada do apoio que deve ser solidário. (Valente, 2013) 4) Defesa nacional e Segurança Interna: Convergências e incompatibilidades Segundo Rui Pereira (2010) "a solução para estes casos é absolutamente compatível, no entanto, com a letra e com o espírito da Constituição. É certo que a Constituição apenas prevê expressamente a intervenção das Forças Armadas em missões CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 17

18 de protecção civil ou estados de excepção. Todavia, isso não implica a recusa de que determinadas ameaças transnacionais, associadas ao terrorismo e à criminalidade organizada, sejam passíveis de uma resposta articulada, que envolva meios das Forças e dos Serviços de Segurança e das Forças Armadas. Não estará em causa, nessas situações, uma ingerência inconstitucional das Forças Armadas na segurança interna. Tratar-se-á antes do cumprimento das suas missões próprias, que podem coincidir, nos casos de terrorismo e criminalidade organizada, com as missões das Forças e dos Serviços de Segurança. Foi esse o caminho trilhado, em 2008 e 2009, nas Leis de Segurança Interna e da Defesa Nacional. É essa a solução que nos permite responder, hoje, com todos os meios necessários e adequados de que dispomos a ameaças conjuntas à segurança interna e externa do Estado Português." Contudo, as diferenças doutrinais, de formação, a génese operacional, bem como os objetivos inerentes a cada tipo de missão, acentuam as incompatibilidades, na complementaridade entre as FSS e as FA, como tão bem refere Nuno Lourenço (2006), "A ideia de se perspectivar uma subsidiariedade e complementaridade forte entre "forças de segurança - forças armadas" que permita potenciar os recursos disponíveis tem vindo a ganhar adeptos e, como exemplo, constitui um dos vectores da politica de Segurança Nacional definida em França, em Defende-se, assim, o desenvolvimento de uma cooperação civil-militar em áreas estratégicas que vão da vigilância e protecção de locais de interesse estratégico, da utilização de equipamentos, transportes, transmissões e engenharia militar, e da utilização das capacidades logísticas das forças armadas, em situações particulares, em áreas como o alojamento, alimentação e infra-estruturas de campanha, sendo estes os aspectos de maior destaque na convergência positiva entre FSS e FA, no quadro de uma politica de Segurança Nacional Acompanhando ainda Nuno Lourenço (2006) "a utilização de forças militares em acções de intervenção junto da população civil tem merecido serias dúvidas dos mais variados quadrantes académicos, políticos e de oficiais das forças armadas e das forças policiais e de instituições internacionais. CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 18

19 Os meios necessários para a prevenção e combate a ameaças transnacionais à segurança interna, mesmo quando possam ter consequências duras para a sociedade e exigirem um acrescido esforço de coordenação não fazem apelo a uma logica de guerra, como é o caso do crime organizado e das organizações de tipo mafias, dos actos que cabem na figura de desordem social, do cibercrime ou do terrorismo" Na tradição europeia, esta uma área de acção reserva às forças e serviços de segurança, sejam eles de natureza civil ou militar, aceitando-se excepcionalmente se uma intervenção das forças armadas (Cusson, 2007; Garcin 2005, Lourenço 2006). Em Portugal estão previstas nas Figuras do Estado de Sitio e Estado de Emergência. Vários são os factores que convergem para essa incompatibilidade. De ordem organizacional, de filosofia e de doutrina, nomeadamente de formação. A acção policial é diferente da militar. Os primeiros actuam junto de cidadãos do seu pais, qualidade que não perdem mesmo no caso de um comportamento delinquente. Os segundos enfrentam o inimigo. O campo de acção da polícia é, em essência e por natureza, interna, o campo de acção das forças armadas é por definição externo. Das polícias espera-se uma ação pela prevenção e persuasão, assentes na legitimidade de garantes da ordem pública, não sendo o uso da força o meio de acção privilegiado, para serem eficazes na sua actuação face aos cidadãos em situação de incumprimento da lei. Por outro lado, o equipamento e armamento militar é concebido com vista à máxima eficácia em termos de alcance, poder de destruição e precisão. Em suma, as forças militares estão preparadas e dotadas de armamento, equipamento e treino, direcionados prioritariamente para a eliminação física do inimigo." (Lourenço 2006) Conclusão CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 19

20 A resposta à pergunta que motivou o presente estudo mostra-se diversa, sem que seja possível encontrar consensos, pelo menos nos aspectos que o normativo nacional não refere concretamente, exceptuando os estados de excepção e as acções de protecção civil. É evidente uma corrente de pensamento mais abrangente e extensiva, na qual a intenção de os militares participarem, ou como frequentemente é referido, "colaborarem" em acções e operações de Segurança Interna, num quadro da função exclusivamente policial, é mais intenso. Importa desde logo perceber o que levou os militares a terem as pretensões, plasmadas nos mais recentes Conceitos Estratégicos de Defesa Nacional, nos quais se defende a densificação e alargamento do conceito de Segurança, de forma a permitir a articulação das Forças Armadas e das Forças e Serviços de Segurança ao nível da intervenção interna e externa. É recorrente, no agendamento político, o tema a segurança interna, caracterizado de forma negativa face ao aumento da criminalidade, bem como das suas novas formas, estas responsáveis pelo agudizar o sentimento de insegurança dos cidadãos. É seguro afirmar-se que os cidadãos, na maior parte dos casos, não percebem bem a distinção entre a função policial e a função militar, estando, preocupados com a garantia da segurança, independentemente da corporação que possa proporcionar esse bem. Contudo esta finalidade não dilui a separação entre a função militar e a função policial. Bibliografia Borges, JV, As Forças Armadas na Segurança Interna: Mitos e Realidades. Revista Militar, janeiro, 2532, pp Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN), Resolução do Conselho de Ministros n.º 6/2003 (D.R. N.º 16, 1.ª Série-B de 20 de janeiro). Lisboa: Diário da República. Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN), Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2013 (D.R. N.º 77, 1.ª Série-B de 19 de abril). Lisboa: Diário da República. CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 20

21 Constituição da República Portuguesa (CRP), Lei n.º 1/2005 Sétima revisão constitucional (D.R. N.º 155, 1.ª Série-A de 12 de agosto). Lisboa: Diário da República Guedelha, MJM, Sistema de Segurança Interna Português: A reforma de 2008 Forças e Fraquezas. Jornal de Defesa e Relações Internacionais Lourenço, N, Estudo para a reforma do modelo de organização do sistema de segurança interna: Relatório Final - Modelo e Cenários. Instituto Português de Relações Internacionais Lourenço, N, As novas fronteiras da Segurança - Segurança Nacional. Globalização e Modernidade. Revista Segurança e Defesa, fevereiro - junho, 31, pp Ministério da Defesa Nacional, 2009a. Lei Orgânica n.º 1-A/ Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (D.R. N.º 129, 1.ª Série de 7 de julho). Lisboa: Diário da República. Ministério da Defesa Nacional, 2009b. Lei Orgânica n.º 31-A/ Lei de Defesa Nacional (D.R. N.º 129, 1.ª Série de 7 de julho). Lisboa: Diário da República Palma, JN, O Papel das Forças Armadas nas Operações Inter-Agências de Combate às Ameaças Emergentes em Portugal. Cadernos Navais, julhosetembro, 38. Pereira, R, Segurança Interna e Defesa Nacional - Autonomia e convergência das funções de soberania Prata, GVM, As FFAA e a Segurança Interna Valente, MMG, 2013, A Segurança (Interna) na Constituição da Republica Portuguesa de 1976 CEDIS Working Papers Direito, Segurança e Democracia setembro 21