A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO ESTADO BRASILEIRO UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

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1 A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO ESTADO BRASILEIRO

2 A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO Rio de Janeiro, 2016

3 FGV/DAPP Diretor Marco Aurelio Ruediger DAPP (21) EXPEDIENTE EQUIPE DE EXECUÇÃO Coordenação Marco Aurelio Ruediger Pesquisadores Amaro Grassi Miguel Orrillo Rafael Martins de Souza Projeto gráfico Rebeca Liberatori Braga Instituição de caráter técnico-científico, educativo e filantrópico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurídica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em todas as matérias de caráter científico, com ênfase no campo das ciências sociais: administração, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econômico-social do país. Escritório Praia de Botafogo 190, Rio de Janeiro RJ, CEP ou Caixa Postal CEP Tel (21) Presidente Fundador Luiz Simões Lopes Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque

4 ESTADO BRASILEIRO A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

5 VISÃO GERAL A Estrutura da Burocracia do Estado brasileiro é o primeiro estudo de uma série da FGV/DAPP sobre a burocracia brasileira, produzida a partir de dados sobre o funcionalismo público no Brasil em seus diversos níveis e esferas administrativas. O objetivo dessa série de estudos é jogar luz sobre o serviço público nos três níveis da federação e também entre os Três Poderes, oferecendo insumos para um debate acerca do tamanho do Estado brasileiro e da qualidade dos serviços prestados por esse corpo burocrático, em perspectiva comparativa com o restante do mundo. Pretende-se, assim, buscar respostas às preocupações mais recorrentes no debate público brasileiro, sobretudo em um momento em que voltam ao primeiro plano discussões sobre reformas no Estado brasileiro e na sua burocracia. Entre os resultados encontrados nessa primeira etapa da pesquisa, um dos mais destacados diz respeito à questão do papel dos municípios hoje dentro do pacto federativo vigente no Brasil. De acordo com o levantamento, o número de vínculos de servidores públicos municipais cresceu 210% entre 1998 e 2014, triplicando o total de funcionários nesse nível. O gasto per capita anual (o quanto cada brasileiro paga para manter essa estrutura) passou de R$ 216 para R$ 671. O crescimento é um reflexo, entre outras coisas, da municipalização de serviços previstos na Constituição de 1988, evidenciando uma sobrecarga de responsabilidades na ponta da estrutura federativa. Os municípios, nesse contexto, são levados a contratar mais servidores a fim de suprir a crescente demanda da sociedade por serviços públicos de qualidade, mas paga mal devido a sua reduzida capacidade fiscal em comparação com as demais esferas. O estudo apresenta, ao final, uma comparação entre os números de servidores públicos municipais por mil habitantes em todas as capitais brasileiras e também um enfoque especial sobre a cidade do Rio de Janeiro, com dados sobre o gasto com pessoal, em comparação com as capitais brasileiras. Os dados foram publicados no começo de setembro de 2016 no jornal O Globo, como parte de uma parceria da FGV/DAPP para a cobertura das eleições municipais. 5 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

6 EVOLUÇÃO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO Esta seção mostra a evolução dos vínculos de trabalho no serviço público entre 1998 e 2014, com base nos dados da RAIS, do Ministério do Trabalho. Nos gráficos a seguir, são apresentados dados sobre o número de vínculos geral e por nível administrativo (ente federativo). Os primeiros gráficos mostram o crescimento do contingente de funcionários públicos no Brasil entre 1998 e No período, houve um aumento de 71,6% na quantidade de vínculos no Brasil. Os municípios tiveram o crescimento mais acentuado (cerca de 210%), quase triplicando o seu contingente, no período analisado. Número de vínculos ( ) Servidores Públicos - Brasil Níveis de Administração Pública Federal Estadual Municipal Fonte: MTE/RAIS( ) A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 6

7 Os gráficos a seguir mostram a evolução do provimento (remuneração) anual médio por vínculo. Observase que, em todo Brasil, houve aumento da remuneração média dos servidores a partir de 2003, atingindo o patamar de R$ 43,5 mil em De acordo com o levantamento, os funcionários federais são os mais bem remunerados, enquanto os vínculos municipais recebem os menores rendimentos. Provimento anual médio por vínculo ( ) Servidores Públicos - Brasil Níveis de Administração Pública Federal Estadual Municipal Fonte: MTE/ RAIS( ) 7 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

8 Ao longo dos anos, houve um aumento do gasto anual com salários em todas os níveis da administração pública, nas regiões do país e nas três esferas da administração pública federal. O gráfico abaixo mostra a evolução desse gasto. De 1999 a 2014, houve um aumento total de cerca de 167% (em valores reais), passando de R$ 146,56 bilhões para R$ 391,79 bilhões. Já na comparação entre os entes federativos, os estados têm o maior gasto, mas os municípios apresentaram o maior crescimento, segundo o levantamento. Gasto anual com salários dos vínculos ( ) Servidores Públicos - Brasil Níveis de Administração Pública Federal Estadual Municipal Fonte: MTE/ RAIS( ) A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 8

9 Na tentativa de mensurar, entre os anos 2000 e 2014, mesmo que panoramicamente, a eficiência do funcionalismo público brasileiro, passamos a analisar dois índices: (a) a distribuição do número de servidores públicos entre a população brasileira e (b) o gasto anual com a máquina pública per capita, ou seja, por cidadão brasileiro. Começamos observando o número de vínculos a cada mil habitantes. A proporção, no Brasil, aumentou 41,85% de 2000 a Em relação aos níveis da administração, o contingente de servidores municipais mais do que dobrou no período, chegando a 24 funcionários por mil habitantes. Servidores estaduais e federais tiveram um crescimento mais lento ao longo dos anos. Vínculos por mil habitantes ( ) Servidores Públicos - Brasil Níveis de Administração Pública Federal Estadual Municipal Fonte: MTE/ RAIS( ), IBGE 9 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

10 Em relação ao gasto anual per capita com a folha de pagamentos dos servidores públicos, houve um crescimento superior a 100% entre 2000 e 2014, passando de R$ 932,40 para R$1.932,20. Gasto anual per capita ( ) Servidores Públicos - Brasil 2,000 1,900 1,800 1,700 1,600 1,500 1,400 1,300 1,200 1,100 1, Níveis de Administração Pública Federal Estadual Municipal Fonte: MTE/ RAIS( ), IBGE A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 10

11 O gráfico abaixo revela que pelo menos 3 em cada 4 servidores públicos no Brasil são contratados em regime estatutário. A administração municipal é a esfera com menor percentual de servidores estatutários (63,9%) e com a maior proporção de funcionários sob o regime de CLT e não efetivos, o que sugere a busca do gestor municipal por alternativas para o aumento da prestação de serviços. Regimes de contratação dos vínculos (2014) Servidores Públicos 10.89% 13.78% 75.33% Estatutário Não Efetivo CLT Municipal 18.48% 17.66% 63.86% Estatutário Não Efetivo CLT Fonte: MTE/ RAIS(2014) 11 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

12 O PERFIL DO SERVIDOR MUNICIPAL A segunda parte do estudo apresenta um breve perfil do servidor público municipal com foco na cidade do Rio de Janeiro ainda em metodologia comparativa, mas agora entre as capitais brasileiras. Em primeiro lugar, são apresentadas as diferentes esferas administrativas do servidor municipal brasileiro em Como era de se esperar, podemos observar que 95,29% dos servidores municipais são do Executivo. Logo depois, apresentamos duas variáveis importantes comparando as capitais do Brasil: vínculos por mil habitantes e renda média. Esta breve análise pode ser visualizada também por região do Brasil. Finalmente, traçamos um perfil do servidor municipal carioca do Poder Executivo. Outros 0.99% Autarquias 1.64% Legislativo 2.07% Area Esferas administrativas Executivo 95.29% Fonte: MTE/ RAIS(2014) A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 12

13 Esta seção revela a distribuição dos servidores municipais do Poder Executivo nas capitais brasileiras, oferecendo um panorama do funcionalismo nesses municípios. O primeiro gráfico mostra o número de vínculos por mil habitantes; o segundo, a remuneração média dos servidores por capital. Podemos observar que a cidade do Rio de Janeiro é a segunda cidade da região Sudeste com maior número de vínculos por mil habitantes, sendo a cidade de Vitória a primeira do ranking neste índice. Por outro lado, os vínculos empregatícios, que correspondem a estas cidades, são os menos remunerados. Entre as cidades da região Sudeste, os vínculos cariocas têm uma renda média de R$ 3,45 mil. Distribuição de servidores municipais Vínculos por mil habitantes Brasil João Pessoa Vitória Palmas Porto Velho Boa Vista Goiânia Cuiabá São Luís Macapá Curitiba Teresina Campo Grande Natal Aracaju Florianópolis Maceió Recife Rio de Janeiro Belo Horizonte Belém São Paulo Rio Branco Manaus Porto Alegre Fortaleza Salvador Brasília 38,88 35,35 32,68 26,2 23,46 21,33 21,26 20,83 18,98 18,45 18,36 17,49 16,83 16,52 16,39 15,48 15,25 14,33 13,46 12,44 12,22 11,94 11,41 11,2 10,72 7, Norte Palmas Porto Velho Boa Vista Macapá Belém Rio Branco Manaus 32,68 26,2 23,46 18,98 12,44 11,94 11, Fonte: MTE/ RAIS(2014) 13 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

14 Distribuição de servidores municipais Renda Média Brasil Porto Alegre Florianópolis São Paulo Campo Grande Belo Horizonte Salvador Curitiba Fortaleza Manaus Rio de Janeiro Aracaju Vitória Teresina Recife Rio Branco Maceió Goiânia Natal Palmas Belém Macapá Porto Velho Cuiabá São Luís Boa Vista João Pessoa Brasília 0 5,97 mil 4,76 mil 4,05 mil 4,04 mil 3,95 mil 3,91 mil 3,82 mil 3,72 mil 3,62 mil 3,45 mil 3,17 mil 3,14 mil 3,14 mil 3,04 mil 2,86 mil 2,85 mil 2,84 mil 2,83 mil 2,80 mil 2,76 mil 2,66 mil 2,62 mil 2,38 mil 2,35 mil 2,03 mil 1,61 mil Norte Manaus Rio Branco Palmas Belém Macapá Porto Velho Boa Vista 0 3,62 mil 2,86 mil 2,8 mil 2,76 mil 2,66 mil 2,62 mil 2,03 mil Fonte: MTE/ RAIS(2014) A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 14

15 Nordeste João Pessoa São Luís Teresina Natal Aracaju Maceió Recife Fortaleza Salvador 38,88 20,83 18,36 16,83 16,52 15,48 15,25 10,72 7, Centro Oeste Goiânia Cuiabá Campo Grande 21,33 21,26 17, Sudeste Vitória Rio de Janeiro Belo Horizonte São Paulo 35,35 14,33 13,46 12, Sul Curitiba Florianópolis Porto Alegre 18,45 16,39 11, Fonte: MTE/ RAIS(2014) 15 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

16 Nordeste Salvador Fortaleza Aracaju Teresina Recife Maceió Natal São Luís João Pessoa 0 3,91 mil 3,72 mil 3,17 mil 3,14 mil 3,04 mil 2,85 mil 2,83 mil 2,35 mil 1,61 mil Centro Oeste Campo Grande Goiânia Cuiabá 0 4,04 mil 2,84 mil 2,38 mil Sudeste São Paulo Belo Horizonte Rio de Janeiro Vitória 0 4,05 mil 3,95 mil 3,45 mil 3,14 mil Sul Porto Alegre Florianópolis Curitiba 0 5,97 mil 4,76 mil 3,82 mil Fonte: MTE/ RAIS(2014) A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 16

17 Os gráficos abaixo mostram, por fim, o perfil dos servidores públicos do Poder Executivo no município do Rio de Janeiro, com recortes por sexo, escolaridade, faixa etária, regime de contratação, renda e tempo de emprego. Perfil dos servidores no município do Rio de Janeiro 2014 Sexo 23.15% 76.85% Feminino Masculino Escolaridade 0.34% 1.40% 5.03% 5.59% 5.68% 81.97% Ensino médio completo Até o 5 ano completo do ensino fundamental Ensino fundamental completo Do 6 ao 9 ano incompleto do ensino fundamental Educação superior incompleta Educação superior completa Fonte: MTE/ RAIS(2014) 17 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

18 Idade 0.94% 22.68% 16.28% 26.30% 33.80% ou + Regime jurídico 1.68% 98.32% Estatutário Não efetivo Fonte: MTE/ RAIS(2014) A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 18

19 Faixa de renda média (SM) 3.48% 1.49% 10.56% 39.60% 44.87% ou + Tempo de emprego (por anos) 7.91% 10.90% 28.16% 6.74% 7.70% 11.83% 16.04% 10.72% ou + Fonte: MTE/ RAIS(2014) 19 DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

20 NOTAS METODOLÓGICAS Os dados deste estudo são extraídos a partir da RAIS ( ) e considerou-se como unidade principal de pesquisa, em grande parte deste trabalho, cada vínculo ativo em dezembro de cada ano. Evidentemente, quando foi necessário pesquisar o saldo de vínculos, consideramos as diferenças entre os vínculos iniciados e finalizados em cada ano. Para obtenção da população em cada região de estudo, foi utilizada a projeção populacional do IBGE. Os valores monetários das séries históricas foram deflacionados a valores de dezembro de Seguindo o manual da RAIS 2014, foram adotados como funcionários públicos os servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Próprio de Previdência; servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Geral de Previdência Social e servidores públicos não efetivos (demissível ad nutum ou admitido por meio de legislação especial, não regido pela CLT). Além disso, restringimos nossa base de estudo considerando os funcionários dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) junto com os servidores das autarquias e fundações públicas de direito público e privado, nos três níveis de administração (federal, estadual e municipal). A RAIS disponibiliza a renda mensal média de cada vínculo. Esta variável foi utilizada para estimar o valor anual gasto por cada vínculo. Para isso, multiplicou-se a renda média pelo número de meses trabalhados de cada vínculo. As análises feitas nesta pesquisa foram realizadas usando o software R. FONTES MTE/RAIS Anos: IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Portal da Transparência Governo Federal Banco Central do Brasil do?method=preparartelalocalizarseries FGV/DAPP Mosaico Orçamentário A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO 20

21 EXPEDIENTE FGV/DAPP Diretoria de Análise de Políticas Públicas Fundação Getulio Vargas DIRETOR Marco Aurelio Ruediger Pesquisadores Amaro Grassi Miguel Orrillo Rafael Martins de Souza

22 INOVAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS dapp.fgv.br dapp@fgv.br +55 (21)