BRICS Monitor. Especial RIO+20. A Participação dos BRICS na COP17. Março de 2012

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1 BRICS Monitor Especial RIO+20 A Participação dos BRICS na COP17 Março de 2012 Núcleo de Política Internacional e Agenda Multilateral BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisas BRICS

2 BRICS Monitor Especial RIO+20 A Participação dos BRICS na COP17 Março de 2012 Núcleo de Política Internacional e Agenda Multilateral BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisas BRICS

3 BRICS POLICY CENTER - BRICS MONITOR Autor: Marianna Brito Coordenação: Monica Herz 1 Introdução Entre os dias 28 de novembro e 09 de dezembro de 2011, ocorreu em Durban, na África do Sul, a 17ª Conferência de Partes, COP, da Convenção das Nações Unidas sobre Mudança Climática, a UNFCCC. Nela estiveram presentes representantes dos países signatários da UNFCCC, entre eles os membros do BRICS. Esse monitor visa apresentar a participação desses países na COP17; para tanto, mostra-se útil traçar um breve histórico das discussões sobre mudança climática em instância global, partindo da ECO92, ocasião na qual foi formado o regime multilateral de combate a mudança climática, com a criação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática Histórico Em 1992, na ECO92, foi criada a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática (UNFCCC). 2 A UNFCCC constitui um quadro geral de esforços intergovernamentais para lidar com as mudanças climáticas. Em 1994, a UNFCCC 3 entrou em vigor, com o objetivo final de alcançar a estabilização da concentração de gases de efeito estufa (GEE) num nível que não seja prejudicial ao meio ambiente, de maneira que as ações do homem não interfiram de maneira perigosa no sistema climático. A Convenção divide os países em dois grupos: o dos países anexo I, que reúne países desenvolvidos que se comprometeram a reduzir suas emissões dos seis gases de efeitoestufa em pelo menos 5% em relação aos níveis de 1990 ao longo do primeiro período de vigor do Protocolo de Kyoto, e o dos países não-anexo I, composto por aqueles que ainda se encontram em desenvolvimento e não possuem metas de diminuição de emissões. 4 Desde 1995, ocorrem anualmente as Conferências das Partes (COP), que são as instâncias superiores de tomadas de decisão e das quais participam as partes da UNFCCC. Nelas são debatidos os progressos realizados em relação às mudanças climáticas e são adotadas resoluções que facilitem a implementação da UNFCCC. Nas 3

4 COP também ocorrem as Reuniões das Partes do Protocolo de Kyoto (CPM). 5 A presidência das Conferências é rotativa entre os cinco grupos regionais da ONU, tendo a Índia sido presidente em Em 1997, na COP3, em Kyoto, foi adotado o Protocolo de Kyoto. 7 Esse protocolo operacionaliza a UNFCCC, comprometendo países industrializados a estabilizar as emissões de gazes de efeito estufa, de acordo com os princípios da UNFCCC, através do estabelecimento de metas de redução de emissões. O Protocolo vincula apenas países desenvolvidos (37 ao total), reconhecendo, assim, que, por conta de mais de 150 anos de atividade industrial, são estes os grandes responsáveis pelos altos níveis de concentração de gases de efeito estufa na atmosfera. O princípio central que norteia tal vinculação é o das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. O primeiro período do Protocolo de Kyoto, que começou em 2008, termina em As regras para a implementação do Protocolo, os chamados Acordos de Marrakesh, 9 foram estipuladas na COP7, em 2001, e entraram em vigor em A principal diferença entre o Protocolo de Kyoto e a UNFCCC é o fator vinculante, já que, enquanto a Convenção apenas encoraja os países desenvolvidos a estabilizarem suas emissões de gases de efeito estufa, o Protocolo é vinculante, ou seja, compromete os 37 países desenvolvidos que o ratificaram a estabilizarem suas emissões. O Protocolo de Kyoto estabelece que os países industrializados devem atingir suas metas de redução de emissões através de medidas nacionais, mas oferece mecanismos adicionais para ajudá-los a alcançá-las, entre eles o Mercado de Carbono. 10 Os países industrializados que concordaram em comprometer-se com a diminuição das emissões dos GEE possuem metas de diminuição expressas em níveis de emissões permitidas. Essas emissões permitidas são divididas em Unidades de Quantidades Atribuídas (do inglês AAUs). De acordo com o artigo 17 do Protocolo, o Mercado de Carbono permite que os países que possuem unidades de emissão sobrando, ou seja, unidades de emissão que eles poderiam utilizar, porém não o fizeram, vendam esse excedente para países que já ultrapassaram seu limite de emissões. 11 Em 2007, na COP 13, foi lançado o Mapa do Caminho de Bali, que constitui um conjunto de decisões futuras relativas ao que ainda precisa ser feito para garantir um futuro seguro em termos climáticos. O Mapa do Caminho inclui o Plano de Ação de 4

5 Bali, que traça um novo processo de negociação para enfrentar as mudanças climáticas. Ele abrange negociações de ações cooperativas nas instâncias de mitigação, adaptação, financiamento e tecnologia, buscando fortalecer a implementação a curto, médio e longo prazo da UNFCCC. 12 Na COP 13, também houve um avanço nas discussões sobre a questão da proteção às florestas. O REDD (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação) é um mecanismo de proteção das florestas dos países em desenvolvimento que tem como objetivo diminuir o desmatamento através da criação de um valor financeiro para o carbono armazenado nas árvores; foi introduzido na COP11, em 2005, e dois anos depois, na COP13, foram estabelecidas medidas 13 com o objetivo de diminuir as emissões por destruição e degradação de florestas nos países em desenvolvimento. 14 Em 2010, na COP16, foram lançados os Acordos de Cancun, 15 que consistem em decisões tomadas pela comunidade internacional para acelerar a resposta global ao problema das mudanças climáticas no curto prazo e para resolver coletivamente o problema da mudança climática no longo prazo. Esses acordos representaram um avanço nos planos de redução das emissões de gases de efeito estufa e aprova a criação de um Fundo Verde 16 em 2011, que constitui um fundo de apoio a países em desenvolvimento. Na ocasião, os países industrializados se comprometeram a doar a quantia de US$30 bilhões em 2012 e US$100 bilhões por ano até A COP 17 Pode-se dizer que havia grande expectativa quanto a quatro principais assuntos na COP17: o Protocolo de Kyoto, pelo fato de seu prazo expirar em 2012; as emissões de carbono, porque os países desenvolvidos, principalmente a União Europeia, esperavam conseguir que países em desenvolvimento, principalmente Índia e China, se comprometessem com cortes em suas emissões; o Fundo Verde; e o REDD. 17 Com relação a esses pontos, a Conferência conseguiu produzir, após ser estendida por conta de impasse, um documento, a Plataforma de Durban, 18 no qual pela primeira vez há um reconhecimento do fracasso internacional em termos de esforços para reduzir emissões. Segundo o documento, há uma lacuna entre o nível agregado de reduções de emissões dos GEE a serem 5

6 alcançados através dos esforços globais de mitigação e a redução necessária de fato. 19 O texto aprovado prevê a criação de um protocolo, outro instrumento legal ou um resultado acordado com força legal que comprometa todos os países a cortar emissões. A criação de tal instrumento deve ser concluída em 2015, sendo que sua implementação começaria em Também foram aprovados um segundo período de vigência do Protocolo de Kyoto, que deve ir até 2017, e um texto que aprofunda o mecanismo de funcionamento do Fundo Verde Os BRICS na Conferência Durante a COP17, o Basic (Brasil, África do Sul, Índia e China) divulgou um relatório intitulado "Para Alcançar Imparcialmente o Desenvolvimento Sustentável". No documento, os países-membros defenderam que a COP17 deveria alcançar um resultado equilibrado que permita a implementação da UNFCCC e do Protocolo de Kyoto de acordo com o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. O Basic defendeu, ainda, um segundo período de comprometimento do Protocolo de Kyoto e que os países em desenvolvimento deveriam realizar ações de mitigação no contexto do desenvolvimento sustentável, possibilitado pelo apoio financeiro e tecnológico, bem como através do apoio a capacitação. O grupo convocou os países desenvolvidos a assumirem suas responsabilidades históricas e assumirem compromissos de esforços robustos de mitigação, já que o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza permanecem prioridades para os países em desenvolvimento. Pode-se dizer que o Brasil teve um papel destacado na COP17. Em meio a impasses entre China e Índia, os principais emissores do grupo dos países em desenvolvimento, e Estados Unidos, que nunca ratificaram o Protocolo de Kyoto, foi criada uma força-tarefa com o objetivo de destravar as negociações. O Brasil, que já tentava informalmente mediar divergências entre União Européia, Estados Unidos e países em desenvolvimento, fez parte dessa força-tarefa, que realizou reuniões paralelas à COP17. Além da difícil função de mediar posicionamentos divergentes e fazer com que as partes conflitantes aceitassem um acordo vinculante, o Brasil também defendeu a adoção de um segundo período de vigência do Protocolo de Kyoto incluindo metas para todos os países. No entanto, o país colocou que, antes de assinar um tratado vinculante em 6

7 termos legais, preferia esperar a publicação do relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC), previsto para 2013 ou China e Índia, por outro lado, adotaram posturas mais radicais. A China relutou em se comprometer sem que os Estados Unidos o fizessem e defendeu o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, destacando que, quando os países desenvolvidos estavam em processo de industrialização e urbanização, problemas climáticos eram ignorados. Sendo assim, o país estaria disposto a assumir suas responsabilidades de acordo com seu desenvolvimento.. A Índia colocou que sua prioridade era reduzir a pobreza através do desenvolvimento econômico, e não reduzir suas emissões. Com relação ao Protocolo de Kyoto, a China se posicionou a favor de que fosse estendido, frisando sempre seu apoio aos países em desenvolvimento. A Índia declarou que, antes de se comprometer com qualquer acordo vinculante, esperaria que os países desenvolvidos cumprissem imperativos fundamentais, referindose às reduções de emissões de carbono e defendeu que o segundo período de compromisso de Kyoto mantivesse a não fixação de metas obrigatórias para países em desenvolvimento. A África do Sul, por sua vez, defendeu o Protocolo de Kyoto como sendo o primeiro passo para regras verdadeiramente multilaterais baseadas num regime vinculante global de reduções de emissões. A Rússia retirou-se de Kyoto, alegando que o Protocolo cobre apenas um terço dos problemas mundiais de emissão de gases e que havia cumprido suas obrigações como país anexo I, além de declarar que a extensão do Protocolo aprovada na COP17 não é adequada para combater a mudança climática. Com relação ao Fundo Verde, podese dizer que o papel do Brasil também foi importante. O país defendeu a manutenção do Fundo desde o começo da COP17 e se esforçou para aliar posições de diferentes grupos, como a ALBA e o G77+China. O país defendeu que a prioridade de acesso aos recursos do Fundo deveria ser dos países mais vulneráveis, bem como a necessidade de participação equitativa de países desenvolvidos e em desenvolvimento na governança do Fundo. A África do Sul reiterou a necessidade de que a COP17 assegurasse a implementação dos Acordos de Cancun, nos quais estava previsto o estabelecimento do Fundo Verde, e ressaltou a urgência, no que concerne aos países em 7

8 desenvolvimento, de implementar o Fundo. Basic, possa ter sido essencial para alcançar tal resultado. 5. Conclusão O estabelecimento da Plataforma de Durban, que prevê a criação de um instrumento com força legal que comprometa todas as partes a realizarem cortes de emissão, pode ser considerado como um avanço nas discussões sobre o clima. Os impasses e as dificuldades de negociação, entretanto, demonstraram que, no âmbito dos BRICS, no que diz respeito a discussões sobre mudança climática, ainda não é possível perceber um alinhamento de posições, o que é bem exemplificado através da saída da Rússia do Protocolo de Kyoto. Apesar disso, pode-se dizer que, no âmbito do Basic, houve alguma coordenação, já que os países-membros, no início da COP17, lançaram um relatório conjunto de posicionamentos do grupo e, apesar das retóricas chinesa e indiana até os últimos dias terem indicado que não haveria nenhum consenso sobre as emissões e sobre a possibilidade de um acordo vinculante, ao fim, chegouse à Plataforma de Durban. Pode-se afirmar, inclusive, que a mediação brasileira, enxergada pela Índia e pela China no contexto de cooperação do A UNFCCC foi criada juntamente com duas outras convenções, a Convenção da Diversidade Biológica e a Convenção de Combate a Desertificação. 3 nvention/items/6036.php Texto da UNFCCC disponível na integra em: ntion/items/2853.php 4 +/ 5 Partes que não ratificaram o Protocolo de Kyoto, mas participam da Conferência das Partes, podem participar apenas como observadores das CPM 6 cmp7durban.com/en/about-cop17- cmp7/what-is-cop17-cmp7.html 7 Protocolo de Kyoto disponível na integra em: ocol/items/6445.php 8 to_protocol/items/6034.php 9 3a01.pdf php 11 ms/emissions_trading/items/2731.php Para regras, modalidades e diretrizes das trocas de emissões: eng/08a02.pdf#page= li_road_map/items/6072.php e 13 Texto das medidas disponível na integra em: /eng/06a01.pdf#page= ems/4547.php 8

9 Texto das medidas disponível na integra em: /eng/06a01.pdf#page=8 15 Texto dos Acordos de Cancun disponíveis na integra em: 0/items/6005.php 16 t/financial_mechanism/green_climate_fund /items/5869.php cun_agreements/items/6132.php /fundo-climatico-protocolo-de-kyotobalancam-em-durban/ /nov/28/durban-cop17-climate-talks 18 nteractive/2011/dec/12/durban-climatechange-conference-2011-global-climatetalks /us-climate-draftidUSTRE7B90CP /12/cop-17-aprova-pacote-para-incluirtodos-os-paises-em-corte-deemissoes.html 9