GASTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO FUNDAMENTAL NA PARAÍBA: um estudo baseado na metodologia DEA

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1 GASTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO FUNDAMENTAL NA PARAÍBA: um estudo baseado na metodologia DEA Aléssio Tony Cavalcanti de Almeida 1 Resumo: A qualidade dos gastos públicos é um tema cujos estudos e debates se intensificaram a partir do princípio da década de 1980, de maneira que se torna cada vez mais premente o desenvolvimento de índices mais robustos que possam avaliar a eficiência das despesas executadas pelo governo. Nesse contexto, o presente estudo objetiva debater a priorização de gastos mais eficientes no setor educacional do país e calcular um índice que mensure a eficiência dos gastos públicos em relação ao serviço prestado nesse setor. Para tanto, foi aplicado a metodologia DEA para cada município paraibano, no intuito de verificar as cidades mais eficientes na oferta do serviço educacional, comparando-as com as demais. Palavras-chave: Ensino médio, universalização, políticas educacionais, desenvolvimento econômico. Abstract: Studies and discussions about the quality of the public expenses intensified in the early 1980's. As a result, there has been a demand on the improvement of solid indices capable of evaluating the efficiency of the public expenses by the government. Within this context, this paper aims at discussing the relevance of more efficient investments in the educational sector in Brazil and to calculate an index able to measure the public expenses efficiency concerning the services in this sector. To do so, the DEA methodology was used in each town in the State of Paraiba aiming at identifying the most efficient ones, as far as education is concerned, by comparing them all. Key words: Secondary school, universalization, educational policies, economic development. 1 Mestre. Universidade Federal da Paraíba. alessiotony@gmail.com

2 1 INTRODUÇÃO Os estudos sobre a qualidade dos gastos públicos e dos bens e serviços prestados pelo governo têm recebido um maior espaço na literatura econômica recente. Dessa forma, diversos trabalhos 2 sugerem a criação de parâmetros que levem em conta a parte qualitativa dos gastos e dos bens e serviços oferecidos pelo Estado. Dos inúmeros bens e serviços cuja provisão é de responsabilidade do Estado, esta pesquisa se preocupou em avaliar a relação entre as despesas públicas e a qualidade da Educação Fundamental ofertada pelo governo. A escolha da educação teve por mérito a sua relevância para a obtenção do desenvolvimento que ela pode propiciar para o país e para o seu povo. Levando em apreço a necessidade de se de criar parâmetros que possam auxiliar a análise de qualidade das despesas do governo e dos serviços educacionais, o presente artigo intenciona desenvolver um índice de eficiência para os gastos do setor público em relação ao serviço educacional ofertado pelos municípios paraibanos, com o intuito de subsidiar as políticas públicas educacionais. Aplicando-se a metodologia Análise de Envoltória de Dados (DEA) para a estimação da fronteira de eficiência 3. A análise direcionada para a Paraíba, torna-se interessante pelo fato desse Estado possuir baixo nível de desenvolvimento econômico, grandes disparidades locais e uma população com escolaridade média baixa. Por isso, é conveniente a investigação da eficiência das despesas executadas pelos municípios paraibanos, sobretudo, na provisão da Educação Fundamental. 2 METODOLOGIA O presente trabalho constitui-se em uma pesquisa de caráter descritivo e experimental, que objetiva debater a priorização de gastos mais eficientes na Educação Fundamental 4, bem como calcular um índice de eficiência dos gastos públicos em relação 2 Moita (1995), Gasparini e Ramos (2003), Sousa et al (2007), Delgado (2007), Araújo Júnior (2008), Faria et al (2008), ente outros. 3 Seiford e Thrall (1990) fornecem uma descrição detalhada da metodologia DEA. 4 Salienta-se que o presente trabalho vai analisar a eficiência da prestação dos serviços de Educação Fundamental em sua primeira fase. Desse modo, fica subentendido tal aspecto no decorrer deste estudo.

3 ao serviço prestado nesse setor por cidade do Estado da Paraíba, tendo como referência, em sua grande maioria, dados do ano de Sublinha-se que o índice calculado tem como finalidade averiguar uma melhor relação qualitativa dos gastos municipais executados na Educação Fundamental com o nível de aprendizagem do alunado, tendo em vista os insumos empregados para a geração de um melhor resultado possível no desempenho dos seus estudantes. Para estimar a fronteira de eficiência 5 do referido índice, de uma maneira geral, poder-se-ia utilizar dois tipos de métodos: os paramétricos e os não-paramétricos (comumente conhecidos como DEA Data Envelopment Analysis). Desse modo, este estudo escolheu a metodologia não-paramétrica, haja vista que ela pode lidar simultaneamente com múltiplos insumos e produtos e não impõe que o pesquisador determine a forma funcional da fronteira. Tomando como referência os procedimentos de análise adotados para a elaboração do modelo final, fez-se uso de variáveis que representem tanto a mão-de-obra (professores) quanto o capital (infra-estrutura das escolas) para a oferta dos serviços educacionais. Outrossim, foram utilizados variáveis que pudessem representar as condições sociais e econômicas das cidades. Ao observar que o escopo primeiro dos dispêndios realizados na educação são que os mesmos apresentem como resultado um nível considerado aceitável pela sociedade de aprendizagem e conhecimento por parte dos alunos, este trabalho usou como outcomes 6 as notas da Prova Brasil que compõem o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica de matemática e português dos alunos da 4ª série. Essas notas serão usadas como proxy da aprendizagem obtida pelos alunos. Ademais, no intuito de envolver a questão da qualidade dos gastos públicos em educação com a eficiência dos resultados colhidos, considerou-se uma variável que mensurasse a despesa do município em educação. Assim, a variável usada para essa análise foi o inverso dos gastos do município em Educação Fundamental 7, que foi incluída no indicador como outro outcome. 5 A fronteira de eficiência, para este estudo, representa o lugar geométrico correspondente aos pontos que geram o máximo de produto, dado os recursos empregados para sua geração. 6 Neste ponto, é válido notar que a avaliação por meio da metodologia DEA que será aplicada irá avaliar a eficiência em termos de resultados (outcomes), de modo que quando se usa o termo produto neste trabalho contempla as questões relacionadas ao resultado. 7 Como intuito do trabalho abrange a medição do desempenho do alunado, tendo em vista os recursos empregados pelo setor público para alcançar tal propósito, acrescentou-se no segundo indicador o inverso dos dispêndios do município em Educação Fundamental. A adoção do inverso

4 O modelo avaliou 203 municípios paraibanos 8, sendo usado um total de nove variáveis. Onde três delas formaram o lado do produto e as demais representaram os insumos empregados. Esta pesquisa, em suma, se preocupou em obter dados que representassem da melhor forma a relação entre inputs e outcomes na prestação dos serviços educacionais ofertados pelas cidades paraibanas. Foram obtidos dados anuais das variáveis relevantes para o modelo através dos sítios do INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira), do MEC (Ministério da Educação), do STN (Secretaria Tesouro Nacional) e do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). 3 EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO A grande meta a ser conseguida pelos diferentes níveis de governo no país é ofertar bens e serviços com qualidade, sempre tendo em vista as limitações de sua receita e a alocação eficiente de recursos. No caso paraibano, que a grande maioria dos municípios tem suas receitas fortemente constituídas pelo o FPM (Fundo de Participação dos Municípios), a alocação desses recursos limitados devem ser bem aplicados, para que as cidades possam se desenvolver. O governo brasileiro a partir da década de 1990 intensificou os investimentos e as atenções para a Educação Fundamental. No intuito de avaliar se o país já está preparado para redirecionar o seu foco para outros níveis de ensino, pretendeu-se observar a eficiência das escolas públicas haja vista que o Ensino Fundamental foi praticamente universalizado. Desse modo, o índice de eficiência para os gastos públicos municipais em Educação Fundamental (I EGE ) calculado, que leva em consideração o binômio custo-benefício no resultados dos municípios, será melhor analisado nas subseções a seguir. 3.1 Análise do I EGE por cidades paraibanas dos gastos foi usada como artifício de tornar iguais as relações das variáveis presentes no lado do outcome. 8 De acordo com o IBGE, a Paraíba possui 223 cidades. Contudo, a análise exploratória dos dados, aplicada ao conjunto de variáveis disponíveis, sugeriu a retirada de vinte municípios por falta de dados ou por possuírem dados destoantes.

5 No indicador calculado que pretende avaliar a relação qualitativa dos gastos municipais na Educação Fundamental com a performance dos estudantes, constatou-se que, dos 179 municípios que foram considerados para a construção da fronteira de eficiência 9, cerca de 27% foram tidos como referências para os demais, uma vez que eles formaram a respectiva fronteira do indicador. Do ponto de vista das políticas educacionais, os municípios que formaram a fronteira de eficiência do índice, poderiam ser parâmetros para as outras localidades de dimensões e proporções parecidas no que tange ao emprego dos recursos e da alocação dos recursos públicos. Sublinha-se, que como a metodologia DEA aplicada para o índice em questão faz um exame comparativo, as cidades que apresentaram o desempenho de referência são aquelas localidades dentro do território paraibano que desenvolveram o melhor resultado, dado os inputs empregados. Das cidades que apresentaram as melhores performances, algumas delas foram tomadas mais vezes como parâmetro de comparação (benchmark) para as demais, dentre elas se destacam Diamante (107 vezes), Pedra Lavrada (77 vezes) e Quixaba (73 vezes). A cidade de Diamante foi aquela cujas práticas na geração do serviço educacional foram verificadas mais vezes como parâmetro comparativo para as DMUs 10 ineficientes. Isso se deveu à posição privilegiada obtida por tal município na constituição da fronteira de eficiência do indicador, visto que ele atingiu um resultado acima da média paraibana, empregando de forma mais efetiva os insumos quando comparada com as demais cidades de proporções similares que dispuseram uma quantidade de inputs próxima ao do mencionado município. Ao enfatizar as cidades mais efetivas na provisão dos serviços de educação, é válido sublinhar aquelas que tiveram um resultado menos favorável quando confrontado com aquelas cidades situadas na fronteira de eficiência. Desse modo, a Tabela 1 apresenta os municípios paraibanos que alcançaram os dez piores resultados nesse índice. Tabela 1 - Os dez últimos municípios menos eficientes na provisão da educação no segundo índice I Cidades EGE I Cidades EGE (em %) (em %) 9 Das 203 cidades que foram analisadas, vinte e quatro (24) municípios foram detectados com uma ou mais observação atípica. Desse modo, para que não houvesse maiores distorções na fronteira de eficiência, esses 24 municípios foram desconsiderados para a determinação da citada fronteira. 10 Decision Making Units, em português, as DMUs seriam as unidades tomadoras de decisão. No caso em questão, os gestores municipais.

6 PIRPIRITUBA 82,14 POCO DANTAS 80,01 SERTAOZINHO 81,51 SAO JOSE DO BONFIM 79,17 BOA VENTURA 80,69 IGARACY 78,25 CATURITE 80,42 LAGOA 77,16 JERICO 80,01 BREJO DOS SANTOS 72,49 Fonte: Elaboração própria a partir dos resultados colhidos. Neste trabalho o índice se encontra no intervalo entre 0 e 1, os municípios tidos como referenciais foram aqueles que atingiram o máximo do interregno. Sendo assim, as dez cidades contidas na Tabela 1 apresentaram outcomes aquém do esperado para os insumos que elas tinham disponíveis para a provisão dos serviços educacionais. Nesse caso, a cidade de Brejo dos Santos foi a que auferiu o pior resultado, de maneira que dados os insumos utilizados, o citado município gerou cerca de 27,51% abaixo do que ela poderia conceber. O resultado no nível de todo o território paraibano, apresentou duas características: diversificado nas localidades distantes dos grandes centros do Estado, João Pessoa e Campina Grande; e mais concentrado nos municípios próximos dessas duas cidades. Ademais, a quantidade de cidades com pior desempenho se reuniu nos locais mais distantes desses centros, mais precisamente no Sertão paraibano, dando uma evidência clara que as políticas educacionais nessa mesorregião do Estado deveriam ser mais bem direcionadas. 3.2 Exame por segmentos populacionais No propósito de uma avaliação mais consistente e considerando o aspecto de dimensão das cidades envolvidas no estudo, observou-se a disposição dos resultados encontrados por segmentos populacionais. Essa segmentação torna-se relevante para identificar as performances das cidades paraibanas, tendo uma melhor visão do tamanho das localidades contempladas nesta pesquisa, o que facilita, no caso das cidades com baixos desempenhos, a aplicação de políticas públicas educacionais mais efetivas que as atuais. A Paraíba, em geral, é formada por municípios pequenos e de baixo desenvolvimento econômico. Desse modo, as três cidades constituídas por mais de 100 mil

7 habitantes 11 (João Pessoa, Campina Grande e Santa Rita), com indicadores socioeconômicos bem superiores que as demais cidades, foram avaliadas no geral como as mais eficientes na combinação dos recursos públicos disponíveis com a provisão dos serviços educacionais. Salienta-se, que como a metodologia DEA é sensível as observações atípicas, tais municípios ficaram impedidos de definir a fronteira tecnológica para evitar possíveis distorções, uma vez que suas características fogem da realidade média do Estado. Os municípios de menores portes com menos de 10 mil habitantes, que representam 64% das cidades totais consideradas, no comparativo direto com os outros segmentos populacionais, tiveram os piores resultados. Contudo, destaca-se que o intervalo de população de 5 mil a 10 mil habitantes, dentre os seis intervalos considerados, foi o que apresentou o menor desempenho de eficiência. Ademais, na análise de todas as cidades envolvidas para o cálculo do índice, Brejo dos Santos, cidade inserida nesse intervalo, foi a mais ineficiente. No que concernem as três cidades com maiores benchmarks no índice, Diamante, Pedra Lavrada e Quixaba, que foram tomadas mais vezes como parâmetro de comparação, respectivamente, 107, 77 e 73 vezes, estão localizadas num intervalo de municípios com menos de 10 mil habitantes. O fato desses locais possuírem os mais elevados benchmarks, faz muito sentido, até porque grande parte das localidades avaliadas são de pequeno porte, tais como essas cidades. Nesse cenário, levando em conta o representante de cada segmento populacional com menos de 15 mil habitantes (intervalo com os desempenhos mais baixos), que formou a fronteira de eficiência e obteve o maior benchmark e o município menos eficiente do intervalo, foi-se realizada uma análise da disposição dos recursos empregados por esses municípios. O caso mais interessante de ser analisado é a do intervalo de 5 mil a 10 mil habitantes, uma vez que Brejo dos Santos foi a cidade menos eficiente da pesquisa e Diamante foi o município em que suas práticas produtivas foram tomadas mais vezes como parâmetro de referência. A relação de docentes por alunos dos dois locais são bem próximas e dado que os outros inputs empregados por eles são similares, o desempenho de Diamante é muito superior, tanto no nível de aprendizagem quanto das despesas menores por aluno executadas. Assim, levando em conta esse resultado, as políticas educacionais do 11 Para a quantidade de habitantes dos municípios paraibanos, considerou-se os dados do IBGE de 2000.

8 município de Brejo dos Santos deveriam atentar para as boas práticas de provisão dos serviços de Educação Fundamental de Diamante, na finalidade de tentar melhorar a sua performance. 4 CONCLUSÕES Ao identificar a lacuna de indicadores que auxiliem a avaliação qualitativa das despesas efetuadas pelo governo para a geração dos bens e serviços públicos, criou-se um índice, a partir da metodologia DEA, que de certo modo listasse as cidades que ofertaram com mais eficiência os serviços de educação e que respeitasse logicamente o binômio custo-benefício. Os resultados encontrados mostraram claramente o grande valor de se levar em conta na investigação algum tipo de variável que mensurasse as despesas executadas pelo poder público, sem perder de vista o desempenho do alunado. Até porque, a grande maioria dos municípios paraibanos tem suas receitas praticamente fixadas pelo o FPM (Fundo de Participação Municipal), o que implica que as alocações desses recursos devem ser bem efetuadas, para que as cidades possam ofertar serviços educacionais de boa qualidade. Dentro do Estado paraibano constatou-se que muitos municípios, face aos inputs empregados, poderiam ter gerado um resultado mais aceitável, tanto no nível de aprendizagem dos alunos quanto no de dispêndios realizados pelos gestores municipais, quando comparados com outras localidades que figuraram na fronteira de eficiência do índice. Considerando o exame por todo o território do Estado, não ficou evidente uma clara concentração das performances encontradas para as cidades envolvidas na análise, com exceção das localidades situadas próximas as cidades de João Pessoa e Campina Grande, que respondem por grande parte do PIB do território paraibano. Contudo, foi-se identificado que a maior quantidade de cidades com pior desempenho se reuniu nos locais mais distantes desses centros, mais precisamente no Sertão paraibano, dando uma clara evidência que as políticas educacionais nessa mesorregião paraibana deveriam ser mais bem aplicadas. A Paraíba, em geral, é constituída por municípios pequenos e de baixo desenvolvimento econômico. Os municípios de menores portes com menos de 10 mil habitantes, que representam 64% das cidades totais consideradas, no comparativo direto com os outros segmentos populacionais, tiveram os piores resultados. Contudo, destaca-se

9 que o intervalo de população de 5 mil a 10 mil habitantes, dentre os seis intervalos considerados, foi o que apresentou o menor desempenho de eficiência. Do exposto, o trabalho em tela pretendeu endossar a discussão sobre a necessidade de se levar em consideração indicadores que relacionem o qualitativo dos gastos executados pelo setor público com a oferta, nesse caso, da prestação dos serviços educacionais. De modo que, as cidades que obtiveram os resultados eficientes e que desenvolveram as melhores práticas na geração do Ensino Fundamental na Paraíba deveriam servir de parâmetro, guardada suas devidas proporções, para as outras localidades que não auferiram um resultado considerado eficiente. O índice apresentado neste estudo pode ser usado como um guia na orientação das políticas públicas referentes à educação no Estado, sobretudo por destacar as unidades com as melhores e as piores práticas relativas. 5 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ARAÚJO JÚNIOR, Antônio de. Índice de Desempenho do Planejamento (IDP): Uma proposta de avaliação orçamentária e Institucional. Brasília, DF: SOF, (Prêmio SOF de Monografias). DELGADO, Victor Maia Senna. Eficiência das Escolas Públicas Estaduais de Minas Gerais: considerações acerca da qualidade a partir da análise dos dados do SICA e do SIMAVE f. Dissertação (Mestrado em Ciências Econômicas) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, FARIA, Flavia Peixoto; JANNUZZI, Paulo de Martino; SILVA, Silvano José da. Efficiency of municipal expenditure in health and education: an investigation using data envelopment analysis in the state of Rio de Janeiro, Brazil. Revista da Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 42, n. 1, p , jan./fev FERREIRA, Sergio Guimarães; VELOSO, Fernando. A reforma da Educação. In: PINHEIRO, Armando Castelar e GIAMBIAGI, Fabio. Rompendo o Marasmo: A Retomada do Desenvolvimento no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, p GASPARINI, Carlos Eduardo; RAMOS, Francisco S. Efetividade e eficiência no ensino médio brasileiro. Economia Aplicada: Brazilian Journal of applied economics, São Paulo, v. 7, n. 2, p , jun MOITA, Márcia Helena Veleda. Medindo a eficiência relativa de escolas municipais da cidade do Rio Grande-RS usando a abordagem DEA (Data Envelopment Analysis) f. Florianópolis: Universidade Federal de Santa Catarina, (Dissertação de Mestrado em Engenharia de Produção).

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