Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima CIM Grupo Executivo sobre Mudanças do Clima Grupo de Trabalho Interministerial sobre REDD+ Brasília DF

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1 Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima CIM Grupo Executivo sobre Mudanças do Clima Grupo de Trabalho Interministerial sobre REDD+ Brasília DF Re: Comentários ao texto da Estratégia Nacional de REDD+ Prezados Membros do Grupo Executivo sobre Mudanças do Clima, O Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia Imazon agradece a oportunidade de submeter comentários ao texto da Estratégia Nacional de REDD+ (ENREDD+) disponibilizado em 10 de dezembro de Além disso, gostaríamos de ressaltar a importância de instituir um processo de consulta pública oficial e amplo sobre o texto em questão ou de suas versões mais avançadas, antes da publicação oficial da ENREDD+. Esta consulta ampla será fundamental para que esta estratégia seja elaborada com efetiva participação dos atores relevantes, conforme solicita a Decisão 1/CP.16 ( 72) da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Nossos comentários e sugestões encontram-se em anexo e qualquer questionamento pode ser encaminhado à Pesquisadora Adjunta Brenda Brito (brendabrito@imazon.org.br). Atenciosamente, Andréia Pinto Diretora Executiva

2 I. Comentários gerais Comentários e sugestões do Imazon ao texto da Estratégia Nacional de REDD+ (versão disponibilizada em 10/12/2013) Entendemos que uma estratégia deve responder as seguintes perguntas: 1. Quais os problemas a serem tratados e suas causas? 2. Quais os objetivos a serem alcançados? 3. Como e quando se pretende alcançar estes objetivos? 4. Que mudanças deverão ocorrer para implementar as ações propostas? 5. Quem será responsável pelas ações propostas? 6. Como avaliar se a estratégia alcançou os objetivos? Abaixo avaliamos brevemente como a ENREDD+ responde a essas perguntas. Na seção seguinte, indicamos comentários e sugestões específicas a algumas seções do texto da estratégia. - Problemas, causas e objetivos O texto deveria apresentar um breve resumo das causas do desmatamento e degradação florestal e em seguida apresentar objetivos gerais relacionados aos dois problemas (no caso, adicionar um objetivo ligado à redução da degradação florestal). - Como e quando O texto indica algumas prioridades temáticas e períodos em que essa prioridade deverá ocorrer, além de mencionar possíveis fontes de recursos. No entanto, não explica concretamente quais serão as ações ou quais recursos serão necessários para implementá-las. Por exemplo, quais serão as principais ações ligadas à prioridade de investimentos em áreas protegidas e assentamentos entre 2014 e 2016 (ver comentários específicos sobre este exemplo na próxima seção)? Qual o volume de recursos necessários para implementá-las? Um assunto que não é mencionado em nenhuma seção da ENREDD+ é a necessidade de capacitação para implementação das ações propostas. Este item deve ser inserido no texto, incluindo temas prioritários para capacitação, público alvo e cronograma. - Situação atual e necessidades de mudanças O texto não apresenta uma descrição das atuais ações de REDD+ no Brasil e uma avaliação se as mesmas deverão sofrer mudanças, ou se serão plenamente incorporadas pela ENREDD+. Por exemplo, o próprio MMA já encomendou estudos e diagnósticos que indicam como os governos estaduais estão tratando do tema. O MMA também possui um levantamento de diferentes tipos de ações de REDD+ em andamento no país, incluindo projetos de REDD+. No entanto, não está claro pelo texto da ENREDD+ se estas ações em andamento deverão ser extintas ou se poderão ser compatibilizadas. Especificamente, a estratégia deve esclarecer o tratamento que será dado a sistemas estaduais já existentes de REDD+ e projetos de REDD+ (incluindo aqueles incidentes em territórios de titularidade fundiária do governo, mas cujos direitos de uso e usufruto pertencem a povos indígenas e populações tradicionais).

3 Ainda no tema de mudanças a serem feitas, o texto não explicita se haverá necessidade de modificar ou elaborar um novo marco legal sobre o tema REDD+ no país. Este assunto é relevante, considerando a existência de Projetos de Leis na Câmara dos Deputados e no Senado Federal sobre o tema 1. - Responsabilidades O texto indica a criação de uma entidade nacional e aponta responsabilidades de outras instituições já existentes. Porém, conforme será apresentado na seção seguinte, há algumas sobreposições de funções, o que gera confusão sobre as competências da nova entidade. Além disso, a estrutura de gestão para o tema não prevê esferas de participação mais ampla de atores relevantes às ações de REDD+, como sociedade civil, movimentos sociais, povos indígenas, academia e setor privado. - Avaliação de impacto A ENREDD+ apresenta elementos ligados à avaliação de alcance de objetivos e também reforça que haverá um sistema de informação sobre cumprimento de salvaguardas. Este último item é essencial para que seja possível avaliar como as ações de REDD+ serão implementadas. Porém, na seção seguinte indicamos sugestões para aperfeiçoar o tratamento do tema salvaguardas no texto. Além disso, não há menção a mecanismos para resolução de conflitos que podem surgir da implementação das ações da estratégia. Este elemento é importante para assegurar que eventuais problemas sejam encaminhados para solução apropriada. Finalmente, é importante prever um período de revisão da primeira versão oficial da ENREDD+, para que lacunas e problemas identificados ao longo de sua implementação possam ser sanados. II. Comentários Específicos Apresentamos a seguir comentários e sugestões a seções específicas do texto da ENREDD+: Seção 4. Elementos da Estratégia Brasileira 4.1. Objetivos Gerais Desmatamento líquido zero versus emissões líquidas zero. O objetivo geral apresentado na ENREDD+ parece usar os conceitos de desmatamento líquido zero e de emissões líquidas zero como sinônimos. No entanto, estes termos não possuem necessariamente o mesmo significado. BROWN & ZARIN (2013) oferecem um exemplo sobre esta diferença: sob o compromisso de desmatamento líquido zero, o país pode permitir a conversão de hectares de floresta com alto estoque de carbono para dar lugar a algum cultivo agrícola e em seguida reflorestar uma área equivalente com espécies com baixo potencial de captura de carbono. Nesse exemplo, a meta de desmatamento líquido zero seria mantida, mas não a de emissões líquidas zero, a não ser que a área de reflorestamento fosse maior o suficiente para compensar as emissões efetuadas, dependendo das espécies usadas no reflorestamento. Assim, sugerimos explicitar no texto se a meta será desmatamento líquido zero ou emissões líquidas zero, com preferência para emissões líquidas zero. Incluir degradação florestal no objetivo geral. Sugerimos adicionar no objetivo geral da ENREDD+ a redução da degradação florestal. O Brasil já possui capacidade técnica para monitorar degradação florestal no bioma Amazônia e por isso já deveria inserir dentro da ENREDD+ um compromisso ligado a reduzir degradação ao menos neste bioma, com previsão de incluir outros biomas nos próximos anos. 1 Projetos de Leis 212/2011 (Senado) e 195/2011 (Câmara)

4 4.2. Objetivos específicos Restauração e reflorestamento. Considerando o objetivo de desmatamento líquido zero ou emissões líquidas zero (ver comentário acima) a ENREDD+ deve apresentar um objetivo específico ligado à restauração e reflorestamento. Conservação. A ENREDD+ deve incluir objetivo ligado à conservação que indique, por exemplo, o percentual do território nacional que deve estar sob status efetivo de área protegida Fontes de Recurso Orçamento mínimo necessário. Qualquer estratégia elaborada para alcançar um determinado objetivo precisa indicar quais os recursos necessários para alcançar sua finalidade. Assim, a ENREDD+ deve indicar uma estimativa do volume de recursos necessários para implementar as ações propostas e alcançar os objetivos previstos. O Anexo II do texto oferece um resumo de diferentes estimativas identificadas na literatura, mas é necessário que a ENREDD+ indique quais destas opções irá adotar. Recursos existentes. A ENREDD+ precisa explicitar quais recursos já estão disponíveis no orçamento público para suprir seus objetivos. Apesar de mencionar que há recursos no PPA para ações de comando e controle, o texto não indica os valores Governança Conceito de governança. Pelo descrito nesta seção do texto, entendemos que o termo governança está sendo considerado como sinônimo de estrutura de gestão e governo. No entanto, governança possui um significado mais amplo, sendo considerada como ações de diversos atores para alcançar resultados socialmente desejados (DELMAS; YOUNG, 2009), neste caso, relacionados à redução de emissões provenientes de desmatamento, degradação florestal e demais ações incluídas no conceito REDD+. A partir desse conceito, pode-se inferir que governança não é sinônimo de governo. O termo inclui não apenas atores e ações governamentais, mas também se relaciona com as comunidades, empresas, ONGs e até organizações internacionais (LEMOS; AGRAWAL, 2009). Portanto, a discussão sobre governança da ENREDD+ deve abranger as diversas instituições, regras e políticas ligadas às ações e resultados propostos. Por isso, oferecemos duas sugestões para esta seção: i) alterar seu título para estrutura de gestão, pois este seria mais adequado ao seu conteúdo e ii) elaborar outra seção sobre governança a partir do conceito amplo deste termo. Especificamente, propomos que esta nova seção indique que a implementação da ENREDD+ buscará aperfeiçoar a governança florestal no país a fim de alcançar os resultados propostos pela estratégia. Para isso, o texto deve inicialmente identificar quais os atores relevantes para governança florestal (governamentais e não governamentais). Em seguida afirmar que as ações de REDD+ implementadas por esses atores devem respeitar os princípios de transparência, coordenação, responsabilidade e prestação de contas (no sentido de accountability), participação, eficácia, equidade e eficiência (WRI; IMAZON; ICV, 2010; FAO, 2011). Além disso, o texto deve reforçar que tais princípios devem ser aplicados em relação a estruturas políticas e regulatórias, planejamento e tomada de decisão, bem como aplicação e cumprimento das leis ligadas à ENREDD+ (FAO, 2011). Finalmente, esses princípios devem ser aplicados em ações relacionadas a direitos de propriedade sobre recursos florestais, planejamento do uso da terra, manejo florestal e a recursos provenientes de atividades florestais ou destinados à gestão florestal (WRI; IMAZON; ICV, 2010).

5 Estrutura de gestão. A estrutura de gestão descrita na ENREDD+ está confusa. Analisando a tabela 2, observamos sobreposição entre funções da Entidade Nacional de REDD+ a ser criada e funções de outras entidades. Por exemplo, as estruturas já existentes (como GEX e GPTI) teriam a função de Promover integração de REDD+ com PPCDAM, PPCerrado, Plano ABC e outros, enquanto que a nova entidade será responsável por Promover a integração entre políticas públicas de mudança do clima e florestas através do desenvolvimento de uma matriz de impacto de carbono e da promoção de sinergias para a maximização da contribuição para o combate à mudança global do clima. Neste caso, quem terá a atribuição de promover a integração entre políticas de mudança de clima e de floresta? Ressaltamos que o texto desta seção indica em seu segundo parágrafo que a nova entidade seria a responsável por fazer esta integração e não as instâncias já existentes. Regulação e regulamentação. A ENREDD+ deve explicitar qual instituição será o agente regulamentador e qual será o regulador das ações de REDD+, ou se ambas as funções serão acumuladas em um mesmo ente. O órgão regulamentador seria responsável por definir a política do setor com alto grau de representatividade e o outro faria a aplicação da política com alto grau de autonomia e transparência (SEROA DA MOTTA, 2011). Assim, além de participação do governo federal, o agente regulamentador deveria contar com representação de atores relevantes às ações de REDD+ (sociedade civil, movimentos sociais, academia, setor privado) ou de outras esferas de governos (estadual e municipal). No entanto, esta composição não ocorre nas estruturas indicadas pela ENREDD+. O texto parece indicar que a entidade a ser criada acumularia ambas as funções (regulação e regulamentação). No entanto, há outras instâncias que teriam parte das funções reguladoras voltadas a MRV e monitoramento. Além disso, a função de orientar a Entidade Nacional de REDD+ quanto às deliberações internacionais e nacionais relevantes atribuída às instâncias já existentes (GEX, GPTI) pode também ser interpretada como de regulamentação, dependendo do sentido do termo orientar (se será ou não vinculante ou se terá um caráter de conselho consultivo). Estas dúvidas ressaltam a necessidade de esclarecer melhor qual a estrutura de regulação e regulamentação proposta para a ENREDD+. Entidade Nacional de REDD+. Não está claro qual será a composição desta entidade, se esta será apenas um departamento ou setor dentro do MMA ou se representará algo transversal. De acordo com a tabela 2, interpretamos esta entidade estaria dentro MMA, o que parece ser insuficiente diante das responsabilidades listadas no texto. Por exemplo, se a entidade promoverá integração entre dois grandes grupos interministeriais já existentes (Grupo Executivo (GEx) do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM) e Comissão Executiva do Grupo Permanente de Trabalho Interministerial (GPTI)), então ela deveria estar subordinada a uma instância decisória de maior nível hierárquico e com função de coordenação interministerial, como a Casa Civil. Além disso, não há qualquer menção sobre participação nesta entidade de representantes de atores relevantes às ações de REDD+ (sociedade civil, movimentos sociais, academia, setor privado) ou de outras esferas de governos (estadual e municipal), o que é inadequado para uma entidade que se propõe a definir regras e acompanhar implementação de ações de REDD+. Sugerimos rever a hierarquia desta entidade diante das suas atribuições propostas e de incluir em sua composição representantes de atores relevantes às ações de REDD+.

6 4.5. Implementação Implementação por fases. Sugerimos alinhar o uso do termo fase referente às ações de REDD+ com a terminologia adotada pela Decisão 1/CP.16 ( 73) da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, bem como apresentar um plano de ação alinhado com as três fases de REDD+ descritas nesta decisão. As três fases seriam: i) desenvolvimento de estratégias nacionais ou de planos de ações, políticas e medidas, bem como capacitação; ii) implementação da estratégia nacional ou de ações, políticas e medidas, continuação da capacitação, desenvolvimento e transferência tecnológica e atividades demonstrativas de ações baseadas em resultados e iii) ações baseadas em resultados que devem ser mensurados, relatados e verificados (UNFCCC, 2010). Dessa forma, a ENREDD+ deve indicar um cronograma para a implementação de cada uma destas fases e um detalhamento de resultados esperados em cada uma. Detalhar prioridades de investimentos. O texto indica duas áreas prioritárias de atuação: i) de investir em áreas protegidas e assentamentos e ii) de investir em áreas privadas. No entanto, não há qualquer explicação sobre o que seriam estes investimentos e quais os seus objetivos, apenas uma indicação de premissas a serem adotadas no caso de Terras Indígenas. Dessa forma, a ENREDD+ deve apresentar um detalhamento das ações previstas, principalmente no período mais próximo indicado no texto ( ). Além disso, mesmo que exista uma prioridade inicial para áreas protegidas, a ENREDD+ deve indicar quais investimentos já poderiam ser feitos em relação à implementação do novo código florestal, incluindo capacitação e fortalecimento da gestão florestal de estados e municípios. Nesse sentido, o mecanismo de transferências intergovernamentais proposto no item do texto deveria ser incluído com um dos resultados esperados no período (ver abaixo mais comentários sobre este mecanismo) Coordenação de políticas públicas Esfera de coordenação. O desafio de coordenação de diferentes políticas públicas ligadas à REDD+, conforme reconhecido no texto, reforça a necessidade de uma instância com hierarquia adequada para promover esta integração. Por isso, reforçamos a sugestão de rever a composição e grau hierárquico da Entidade Nacional de REDD+. Transferências intergovernamentais. É extremamente oportuno criar um mecanismo de transferência para Estados e municípios vinculado à redução do desmatamento. Sugerimos que este mecanismo evolua ao longo do tempo, considerando a necessidade de privilegiar no início a redução do desmatamento e depois a remuneração pelo estoque à medida que o desmatamento diminua. Por exemplo, poderia dedicar nos anos iniciais 80% do valor para a redução do desmatamento e 20% considerando o estoque. À medida que o desmatamento chegar próximo de zero, aumentaria a transferência para o estoque. Esta transferência de recursos pode estimular a redução do desmatamento, mas será insuficiente para estimular o uso mais sustentável dos recursos florestais. Por exemplo, nos últimos anos o governo coibiu parte da extração de madeira ilegal, que tem sido a principal responsável pela renda em municípios com cobertura florestal, mas o governo falhou em acelerar a transição para uma indústria florestal sustentável. Portanto, será essencial acelerar a transição com outras medidas. Uma das mais

7 promissoras seria mudar o foco da aplicação dos Fundos Constitucionais (FC), especialmente o FNO (Fundo Constitucional do Norte). A aplicação do FNO por meio de crédito rural subsidiado tem estimulado o desmatamento segundo alguns estudos. O volume aplicado tem sido expressivo (R$ 35 bilhões entre 1997 e 2009) e em grande parte aplicado para a agropecuária. Menos de 1% do valor foi usado para manejo florestal e reflorestamento neste período. Paradoxalmente, sobra recurso alocado para o setor florestal. Para estimular de fato o desenvolvimento sustentável na Amazônia, é urgente mudar este perfil. Por isso, sugerimos que a ENREDD+ proponha uma transição do foco do crédito rural do FNO do setor agrícola para o setor florestal (manejo e reflorestamento). A transição seria necessária para que os tomadores de crédito rural obtivessem fontes alternativas e para que os operadores e tomadores de crédito se preparassem para usar os recursos no setor florestal Investimentos Classificação de territórios. Sugerimos adotar critérios mais objetivos para definição de categorias de territórios, usando a metodologia do Ministério do Meio Ambiente para entrada e saída da lista de municípios críticos de desmatamento. Esta lista usa os seguintes critérios: (i) área total desmatada; (ii) área desflorestada nos últimos três anos; (iii) aumento da taxa de desmatamento em pelo menos três dos últimos cinco anos; iv) desmatamento em 2008 igual ou superior a 200 quilômetros quadrados e v) ocorrência de quatro aumentos do desmatamento nos últimos cinco anos e cuja soma do desmatamento nos últimos três anos tenha sido igual ou superior a 90 quilômetros quadrados (MARTINS; SOUZA JR, 2011). Como a lista é adotada apenas para municípios do bioma Amazônia, ela poderia ser adaptada para inserir outros biomas. Dessa forma, propomos quatro categorias (MARTINS; SOUZA JR, 2011): Classe 1: composta pelos municípios inseridos na lista crítica do MMA. Classe 2: municípios que estão sob pressão, pois se enquadram em três dos cinco critérios do MMA para inclusão na lista, e precisam reduzir o desmatamento para evitar sua inserção em futuras listas; Classe 3: municípios que possuem mais de 60% de sua área com cobertura florestal nativa e, portanto, com risco mínimo de entrar na lista crítica do MMA; e Classe 4: municípios que possuem no máximo 60% de floresta nativa remanescente e que não estão inseridos na lista do MMA. Incentivos. O texto indica que, segundo levantamento do governo federal, já existiriam grande variedade e diversidade de instrumentos de subsídios ambientais em aplicação no país ligados a ações de REDD+. Sugerimos inserir este levantamento como anexo à ENREDD+ para esclarecimento de quais instrumentos estão sendo considerados pela ENREDD+. Além disso, o texto nesta seção está muito vago, sem indicações de objetivos e instrumentos concretos a serem avaliados ou desenvolvidos pela ENREDD+. Por isso, sugerimos que esta seção seja modificada para incluir: i) atores a serem beneficiados pelos incentivos; ii) tipos de incentivos a serem avaliados e desenvolvidos para cada tipo de atores; iii) cronograma para avaliação e desenvolvimento destes incentivos; iv) fontes de recursos para estes incentivos. Por exemplo, seguindo esta sugestão, a proposta de transferências intergovernamentais seria um exemplo de incentivo a ser direcionado para governos estaduais.

8 4.6. Salvaguardas Tratamento do tema. O tema salvaguardas de REDD+ tem sido muito discutido nos últimos anos no Brasil, incluindo em eventos e painéis temáticos organizados pelo MMA. Isto tem ocorrido devido à importância do assunto, já que as salvaguardas devem ser adotadas para prever, minimizar, mitigar ou lidar com impactos adversos associados a ações de REDD+. No entanto, apesar de já existir um acúmulo de informações sobre o tema, o texto da ENREDD+ o trata de forma muito limitada. Sugerimos que a ENREDD+ preveja um sistema de salvaguardas, do qual o sistema de informações (SIS) será um componente. Na prática, esse sistema de salvaguardas será formado por um conjunto de instituições, processos e procedimentos para executar, monitorar e garantir o cumprimento de medidas desenvolvidas para enfrentar os riscos relacionados às atividades listadas na ENREDD+. Por sua vez, o SIS possibilitará reportar o cumprimento das salvaguardas e demonstrar para diferentes atores (investidores, doadores, beneficiários) se as ações de REDD+ alcançarão resultados desejados de redução de emissões de gases do efeito estufa sem prejudicar outros direitos relacionados. Além disso, a ENREDD+ deve claramente indicar que todas as ações de REDD+ a serem implementadas pelo Brasil deverão adotar as salvaguardas listadas nos Anexos IV e V. A ENREDD+ também deve esclarecer que as instituições, instrumentos e políticas já existentes que serão incorporados ou ligados à estratégia também deverão adotar estas salvaguardas. O efeito prático desta determinação será diferente dependendo do tipo de instrumento, política ou instituição. Por exemplo, no caso de mecanismos financeiros, como fundos públicos, as salvaguardas devem ser incorporadas nos critérios de avaliação e aprovação de projetos. No caso de órgãos governamentais, as salvaguardas devem ser usadas como critério de avaliação de impacto de políticas e projetos a serem implementados. Dessa forma, além de indicar quais salvaguardas serão adotadas, sugerimos que o texto da ENREDD+ explique quem deverá adotá-las e indique como isso ocorrerá de forma geral. Características do Sistema de informações de salvaguardas (SIS). O texto indica que o SIS deverá ter abrangência nacional, ser simples, confiável, custo efetivo e coordenado por uma instância específica do governo federal, em plena articulação com sistemas de informação existentes e com efetiva parceria dos fóruns nacional e estaduais de mudança do clima. Sugerimos adicionar a estes elementos o caráter amplamente participativo do sistema, já que para ser eficaz, o SIS deverá ter canais de comunicação que possibilitem que grupos diretamente afetados por ações incluídas na ENREDD+ possam ser ouvidos se ocorrerem problemas. Afinal, o objetivo do SIS deve ser coletar informações de diferentes atores a respeito do cumprimento das salvaguardas nas diferentes ações de REDD+ a serem implementadas. Etapas de implementação do SIS. Sugerimos que o SIS seja estruturado em três etapas: 1) Levantamentos preliminares; 2) Alinhamento com a estratégia nacional de REDD+ e 3) Consolidação. A etapa 1 concentraria esforços no mapeamento de leis e instituições existentes relacionadas a ações de REDD+ já em andamento no país e que se relacionam com as salvaguardas de REDD+. Este levantamento poderia ser auxiliado com a formação de um painel multissetorial de especialistas. A etapa 2 ocorreria uma vez que a ENREDD+ estivesse finalizada. Nesse momento, o mapeamento feito na etapa 1 seria revisado e atualizado considerando as ações prioritárias indicadas na ENREDD+. Nesta etapa já seria possível realizar levantamentos mais aprofundados sobre o cumprimento de salvaguardas nas ações indicadas como prioritárias na ENREDD+. Outro passo importante na etapa 2 seria estabelecer canais de comunicação e mecanismos de resolução de conflitos, possibilitando que grupos diretamente

9 afetados por ações incluídas na ENREDD+ possam ser ouvidos se ocorrerem problemas. As dificuldades e lacunas identificadas nesta etapa deveriam ser direcionadas aos órgãos competentes para resolvê-los. A etapa 3 seria direcionada a implementar melhorias e resolver inconsistências, além de continuar a coleta de informações de forma mais integrada. Além disso, os estudos feitos da etapa 2 poderiam ser ampliados para outros temas indicados na ENREDD+, mas que não haviam sido apontados como prioritários. Outra ação seria o acompanhamento do processo de resolução dos conflitos surgidos e reportados pelos canais de comunicação criados na etapa 2. Finalmente, todo o aprendizado ao longo das três etapas revelaria necessidades de aperfeiçoamento na própria ENREDD+. Ou seja, algumas opções adotadas na estratégia poderiam ter efeitos indesejados na prática (como geração de conflitos ou desrespeito a algumas salvaguardas). Por isso, a etapa 3 seria o momento adequado para gerar contribuições direcionadas à revisão da estratégia nacional. Estas e outras sugestões estão descritas em Nota Técnica elaborada conjuntamente por Imazon, Instituto Centro de Vida (ICV) e The World Resources Institute (WRI), encaminhada ao MMA por ocasião da formação de um painel técnico sobre salvaguardas de REDD+ coordenado por este ministério em A íntegra da Nota Técnica está em anexo. III. Referências Bibliográficas BROWN, S.; ZARIN, D. What Does Zero Deforestation Mean? Science, v. 342, n. November, p , DELMAS, M. A.; YOUNG, O. New perspectives on governance for sustainable development. In: DELMAS, M. A.; YOUNG, O. R. (Eds.). Governance for the environment. New perspectives. 1. ed. Cambridge: Cambridge University Press, p FAO. Framework for assessing and monitoring forest governance. Rome: FAO, LEMOS, M. C.; AGRAWAL, A. Environmental governance and political science. In: DELMAS, M. A.; YOUNG, O. R. (Eds.). Governance for the environment. New perspectives. 1. ed. Cambridge: Cambridge University Press, p MARTINS, H.; SOUZA JR, C. Avaliação do Desmatamento e do Cadastro Ambiental Rural (CAR) no Pará: bases para o Programa Municípios Verdes. Série O Estado da Amazônia, v 21, Belém. Imazon, SEROA DA MOTTA, R. A Política nacional sobre mudança do clima: aspectos regulatórios e de governança. In: SEROA DA MOTTA, R. et al. (Eds.). Mudança do Clima no Brasil - Aspectos econômicos, sociais e regulatórios. Brasília: IPEA, p WRI; IMAZON; ICV. The governance of forests toolkit (version 1): Washington, DC: WRI, 2010.

10 1. Introdução Anexo - Nota Técnica Recomendações para construção de um sistema de informações sobre salvaguardas de REDD+ no Brasil Brenda Brito 2, Florence Daviet 3, Alice Thuault 4, Priscilla Santos 5 Março de 2012 Desde 2010, diferentes países têm discutido como estruturar sistemas de informação sobre salvaguardas (SIS) para REDD+, a partir das salvaguardas listadas nos Acordos de Cancun 6. O desenvolvimento de um SIS exigirá vários passos para garantir que o processo seja participativo e plenamente coordenado com a elaboração e efetivo funcionamento da estratégia nacional de REDD+ (ENREDD+). Neste documento apresentamos elementos para discussão de como estes passos podem ocorrer no Brasil a partir da experiência do WRI, Imazon e ICV no escopo da Iniciativa para a Governança das Florestas 7, um projeto que visa desenvolver indicadores para identificar desafios na governança florestal que impactam no desenvolvimento de ações de REDD+. A seguir, detalhamos o nosso entendimento sobre salvaguardas e SIS e sugerimos a estruturação do SIS no Brasil num processo de três etapas. Ao final, ressaltamos a importância de iniciativas independentes para acompanhar cumprimento de salvaguardas de REDD+, como complemento ao SIS nacional. 2. Sistema de salvaguardas e sistema de informação Não há uma definição universal para o termo salvaguardas. Contudo, experiências existentes 8 indicam que esse termo refere-se às medidas para prever, minimizar, mitigar ou lidar com impactos adversos associados à determinada atividade. Tais medidas estão muitas vezes relacionadas a três fatores: i) garantia de transparência e participação na tomada de decisão; ii) implementação de ações que respeitem os direitos humanos definidos na legislação nacional e em acordos internacionais e iii) mitigação de possíveis impactos sociais e ambientais. Assim, à medida que cada país for desenvolvendo sua ENREDD+, deverá avaliar os riscos socioambientais relativos a cada ação incluída na estratégia. É essa avaliação que permitirá a definição do sistema nacional de salvaguardas para REDD+, do qual o sistema de informação (SIS) será um componente. 2 Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia 3 World Resources Institute 4 Instituto Centro de Vida 5 Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia 6 Os Acordos de Cancun foram assinados na 16ª Conferência das Partes nas negociações internacionais de mudanças do clima (COP-16). As salvaguardas para REDD+ listadas em seu Anexo I são: a) consistência com objetivos de programas nacionais para florestas e acordos internacionais relevantes; b) transparência e eficácia de estruturas nacionais de governança florestal; c) respeito ao conhecimento e direitos de povos indígenas e comunidades locais; d) participação ampla e efetiva de atores relevantes, principalmente povos indígenas e populações tradicionais; e) conservação de florestas naturais e da biodiversidade; f) assegurar permanência das florestas e g) evitar vazamentos. 7 Para mais informações, ver 8 Por exemplo, salvaguardas adotadas pelo Banco Mundial para conceder apoio financeiro

11 Na prática, esse sistema de salvaguardas será formado por um conjunto de instituições, processos e procedimentos para executar, monitorar e garantir o cumprimento de medidas desenvolvidas para enfrentar os riscos relacionados às atividades listadas na ENREDD+. Por sua vez, o SIS possibilitará reportar o cumprimento das salvaguardas e demonstrar para diferentes atores (investidores, doadores, beneficiários) se as ações de REDD+ alcançarão resultados desejados de redução de emissões de gases do efeito estufa sem prejudicar outros direitos relacionados. Dentre os elementos que integrarão o sistema de salvaguardas e que, portanto, devem ser reportados pelo SIS, destacamos: Regras nacionais e acordos internacionais ratificados que incorporam as salvaguardas (tais como leis, regulamentos, políticas, normas, manuais operacionais, etc) ; Mecanismos de execução para garantir que as regras sejam cumpridas; Monitoramento para garantir o cumprimento e a aplicação das regras, bem como para avaliar a necessidade de reformas legais e institucionais; Mecanismos para receber reclamações e processos de resolução de litígios que possibilitem corrigir os problemas verificados; Mecanismos de correção e adaptação para responder a falhas no cumprimento de salvaguardas; Instituições para supervisionar e implementar esses elementos. Baseado nesses aspectos, apresentamos a seguir uma proposta de desenvolvimento por etapas do SIS no Brasil. Essa proposta inicial deverá ser aperfeiçoada à medida que os elementos da ENREDD+ em desenvolvimento no Brasil se tornem mais claros. 3. Abordagem por etapas para o SIS no Brasil O desenvolvimento de um SIS robusto vai requerer grande esforço de coleta, integração e análise de dados. No entanto, é possível desenvolver um sistema que inicie com um nível mais básico de informações e que evolua para um nível mais detalhado, à medida que a definição sobre a estratégia nacional de REDD+ também avance. Essa abordagem por etapas é especialmente relevante no caso do Brasil, pois apesar da ENREDD+ não estar elaborada, há várias ações de REDD+ sendo implementadas pelo governo (como políticas públicas para redução de desmatamento) e por atores não governamentais (como projetos pilotos de REDD+). Portanto, os riscos inerentes a essas ações podem ser verificados, traduzidos em salvaguardas e em seguida ter seu cumprimento avaliado e reportado via SIS. A seguir propomos três etapas que podem ser seguidas pelo Brasil para desenvolver e implementar seu SIS. Etapa 1 - Levantamentos preliminares. Considerando que a estratégia nacional de REDD+ está em elaboração, sugerimos que a primeira etapa para desenvolvimento do SIS ocorra em paralelo por meio do mapeamento de leis e instituições existentes, relacionadas a ações de REDD+ já em andamento no país. Isso permitirá a identificação de pontos fortes e lacunas que podem alimentar o desenvolvimento da ENREDD+ e do seu sistema de salvaguardas. Além disso, sugerimos a criação de um painel multissetorial de especialistas que podem ajudar na avaliação inicial de implementação dessas leis, a fim de identificar aspectos mais críticos e que precisam ser aperfeiçoados para garantir o atendimento das salvaguardas. Todo esse processo seria coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA). Primeiro, será importante definir um escopo temático inicial para esse mapeamento. Por exemplo, na Iniciativa para a Governança das Florestas, elencamos quatro temas diretamente relacionados a REDD+: i) situação fundiária das florestas (incluindo terras indígenas, territórios quilombolas, territórios de comunidades tradicionais, assentamentos de reforma agrária e propriedades privadas), ii) planejamento do uso do solo (ou zoneamento ecológico econômico (ZEE) no caso do Brasil), iii) gestão florestal

12 (incluindo manejo, conservação e conversão) e iv) recursos e incentivos econômicos para a floresta (no qual enfocamos em fundos ambientais e florestais). Uma vez definidos os temas, o passo seguinte é mapear as instituições e leis relacionadas, o que permitirá ressaltar aspectos positivos já existentes, além de identificar de forma mais ampla quais as lacunas ou problemas. Por exemplo, se há ausência de leis para reconhecimento territorial de algum grupo importante ou se o sistema legal já é suficientemente abrangente. Esse mapeamento deve ser então apresentado ao painel multissetorial, composto por pelo menos os seguintes setores: povos indígenas, comunidades tradicionais, populações quilombolas, agricultores familiares, setor acadêmico, organizações da sociedade civil de direitos humanos e de meio ambiente, além do setor produtivo rural e industrial. Para isso, sugerimos a organização de um workshop no qual seriam feitas perguntas direcionadas à avaliação do mapeamento e à situação de implementação das leis identificadas, seguido da elaboração de um relatório com o resultado do mapeamento e da consulta aos especialistas. A Figura 1 resume os principais passos da etapa 1. Definição de escopo temático Mapeamento de leis e instituições Formação de painel multissetorial Workshop de avaliação com painel multissetorial Elaboração de relatório Figura 1: Etapa 1 para estruturação do SIS nacional Etapa 2 Alinhamento com a estratégia nacional de REDD+. Idealmente a estratégia nacional de REDD+ já estaria avançada ou finalizada na etapa 2, com indicação das prioridades de ação para redução de emissões. Assim, seria necessário revisar o mapeamento feito na etapa 1 e alinhá-lo com as prioridades elencadas na estratégia. Por exemplo, a estratégia pode ter ressaltado temas ou setores que não foram previamente considerados, ou ainda excluído alguns temas ou subtemas do levantamento inicial. Essa revisão deve ser feita em conjunto com o painel multissetorial. A partir da revisão e das prioridades da estratégia, seria feito um levantamento mais aprofundado de lacunas com elaboração de estudos mais específicos. Nesse passo, seria importante identificar e interagir com instituições que já possuem um papel de avaliar o desempenho de órgão públicos de forma mais aprofundada, como o Tribunal de Contas da União (TCU) 9, ou que possuem atribuições de temas específicos, como a Fundação Nacional do Índio (Funai). Esses levantamentos já deveriam também apresentar plano de ações para aprimoramento (por exemplo, indicar onde será necessário investir em treinamento, reforma legal ou institucional). Outro passo importante na etapa 2 seria estabelecer canais de comunicação e mecanismos de resolução de conflitos, possibilitando que grupos diretamente afetados por ações incluídas na ENREDD+ possam ser ouvidos se ocorrerem problemas. Esses canais seriam parte integrante do SIS e seu formato dependeria dos tipos de ações indicadas na estratégia, podendo inclusive usar mecanismos já existentes, desde que houvesse capacitação adequada. Por exemplo, se a ENREDD+ envolver ações de caráter municipal, a prefeitura poderia ser um ponto focal para receber reclamações e reportar ao MMA. Ou ainda, cada estado poderia criar uma espécie de 9 Na última década o TCU realizou várias auditorias para avaliar se instituições ligadas à temática florestal cumprem suas metas institucionais, incluindo avaliação de capacidade técnica 9. Uma vez auditadas, essas instituições incluem nos seus relatórios anuais as ações feitas para implementar recomendações das auditorias, o que facilita o acompanhamento. Assim, o TCU pode ser um importante aliado para avaliar a salvaguarda relacionadas à transparência e estruturas efetivas de governança para florestas (salvaguarda 2b do Anexo I do Acordo de Cancun)

13 Ouvidoria de REDD+, que tentaria solucionar conflitos e reportá-los ao MMA. Casos de conflitos mais graves deveriam ser resolvidos junto ao Poder Judiciário. Finalmente, o MMA teria a função de integrar em um relatório todas essas informações dos levantamentos prioritários e das reclamações e conflitos existentes. A Figura 3 resume os passos da Etapa 2. Alinhamento entre mapeamento da etapa 1 e ENREDD+ com auxílio do painel multissetorial Seleção de temas prioritários para levantamentos mais aprofundados Interação com instituições responsáveis pelos levantamentos Criação de mecanismos de comunicação e resolução de conflitos Elaboração do relatório Figura 3: Etapa 2 para estruturação do SIS nacional Etapa 3 Consolidação. Considerando os levantamentos mais aprofundados e os eventuais problemas identificados na etapa anterior, a etapa 3 seria direcionada a implementar melhorias e resolver inconsistências, além de continuar a coleta de informações de forma mais integrada. Para isso, o painel multissetorial poderia auxiliar a identificar as necessidades prioritárias de ações de melhorias a partir dos levantamentos. Além disso, os estudos feitos da etapa 2 poderiam ser ampliados para outros temas indicados na ENREDD+, mas que não haviam sido apontados como prioritários. A partir das experiências na etapa 2, o MMA poderia desenvolver uma metodologia padronizada de levantamentos para facilitar a integração dos dados. Todos os levantamentos seriam disponibilizados ao público para comentários e o MMA poderia organizar seminários presenciais para casos considerados mais polêmicos (por exemplo, que receberem mais comentários para aperfeiçoamento). Outra ação seria o acompanhamento do processo de resolução dos conflitos surgidos e reportados pelos canais de comunicação criados na etapa 2. Por exemplo, para casos cuja resolução foi direcionada ao poder judiciário, seria recomendável um monitoramento da evolução do processo, considerando prazos e tipos de solução. Isso garantiria mais transparência sobre como situações de violações de salvaguardas são tratadas. Finalmente, todo o aprendizado ao longo das três etapas revelaria necessidades de aperfeiçoamento na própria ENREDD+. Ou seja, algumas opções adotadas na estratégia poderiam ter efeitos indesejados na prática (como geração de conflitos ou desrespeito a algumas salvaguardas). Por isso, a etapa 3 seria o momento adequado para gerar contribuições direcionadas à revisão da estratégia nacional. A Figura 3 resume os principais passos da etapa 3. Selecionar ações prioritárias de melhorias identificadas na etapa 2 em conjunto com painel multissetorial Padronizar metodologia de levantamentos e ampliar para todas as ações da ENREDD+ Monitorar processos de resolução de conflitos causados pela implementação da ENREDD+ Produzir relatório com recomendações para revisão e aperfeiçoamento da ENREDD+ Figura 2: Etapa 2 para estruturação do SIS nacional

14 4. Importância de sistemas independentes de avaliação Nas etapas aqui propostas para a criação e a estruturação do SIS nacional, a sociedade civil terá um papel importante de controle social por meio do painel multissetorial. Porém, esse papel também deve ser exercido externamente com um monitoramento independente do cumprimento das salvaguardas. Esse monitoramento seria uma forma de verificar e até complementar informações oficiais do SIS por meio da produção de informações independentes sobre a efetiva mitigação dos riscos associados a ações de REDD+. Um exemplo de monitoramento independente é o Observatório do REDD, uma rede de instituições que busca registrar informações sobre o cumprimento dos Princípios e Critérios Socioambientais de REDD+, definidos a partir de ampla consulta pública 10. Utilizando a capilaridade e a independência da sociedade civil, o observatório pretende coletar dados sobre projetos pilotos de REDD+ em seu site e possibilitar que qualquer interessado ou afetado possa contribuir com informações ou até denúncias Considerações finais Conforme já ressaltamos, a discussão sobre estruturação do SIS no Brasil precisa estar em total sincronia com o desenvolvimento da ENREDD+. Assim, nesse artigo apresentamos sugestões iniciais e que podem ser aperfeiçoadas à medida que informações sobre a estratégia nacional sejam divulgadas. Recomendamos adicionalmente que toda a estratégia de estruturação e funcionamento do SIS seja feita com ampla participação de atores chaves envolvidos com ações de REDD+. Isso contribuirá com conscientização sobre a importância do SIS para a ENREDD+ e facilitará a fase posterior de coleta de informações para esse sistema, auxiliando na transparência sobre os efeitos das ações de REDD+ no Brasil. 10 Ver para mais informações 11 O site é