Inês Godinho 2019/2020 2º Semestre. Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro- Maria d Oliveira Martins

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1 Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro- Maria d Oliveira Martins Noção de Finanças Públicas: atividade económica de um ente público tendente a afetar bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas. A expressão poderá ser utilizada num sentido orgânico- simbolizando o conjunto de órgãos do Estado ou outro ente público a quem compete dirigir recursos para a satisfação de certas necessidades-, sentido objetivo- atividade através da qual o Estado afeta bens económicos à satisfação de certas necessidades sociais-, e sentido subjetivo- disciplina cientifica que estuda os princípios e regras que regem a atividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas. Atividade financeira do Estado: constrói-se em função da satisfação das necessidades em concreto sentidas por uma comunidade que são assumidas pelo poder político. Baseada em decisões políticas: como apresenta Michael Walzer as opções acerca das necessidades que devem ser satisfeitas pela comunidade assumem uma natureza política, visto que será a decisão política, que decidirá quais as maneiras para gastar os dinheiros públicos. A atividade financeira do Estado e, em concreto a despesa pública, é ditada pela decisão política. Os regimes mais intervencionistas (finanças intervencionais, chamadas funcionais/ativas) levam a que o princípio do mínimo (característico dos regimes liberais) seja substituído pela regra do ótimo, aumentando a despesa pública, o que acarreta uma diversificação das receitas do Estado (exploração do património público e recurso ao crédito). Baseada numa racionalidade económica, tendo em vista a prossecução da eficiência no mercado e da justiça na distribuição de bens: A existência de um Estado do bemestar exige que o Estado afete receitas na prossecução do ótimo social e procure soluções para a manutenção de um mercado eficiente e justo. Deverá existir um mercado de base individualista em que as empresas, em princípio, se encontram em concorrência perfeita. A busca de eficiência é o que leva o Estado a atuar no mercado colmatando as falhas que este possa colmatas. Procurando a justiça, o Estado não se conforma com as distribuições feitas pelo mercado, procedendo à correção das mesmas de forma a promover uma afetação de recursos socialmente mais justa. A atividade financeira do Estado tem como função também a estabilização económica (para além da eficiência e justiça- ainda que a estabilização se reconduz à procura da eficiência e justiça), que se concretiza, por exemplo, em manter o emprego elevado, um razoável grau de estabilidade do nível de preços e uma apropriada taxa de crescimento económico. Provocada por falhas de intervenção do Estado: a despesa pública acaba por ser também determinada por falhas na intervenção do Estado ou falhas do Governo, como por exemplo: falhas de informação (Estado desperdiça recursos por não conseguir uma informação cabal acerca do beneficiários de certos problemas); deficiências no planeamento e execução das suas tarefas; excesso de burocracia; captura das decisões por parte dos lobbies, que defendem interesses privados; oscilação de ciclos eleitorais ( medidas financeiras simpáticas com proximidade dos atos eleitorais ); despesas indevidamente realizadas que não são fiscalizadas ou das quais não resulta a responsabilização financeira; corrupção. Incapacidades/falhas de mercado: consiste na existência de um bem, que corresponde a uma necessidade dos membros da comunidade, que não é produzido pelo mercado de forma eficiente. Quais as razões da existência das falhas de mercado? Ou porque se verifica a existência de um desequilíbrio entre a utilidade individual e a utilidade social na produção e utilização de 1

2 um bem, que faz com que este não se produz ou se produza insuficientemente; ou porque se geram custos/benefícios para a comunidade sem que esta possa imputá-los a quem os provoca; ou porque a produção de certos bens conduz à destruição da concorrência nesse mercado. Esta realidade exige que se arranjem outras formas de produzir os bens em causa. Podemos apresentar como exemplos de falhas de mercado: Existência de necessidades coletivas que exijam a produção de bens coletivos/ bens públicos puros para a sua satisfação. Há bens que não são produzidos no mercado, ou que quando o são demonstram que são insuficientes em relação às necessidades. Assim, se o bem for essencial não podem deixar de ser produzidos pelo Estado, sendo esses bens chamados de bens coletivos ou bens públicos puros. Estes bens têm como características: satisfação passiva, isto é, a sua apropriação não depende de nenhum esforço por parte do consumidor, sendo difícil que se possa cobrar um preço por estes; não são exclusivos, visto que não se pode privar ninguém da sua utilização, sendo que aquilo que é fornecido o é imediatamente disponibilizado para todos os indivíduos em igual quantidade; são não emulativos, isto é, os utilizadores não entram em concorrência para conseguir a sua utilização, não sendo possível excluir ninguém da sua utilização nem acarretando custo adicional o consumo por parte de mais um individuo. Exemplos de bens públicos puros: farol, defesa nacional e justiça. Se estes bens fossem produzidos no âmbito da economia privada haveria um desequilíbrio entre a utilidade daquele que suporta os custos e a utilidade daqueles que beneficiam do bem e, por isso, o Estado para acabar com esse desequilíbrio, intervém, chamando a si a produção desses bens ou subsidiando-a. A produção será financiada por todos os membros da comunidade através dos impostos. Existem também bens públicos impuros que apesar de também terem um custo marginal 0 por cada utilização a mais, são suscetíveis de ficar congestionados, visto que à medida que mais pessoas utilizam o bem, menos utilidade retiram dele os seus utilizadores (ex. estrada, ponte, jardim público, piscina, praias, bibliotecas, museus). Se o bem for facilmente congestionável, faz sentido que se promova a exclusão de alguns utilizadores, e estaremos presentes um bem de clube. Estes bens só apresentaram uma falha de mercado a que o Estado tem de acorrer se a exclusão não for possível (por terem capacidade para mais utilizadores que o número de população que servem ou por serem produzidos a custos decrescentes, podendo gerar em último caso uma situação de monopólio). Existência de falhas na concorrência: poderá existir um monopólio natural (forma-se pela existência de custo decrescentes que permitem fornecer bens a um custo inferior das restantes) ou um monopólio artificial (criado pela determinação do Governo). A existência de monopólios gera a renda do monopolista, isto é, um sobre lucro da empresa, visto que os preços tendem a situar-se acima do nível normal do preço em concorrência. O mercado deixa por isso de funcionar de forma eficiente, visto que os consumidores consomem menos por o preço estar acima do custo médio. O Estado poderá intervir com o chamamento a si da atividade ou reduzir a renda monopolista através de um abaixamento administrativo dos preços. A Autoridade para a Concorrência tem como objetivo suprir esta falha de mercado. Verificação de exterioridades/externalidades positivas e negativas, que correspondem aos efeitos externos dos comportamentos económicos, consistindo as primeiras na existência de um comportamento económico que provoca benefícios a terceiros e as segundas na existência de um comportamento que implica a imposição de custos. A não resolução das externalidades positiva levam a que haja um défice no fornecimento dos 2

3 bens (pois a utilidade social desses bens não foi paga ao fornecedor) e das externalidades negativas levam a que se gere uma proliferação das atividades que a causaram (pois não é imposta uma compensação). O Estado intervém socializando a externalidade, permitindo o acesso à justiça e impondo tributação, Assimetria de informação, que gera distorções nos preços ou nas condições dos produtos, visto que o mercado para funcionar de forma eficiente necessita de uma não desigual informação na oferta e procura. O Estado supre esta incapacidade com o fornecimento de mais informação, criando serviços de certificação de qualidade ou mesmo assumindo alguns serviços de informação). Existência de bens que não são produzidos pelo mercado- mercados incompletos- mas que são bens que satisfazem necessidades sentidas pela comunidade. Está associada a esta incompletude a incerteza e risco na atividade económica, visto que há situações de risco tão elevado que o mercado só pode cobri-los com custos muito elevados e desproporcionados em relação ao risco. Assim, há falha de mercado quando os riscos que deveriam ser protegidos só o são a preços muito elevados ou simplesmente não são de todo. Assim, o Estado assegura a função de segurador, por exemplo através da segurança social ou então legisla no sentido de promoção destes seguros (Sistema de Indemnização dos Investidores).Por outro lado, temos o caso dos mercados complementares, isto é, existem bens que a sua produção não é rentável sem a produção de outros bens. Nestes casos, ou existe interesse em produzir os dois bens em simultâneo ou existe o perigo de o seu produtor correr o risco de o seu bem ser um fracasso face à ausência do produto complementar, sendo assim o Estado chamado a promover a cooperação entre produtores de bens complementares. Verificação de desemprego, inflação e desequilíbrio. É o Estado que providencia estes bens na medida em que só ele tem uma perspetiva de interesse geral e temporalmente ilimitada, assim como detém poderes de autoridade para impor reras de utilização de bens e seu financiamento. Por outro lado, só o Estado tem uma dimensão que lhe permita empreender esforços que não estão ao alcance dos privados, sendo apenas possível ao Estado realizar o bem-estar desejável. Dois Braços do Direito Financeiro Receita Pública: qualquer recurso obtido durante um determinado período, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo. Distingue-se em receitas patrimoniais, receitas creditícias e receitas tributárias. Receitas Patrimoniais: são aquelas que provém da gestão dos bens de que o Estado é titular ou que tem à sua disposição para a satisfação das suas necessidades. O património bruto do Estado é constituído por ativos e passivos, sendo os primeiros uma valorização económica do conjunto de bens e direitos e os segundos a oneração de bens e direitos. O património líquido corresponde ao passivo descontado do ativo. No âmbito do ativo podemos distinguir entre património real (coisas de que o estado dispõe e direitos sobre elas) e financial (dinheiro, ativos monetário-financeiros, créditos e débitos do Estado), por um lado, e património mobiliário (direitos sobre bens móveis e direitos de objeto imaterial) e imobiliário (património dominial de objeto imóvel e património creditício de objeto imaterial) por outro. No âmbito do património do Estado podemos distinguir entre património duradouro (permanece na esfera jurídica do Estado para além do período orçamental) e património não duradouro (permanência na esfera jurídica do Estado fica aquém do período orçamental). Esta última diferenciação serve 3

4 de base para a distinção entre receitas correntes (não alteram a situação passiva ou ativa do património duradouro do Estado) e receitas de capital (alteram a situação passiva ou ativa do património duradouro do Estado); distinção entre divida flutuante e fundada (consoante os ativos ou passivos vão ou não para além do período orçamental); e ainda para autonomizar (em relação ao património do estado e à disciplina orçamental) o património da Tesouraria do património do Estado, sendo o primeiro os meios monetários do Estado e os meios de liquidez a curto prazo (património não duradouro). As receitas patrimoniais, em geral, podem provir da gestão normal do património ou da disposição de elementos do seu ativo (alienações ou onerações)- sendo estes últimos não presentes na Lei de Orçamento de Estado, visto que esta não reflete a permanência ou não na esfera jurídica do Estado dos bens de que é titular. Receitas Creditícias: resultam de uma atuação de dilatação temporal entre duas prestações, sendo que desse dilatação resulta benefício para um ou ambos os sujeitos da operação. Dívida Pública (Lei Quadro da Dívida Pública): conjunto de todas as situações passivas de que o Estado é titular. A dívida pública serve para financiar o défice global do Orçamento de Estado (dívida fundada) ou pode configurar opções de boa gestão financeira ou económica. A dívida pública em sentido amplo engloba a dívida administrativa (Estado é devedor por força de uma espera forçada ou voluntária de alguns dos seus credores), dívida vitalícia (Estado se coloca numa posição devedora em virtude da prática de serviços considerados excecionais, relevantes ou distintos), divida empresarial (resulta da participação social que o Estado tem em empresas) e dívida aquisitiva (resulta da aquisição de bens recorrendo aos meios de financiamento privado). A dívida pública em sentido estrito corresponde à situação na qual o Estado é devedor em virtude de uma operação financeira, pela qual lhe foram prestados ativos financeiros, devendo reembolsá-los e/ou pagar juros ou rendas- estamos perante o crédito e dívida pública financeira. A dívida pública financeira engloba as seguintes distinções: dívida principal (Estado é devedor de uma determinada quantia) e acessória (Estado responde subsidiariamente em caso de incumprimento do devedor principal, sendo o garante de uma situação de dívida); flutuante (vencimento verifica-se no período orçamental em que foi gerada, sendo paga no total no período de 1 ano- crédito de curto prazo) e fundada (prazo de vencimento é superior a um ano, isto é, a dívida vence fora do período orçamental em que foi originária- crédito de longo prazo. Dentro desta podemos distinguir entre a dívida perpetua ou consolidada- o Estado não é obrigado a reembolso, mas apenas ao pagamento de um certo juro anual, podendo ser remíveis (o Estado pode pagar quando quiser) ou irremíveis (o Estado não tem de reembolsar, só tem de pagar juros)- e dívida temporária- dívida com prazo de reembolso, como empréstimos reembolsáveis à vista, vencimento em omento incerto, vencimento por morte do devedor e vencimento em momento certo (tipo mais comum)); interna (contraída dentro do próprio país) e externa (contraída no estrangeiro); em moeda nacional e em moeda estrangeira- tem relevância para efeitos de limitação do endividamento das Regiões Autónomas; efetiva (Estado é devedor de uma entidade estranha ao setor público) e fictícia (Estado é devedor do próprio Estado ou de uma entidade do setor público). O artigo 10º/1 da Lei-Quadro da dívida pública apresenta-nos os instrumentos a que o Estado pode recorrer para aumentar a sua dívida pública. Segundo o 4

5 número 4 desse artigo também são incluídas na dívida direta do Estado os certificados de rendas perpetuas e vitalícias. Os Bilhetes de Tesouro (são valores mobiliários de curto prazo podendo ser emitidos com prazos até um ano-dívida flutuante) e as Obrigações do Tesouro (são o principal instrumento de dívida, financiando cerca de 70% da totalidade do financiamento de que o Estado necessita. São valores mobiliários de médio e longo prazo- dívida fundada) assumem uma maior importância enquanto instrumentos de dívida pública, na medida em que é nestes que se concentra basicamente a emissão de títulos de dívida. É importante também referir os produtos de aforro (só podem ser emitidos a favor de particulares e não são transmissíveis exceto em caso de falecimento do titular), dentro dos quais se destacam: os certificados de aforro e os certificados do tesouro, sendo ambos instrumentos de dívida que visam a captação da poupança das famílias, exigindo montantes mínimos de subscrição reduzidos, os primeiros exigindo 100 euros e os segundos 1000 euros. Outros instrumentos de dívida: Acordos de Reporte (consistem na venda a Operadores Especializados em Valores do Tesouro e Especialistas do Tesouro de títulos de dívida emitidos para o efeito, com a acordo simultâneo de recompra dos mesmos, num prazo pré-acordado); Recurso à linha de Euro-Comercial Paper (com montante máximo de 4 mil milhões de euros ou valor correspondente); e Emissão de dívida em moedas não-euro (como solução excecional e de último recurso, a possibilidade de emissão de instrumentos de médio e longo prazo em moedas não-euro, com o objetivo de colmatar necessidades adicionais, marginais e pontuais de financiamento). O risco associado na compra de instrumentos de dívida pública é avaliado por agências internacionais de notação financeira. (páginas muito pouco bem percebido). Regime jurídico da dívida pública: o artigo 161º alínea h) da CRP apresenta que a contração e concessão de dívida fundada e a realização de outras operações de crédito que não sejam dívida flutuante depende da autorização da Assembleia da República, sob pena de nulidade da emissão da dívida correspondente. Exclui-se, portanto, desta exigência a dívida flutuante e as rendas vitalícias e perpétuas. Assim, a autorização da AR é necessária apenas para a contração e concessão de dívida pública fundada. A contração e concessão de dívida regional ou municipal está sujeita a autorização das Assembleias das Regiões Autónomas ou as Assembleias Municipal. Contudo, é necessária a autorização prévia da Assembleia da República para a contração de empréstimos em moeda sem curso legal em Portugal- acautelar distorções na dívida pública externa nacional e não provocar reflexos negativos na avaliação da dívida da República. A autorização de contração de dívida fundada implica a definição do acréscimo do endividamento e do seu prazo máximo, assim como o montante máximo da dívida em moeda estrangeira, a dívida a taxa fixa e a dívida a taxa variável. A habilitação (se for nova à atribuída na Lei de Orçamento de Estado) poderá ser concedida na alteração à lei do Orçamento de Estado ou numa lei avulsa, estando ambas sujeitas ao regime da lei orçamental, visto que, a redefinição de condições de contração de dívida pública não pode deixar de se reportar ao Orçamento e, portanto, deve ser sujeita ao seu regime, até porque é uma derrogação à Lei de Orçamento. Não será necessária uma autorização legislativa para essa redefinição visto que, mesmo no caso de não existir ainda aprovação parlamentar da Lei do orçamento, o Governo pode 5

6 emitir e contrair dívida (embora com limites). Assim, se se autoriza, mesmo sem autorização e definição das condições, não faria sentido que sendo autorizada, tivesse de seguir o regime das autorizações parlamentares para serem alteradas as condições. Segundo o artigo 5º da Lei-Quadro da Dívida Pública, após concedida a autorização parlamentar, o Conselho de Ministros define, por meio de resolução, as condições complementares a que obedecerão a negociação, contratação e emissão de empréstimos. A gestão da dívida pública é feita pela Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP, EPE). Esta entidade deve também prestar apoio às Regiões Autónomas no que toca à organização de dívida pública regional e no acompanhamento da respetiva gestão. O artigo 13º da Lei-Quadro da Dívida Pública descreve um conjunto de operações que cabem à Assembleia da República, mas que esta pode autorizar o Governo, através do Ministro das Finanças a realizá-las. A dúvida pública pode extinguir-se através da amortização, o que significa o pagamento das prestações de capital. O IGCP deve evitar uma excessiva concentração temporal de amortizações e a amortização de empréstimos deverá ser coberta por receitas não consignadas do Orçamento de Estado (12º LQDP). A dívida pode também extinguir-se através da prescrição da dívida: os créditos correspondentes a juros e rendas perpétuas prescrevem em 5 anos a contar do seu vencimento; os créditos correspondentes ao capital mutuado e a rendas vitalícias prescrevem em 10 anos a contar do vencimento ou do primeiro vencimento de juros ou rendas posterior ao dos últimos cobrados. Regime da dívida acessória do Estado (Lei 112/97): o Estado pode conceder garantias pessoais sob forma de fiança ou aval. Essas garantias são concedidas a título excecional e o fundamento para a sua atribuição deve ser o manifesto interesse para a economia nacional, devendo essa concessão seguir o princípio da igualdade e respeitar as regras de concorrência. A concessão de garantias exige 3 requisitos de verificação comutativa: o Estado ter participação na empresa ou interesse no empreendimento, projeto ou operação financeira (com características especificas- 9º/2 DL) que justifique a concessão; tem de existir um projeto concreto de investimento ou um estudo especificado de operação a garantir e uma programação financeira rigorosa; o beneficiário tem de apresentar características económicas, financeiras e organizacionais que ofereçam segurança suficiente para fazer face às responsabilidades que pretende assumir. O Estado nunca pode assumir uma garantia em que haja uma forte possibilidade de ser chamado a pagar a dívida assumida. A concessão de garantias depende da prova de imprescindibilidade dessa garantia para a realização da operação de crédito ou financeira, o que significa que nunca poderá conceder garantias com o fundamento de que a entidade concedente é incapaz de assumir compromissos de pagamento de dívidas. O créditos de utilização terão prazos de utilização não superiores a 5 anos, devendo ser totalmente reembolsados no prazo máximo de 30 a 50 anos a contar das datas dos respetivos contratos. O Estado aplica, nalguns casos, regimes especiais de concessão de garantias. O limite máximo de garantias pessoas a conceder pelo Estado é fixado pela AR (161º h) CRP e 5º DL) Receitas Tributárias: aquelas que o Estado obtém no exercício do seu poder de autoridade, impondo aos particulares um sacrifício patrimonial que não tem por finalidade puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecido. 6

7 Impostos: prestações pecuniárias de natureza corrente devidas ao cumprimento de uma obrigação legal, unilaterais, exigidas coercitivamente pelo Estado sem contrapartida imediata e direta para quem o paga. A ideia é a de que como todos beneficiam da atividade financeira do Estado, todo devem contribuir para a cobertura das despesas originadas com essa atividade. Os impostos podem ser pessoais (têm em conta a condição social do contribuinte) ou reais (refletem o elemento objetivo da sua incidência); diretos ou indiretos, incidindo os primeiros sobre o rendimento e património e os segundos sobre o consumo); progressivos, regressivos ou proporcionais; específicos (incidindo sobre grandezas físicas) ou ad valorem (incidindo sobre valores); periódicos ou de obrigação única. Taxas: constitui uma obrigação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo. Tem uma natureza bilateral, visto que pressupõe uma contraprestação especifica por parte do serviço público que a cobra, devendo essa taxa e a contraprestação ter uma relação de proporcionalidade. As taxas baseiam-se no princípio do benefício. Contribuições financeiras a favor de entidades públicas: encargos tributários que de forma mais ou menos completa recorrem ao princípio do benefício como forma de legitimação e parâmetro da distribuição dos encargos tributários. São de natureza obrigatória e de caráter corrente, tendo como contrapartida uma prestação social futura em favor do respetivo contribuinte. As prestações não têm correspondência com o curso do bem em causa, tendo uma componente coletiva mais acentuada (ex. contribuições para a Segurança Social). Outras receitas: multas, penalidades e coimas, os pagamentos efetuados por particulares ao Estado e a outros entes públicos que que visam a compensação por infração a um regulamento ou disposição legal. Receitas das Autarquias Locais Notas: as freguesias têm muito poucas receitas, sendo essa escassez acompanhada do número diminuto de tarefas que lhe incumbem. A descentralização administrativa, operada com a repartição de competências entre Estado e AL, será tanto mais efetiva, quanto mais capacidade de financiamento se conceder a estas últimas. 1. Transferências Orçamentais: a principal receita resulta das transferências que o Estado faz para estas, tendo estas como objetivo a dotação das autarquias das condições financeiras adequadas à prossecução das suas atribuições, promovendo também a correção das desigualdades, como forma de garantir um desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional. O orçamento de Estado determina o que cabe em concreto a cada autarquia. Anualmente, transfere-se para o Fundo de Equilíbrio Financeiro 19,5% da média aritmética simples da receita líquida de IRS, IRC e IVA, sendo que esse depois vai atribuir uma subvenção a cada um dos Municípios, através do Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal. Este Fundo Geral Municipal, que visa dotar os municípios de condições financeiras adequadas ao exercício das suas atribuições, distribui 50% da verba atribuída ao FEF às Autarquias, de acordo com os critérios fixados no artigo 32º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e entidades intermunicipais. O Fundo de Coesão Municipal visa reforçar a coesão municipal e fomentar a correção de desigualdades entre municípios, e atribui os restantes 50%. É também transferida uma quantia para o Fundo Social Municipal e pode também operar uma transferência 7

8 correspondente a uma participação variável até 5% no IRS, dependendo essa receita de uma prévia decisão dos municípios. Para o Fundo de Financiamento das Freguesias de 2% da média aritmética da receita líquida de IRS, IRC e IVA. Note-se ainda que é vedada a possibilidade de transferências extraordinárias de verbas para os municípios e freguesias, exceto em caso de financiamento de projetos de interesse nacional ou nas situações previstas, como situações de calamidade pública, afetação negativa por investimentos da responsabilidade da administração central, afetação drástica da operacionalidade das infraestruturas e dos serviços municipais de proteção civil, e em casos de reconversão urbana de génese ilegal ou programas de reabilitação urbana quando o seu penso relativo transcenda a capacidade e a responsabilidade autárquica nos termos da lei- Cooperação técnica e financeira. 2. Receitas Tributárias: estas receitas não cobrem a maior parte das despesas das autarquias e, portanto, existe um federalismo financeiro imperfeito. O artigo 288º/4 da CRP refere a existência de poderes tributários autárquicos. As autarquias têm poderes de fixação da taxa de IMI relativos a prédios urbanos e por outro lado, têm o poder de lançamento da derrama, até ao limite máximo de 1.5% do IRC. Os municípios podem ainda, conceder isenções totais ou parciais em relação aos impostos ou tributos próprios. As deliberações que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas não previstas na lei são nulas, não existido o poder de criar impostos próprios nem o poder de proceder a adaptações do sistema fiscal nacional. O poder tributário dos municípios traduz-se na titularidade do imposto municipal sobre imóveis e de uma parcela do imposto único de circulação e no produto da cobrança de derramas. São também receitas tributárias aquelas que correspondem ao produto da cobrança de mais valias. As receitas das freguesias: titularidade da totalidade do produto do imposto municipal sobre imóveis dos prédios rústicos e uma participação de 1% na receita do IMI sobre prédios urbanos. 3. Receitas Patrimoniais: rendimento de bens próprios, móveis ou imóveis, por eles administrados, dados em concessão ou cedidos para exploração, e receitas provenientes da participação nos lucros das sociedades em que tomem parte (quanto aos municípios). As freguesias têm como receitas patrimoniais os rendimentos próprios de bens móveis ou imóveis por eles administrados, os rendimentos de mercados e cemitérios das freguesias e o produto da alineação de bens próprios móveis ou imóveis. 4. Receitas Creditícias: a capacidade de endividamento das freguesias é menor que a dos municípios, visto que só podem recorrer aos empréstimos de curto prazo. A Lei do Orçamento de Estado pode estabelecer limites específicos ao endividamento anual das autarquias locais, podendo estes ser inferiores aos que resultariam do Regime Financeiro das AL e entidades intermunicipais, e prevalecendo (29º LEO). O incumprimento dos limites dará lugar à redução do montante das transferências orçamentais no ano subsequente. Existem, nos termos dos artigos 56º e seguintes do Regime Financeiro das AL mecanismos de alerta precoce de desvios no que toca à previsão orçamental da dívida. Os artigos 49º e seguintes do Regime apresentam o regime de crédito dos municípios e das freguesias. 5. Outras Receitas: produto das taxas que os municípios podem criar; produto das multas e coimas que caibam aos municípios; e o produto de heranças, legados, doações e outras liberalidades. As freguesias têm como outras receitas: o produto da cobrança de taxas; rendimento de mercados e cemitérios das freguesias; produto das multas e coimas; e o produto de heranças, legados, doações e outras liberalidades. Estas 8

9 recebem ainda receitas dos municípios destinadas a cobrir encargos com a delegação de competências. Receitas das Regiões Autónomas 1. Receitas Tributárias: IRS devido ou retido por pessoas singulares residentes nas RA; IRC devido por pessoas coletivas residentes das RA; IVA cobrado pelas operações realizadas nas RA; impostos especiais de consumo cobrados sobre os produtos tributáveis que sejam introduzidos no consumo das RA; imposto de selo devido por sujeitos passivos com sede ou direção efetiva nas RA ou com sede ou direção efetiva em território nacional, mas com sucursais, delegações ou quaisquer formas de representação permanente nas RA; impostos extraordinários liquidados como adicionais ou sobre a matéria coletável ou a coleta de outros impostos que já constituem receita das RA; impostos extraordinários autónomos respeitantes a bens localizados nas Regiões, a contatos aí celebrados ou a bens que garantam obrigações que se situem nessas mesmas Regiões; importo especial pelo exercício da atividade do jogo devido pelas empresas concessionárias nas respetivas circunscrições territoriais; IRS e IRC de pessoas singulares ou coletivas sem sede no território português. Note-se que as receitas tributárias compreendem ainda as próprias das RA, resultantes do exercício de poder tributário próprio: adaptação do sistema fiscal às especificidades regionais (277 alínea i)), devendo esta ser feita pelas AL Regionais; criação de impostos pelas AL Regionais. Pode haver impostos apenas vigentes nas RA desde que não incidam sobre matéria objeto da incidência prevista para qualquer dos impostos nacionais, caducando os impostos regionais se forem criados outros semelhantes a nível nacional. As RA podem proceder à cobrança destes impostos, criando para o efeito serviços ficais competentes ou utilizar os serviços regionais do Estado, mediante o pagamento de uma compensação; adicionais a impostos, criados pelas AL Regionais, sendo lançados adicionais até 10% sobre a coleta dos impostos em vigor nas RA. Podem ainda fixar taxas, fixando o quantitativo de taxas, tarifas e preços devidos pela prestação de serviços regionais, pela outorga de licenças, alvarás e outras remoções de limites jurídicos às atividades regionais dos particulares e pela utilização dos bens de domínio público regional. 2. Receitas Creditícias: o recurso ao crédito é retirado na combinação do 227º/1 alínea h) e p) CRP, retirando-se também a necessidade de este ser limitado pelo caráter unitário do Estado. Assim, as RA podem contrair empréstimos de longo e curto prazo, limitados nos termos definidos pela Lei de Finanças das RA. A autorização para contrair dívida regional compete à AL Regional, exceto se for a contração de empréstimos em moeda sem curso legal em Portugal, de forma a não provocar efeitos negativos quanto ao rating de dívida da República. A dívida contraída a longo prazo destina-se apenas a financiar investimentos ou a subsistir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos. A dívida a curto prazo deve ser contraída para fazer face a necessidades de tesouraria e, portanto, ser paga até ao último dia do ano em que for contraída, não podendo ultrapassar 35% das receitas correntes líquidas cobrados no 3 anos anteriores. A Lei de Finanças das RA fixam os limites máximos de endividamento, mas a Lei de Orçamento de Estado pode estabelecer limites específicos de endividamento anual para as RA, com a particularidade de prevalecer. O incumprimento destes limites leva a que haja uma redução do montante de transferências orçamentais do ano subsequente. Admite-se que o Estado assuma uma posição devedora no que toca às dívidas das RA, se prestação garantia pessoal ou se isso resultar de lei expressa. 9

10 3. Receitas Provenientes do Orçamento do Estado: justifica-se ela tendencial assunção da generalidade das funções do Estado e pelos problemas especiais de desenvolvimento que se fazem sentir e que decorrem de ultraperificidade destas regiões. A concessão de transferências não resulta de negociação prévia com as RA, mas apenas na aplicação de fórmulas matemáticas. Uma parte das transferências reverte para o Fundo de Coesão das Regiões ultraperiféricas, com vista a assegurar a convergência económica de todo o território nacional. As transferências podem ser reduzidas, pela violação dos limites ao endividamento imposto pela Lei de Orçamento de Estado ou por necessidade de assegurar o estrito cumprimento dos princípios da estabilidade orçamental e da solidariedade recíproca, para cumprir o 126º TFUE e o PEC. 4. Receitas Patrimoniais 5. Outras Receitas: juros sobre impostos que constituem receita próprias, multas e coimas se a ação ou omissão que consubstancia a infração se tiver verificado nas RA, preços públicos devidos pelas prestações de serviços regionais, participação sobre os resultados líquidos da exploração dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa. Despesa Pública: é um dos elementos fundamentais da atividade financeira do Estado, ao lado das receitas públicas, sendo um instrumento pública de redistribuição da riqueza. Despesa pública não é um sinónimo de perda, sendo atualmente esta que permite uma certa solidariedade social e que desempenha um papel estabilizador económico. Existem, no entanto, problemas: importantes e constantes défices orçamentais (diferença entre a despesa excessiva de um determinado ano económico em relação às receitas existentes) que levam ao recurso ao crédito público/endividamento; e a tendência imparável do aumento da quantia global das receitas dos entes públicos, que se traduz num aumento da dívida pública, privatizações e pressão fiscal. A despesa pública poderá definir-se como a aplicação, mediante os mecanismos juridicamente estabelecidos, dos créditos previamente aprovados no orçamento correspondente para assim fazer frente às obrigações de conteúdo económico do ente público de que se trate. A despesa pública corresponde ao conjunto de consumos, transferências e investimentos, promovidos com a utilização de meios económicos monetários por parte do Estado. Consumos do Estado: consistem nas despesas correntes do designado consumo público (despesas de pessoal mais despesas de aquisição de bens e serviços correntes), juntando a este agregado os encargos correntes da dívida pública, que são normalmente objeto de tratamento separado pela sua variabilidade e para permitirem uma mais fácil contabilização dos saldos primários (consumos= despesas correntes transferências correntes). Os consumos diminuem o ativo líquido do Estado, sem terem a capacidade para gerar nova riqueza, por via de redistribuição ou do investimento. O consumo alimenta o Estado, suportando a sua existência, apensar de não corresponder a despesa reprodutiva. Transferências: são uma componente da despesa pública, correspondente a prestações unilaterais do Estado dirigidas a outro ente económico, público ou privado, sem que se verifique qualquer contraprestação por parte deste último. As transferências poderão ocorrer para o setor público (administrações públicas), setor privado (administrações privadas e feitas às famílias) ou ainda para o exterior (correspondem a contribuições para a União Europeia ou transferências para países terceiros ou organizações internacionais). As transferências abrangem ainda os subsídios para o Setor Empresarial de Capital Público para compensar défices de exploração. O âmbito das transferências engloba tanto as transferências correntes (visam 10

11 financiamento das despesas de consumo da entidade recebedora) como as transferências de capital (visam financiamento de despesas de capital da entidade- estas também poderão ser despesas de investimento). Investimentos: englobam, enquanto componente de despesa pública, todas as despesas de capital, isto é, todo o conjunto de despesas com efeitos na formação de capital fixo, que perduram no tempo, estendendo os seus efeitos para além do período orçamental a que dizem respeito. Os investimentos diminuem o ativo líquido do Estado, mas geram contrapartidas em termos de acréscimo de bens duradouros. O Estado pode fazer mais e melhor com a despesa pública em matéria de investimentos que com a despesa privada, contudo, a ação do Estado deve ser limitada para que não derrube a ação dos privados. A despesa pública restringe-se ao universo de gastos contabilizáveis, isto é, a soma de meios económicos monetários empregue por entes públicos, tendo em conta a satisfação de necessidades públicas, ficando, portanto de fora do controlo orçamental todos os gastos não contabilizáveis- gastos ocultos- que escapam à aplicação do principio de plenitude orçamental (assim como as operações de tesouraria, festão patrimonial do Estado e fenómenos de plenitude orçamental, só que nestes casos à possibilidade de escrutínio por parte da AR, por constarem obrigatoriamente dos elementos informativos que o Governo deve apresentar juntamento com a proposta do Orçamento) e ao controlo da AR e do Tribunal de Contas. Apesar desses gastos ocultos não se traduzirem um dispêndio de massas patrimoniais, inquinam a transparência e não permitem o controlo de possíveis abusos. O artigo 2º da Lei de Enquadramento Orçamental apresenta-nos que no conceito de despesa pública deve ser incluído apenas o gasto operado por todos os organismos da Administração Pública que estejam sujeitos ao regime de autonomia administrativa e ao regime de autonomia financeira e administrativa, e os gastos operados pela Segurança Social, seja o gasto feito no exercício dos poderes de autoridade ou não. Para além da despesa pública previamente aprovada no Orçamento de Estado (serviços integrados, fundos e serviços autónomos e Segurança Social), temos ainda a despesa pública dos orçamentos regionais (despesa das RA e dos seus serviços e fundos autónomos) e nos orçamentos locais (despesa AL, suas associações ou federações e seus serviços, bem como das áreas metropolitanas). Estrutura e Dimensão do Setor Público Português Setor Público: conjunto de entidades que exercem atividade financeira. Este subdivide-se em Setor Público Administrativo (atuação financeira do Estado, através de órgãos da administração pública, sem fins lucrativos) e Setor Empresarial do Estado (atuação do Estado por entidades com a forma jurídica de empresas, cuja ação é motivada por critérios económicos). Só o primeiro nível do Setor Administrativo é que é regulado pelo Orçamento de Estado (Estado e outras entidades públicas dependentes do Estado), beneficiando o 2º nível e o Setor Empresarial do Estado de independência orçamental, o que significa uma separação jurídica do orçamento dessas entidades do Orçamento de Estado; existência de processos próprios de elaboração e aprovação do Orçamento; administração financeira próprias e formas próprias de execução e controlo, perceção de receitas e realização de despesas; existência de formas de responsabilidade próprias. Distinção entre o Setor Público Administrativo e o Setor Empresarial do Estado: A nível interno, até à revisão da LEO em 2011, o perímetro orçamental era definido unicamente do ponto de vista jurídico-institucional, e, portanto, partia-se do 11

12 pressuposto de que a qualificação jurídica empresarial correspondia sempre ao exercício da atividade económica mercantil/empresarial. Em 2011, a LEO consagrou no artigo 2º/5 (em º/4) que o Orçamento passava a integrar as entidades que tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do SEC, o que minimiza a disparidade entre as regras de contabilidade pública e contabilidade nacional. Hoje, a distinção entre SPA e SEE depende da qualificação jurídico-institucional, mas está sempre sujeita a correção de acordo com a verificação do duplo critério económico da SEC 95, mantendose o primeiro critério (jurídico-institucional) apenas até quando o segundo não o contradizer (SEC 95). Para efeitos de reporte do défice à União Europeia: o recorte do setor administrativo é conseguido através de 3 níveis: (1) apurar se a entidade é uma unidade institucional; (2) averiguar se a entidade é uma unidade institucional pública; (3) determinar se é uma unidade pública não mercantil. No caso se os níveis se verificarem estaremos presentes do setor administrativo público. O caráter mercantil ou não mercantil advém da aplicação do critério do preço economicamente vantajoso e o critério dos 50%. Qualificação jurídica de empresa não se fazia por vezes acompanhar de empresarialidade, sendo de facto uma atividade administrativa do Estado. Setor Público Administrativo a. Serviços Integrados: são aqueles serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira, tendo autonomia administrativa. Estes poderão ter ou não ter personalidade jurídica. Os serviços integrados deverão sem identificados pela ausência de uma lei ou decreto-lei que expressamente diga que estão sujeitos a um regime diverso do regime regra (autonomia administrativa- atribuição de competência aos dirigentes dos serviços e organismos da Administração para a prática de atos administrativos definitivos e executórios apenas para a gestão corrente e para a realização das respetivas despesas e ordenação do seu pagamento): autonomia administrativa e financeira. Estão sujeitos aos poderes de direção, supervisão e inspeção dos membros de Governo, como forma de garantir que a competência dos dirigentes destes serviços se restringe aos atos de gestão corrente e para garantir a tomada de decisões respeitantes a atos que não são gestão corrente fica para órgãos superiores. Não dispõem de orçamento próprio, sendo o seu orçamento integrado no Orçamento de Estado. Para efetuar as suas despesas, efetuam levantamentos mensais junto da Direção-Geral do Tesouro. Não podem contrair empréstimos. b. Serviços e Fundos Autónomos: não são serviços e fundos autónomos os serviços e organismos da Administração que tenham natureza e forma de empresa (quer afastarse a atividade mercantil da atividade administrativa, sendo só esta última que integra o OE), fundação ou associação pública, apenas podendo ser aqueles organismos que tenham autonomia administrativa e financeira. Existem 3 formas de obtenção do regime de autonomia administrativa e financeira: (1) nos termos da Lei de Bases da Contabilidade Pública, expressando esta os seguintes pressupostos: os serviços e organismos carecem deste regime para adequada gestão, têm receitas próprias que cobrem pelo menos 2/3 das despesas, e cumprindo os anteriores requisitos têm uma lei ou decreto-lei que reconhece autonomia financeira e administrativa; (2) por imperativo constitucional- Universidades; (3) por imperativo legal excecional- possibilidade de atribuição de autonomia financeira e administrativa em função de ponderosas razões expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei e a Lei Quadro dos Institutos Públicos, em que se reconhece a possibilidade de mais organismos beneficiarem de 12

13 autonomia administrativa e financeira independentemente de cumpridos os requisitos da Lei de Bases da Contabilidade Pública. A autonomia administrativa e financeira consubstancia-se na competência dos seus dirigentes realizarem despesas e ordenaram o seu pagamento mesmo que fora dos atos de gestão corrente, estando sujeitos ainda ao controlo das entidades que supervisionam a sua atividade. Esta autonomia traduz-se na existência de orçamento privativo (por disporem de receitas próprias e de administração e contabilidade privativas) que integra o orçamento de Estado. A existência de orçamentos privativos não permitem que os organismos os executem como quiserem, estando essa execução submetida a regras (Ex. primeiro utilizam as receitas próprias e só depois as transferências do OE) e estando controlada pelo Ministério das Finanças e, em última instância, pelo Tribunal de Contas. Podem recorrer ao crédito com autorização do Ministro das Finanças e dispõem de património próprio. Apesar da imposição do artigo 9º LBCP, existem organismos que gozam deste regime e não têm personalidade jurídica. Quando cessa o regime de autonomia financeira e administrativa? Quando ocorre a não verificação dos requisitos do 6º/1 LBCP durante dois anos consecutivos, sendo essa cessação do regime constatada por meio de portaria. c. Segurança Social: o artigo 105º CRP apresenta a necessidade se sujeição das suas receitas e despesas ao princípio de autorização parlamentar, embora, note-se essa sujeição não seja plena, visto que o orçamento da segurança social conserva autonomia face ao OE e os decretos-leis que que procedem aos desenvolvimentos orçamentais são distintos do OE. A Segurança Social pode ter de suportar cortes nos montantes a transferir para si, visto que está obrigada a contribuir para o cumprimento do princípio da estabilidade orçamental e, estando vinculada ao dever de solidariedade recíproca, deve contribuir para uma situação em que o saldo global de todo o SPA seja nulo ou excedentário. A gestão do Orçamento da Segurança Social obriga a uma projeção a longo prazo da situação orçamental de que dispõe. O artigo 63º CRP reconhece o direito à segurança social, apesenta as funções do Estado neste domínio e apresenta os princípios fundamentais nesta matéria. I. Princípios fundamentais sobre a Segurança Social: (1) Principio da universalidade, isto é, todas as pessoas podem aceder à Segurança Social; (2) Primado do setor público na gestão financeira: o Estado é o destinatário da norma consagradora de um direito à segurança social, uma vez que é a ele que compete organizar, coordenar e subsidiar um sistema que sirva esses fins; (3) Principio da unidade (63º/2): a segurança social deve atuar de forma articulada com o objetivo de o seu funcionamento ser harmonizado e os seus sistemas, subsistemas e regime se complementem, sobrepondo-se apenas no mínimo; (4) Principio da descentralização (63º/2): segurança social deve dispor de autonomia em relação à administração centrar; (5) Principio da participação (63º/2): nas suas tarefas relativas à SS o Estado deve fazer intervir associações sindicais, organizações representativas dos trabalhadores e associações representativas dos demais beneficiários; (6) Principio da acessibilidade económica da Segurança Social: é uma derivação do principio da universalidade, sendo só o Estado, com o seu património, que é capaz de suportar os custos de um tal sistema e de o oferecer a todos de forma suportável; (7) Principio da generalidade da cobertura de riscos (63º/3): a Segurança Social cobre os riscos da doença, velhice, invalidez, viuvez, orfandade, desemprego e outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho, independentemente de se ser trabalhador ou não. A enumeração 13

14 II. constitucional é meramente exemplificativa; (8) Pluralidade institucional (63º/5): o Estado é coadjuvado, nas suas funções de SS, devendo promover a existência de instituições particulares de solidariedade social. Como o Estado não tem capacidade financeira para prover todas as necessidades, necessita da colaboração com outras entidades privadas; (9) Equidade inter-geracional: as decisões da SS dificilmente se compaginam com uma ótica anual, uma vez que têm um horizonte temporal alargado, plurianual e necessariamente intergeracional. Deve, portanto, evitar-se uma oneração excessiva de uma geração em favor de outra, de forma a que os recursos não sejam gastos de uma vez pela geração presente, ficando a futura sem acesso ou com acesso reduzido à SS. Deverá então repartir-se equitativamente os encargos e ganhos com a SS pelas diferentes gerações. Atividade financeira da SS: o Estado, no âmbito da SS, vai desenvolver uma atividade financeira que se carateriza pela obtenção de receitas, gestão de recursos e realização de despesas, tendo em vista a cobertura obrigatória e universal das carências sociais por prestações compensatórias. A Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) apresenta 3 sistemas de proteção, aos quais corresponde certa fonte de financiamento: a) sistema de proteção social de cidadania, financiado por receitas gerais da SS; b) sistema previdencial, financiado pelas receitas das contribuições das entidades patronais e trabalhadores; c) sistema complementar, financiado pelas receitas obtidas por via do pagamento de quotizações, apostando num sistema de capitalização dessa receita, de adesão facultativa. i. Sistema de Proteção Social de Cidadania: tem por objetivos a garantia dos direitos básicos dos cidadãos e a igualdade de oportunidades, promoção do bem estar e coesão social. O artigo 26º/2 LBSS apresenta a competência desse sistema para efetivar esses objetivos. Engloba 3 subsetores: a) de ação social: abrange as pessoas mais vulneráveis, sem ser necessária a prévia contribuição (29º/2 LBSS), cabendo ao Estado, sobretudo, prestações em espécie, acesso à rede nacional de serviços e equipamentos sociais e programas de combate à pobreza. Vale aqui o princípio da subsidiariedade, dando-se preferência a instituições privadas, famílias e comunidades na atuação. Este subsistema é financiado por transferências do OE e por consignação de receitas ficais e por verbas consignadas por lei para tal efeito, visto que esse não se autofinancia; b) de solidariedade: abrange todos os cidadãos, podendo por lei ser estendido a não nacionais, cabendo ao Estado prover em caso de falta ou insuficiência de recursos económicos dos indivíduos, para a satisfação das suas necessidades essenciais. As prestações deste subsistema não são em princípio cumuláveis com as prestações a auferir no âmbito do sistema previdencial. Este não se autofinancia, pois, o direito às prestações não tem como pressuposto a obrigação legal de contribuir, sendo financiada por transferências do OE e por receitas fiscais consignadas; c) de proteção familiar: abrange todas as pessoas com residência em Portugal, tendo em vista a compensação de encargos familiares acrescidos, quando ocorram as eventualidades legalmente previstas. Não se autofinancia, sendo financiado pelas transferências do OE e receitas fiscais consignadas. 14