O ESTADO UNITÁRIO FRANCÊS EM MUTAÇÃO: DESCENTRALIZAÇÃO E DEMOCRACIA DE PROXIMIDADE.

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1 O ESTADO UNITÁRIO FRANCÊS EM MUTAÇÃO: DESCENTRALIZAÇÃO E DEMOCRACIA DE PROXIMIDADE. Nina Ranieri Professora Associada Departamento de Direito do Estado Faculdade de Direito - USP No começo dos anos 1980, a França iniciou um processo irreversível de descentralização administrativa, ainda não finalizado. Três grandes reformas, ao longo de trinta anos, promoveram nova repartição da materialidade do Estado sobre o território, alterando sua centenária organização unitária. Os atores centrais são as coletividades territoriais comunas, departamentos, regiões, coletividades de estatuto particular e coletividades ultramarinas -, submetidos a um processo concomitante de organização territorial, descentralização e desconcentração da ação pública, por via da subsidiariedade, da proximidade e da modulação. Na primeira fase das reformas, competências do poder central foram transferidas para as comunidades territoriais, acompanhadas de novos direitos e obrigações. Na segunda fase, promovida entre 1990 e início dos anos 2000, foram promovidas a cooperação intercomunal, o fortalecimento da democracia de proximidade, a ampliação da transferência de competências e da desconcentração de serviços públicos. Nesse período, novas instituições foram criadas (como a Câmara Regional de Contas), novos procedimentos foram definidos (controle judicial a posteriori, no lugar da tutela administrativa preliminar), novas coletividades territoriais foram criadas. Em 2003, a constitucionalização do princípio da organização descentralizada da República Francesa (art. 1º, da Constituição de 1958) assegurou a consolidação da política de descentralização. A simultânea concessão de autonomia financeira às coletividades territoriais e a previsão de que as receitas próprias passavam a ser a parte determinante dos recursos das coletividades foi consequência natural dessa medida. Malgrado os seus inegáveis avanços em prol do fortalecimento das coletividades, da democracia local e da modernização da administração, com a criação de figuras jurídicas inéditas e a introdução do conceito de desempenho, as duas primeiras fases das reformas promoveram uma intrincada organização administrativa, apelidada de mil folhas territorial. Objeto de inúmeras e detalhadas leis ordinárias e atos regulamentares específicos, o sistema padece com a falta de clareza acerca da repartição de competências entre os diversos níveis territoriais, e com a vaga identificação do que consiste em interesse nacional, regional, departamental ou local. Além disso, a 1

2 mesma divisão geográfica que delimita as coletividades territoriais define as circunscrições administrativas do Estado, o que lhes atribui dupla condição jurídica, com diferentes missões A complexidade é ampliada pelo fato de o direito das coletividades territoriais também derivar de fontes europeias. As diretivas da União Europeia impõem objetivos a serem por elas atendidos, no nível das suas atribuições. Não surpreendem, portanto, as dificuldades práticas encontradas pelo cidadão para requerer ou reclamar à Administração. A diversidade e a sobreposição de níveis administrativos, os financiamentos cruzados, a duplicidade de gastos são alguns dos problemas verificados, com evidente perda de eficácia na ação pública das coletividades. Desde 2010, a França debate o terceiro ato da reforma descentralizadora. O que se pretende é simplificar a paisagem institucional local e adaptar suas estruturas à diversidade e heterogeneidade das coletividades, inclusive em matéria financeira. A tônica continua sendo a da cooperação intercomunal. A criação de metrópoles, polos metropolitanos, reagrupamento de departamentos e regiões, fusão de comunas etc. são algumas das possibilidades ao alcance dos cidadãos para melhor definir competências locais e regionais, em busca de coerência, eficiência e efetividade da ação pública. Paralelamente, a Revisão Geral das Políticas Públicas (RGPP), lançada em 2007, procura reduzir despesas e torna-las mais eficazes, inclusive mediante simplificação da gestão e de processos. A institucionalização da nova gestão do território francês implica o desenho de uma nova forma de Estado, por meio de processos concomitantes de descentralização de desconcentração que alguns autores denominam déconcentralization 1 - cujo objetivo principal é romper o unitarismo, em benefício de um papel mais ativo das coletividades territoriais. Fala-se mesmo de reinvenção do Estado ou de remodelação do Estado 2, na qual uma das consequências mais marcantes é o fato de decorrer de lei, elaborada pela Assembleia Nacional, o que implica considerável perda de poder por parte do governo central. Outro efeito notável é a perda da centralidade do Estado em matéria de relações internacionais. Este artigo apresenta as principais causas da mutação do Estado Unitário Frances por via das reformas de descentralização territorial. Não se trata de elaborar avaliações de valor sobre as mutações em curso, mas de situá-las, numa espécie de cartografia rudimentar. 1- A estrutura geral das coletividades territoriais. Comunas, departamentos e regiões são coletividades territoriais de direito comum, com exceção das coletividades com estatutos jurídicos especiais, definido em lei ordinária. Todas se submetem ao Código Geral das Coletividades (1996 e 2000), 1 CALOISSE, Jacques - Les mutations du modele français d administration territoriale.institut Français de Sciences ADministratives. 2 TIMSIT, G. La réinvention de l Etat, RISA, juin 2008, pp

3 Em todas, o agente executivo é também representante do Estado, responsável pelos interesses nacionais, pelo controle administrativo e pela conformidade com as leis (art. 72 da Constituição). Os tratados e o direito da União Europeia vêm influenciando o direito das coletividades territoriais, por força do princípio da subsidiariedade. A Carta Europeia da Autonomia Local, adotada pelos Estados membros em 1985 (ratificada pela França em 2006), estabeleceu normas comuns para as coletividades territoriais europeias, sob dois fundamentos principais: a ação pública é mais eficaz quando tomada no nível pertinente; a ação pública é mais legítima quando a responsabilidade dos eleitos se exerce perto dos cidadãos. A autonomia local, portanto, deve ser exercida nas áreas política, administrativa e financeira, com garantia legal e constitucional; a democracia local, reforçada; os conselhos locais, obrigatoriamente eleitos; as competências locais, preservadas e adaptadas. A cooperação entre as coletividades é fundamental. 3 Nesse sentido, a repartição de competências dentro dos Estados membros deve evoluir para reduzir as diferenças econômicas e sociais internas. A União Europeia, ademais, reconhece as coletividades territoriais como sujeitos do direito comunitário, com direitos (alguns) e obrigações (muitas), na qualidade de entes administrativos. Sua posição, naturalmente, não se iguala à dos Estados membros ou à dos órgãos comunitários, mas à dos particulares, o que significa dizer que podem recorrer administrativa e judicialmente de atos comunitários dos quais sejam destinatários Comunas, Departamentos, Regiões, Coletividades com Estatuto Particular e Coletividades Ultramarinas. Originalmente, a expressão coletividade territorial designou, no direito francês, um conjunto populacional natural e espontâneo, vinculado a uma determinada área geográfica. 4 Desde a reforma constitucional de 2003, o termo se refere às estruturas administrativas dotadas de personalidade jurídica de direito público, distintas do Estado, com direitos e obrigações concernentes ao exercício de competências de interesse da população, em áreas específicas do território nacional, previstas no art. 72 da Constituição Francesa de 1958: ARTIGO 72 - As coletividades territoriais da República são as comunas, departamentos, regiões, comunidades de estatuto especial e comunidades ets-122.html 4 Assim foi empregada por Leon Duguit (1903), por L. Michoud (1906), R. Carré de Malberg (1920) e L. Rolland (1935), cf. La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale? Louis FAVOREU, André ROUX - Cahiers du Conseil constitutionnel n 12 (Dossier : Le droit constitutionnel des collectivités territoriales) - mai Acesso em 16/07/

4 ultramarinas regidas pelo artigo 74. Qualquer outra coletividade territorial é criada pela lei, se necessário, em vez de uma ou várias comunidades mencionadas no presente parágrafo. As coletividades territoriais destinam-se a tomar decisões para o conjunto de competências que melhor podem ser exercidas ao seu nível. Nas condições previstas pela lei, essas comunidades são administradas livremente por conselhos eleitos e dispõem de um poder regulamentar para o exercício das suas competências. 5 Hoje, mais de comunas (recorde mundial, havendo, mesmo, algumas comunas sem população 6 ), 101 departamentos e 22 regiões, que atuam como estruturas sobrepostas, retalham o território nacional francês. A partir de 1º/01/2016, as regiões serão reduzidas de 22 para 13, por força da Lei de 16/01/ O conjunto caracteriza-se pela diversidade e heterogeneidade, além de apresentar potencial capacidade de ampliação dada a possibilidade de criação de novas coletividades por lei ordinária (como ocorreu, recentemente, em relação à Metrópole de Lyon, à Grande Paris e Aix-Marseille-Provence, cf. art. 34 da Constituição). As comunas constituem as circunscrições territoriais mais antigas e mais próximas dos cidadãos. Os seus limites geográficos e respectivas denominações derivam das antigas paróquias, vilas, burgos e comunidades existentes no Antigo Regime, mantidos pela Lei de 14 de dezembro de Os departamentos, criados em 26 de fevereiro de 1790, tomaram as denominações de acidentes geográficos locais (Rhin, Rhône etc.), enquanto as regiões, definidas mais recentemente, após o final da II Guerra Mundial, são denominadas por critérios geográficos e históricos. Atendidas as condições legais, todos os limites geográficos das coletividades podem ser alterados, mediante proposta local, por ampliação e extinção de coletividades existentes ou pela criação de novas modalidades, como previsto no art da Constituição. As coletividades ultramarinas, enumeradas no art. 72-C da Constituição, gozam de diferentes estatutos jurídicos, que repercutem no âmbito e nos limites da É o caso de algumas comunas do Departamento de La Meuse (Beaumont-em-Verdunois, Bezonvaux etc. que conservam a sua natureza jurídica de coletividade territorial em razão de serem lugares históricos da I Guerra Mundial. 7 A saber: Alsace, Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes, Auvergne e Rhône, Bourgogne e Franche- Comté, Bretagne, Centre, Corse, Champagne-Ardenne e Lorraine, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais e Picardie, Basse-Normandie e Haute-Normandie, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d Azur. As denominações compostas indicam a reunião de regiões. 4

5 sua livre administração, na composição dos órgãos deliberativos e executivos e na aquisição de cidadania europeia (arts. 73 e 74 da Constituição).. 8 São elas: Mayotte, Guadalupe e Reunião (simultaneamente departamentos e regiões) são regidas pelo art. 73 da Constituição; Martinica e Guiana (coletividades territoriais únicas); Saint-Barthelémy e Saint-Martin, Saint-Pierre e Miquellon, Polinésia Francesa, as ilhas Wallis e Futuna são regidas pelo art. 74 da Constituição; Nova Caledônia (coletividade ultramarina sui generis); e os territórios incluídos no domínio público do Estado: Terras Austrais e Antárticas Francesas (territórios de ultramar, divididos em distritos) e Clipperton (coletividade territorial). 9 A Córsega é um caso à parte. Qualificada como coletividade territorial, ao abrigo do art. 72 da Constituição de 1958, detém estatuto especial consolidado entre 8 ARTIGO 73- Nos departamentos e regiões ultramarinas, as leis e os regulamentos são legalmente aplicáveis. Podem ser objeto de adaptações mantendo as características e restrições específicas dessas coletividades. Estas adaptações podem ser decididas por essas comunidades nos assuntos onde se exercem as suas competências e se forem habilitadas, conforme o caso, pela lei ou regulamento. Por derrogação ao primeiro parágrafo e para considerar suas especificidades, as coletividades regidas pelo presente artigo podem ser habilitadas, conforme o caso, pela lei ou o regulamento, a estabelecer elas mesmas as regras aplicáveis sobre o seu território, em um número limitado de matérias que podem ser da competência do âmbito da lei ou o do regulamento. Essas regras não incidirão sobre a nacionalidade, os direitos cívicos, as garantias das liberdades públicas, o estado e a capacidade das pessoas, a organização da justiça, o direito penal, o procedimento penal, a política externa, a defesa, a segurança e a ordem públicas, a moeda, o crédito e os câmbios, bem como o direito eleitoral. Essa enumeração pode ser especificada e complementada por uma lei orgânica. A disposição prevista nos dois parágrafos precedentes não é aplicável ao departamento e à região de Reunião. (...) ARTIGO 74- As comunidades ultramarinas regidas pelo presente artigo têm um estatuto que considera os interesses próprios de cada uma na República. Esse estatuto é definido por uma lei orgânica, adotado após pareceres da assembleia deliberativa, que estabelece: - as condições nas quais as leis e regulamentos são aplicáveis; - as competências desta comunidade; sujeito àquelas já exercidas por ela, a transferência de competências do Estado não pode considerar os assuntos listados no quarto parágrafo do artigo 73, determinados e complementados, se for o caso, pela lei orgânica; - as regras de organização e funcionamento das instituições da comunidade e o regime eleitoral da sua assembleia deliberativa; - as condições nas quais as suas instituições são consultadas sobre os projetos e propostas de lei e os projetos de portaria ou de decreto que comportam disposições específicas à comunidade, bem como sobre a ratificação ou a aprovação de compromissos internacionais celebrados nos assuntos da sua jurisdição. A lei orgânica pode também determinar, para as coletividades que são dotadas de autonomia, as condições nas quais: - o Conselho de Estado exerce um controle jurisdicional específico sobre certas categorias de atos da assembleia deliberativa que intervêm ao abrigo das competências que exerce no domínio da lei; - a assembleia deliberativa pode alterar uma lei promulgada após a entrada em vigor do estatuto das coletividades, quando o Conselho Constitucional, convocado principalmente pelas autoridades da comunidade, constatar que a lei interveio no âmbito de competência desta coletividade; - medidas justificadas pelas necessidades locais podem ser tomadas pela coletividade a favor da sua população, acessos ao emprego, direito de estabelecimento para o exercício de uma atividade profissional ou proteção do patrimônio fundiário; - a coletividade pode participar, sob o controle do Estado, do exercício das competências que conserva, no respeito das garantias atribuídas sobre o conjunto do território nacional para o exercício das liberdades públicas. As outras modalidades da organização específica das comunidades que são da competência do presente artigo são definidas e alteradas pela lei após consulta da sua assembleia deliberativa. 9 As coletividades ultramarinas não serão analisadas neste artigo devido à variedade de situações jurídicas, que representam particularidades e não a organização geral do Estado. 5

6 1991 e Neste, sobressaem duas particularidades: o papel da Assembleia Corsa (órgão deliberativo) consultada previamente acerca de todas as disposições legais e decretos atinentes à coletividade - e a existência de órgão executivo colegiado, o Conselho Executivo, que responde à Assembleia Corsa. Suas competências também são mais amplas que as das demais coletividades, especialmente em matéria educacional e de desenvolvimento econômico, social, cultural, turístico e ambiental. Os seus recursos provém, principalmente, do regime fiscal de zona franca; além disso, bens móveis e imóveis anteriormente utilizados pelo Estado foram transferidos à coletividade, entre outras medidas que visaram conferir meios para sua autonomia financeira A intercomunidade. A intercomunidade não é uma nova espécie de coletividade territorial, mas uma pessoa jurídica destinada à promover a gestão conjunta de serviços públicos (transporte, saneamento etc.) ou a elaboração de certas políticas públicas. Difere das coletividades territoriais em razão dos estritos limites de sua competência. A intercomunidade não atua, de nenhum modo, além do escopo específico que lhe foi atribuído nem fora dos limites territoriais das comunas que se associaram. Tampouco desfrutam da natureza jurídica de circunscrições administrativas estatais. Submete-se, contudo, às disposições do Código Geral das Coletividades, em caráter subsidiário. O novo ente administrativo surgiu nos anos 1970, para fazer frente ao insucesso na redução do número de comunas (atribuído à atávica ligação dos franceses aos seus municípios). A medida mostrou-se acertada, especialmente após 1992, quando houve grande impulso legal à colaboração intercomunal. No início de 2014, praticamente a totalidade das comunas havia se reagrupado em 2600 agrupamentos intercomunais, com tendência de ampliação. O modelo institucional mais comum é o do estabelecimento público de cooperação intercomunal EPCI, ente dotado de personalidade jurídica de direito público, caracterizado pela especialização funcional e territorial e pela exclusividade na prestação dos serviços ou atividade delegada. Ao EPCI são transferidas as competências necessárias ao exercício das missões que as comunas lhe atribuíram, seja a realização de determinados serviços comuns (transportes, saneamento etc.), seja a elaboração de projetos de desenvolvimento econômico, organização do território ou urbanização. O EPCI pode assumir diferentes formas: sindicato de comunas, comunidade de comunas, comunidades urbanas, comunidades de aglomeração, metrópoles ou polos metropolitanos (Leis de 16/12/2010 e de 27/01/2014). Seu financiamento, à exceção dos sindicatos de comunas (que recebem contribuições das comunas membros), é assegurado por taxas de serviço cobradas diretamente pelo EPCI. As metrópoles englobam comunas contíguas em zona contínua, sem prazo de duração e em base voluntária, conforme definição do Código das Coletividades Territoriais. A categoria jurídica, os requisitos e as condições pelas quais uma comunidade urbana pode pleitear o estatuto de metrópole foram fixadas pela Lei no de 27 de janeiro de 2014 (Loi MAPAM), relativa à modernização da ação pública territorial e redistribuição de competências locais. Em linhas gerais, a criação de metrópoles, sempre em bases voluntárias, tem por objetivo valorizar a economia local, o transporte metropolitano, assim como 6

7 desenvolver recursos universitários, de informação e de tecnologia, como ocorreu em relação a Rennes, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Brest, Lille, Rouen, Grenoble, Strasbourg e Montpellier. A metrópole de Lyon, criada em 2015, agrupa 59 comunas e detém estatuto diferenciado das demais devido ao fato de incorporar competências da antiga comunidade urbana da Grande Lyon e do Departamento do Rhône. A partir de 2016, Grande Paris e Aix-Marseille-Provence passaram a ter estatuto jurídico assemelhado ao de Lyon. Quadro 1 Coletividades Territoriais e Intercomunidades COLETIVIDADES TERRITORIAIS livre administração e democracia de proximidade Comunas Departamentos Regiões Coletividades com estatuto particular: Córsega, Metrópole de Lyon, Grande Paris, Aix-Marseille-Provence Coletividades Ultramarinas INTERCOMUNIDADES competências específicas e especializadas Estabelecimento público de cooperação intercomunal EPCI sindicato de comunas comunidade de comunas, comunidades urbanas, comunidades de aglomeração, Metrópoles Polos metropolitanos 1.3- Competências e Rendas. As coletividades concorrem com o Estado em matéria de desenvolvimento econômico, social, sanitário, cultural e científico, de promoção de igualdade, de proteção do meio ambiente e de melhoria da qualidade de vida. Até recentemente, todas as coletividades dispunham da cláusula geral de competência, prevista em lei, que lhes garantia a capacidade geral de intervenção, sem necessidade de enumeração exaustiva das respectivas competências. Sua origem remonta a 1884, ocasião em que foi prevista apenas para as comunas (em 1884); em 1982, a cláusula foi estendida às demais coletividades Código Geral das Coletividades Territoriais. As reformas promovidas pelas leis de 16/12/2010 e de 27/01/2014 suprimiram a cláusula dos departamentos e regiões, que agora passam a ter competências definidas, inclusive com a possibilidade de as repartirem entre si. Como o próprio nome diz, cuida-se de competência geral, não especializada, fundada nas noções de peculiar interesse e interesse local de agir. Sua aplicação 7

8 corresponde ao reconhecimento do interesse local, com exclusão das áreas atribuídas pelo legislador a outras coletividades. O problema desse tipo de previsão, consideradas as dificuldades inerentes à definição da competência geral, especialmente em razão da sobreposição territorial das coletividades, é o seu alto grau de conflitualidade. Por outro lado, graças à jurisprudência do Conselho de Estado, a definição vem se aprimorando, caso a caso. Nesse sentido, uma das decisões paradigmáticas é a CE 29/06/2001, Commune de Mons-en-Baroeul no , segundo a qual para que a intervenção das comunas sob a cláusula geral de competência seja considerada legal, são necessárias duas condições positivas que a ação tenha interesse público e que também apresente interesse comunal- e duas condições negativas que a ação não esteja compreendida entre as competências de outra coletividade, nem seja competência do maire). 10 Para fazer frente aos seus encargos e competências, as coletividades dispõem de renda própria, conforme previsto no art da Constituição recursos dos quais podem dispor livremente, na forma da lei; a totalidade ou parte do produto de impostos, em relação aos quais poderá, inclusive, definir base de cálculo e alíquotas. A autonomia financeira das coletividades é revestida de outras garantias constitucionais. Qualquer transferência de competências entre o Estado e as coletividades territoriais deve ser acompanhada pela atribuição de recursos equivalentes. Qualquer criação ou ampliação de competências que acarrete aumento de despesas deve ser acompanhada de recursos determinados pela lei. Além disso, a lei deverá prever acordos de compensação destinados a favorecer a igualdade entre as coletividades territoriais. 11 Os orçamentos locais, via de regra, são elaborados pelo agente executivo, votados pelo conselho deliberativo da coletividade e controlados pela Câmara Regional de Contas, sem prejuízo de estarem à disposição dos conselheiros eleitos, dos cidadãos e dos parceiros financeiros das coletividades. A lei de experimentação. Consequência importante desse processo é a possibilidade de ser autorizado legalmente a uma coletividade territorial que desenvolva determinada política pública não inserida no âmbito de suas atribuições 10 Cf. Acesso em 20/07/ ARTIGO As coletividades territoriais se beneficiam de recursos dos quais podem dispor livremente nas condições estabelecidas pela lei. Podem receber a totalidade ou parte do produto dos impostos de todas as naturezas. A lei pode lhes autorizar a definir a base fiscal e a alíquota dentro dos limites estabelecidos por ela. As receitas fiscais e os outros recursos próprios das coletividades territoriais representam, para cada categoria de comunidades, uma parte determinante de todos os seus recursos. A lei orgânica fixa as condições nas quais esta regra é cumprida. Qualquer transferência de competências entre o estado e as coletividades territoriais é acompanhada pela atribuição de recursos equivalentes aos que foram dedicados ao seu exercício. Qualquer criação ou ampliação de competências que tenha por consequência o aumento das despesas das coletividades territoriais é acompanhada de recursos determinados pela lei. A lei prevê acordos de compensação destinados a favorecer a igualdade entre as coletividades territoriais. 8

9 regulares, conforme previsto no art da Constituição. 12 A iniciativa é local, mediante decisão motivada do respectivo órgão deliberativo, sendo autorizada pelo governo pelo prazo máximo de 5 anos, com avaliação pelo Parlamento ao final do período. Conforme o resultado, a lei poderá determinar o encerramento da experimentação, a sua renovação, por período máximo de 3 anos ou a manutenção e confirmação das medidas adotadas a título de experimentação. Por esse mecanismo, o legislador autoriza a derrogação das normas que regem o exercício das competências das coletividades. Da mesma forma, o Governo, por decreto do Conselho de Estado, pode autorizar tal derrogação, consideradas razões de conveniência e oportunidade. A experimentação, contudo, tem sido muito pouco utilizada pelas coletividades. O princípio da experimentação, introduzido na Constituição pela reforma de 28/03/2003, autoriza lei ou regulamento a dispor, por período certo e em caráter experimental, sobre questões inseridas em oito áreas: intervenção econômica, gestão de fundos estruturais europeus, assistência educativa, organização de escolas primárias, insalubridade, financiamento de equipamentos sanitários, administração de patrimônio e transferência de aeroportos (art. 37-1). O art permite, ainda, que o Estado proceda, por meio de lei ou regulamento, a experimentações em matéria de organização interna (o que pode alcançar as coletividades) ou de transferência de novas competências às coletividades. Competências internacionais. Às já mencionadas competências das coletividades, soma-se a cooperação descentralizada, modalidade de acordo com autoridades ou coletividades locais estrangeiras, respeitada a política internacional francesa (Código das Coletividades Territoriais, art ). Instaurada progressivamente, desde as antigas parcerias entre cidades gêmeas, a cooperação descentralizada foi regulamentada pela lei de descentralização de Inicialmente, restringiu-se a acordos regionais com coletividades estrangeiras fronteiriças, em matéria de interesse comum, escopo ampliado após 1992, em prol de ampla possibilidade de colaboração. Desde 2007, as coletividades territoriais detém capacidade jurídica para concluir acordos com autoridades públicas e entidades locais estrangeiras, respeitados a política nacional de relações exteriores. A inserção das coletividades na política econômica mundial tem sido a tônica dominante da cooperação descentralizada desde então, seja por meio de exportações, seja pela realização de serviços. Segundo o Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Desenvolvimento Internacional, conforme dados oficiais, no ano de 2014 mais de projetos de cooperação descentralizada, firmados por cerca de coletividades territoriais 12 Nas condições previstas pela lei orgânica, e exceto quando são as condições essenciais de exercício de uma liberdade pública ou um direito constitucionalmente garantido, as coletividades territoriais ou as suas associações podem, de acordo com a jurisprudência, a lei ou o regulamento que as regem, derrogar, a título experimental e por um objeto e um período limitados, às disposições legislativas ou regulamentares que governam o exercício das suas competências. 9

10 francesas, estavam em execução com mais de coletividades parceiras, em 145 países. 13 Fenômeno heterogêneo, em permanente evolução, a cooperação descentralizada vem se afirmando em diversos campos: construção europeia, desenvolvimento regional, urbanismo, crises humanitárias, imigração etc. Ainda que modesta em algumas partes do País reveste-se de grande importância simbólica, uma vez que permite às coletividades tornarem-se pessoas jurídicas das relações internacionais, área até então reservada à atuação exclusiva do Estado, como expressão da soberania nacional. O movimento é incentivado pela Comissão Europeia, para a qual a cooperação descentralizada, justamente por não ser estatal, privilegia o fortalecimento de um contra poder internacional, composto pela sociedade civil, seja pela presença de associações, seja de empresas ou de redes. Para alguns observadores da cena internacional, dessas relações deverá surgir outra forma de governança e de regulamentação, cuja base geográfica será a região Órgãos deliberativos e executivos. As deliberações da comuna são de responsabilidade do Conselho Municipal. Compete-lhe decidir sobre o orçamento, a gestão dos bens e interesses comunais, a criação e administração das escolas de ensino fundamental bem como das creches e escolas de educação infantil, além da administração dos serviços públicos de responsabilidade da comuna, entre outros. Em cidades com mais de habitantes, é possível a instituição de Assembleias e Conselhos de Quartiers (Bairros), órgãos consultivos igualmente compostos por membros eleitos, mediante sufrágio universal. Nos bairros que exigem atenção especial da municipalidade em matéria de políticas públicas, deve ser instituído o Conselho Cidadão, composto por habitantes locais, sorteados, e representantes de associações locais (cf. Lei de 24/02/2014) O agente executivo comunal é o maire, que atua sob a dupla condição de agente da comuna e representante do Estado; em ambas, sua atuação é sobretudo administrativa. No primeiro caso, o maire executa as deliberações do Conselho (que preside), representa judicialmente a comuna, dirige a administração local, ordena despesas etc.; como agente do Estado atua como juiz de paz, agente da polícia judiciária, responsável pela organização das eleições etc. O maire e seus adjuntos, no exercício de suas funções, compõem um conjunto de pessoas denominado municipalidade ; seus mandatos tem a mesma duração dos membros do Conselho Municipal, sendo-lhes proibido acumular as funções com a presidência de um conselho departamental ou regional. 13 Cf. Acesso em 20/07/ GALLET, B. - Les enjeux de la coopération décentralisée. 10

11 Assim como as comunas, os Departamentos são simultaneamente coletividades territoriais e circunscrições administrativas do Estado. O chefe do órgão executivo é o presidente do Conselho Departamental; o agente do Estado é o préfet (figura que não se confunde com o prefeito municipal brasileiro). De modo geral, a sede do Departamento é fixada na maior cidade; suas subdivisões territoriais são o arrondissement (dirigido pelo sous-préfet) e o cantão (fração do arrondissement), este último uma circunscrição eleitoral, sobretudo, e acessoriamente administrativa. As competências do Departamento voltam-se à promoção da solidariedade e coesão territorial, respeitada a autonomia das comunas que o compõem e da região na qual se insere. Basicamente, atua na área econômica, de ação sanitária e social, organização do espaço e dos transportes, cultura e educação, habitação. O modelo se repete na organização das regiões. Simultaneamente coletividades territoriais e circunscrições administrativas do Estado, o chefe do órgão executivo é o presidente do Conselho Regional (órgão deliberativo); o agente do Estado é o prefeito do Departamento que sedia a administração regional. Suas competências vão da promoção do desenvolvimento econômico, social, sanitário, científico, educacional e cultural à organização do território e proteção das línguas e características regionais. Atuam, igualmente, nas áreas da saúde e planejamento territorial. Daí a importância dos respectivos Conselhos Econômico, Social, Regional e Ambiental, órgãos consultivos que obrigatoriamente são chamados a se manifestar sobre a preparação e execução dos planos regionais e do orçamento, sem prejuízo de outras matérias. Nas metrópoles, entes intercomunitários (ECPI), aos órgãos deliberativos e executivos da cidade sede somam-se os órgãos metropolitanos (Conselho Metropolitano e, conforme o caso, Conselho de Maires, Conselho de Desenvolvimento etc.). Destes, o Conselho Metropolitano constitui o órgão deliberativo máximo, composto de conselheiros municipais da cidade sede e maires das comunas que integram a área. Nas metrópoles de estatuto especial, consideradas coletividades territoriais (Lyon, Paris e Aix-Marseille-Provence), a organização e nomenclatura dos conselhos podem variar. Nos dois casos, o agente do Estado é o préfet do respectivo Departamento. A Metrópole de Lyon é uma coletividade territorial de estatuto particular; dadas as competências que lhe foram atribuídas pela Lei , de 27/01/2014. Seus encargos são, simultaneamente, departamentais e metropolitanos, assim como será para a Grande Paris e para Aix-Marseille-Provence, a partir de Estas, portanto, diferenciam-se das demais metrópoles criadas pelas leis de 2014, acima citadas. A propósito, o Conselho Constitucional declarou a Lei de modernização da ação pública territorial e de afirmação das metrópoles conforme à Constituição, inclusive em relação à reserva de competências do maire de Lyon e do presidente da mesma Metrópole Cf. Acesso em 20/07/

12 Quadro 2 Órgãos deliberativos e executivos das coletividades territoriais CIRCUNSCRIÇÃO ORGÃO DELIBERATIVO ÓRGÃO EXECUTIVO AGENTE DO ESTADO Comuna Conselho Municipal Maire Maire Assembléia Quartier de Conselho de Quartier Conselho Cidadão Intercomunidade Conselho Comunitário Presidente Conselho do Préfet Metrópole (EPCI) Conselho Metropolitano Presidente Conselho do Préfet Conselho Desenvolvimento de Metrópoles com estatuto particular: Conselho Metrópole da Presidente Conselho do Préfet Lyon, Grande Paris, Aix-Marseille- Provence Conselho de Desenvolvimento Conselho de Maires Departamento Conselho Departamental Préfet Préfet Região Conselho Regional Préfet de Région Préfet de Région 2- Descentralização e livre administração. A construção do Estado Nacional francês caracterizou-se pela centralização e unidade do poder político e jurídico em seu território. Tal forma de organização, denominada unitária, implica algum grau de descentralização territorial do poder; 12

13 pressupõe que ao governo central competem não só as questões nacionais como também as locais e regionais. Na Alta Idade Média, comunidades locais conheceram algum tipo de descentralização, suprimida paulatinamente pela Coroa a partir da segunda metade do séc. XII. Os movimentos de centralização e concentração do poder no soberano, a construção de estrutura administrativa única, são notados até a Revolução, em A Revolução, apesar de substituir a confusa organização das províncias por estruturas territoriais uniformes e idênticas em todo o País (departamentos, cantões, bairros, comunas), e prever eleições para todos os agentes de departamentos e comunas, manteve a centralização financeira, judiciária, econômica. Napoleão acentuou a centralização, suprimindo as eleições locais, reservando-se o direito de designar os membros das assembleias, os maires e os préfets. Tal organização - clássica forma unitária de Estado - foi mantida ao longo de todo o séc. XIX e início do séc. XX, até o final da I Guerra Mundial. Preocupações com a necessidade de descentralização são notadas após o final da II Guerra Mundial, em parte devido às iniquidades regionais, em parte em razão da racionalização econômica imposta pela reconstrução do País. Nos anos 1960 e 1970, algumas medidas isoladas (a separação da Córsega da região Provence-Côte d Azur, com atribuição de estatuto especial e, posteriormente, a qualificação das regiões como estabelecimento público) tendem a criar um clima favorável em relação à descentralização. O passo decisivo para as reformas iniciadas em 1982 foi o questionário elaborado pelo governo, em 1977, sobre responsabilidades locais. Na avassaladora maioria das respostas de mais de maires, demonstrou-se a insatisfação com a dependência estatal e as dificuldades de gestão em face da tutela estatal, assim como o desejo de exercer competências em relação à vida quotidiana dos munícipes. Atualmente, a noção geral de coletividade territorial implica os conceitos de descentralização e livre administração. Um não se confunde com o outro: o primeiro constitui método de divisão do poder no Estado Unitário, o segundo, uma liberdade constitucional, que reafirma as liberdades locais de gestão. Mas, descentralização e livre administração também são formulações correlatas e conexas. Se, em virtude da descentralização, as coletividades se administram livremente, o princípio da livre administração concretiza a descentralização Descentralização Objetivamente, a descentralização consiste na transferência legal de competências do poder central (o Estado) para as coletividades territoriais (descentralização territorial) ou estabelecimentos públicos (descentralização por serviços). Na primeira hipótese, a decisão é tomada pelos órgãos territoriais próprios graças ao princípio da livre administração; nesse sentido, aproxima o cidadão do poder decisório e favorece a democracia de proximidade. 13

14 Na segunda hipótese, a lei confere autonomia jurídica, administrativa e financeira ao ente encarregado de desenvolver determinados serviços públicos em nome do Estado; a divisão dos serviços combina critérios setoriais a territoriais. Tratase, aqui, da criação de agencias especializadas, nos moldes da iniciativa privada. A criação das Agencias Regionais de Saúde ARS pela Lei Hospitais, pacientes, saúde e territórios, de 21/07/2009, ilustra este tipo de descentralização. A elas compete definir os territórios de saúde para prestação dos serviços de saúde pública na região, inclusive no que diz respeito ao uso de equipamentos e acompanhamento médico social, atendimento básico e de urgência. O Estado Frances vem ampliando e aprimorando a descentralização há cerca de trinta anos, mas seu conceito ainda é complexo e impreciso. Distingui-lo de conceitos próximos como desconcentração e federalismo - torna-se, por conseguinte, essencial à sua compreensão. A desconcentração diz respeito às relações entre os agentes centrais e locais de uma mesma pessoa jurídica: o Estado Nacional. Sua mecânica dá-se pelo princípio da hierarquia; sua operacionalidade, pelo poder regulamentar. Já foi dito que uma das peculiaridades do sistema francês é a duplicidade de funções atribuídas aos órgãos executivos das coletividades territoriais, cujos titulares atuam como agentes locais, departamentais e regionais e, simultaneamente, como agentes do Estado Nacional. É justamente por via da desconcentração que são ampliados os poderes desses agentes, de forma a descongestionar o poder central. Outra consequência positiva do processo é a possibilidade do poder central regulamentar seus serviços com amplo conhecimento das necessidades locais. O federalismo, por sua vez, é a expressão de uma organização política, enquanto a descentralização, de uma organização administrativa. Estados federais são compostos por vários entes políticos, dotados de poder legislativo ordinário e, em algumas situações, de poder constituinte, como se verifica em relação ao Brasil e aos Estados Unidos, exemplificativamente. Outra diferença marcante reside no fato de que os entes federados, via de regra, possuem poder executivo, legislativo e judiciário próprios (com exceção dos Municípios, no caso brasileiro), enquanto na França, o Judiciário é único, assim como toda a jurisdição administrativa é exercida pelo Conselho de Estado. No que concerne aos encargos e competências, enquanto no Estado Federal todos são objeto de repartição constitucional, no Estado Unitário descentralizado francês são fixados pelo legislador ordinário, não havendo como se lhes atribuir a natureza de direitos próprios da coletividade A livre administração. O princípio da livre administração, de extração constitucional, atribui poder regulamentar às coletividades territoriais, para o exercício de suas competências. Trata-se, em realidade, de uma liberdade de agir, de uma autonomia institucional (expressa pela existência de conselhos eleitos) e funcional (caracterizada por 16 Cf. Nadine DANTONEL-COR, Droit des Collectivités Territoriales, Bréal, 2014, 5ème édition, p

15 competências e rendas próprias); o que implica autonomia contratual, de gestão de pessoal etc. São corolários desse princípio a atribuição de personalidade jurídica às coletividades territoriais e a autonomia orgânica e funcional das suas estruturas administrativas. A autonomia orgânica e funcional, a seu turno, pressupõe poderes de decisão própria, observadas as normas constitucionais e legais, e recursos financeiros suficientes, de modo a garantir-se a autonomia financeira. A regra é a autonomia das autoridades descentralizadas, a intervenção do Estado, a exceção. Previsto atualmente nos artigos 34 e 72-C da Constituição 17, o princípio já fora consagrado pelo Conselho Constitucional, em decisão de 23/05/1979 (no DC, Territoire de Nouvelle-Calédonie). 18 Discutiram-se, na ocasião, os limites da atuação do legislador em relação à livre administração da coletividade, restando claro que não poderia restringi-la. A jurisprudência do Conselho de Estado e do Conselho Constitucional vem afirmando, caso a caso, as garantias institucionais da livre administração, o âmbito e a linha divisória da autonomia local, departamental e regional. No paradigmático acórdão Commune de Venelles c/ M. Morbelli do Conselho de Estado (Proc , decisão de 18/01/2001) 19, restou assentado que a livre administração é uma liberdade fundamental. Michel Verpeaux, em comentários ao acórdão, considera ser a livre administração um princípio constitucional, análogo à separação de poderes: tanto um como o outro não são direitos, mas condições consideradas constitucionalmente necessárias, pelo art. 72 da Constituição para um e pelo art. 16, da Declaração de Direitos para o outro, para afirmar as liberdades reconhecidas em outros dispositivos que não são orgânicos, mas que são concernentes a direitos substantivos. A livre administração, ademais, pode ser concebida como uma forma de separação vertical dos poderes, enquanto a forma tradicional de separação é horizontal. 20 Nesse diapasão, o exercício da livre administração por conselhos eleitos constitui garantia institucional. 17 Artigo 34 - A lei determina os princípios fundamentais: (...) - da livre administração das autoridades locais, competências e recursos; (...). 18 Cf html 19 Cf. Révue de l Actualité Juridique Française, 2001, p. 681, RAJF.org L'un comme l'autre ne constituent pas des droits mais peuvent être conçus comme des conditions jugées constitutionnellement nécessaires, par l'article 72 de la Constitution pour l'un, par l'article 16 de la Déclaration des Droits pour l'autre, pour l'affirmation des libertés reconnues dans d'autres dispositions qui ne sont plus alors organiques mais qui concernent des droits substantiels. La libre administration peut d'ailleurs être conçue comme une forme de séparation verticale des pouvoirs tandis que la forme habituelle de la séparation serait horizontale." Révue Française de Droit Administrative nº 3, 2001, p Apud La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale? Louis FAVOREU, André ROUX - Cahiers du Conseil constitutionnel n 12 (Dossier : Le droit constitutionnel des collectivités territoriales) - mai Acesso em 16/07/

16 Curioso notar que a Constituição não exige, paralelamente, eleição para o agente executivo. Desde 1982, contudo, a prática tem sido a de eleição de todos os agentes locais, sem exceção, por determinação legal declarada conforme a Constituição pelo Conselho Constitucional (decisão DC, de 13/01/1004, Renouvellement trienal des conseillers généraux; decisão DC, de 06/12/1990, Concomitance des élections régionales et cantonales). 21 O Conselho Constitucional foi além. Na decisão DC, de 18/11/1982, Quotas par sexe, declarou que as eleições locais, a despeito de serem para postos administrativos, revestiam-se de caráter político, mercê do princípio da igualdade (art. 6º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789) e do princípio da soberania nacional (art. 3º da Constituição). O fundamento central é que o eleitor não pode, de modo algum, ser privado da sua condição de cidadão quando exerce o direito de voto na qualidade de morador de tal ou qual comuna, departamento ou região. 22 O liame das eleições locais com a soberania nacional fica ainda mais evidente quando se considera que colégio eleitoral para eleição dos senadores, em cada Departamento, é por elas definido (cerca de 95% do conjunto de delegados senatoriais é de conselheiros municipais) 23. O direito de voto dos cidadãos europeus nas eleições municipais, por previsão do Tratado de Maastricht, expressa, igualmente, a natureza política das mesmas, dada a ampliação do exercício da soberania nacional para além do povo francês. Outro efeito do caráter político das eleições locais é a garantia da igualdade de voto, em bases demográficos. Conforme jurisprudência da Corte Constitucional, que a composição, o número de membros e a forma de eleição dos órgãos deliberativos variam em função das respectivas atribuições e do número de habitantes da circunscrição (cf. decisão DC, de 08/08/1989, Évolution de la Nouvelle Calédonie I; decisão DC, de 23/08/1989, Évolution de la Nouvelle Calédonie II, etc.). 24 Assim, por exemplo, o Conselho Municipal é composto por cidadãos residentes ou contribuintes no local; Conselho de Arrondissement, por conselheiros municipais e por conselheiros do Arrondissement; no Conselho Comunitário, a composição varia em função do número de comunas envolvidas. O número de habitantes, além de interferir na composição dos conselhos, define a forma das eleições locais e o valor dos respectivos impostos Acesso em 22/07/ Acesso em 22/07/ La représentation des collectivités territoriales. Cf. Acesso em 22/07/ dc/decision-n dc-du-23-aout html Acesso em 22/07/

17 A representação das coletividades locais pelo Senado (art. 24, 3 C da Constituição) constitui mais uma garantia institucional da livre administração. 25 Diferentemente da representação individual dos Estados membros de um Estado Federal, o conjunto de coletividades territoriais é que é representado pelo Senado. De fato, seria impossível assegurar a representação de comunas; a solução é serem representadas por senadores departamentais. Quanto ao seu conteúdo e limites, a livre administração é residual: seu campo é todo aquele no qual não incidem as prerrogativas do Estado Nacional e o espaço de livre administração das demais coletividades. O respeito às prerrogativas do Estado traduz-se em controle administrativo, financeiro e de legalidade exercido pelos agentes do próprio Estado (maire, préfet etc.). Trata-se de controle a posteriori, de forma que atos e deliberações da autoridade local são de execução imediata, sem prejuízo de sua comunicação ao representante do Estado que, se necessário e conforme o caso, poderá submetê-las ao Tribunal Administrativo ou à Câmara Regional de Contas. e pela ausência de atribuição de soberania às coletividades. Com relação ao segundo limite a conciliação da livre administração a outros princípios fundamentais o Conselho Constitucional reconheceu que existe uma hierarquia entre todos. Assim, por exemplo, os princípios da igualdade perante a lei e o da liberdade de ensino prevalecem sobre a livre administração. 26 O Estado, enfim, tem preeminência sobre as coletividades territoriais não só por ser o ente soberano, mas também por ser o garante do interesse nacional, com responsabilidade de assegurar a continuidade dos serviços públicos, incluindo os compreendidos no nível local. 27 Assim, as autoridades locais não possuem competências em áreas atribuídas pela Constituição ao legislador. De outra parte, no que tange às demais coletividades, as decisões adotadas devem ser coerentes e conformes ao princípio da ausência de tutela de uma coletividade sobre a outra, dado que suas relações são de igualdade (art. 72, da Constituição Francesa). Em conclusão: a coletividade territorial administra, não governa. A propósito, Louis Favoureu e André Roux (2002) enfatizam que (...) a livre administração põe foco na existência de liberdades locais, vinculadas ao grupo humano, à sociedade de cidadãos, que constitui a coletividade territorial, as quais devem ser preservadas não só de invasões por parte do Estado, mas também de parte de outras pessoas públicas. Do princípio da livre administração decorrem, em tese, três consequências principais: (a) a ausência de dependência em relação às autoridades centrais (ainda que exista, de fato, em matéria financeira, já que é grande o número de dotações nacionais das quais as coletividades dependem); (b) ausência de tutela de uma 25 Art. 24 (...) O Senado, cujos membros não podem exceder 348, é eleito por sufrágio indireto. Ele garante a representação das autoridades locais e regionais da República. 26 Decisão de 13/01/1994, relativa à ajuda financeira a escolas particulares. Cf. Nadine DANTONEL-COR, Droit des Collectivités Territoriales, Bréal, 2014, 5ème édition, p Decisão de 25/02/1982, relativa à Córsega e decisão de 29/05/1990, relativa ao direito à moradia. Cf. Nadine DANTONEL-COR, Droit des Collectivités Territoriales, Bréal, 2014, 5ème édition, p