CONTEÚDO PROGRAMÁTICO DA AULA Nº 3

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1 CONTEÚDO PROGRAMÁTICO DA AULA Nº 3 6. EVOLUÇÃO HISTÓRICA O histórico da previdência social é assunto de muita relevância, pois nos permite o entendimento de diversos institutos securitários existentes atualmente. A evolução mostra-nos com clareza a participação cada vez maior do Estado, proporcionando uma proteção mais eficaz da sociedade. Além disso, o estudo do histórico previdenciário é excelente ferramenta para evitarmos os erros do passado... Não há consenso sobre as fases evolutivas da previdência social. Wladimir Novaes Martinez menciona dois grandes grupos; Feijó Coimbra, três; já Ilídio das Neves, quatro. A mais usual é a seguinte: fase inicial (até 1918): criação dos primeiros regimes previdenciários, com proteção limitada a alguns tipos de eventos, como acidentes do trabalho e invalidez; fase intermediária (de 1919 a 1945): expansão da previdência pelo mundo, com a intervenção do Estado cada vez maior na área securitária; fase contemporânea (a partir de 1946): aumento da clientela atendida e dos benefícios. É o grau máximo do Welfare State, com a proteção de todos contra qualquer tipo de risco social. Um avanço na sistemática da assistência social foi o Poor Relief Act (Inglaterra, 1601), o qual criou uma contribuição obrigatória, arrecadada da sociedade pelo Estado para fins sociais. Este é considerado o primeiro ato relativo à assistência social propriamente dita, sendo seu marco inicial. Em 1891, tem-se a Encíclica Rerum Novarum, de Leão XIII, a qual externava a preocupação da Igreja com a proteção social. Esta instituição sempre teve importante participação no quadro evolutivo da seguridade social como um todo, por meio de cobranças constantes por uma maior participação dos Estados e da população como um todo na área social. Outras Encíclicas de importância na evolução securitária foram a Quadragesimo Anno (1931), Divini Redemptoris (1937), Mater et Magistra (1961), Pacem in Terris (1963), Guaudium et Spes (1965) e Laborem Excercens (1981). O primeiro ponto, fundamental para o estudo previdenciário, ocorreu na Alemanha, em O Chanceler Bismarck obteve a aprovação do parlamento para seu projeto de seguro de doença, o qual foi seguido pelo seguro de acidentes de trabalho (1884) e pelo seguro de invalidez e velhice (1889). Foi a gênese da proteção garantida pelo Estado, funcionando este como arrecadador de contribuições exigidas compulsoriamente dos participantes do sistema securitário. Aí temos as duas grandes características dos regimes previdenciários modernos: contributividade e compulsoriedade de filiação. Neste momento, tem-se o nascimento da prestação previdenciária como direito público subjetivo do segurado. A partir do instante em que o Estado determina o pagamento compulsório de contribuições para o custeio de um sistema protetivo, o segurado pode exigir, a partir da ocorrência do evento determinante, o pagamento de seu benefício, não sendo lícito ao Estado alegar dificuldades financeiras para elidir-se a esta obrigação. Em virtude da existência deste direito subjetivo é que a Lei de Bismarck é conhecida como o marco primeiro da previdência social no mundo. Até então, os sistemas securitários tinham natureza exclusivamente privada, sem as garantias de um sistema estatal. Como bem observa Manoel Póvoas, a criação do sistema bismarkiano enfrentou poucas críticas, não só pelo seu potencial pacificador, administrando as massas revoltosas com a 1

2 precária qualidade de vida dos trabalhadores de indústria, mas especialmente pelo fato de não existir compromisso financeiro para o Estado, pois o encargo, neste momento, era restrito a empregadores e trabalhadores, os quais, conjuntamente, financiariam o novo sistema. Em 1885, a Noruega aprovou a cobertura diante de acidentes de trabalho e, também, criou um fundo especial em favor de doentes e do auxílio- funeral. Nesta época, Ebbe Hertzberg utilizou, pela primeira vez, o termo Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), em Já a Dinamarca criou a aposentadoria em A Suécia desenvolveu o primeiro plano de pensão nacional universal logo depois. Na América Latina, os sistemas mais antigos foram criados na Argentina, Chile e Uruguai, no início da década de Nos Estados Unidos, o empobrecimento causado pela Grande Depressão de 1929 estimulou o presidente Franklin Roosevelt a criar o Comitê de Segurança Econômica, que incorporou recomendações à Lei de Seguridade Social de 1935 Social Security Act. Quando a lei entrou em vigor, em 1940, após profunda recessão em 1937, mais da metade dos trabalhadores era coberta. Formou-se aí o arcabouço teórico do New Deal. O Social Security Act, conhecido como a primeira citação feita à seguridade social em âmbito mundial, demonstra a crescente preocupação com os excluídos dos regimes previdenciários, defendendo a proteção de toda a população. Apesar do nome, o Social Security Act não correspondia à ideia atual de seguridade social, mas sim a algo próximo da previdência social, como a conhecemos hoje, isto é, uma forma evoluída de seguro social, a qual atende de forma mais ampla às demandas sociais da classe trabalhadora. A primeira Constituição a mencionar o seguro social foi a do México (1917). A Constituição de Weimar (1919) traz vários dispositivos relativos à previdência. A partir do modelo bismarckiano, esta técnica protetiva espalhou-se pelo mundo, sendo que, no período entre as duas grandes guerras, houve uma maior abrangência da técnica, atingindo um número cada vez maior de pessoas. Ponto mais importante deste período da evolução securitária é o famoso relatório Beveridge (Inglaterra, 1942). Este documento, que dá lugar ao plano de mesmo nome, foi responsável pela origem da Seguridade Social, ou seja, a responsabilidade estatal não só do seguro social, mas também de ações na área de saúde e assistência social. O Plano Beveridge foi elaborado por comissão interministerial de seguro social e serviços afins, nomeada em julho de 1941, com o objetivo de trazer alternativas para os problemas da reconstrução no período pós-guerra. O término do trabalho deu-se em novembro de EVOLUÇÃO HISTÓRICA E LEGISLATIVA NO BRASIL A evolução da proteção social no Brasil seguiu a mesma lógica do plano internacional: origem privada e voluntária, formação dos primeiros planos mutualistas e a intervenção cada vez maior do Estado. Como exemplos mais antigos da proteção social brasileira, temos as "santas casas" (1543), atuantes no segmento assistencial, e o montepio para a guarda pessoal de D. João VI (1808). Nesta mesma época, em 1795, também foi criado o Plano de Benefícios dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha. Ainda dentro do período mutualista anterior à lei alemã, é digno de menção a criação do MONGERAL Montepio Geral dos Servidores do Estado, em Este movimento mutualista, que proporcionou a criação dos montepios abertos, com ingresso franqueado a qualquer pessoa e sem fins lucrativos, em nada se confunde com as 2

3 companhias de seguro, as quais, posteriormente, passaram também a atuar em ramo previdenciário, em geral visando o lucro. Os mútuos, no Brasil, desde a colônia, seguiram a tradição portuguesa das Misericórdias, sob influência de D. Leonor de Lencastre, Rainha viúva de D. João II. Como aponta Wagner Balera, a assistência social nasce da ajuda mútua, inicialmente, e posteriormente com a ação do Estado. No primeiro caso, reúne integrantes que conjugam alguma afinidade profissional, religiosa ou mesmo geográfica, enquanto no segundo, denominados Socorros Mútuos pela Constituição Imperial de 1824, de acordo com a expressão tradicional da Revolução Francesa, desenvolvem-se até o final do século XIX. Daí surgiu os famosos Socorros Mútuos, que se proliferam no Brasil, como o Socorro Mútuo Marquês de Pombal, criado pelo Decreto nº 8.504, de 29 de abril de 1882, visando, entre outras funções, a beneficiar seus sócios, quando enfermos ou necessitados (art. 1º, 2º), mediante o pagamento da mensalidade fixada. Em 1875, foi criado um Socorro Mútuo chamado Previdência (Decreto nº 5.853, de 16 de janeiro de 1875). Curioso também o Socorro Mútuo Vasco da Gama, criado no Rio de Janeiro pelo Decreto nº 8.361, de 31 de dezembro de Após a criação do MONGERAL, o Decreto nº 9.912, de 26 de março de 1888, que previa o monopólio estatal dos Correios, regulou o direito à aposentadoria dos seus empregados, por idade ou invalidez. Na primeira opção, deveria o empregado possuir 30 anos de efetivo serviço e idade mínima de 60 (art. 195). Em 1892, sob influência dos militares, é instituída, para os operários do Arsenal da Marinha, a aposentadoria por idade ou invalidez, além da pensão por morte (Decreto nº 127, de 29 de novembro de 1892). Esse movimento irá resultar na criação do Seguro de Acidentes de Trabalho, em 1919, como se verá. A Constituição de 1891 foi a primeira a conter a expressão "aposentadoria", a qual era concedida a funcionários públicos, em caso de invalidez. Os demais trabalhadores não possuíam qualquer proteção. O Decreto-legislativo nº 3.724/19 criou o seguro de acidentes de trabalho no Brasil. Era incumbência do empregador, o qual deveria custear indenização para seus empregados, em caso de acidentes. Determinava o Decreto que o acidente de trabalho obrigava o empregador a pagar uma indenização ao operário ou à sua família. Eram excetuados apenas os casos de força maior ou dolo da própria vítima ou de estranhos (art. 2º). A sistemática era precária, já que não se assegurava o pagamento de quantias mensais, mas sim um valor único de indenização, que variava de acordo com o resultado do evento, desde incapacidade temporária até a morte. Ainda sob a égide da Constituição de 1891, foi editada a Lei Eloy Chaves (Decretolegislativo nº 4.682, de 24/01/1923), a qual determinava a criação das caixas de aposentadorias e pensões para os ferroviários, por empresa. Assim como no seguro de acidentes, a responsabilidade pela manutenção e administração do sistema era dos empregadores. O Estado somente determinara a sua criação e o seu funcionamento, de acordo com os procedimentos previstos na legislação. A ingerência estatal na previdência social somente tomou lugar com o advento dos institutos de aposentadorias e pensões. A Lei Eloy Chaves previa a aposentadoria por invalidez e a ordinária, sendo esta devida nas seguintes situações: a) integral, ao empregado ou operário que tenha prestado, pelo menos, 30 (trinta) anos de serviço e tenha 50 (cinquenta) anos de idade; 3

4 b) com 25% de redução, ao empregado ou operário que, tendo prestado 30 (trinta) anos de serviço, tenha menos de 50 (cinquenta) anos de idade; c) com tantos trinta avos quanto forem os anos de serviço, até o máximo de 30 (trinta), ao empregado ou operário que, tendo 60 (sessenta) ou mais anos de idade, tenha prestado 25 (vinte e cinco) ou mais, até 30 (trinta) anos de serviço. As caixas ainda assumiram a responsabilidade pelo pagamento de indenizações em caso de acidentes do trabalho (art. 16). A Lei também trazia situação inusitada de perda de direito adquirido à aposentadoria, quando o beneficiário deixava de solicitá-la após 05 (cinco) anos da saída da empresa (art. 20). Também havia previsão de pensão para os dependentes, que eram o cônjuge, os filhos e os pais. Este benefício era extinto nos seguintes casos: 1. para a viúva ou viúvo, ou pais, quando contraírem novas núpcias; 2. para os filhos, desde que completem 18 anos; 3. para as filhas ou irmãs solteiras, desde que contraíssem matrimônio; 4. em caso de vida desonesta ou vagabundagem (sic) do pensionista. A primeira empresa a criar uma caixa de aposentadoria e pensão foi a Great Western do Brazil, mais tarde rebatizada de Estrada de Ferro Santos Jundiaí e, daí, FEPASA. Apesar de não ser o primeiro diploma legal sobre o assunto securitário (já havia o Decreto-legislativo nº 3.724/19, sobre o seguro obrigatório de acidentes do trabalho), devido ao desenvolvimento posterior da previdência e a estrutura interna da "Lei" Eloy Chaves, ficou esta conhecida como o marco inicial da previdência social. Naturalmente, ao vislumbrarem a criação de Eloy, outras categorias de trabalhadores buscaram a mesma proteção, provocando uma rápida extensão dessa técnica protetiva pelo país. Como exemplos desta expansão, merecem destaque a Lei nº 5.109, de 20/12/1926, que estendeu o regime da Lei Eloy Chaves aos portuários e marítimos, e a Lei nº 5.485, de 30/06/1928, referente ao pessoal das empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos. Após a Revolução de 1930, com o início do governo de Getúlio Vargas, tem-se ampla reformulação dos regimes previdenciário e trabalhista. Merece destaque, neste período, a criação do Ministério do Trabalho, cujo primeiro ministro foi Lindolfo Collor. Iniciou-se nesta época uma mudança radical no sistema previdenciário, o qual deixou de ser organizado por empresa, nas caixas de aposentadoria e pensão, sendo aglutinado por categoria profissional, nos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAP). O primeiro IAP foi o dos marítimos IAPM (Decreto nº , de 29/06/1933). O IAPM tinha personalidade jurídica própria, sede na capital da República, e era subordinado ao Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, destinando-se a conceder ao pessoal da marinha mercante nacional e classes anexas os benefícios de aposentadoria e pensões. Além do IAPM, vários outros institutos foram criados, sendo, com o tempo, alguns extintos ou fundidos a outros. À época da unificação, em 1966, existiam seis institutos. Eram eles: Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários (IAPB), Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários (IAPC), Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários (IAPI), Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Estivadores e Transportadores de Carga (IA- PETC) e Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (IAPFESP). Ao contrário do que muitos pensam o IPASE, Instituto de Previdência a Assistência dos Servidores do Estado, não era um instituto de aposentadoria e pensão como os demais. Tinha organização diferenciada e direcionada a servidores públicos, sendo criado pelo Decreto-lei nº 288/38. Por este motivo o IPASE não foi extinto à época da unificação dos institutos, 4

5 mas somente em 1977 (art. 27 da Lei nº 6.439/77), assim como o SASSE, dos economiários, e o FUNRURAL, todos absorvidos pelo INPS em A Constituição de 1934 foi a primeira a estabelecer a forma tríplice da fonte de custeio previdenciária, com contribuições do Estado, empregador e empregado. Foi, também, a primeira Constituição a utilizar a palavra "previdência", sem o adjetivo "social". A Constituição de 1937 não trouxe novidades, a não ser o uso da palavra "seguro social" como sinônimo de previdência social. Apesar de esta ser uma forma evoluída daquele, a legislação brasileira nunca fez distinção entre ambas. A Constituição de 1946 foi a primeira a utilizar a expressão "previdência social", substituindo a expressão "seguro social". Sob sua égide, a Lei nº 3.807, de 26/08/1960, unificou toda a legislação securitária e ficou conhecida como a Lei Orgânica da Previdência Social LOPS. Na verdade, a unificação da legislação foi um passo premeditado no sentido da unificação dos institutos. Essa tarefa ficaria sensivelmente facilitada, se todos se submetessem a um mesmo regime jurídico. A Constituição de 1967 foi a primeira a prever o seguro-desemprego, sem maiores alterações no regramento previdenciário. A reforma de 1969 também não trouxe alteração às previsões previdenciárias do texto constitucional. A Lei nº 5.316, de 14/09/1967, integrou o seguro de acidentes de trabalho (SAT) à previdência social, fazendo assim desaparecer este seguro como ramo à parte. Tal conduta foi ao encontro das recomendações do plano Beveridge, o qual aconselhava a estatização deste seguro, além da sua unificação ao sistema previdenciário existente. O SAT unificado e de organização estatal é de grande relevância para a efetividade do sistema, pois a organização privada deste não traz atendimento adequado a esta demanda social. Tal conclusão é de fácil percepção, baseada na experiência atual da atuação das seguradoras em geral, as quais poderiam responsabilizar o empregador pelo acidente e tentar excluir sua responsabilidade pelo pagamento de qualquer benefício. Estas falhas já foram apontadas por Beveridge. Em evidente retrocesso, a CRFB/88, com a redação dada pela EC nº 20/98, abriu a possibilidade de participação do setor privado neste seguro (art. 201, 10). É modificação que certamente agradará às grandes seguradoras, mas dificilmente trará vantagens aos segurados. A Lei nº 6.439/77 instituiu o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), buscando a reorganização da previdência social. O SINPAS agregava as seguintes entidades: I - Instituto Nacional de Previdência Social INPS; II - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INAMPS; III - Fundação Legião Brasileira de Assistência LBA; IV - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNABEM; V - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social DATAPREV; 1 VI - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social IAPAS; VII - Central de Medicamentos CEME. O SINPAS, o qual se submetia à orientação, à coordenação e ao controle do Ministério da Previdência e Assistência Social MPAS tinha a finalidade de integrar a concessão e manutenção de benefícios, a prestação de serviços, o custeio de atividades e programas e a gestão administrativa, financeira e patrimonial de seus componentes. 1 A DATAPREV passou a ser denominada Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social, por força do art. 24 da Medida Provisória nº , de 31 de agosto de

6 Também foi esta mesma lei que criou o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INAMPS e o Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social IAPAS, ambos integrados à estrutura do SINPAS. A Constituição de 1988 tratou, pela primeira vez, da Seguridade Social, entendida esta como um conjunto de ações nas áreas de Saúde, Previdência e Assistência Social. É a marca evidente do Estado de bem-estar social, criado pelo constituinte de O SINPAS foi extinto em A Lei nº 8.029, de 12/04/1990, criou o INSS Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia federal, vinculada ao hoje ao MPS, por meio da fusão do INPS com o IAPAS. Assim, foram unificadas as duas autarquias previdenciárias, reunindo custeio e benefício em única entidade. Atualmente, é o Decreto nº 5.513/05 que prevê a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comissão e das funções gratificadas do Instituto Nacional do Seguro Social INSS. O INAMPS foi extinto, assim como a LBA, a FUNABEM e a CEME. A DATA- PREV, Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social, continua em atividade, sendo empresa pública vinculada ao Ministério da Previdência Social. O Estatuto Social da DATAPREV foi aprovado pelo Decreto nº 7.151/10. Em 24 de julho de 1991, entraram em vigor os diplomas básicos da Seguridade Social: a Lei nº (Plano de Custeio e Organização da Seguridade Social) e a Lei nº (Plano de Benefícios da Previdência Social), revogando totalmente a LOPS. A LOPS, desde a promulgação da Constituição de 1988 até a publicação das leis supracitadas, continuou sendo aplicada, já que não havia outro diploma legal, apesar de não ter sido recepcionada em grande parte. Este expediente gerou um período conhecido como buraco negro, sendo os benefícios aí concedidos objeto de revisão, com novo cálculo da renda mensal inicial, segundo os padrões da Lei nº 8.213/91 (art. 144). As leis básicas da previdência têm sofrido diversas alterações, o que traz enorme dificuldade aos profissionais da área. É muito provável que em futuro breve venhamos a ter novas consolidações da legislação previdenciária, como ocorriam no passado. Atualmente, o Regulamento da Previdência Social é o aprovado pelo Decreto nº 3.048/99, que regulamenta disposições relativas ao custeio da seguridade e aos benefícios da previdência social, com as alterações subsequentes. 9. A SEGURIDADE SOCIAL COMO DIREITO HUMANO Como se sabe, os direitos humanos não são preexistentes, mas sim construídos pela sociedade. Ao longo dos anos, novas conquistas vão se agregando ao rol de garantias, tendo sido as últimas voltadas justamente para a redução das desigualdades, relacionadas ao tema da fraternidade, usualmente chamadas de 3ª geração (o que merecerá crítica, mais adiante). A previdência social é usualmente fixada como um direito humano de 2 a geração, devido à proteção individual que proporciona aos beneficiários, atendendo a condições mínimas de igualdade. Não obstante, como comentado por ocasião da conceituação do RGPS, os riscos sociais são um problema de toda a sociedade e não somente do particular. Isso já é um indicativo da precariedade desta classificação. Ademais, para os que admitem a divisão entre gerações ou dimensões, a seguridade social, com seu espectro mais amplo de ações, com viés claramente solidarista, somente poderia ser enquadrada como direito de 3ª geração. Tais direitos humanos, com sua respectiva internacionalização, foram dimensionados, em um primeiro momento, como resposta ao holocausto nazista, impondo respeito e ações 6

7 concretas em prol da humanidade, dentro de uma perspectiva caracterizada pela universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos. Como afirma Flávia Piovesan: "Universalidade porque clama pela extensão universal dos direitos humanos, sob a crença de que a condição de pessoa é requisito único para a dignidade e titularidade de direitos. Indivisibilidade porque a garantia dos direitos civis e políticos é condição para a observância dos demais direitos sociais, econômicos e culturais e viceversa. Quando um deles é violado, os demais também o são. Os direitos humanos compõem assim uma unidade indivisível, interdependente e inter-relacionada, capaz de conjugar o catálogo de direitos civis e políticos ao catálogo de direitos sociais, econômicos e culturais". Daí a também necessária revisão da concepção clássica de soberania dos Estados, limitada pela atuação internacional em prol dos direitos humanos. Ademais, com o desenvolvimento destes, adicionalmente, abandona-se a visão ex parte principe, fundada nos deveres dos súditos com relação ao Estado para uma visão ex parte populi, fundada na promoção da noção de direitos do cidadão. Os direitos sociais, incluindo aí a seguridade social, tiveram alguma demora na sua admissão em âmbito internacional. Durante algum tempo prevaleceu a concepção restrita dos direitos humanos, limitados às garantias relativas à liberdade formal, incluindo direitos civis e políticos. A situação começa a mudar com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, a qual passa a prever alguns direitos sociais, incluindo a previdência social (art. 22), ainda que de modo genérico. Muito embora a OIT já manifeste a importância dos direitos sociais desde 1919, somente com a Declaração de 1948 e os Pactos de 1966 é que estes foram lançados efetivamente na arena internacional. À época da elaboração da Declaração Universal, os representantes indicados, com acerto, compreenderam a importância evolutiva no reconhecimento dos direitos sociais como direitos humanos, fazendo questão de incluí-los na Declaração. Ainda que esta tenha natureza, a priori, de soft law, é fato ter se transformado em um parâmetro ético na atuação internacional, sendo usada até mesmo como referência em diversos tratados internacionais. O direito à proteção social como direito humano, no plano internacional, por meio da ONU, somente veio a ser reconhecido com o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ratificado pelo Brasil por meio do Decreto nº 591 de 06/07/1992), aprovado em conjunto com o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos. Estes sim, com natureza de hard law. Os três documentos (a Declaração de 1948 e os dois Pactos) formam a Carta Internacional dos Direitos Humanos. Interessante observar que somente em 1966, quase vinte anos depois da Declaração Universal, conseguiu a ONU aprovar os Pactos. Um dos motivos desta demora foi a polêmica entre as concepções restritivas e amplas dos direitos humanos, sendo esta última visão a que incluiria os direitos sociais. Neste contexto, discutia-se o tema referente à sindicabilidade dos direitos sociais. De acordo com a concepção clássica, os direitos sociais não poderiam ser demandados da mesma forma que os direitos clássicos de liberdade, já que estes seriam obrigações negativas do Estado, deveres de abstenção. REFERÊNCIA IBRAHIM, Fábio Zambiette. CURSO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO, 17ª edição, revista, ampliada e atualizada. Niterói, RJ: Editora IMPETUS, 2012, p