MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 4.397

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1 Nº PGR - RG AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº REQUERENTE REQUERIDO REQUERIDO RELATOR : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO DE BENS, SERVIÇOS E TURISMO CNC : PRESIDENTE DA REPÚBLICA : CONGRESSO NACIONAL : MINISTRO JOAQUIM BARBOSA Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 10 da Lei nº /03. Instituição do Fator Acidentário de Prevenção (FAP). Possibilidade de redução da alíquota do seguro de acidente do trabalho (SAT) para empresas com menores índices de acidente e, de outro lado, majoração para aquelas que não investem na segurança do trabalhador. Alegada violação ao princípio da legalidade tributária. Inexistência. Todos os elementos necessários à configuração do tributo estão descritos no corpo da lei (art. 22, Lei nº 8.212/91), permitindo-se que parâmetros relativos à análise de situações concretas (frequência, gravidade e custo dos acidentes) sejam estabelecidos por meio de ato administrativo. A norma observa, ademais, o princípio da equidade do custeio da seguridade social, privilegiando as empresas que investem na prevenção de acidentes do trabalho. Parecer pela improcedência do pedido. 1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, dirigida contra o art. 10 da Lei nº , de 8 de maio de 2003.

2 ADI Eis a redação do dispositivo: Art. 10. A alíquota de contribuição de um, dois ou três por cento, destinada ao financiamento do benefício de aposentadoria especial ou daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, poderá ser reduzida, em até cinquenta por cento, ou aumentada, em até cem por cento, conforme dispuser o regulamento, em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de frequência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social. 3. A requerente argumenta que a norma atribui ao regulamento a elaboração de critérios que podem impor ao contribuinte o recolhimento do tributo em valor até seis vezes maior do que o observado na sistemática anterior, em contrariedade aos arts. 5º, II, e 150, I, da Constituição Federal. 4. Acrescenta que, ao regulamentar o referido dispositivo, o art. 202-A do Decreto 3.048/99, com a redação dada pelo Decreto nº 6.957/2009, cria um novo elemento para a fixação da alíquota do Seguro de Acidente do Trabalho (SAT), a saber, o Fator Acidentário de Prevenção (FAP), que permite a majoração do tributo, a despeito de previsto em ato infralegal. 1 1 Art. 202-A. As alíquotas constantes nos incisos I a III do art. 202 serão reduzidas em até cinquenta por cento ou aumentadas em até cem por cento, em razão do desempenho da empresa em relação à sua respectiva atividade, aferido pelo Fator Acidentário de Prevenção. 1º O FAP consiste num multiplicador variável num intervalo contínuo de cinco décimos (0,5000) a dois inteiros (2,0000), aplicado com quatro casas decimais, considerado o critério de arredondamento na quarta casa decimal, a ser aplicado à respectiva alíquota. 2º Para fins da redução ou majoração a que se refere o caput, proceder-se-á à discriminação do desempenho da empresa, dentro da respectiva atividade econômica, a partir da criação de um índice composto pelos índices de gravidade, de frequência e de custo que pondera os respectivos percentis com pesos de cinquenta por cento, de trinta cinco por cento e de quinze por cento, respectivamente. 3º. Revogado 4º. Os índices de frequência, gravidade e custo serão calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social, levando-se em conta:

3 ADI O rito é o do art. 12 da Lei nº 9.868/ A Câmara dos Deputados limitou-se a esclarecer que a matéria foi processada dentro dos trâmites constitucionais e regimentais relativos à espécie, ao passo que o Senado Federal não prestou informações no prazo que lhe foi facultado. 7. O Presidente da República defendeu a constitucionalidade do dispositivo, como também o fez o Advogado-Geral da União. 8. É o relatório. 9. O pedido deve ser julgado improcedente. I - para o índice de freqüência, os registros de acidentes e doenças do trabalho informados ao INSS por meio de Comunicação de Acidente do Trabalho - CAT e de benefícios acidentários estabelecidos por nexos técnicos pela perícia médica do INSS, ainda que sem CAT a eles vinculados; II - para o índice de gravidade, todos os casos de auxílio-doença, auxílio-acidente, aposentadoria por invalidez e pensão por morte, todos de natureza acidentária, aos quais são atribuídos pesos diferentes em razão da gravidade da ocorrência, como segue: a) pensão por morte: peso de cinquenta por cento; b) aposentadoria por invalidez: peso de trinta por cento; e c) auxílio-doença e auxílio-acidente: peso de dez por cento para cada um; e III - para o índice de custo, os valores dos benefícios de natureza acidentária pagos ou devidos pela Previdência Social, apurados da seguinte forma: a) nos casos de auxílio-doença, com base no tempo de afastamento do trabalhador, em meses e fração de mês; e b) nos casos de morte ou de invalidez, parcial ou total, mediante projeção da expectativa de sobrevida do segurado, na data de início do benefício, a partir da tábua de mortalidade construída pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE para toda a população brasileira, considerandose a média nacional única para ambos os sexos. 5º O Ministério da Previdência Social publicará anualmente, sempre no mesmo mês, no Diário Oficial da União, os róis dos percentis de frequência, gravidade e custo por Subclasse da Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE e divulgará na rede mundial de computadores o FAP de cada empresa, com as respectivas ordens de freqüência, gravidade, custo e demais elementos que possibilitem a esta verificar o respectivo desempenho dentro da sua CNAE-Subclasse. 6º Revogado 7º Para o cálculo anual do FAP, serão utilizados os dados de janeiro a dezembro de cada ano, até completar o período de dois anos, a partir do qual os dados do ano inicial serão substituídos pelos novos dados anuais incorporados. 8º Para a empresa constituída após janeiro de 2007, o FAP será calculado a partir de 1o de janeiro do ano ano seguinte ao que completar dois anos de constituição. 9º Excepcionalmente, no primeiro processamento do FAP serão utilizados os dados de abril de 2007 a dezembro de A metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social indicará a sistemática de cálculo e a forma de aplicação de índices e critérios acessórios à composição do índice composto do FAP.

4 ADI A contribuição social para o custeio do Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) encontra fundamento no art. 195, I e 9º; e 201, I e 10, da Lei Fundamental 2, e a sua cobrança foi efetivamente implantada pela Lei nº 8.212/91 (com a redação dada pela Lei nº 9.732/98), cujo art. 22 dispõe: Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de: II para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes do trabalho seja considerado leve; b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado médio; c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado grave. 2 Art A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho. Art A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; 10. Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado.

5 ADI O fator acidentário previdenciário (FAP) introduzido no ordenamento pelo impugnado art. 10 da Lei nº /03 é, a seu turno, um índice que autoriza a redução ou o aumento da contribuição devida a título de seguro de acidente do trabalho (SAT), conforme o desempenho da empresa em relação à sua respectiva atividade, servindo como parâmetros de sua apuração: (i) o índice de frequência; (ii) a gravidade; e (iii) o custo dos acidentes, de acordo com metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social. 12. O novo regramento permite a redução da contribuição para as empresas que registrarem queda em seus índices de acidentalidade e doenças ocupacionais, e, de outro lado, o seu aumento para aquelas que, de modo contrário, registrarem um incremento no número de acidentes e na gravidade das ocorrências. Essa flexibilização de alíquotas está em absoluta harmonia com a norma do art. 194, parágrafo único, inciso V, da Lei Fundamental 3, na medida em que privilegia as empresas que investem em prevenção e redução de acidentes do trabalho. 13. Tampouco há contrariedade entre o dispositivo e o princípio da legalidade tributária estrita, pois o legislador esgotou sua função constitucional ao descrever, no art. 22, II, da Lei nº 8.212/91, todos os elementos necessários ao nascimento da obrigação tributária, a saber, o fato gerador, a alíquota, a base de cálculo e o responsável pelo recolhimento da contribuição. 3 Art A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: V - eqüidade na forma de participação no custeio;

6 ADI No RE , em que o Supremo Tribunal Federal discutiu exatamente a constitucionalidade da contribuição social destinada ao custeio do SAT, consta da ementa do respectivo acórdão: [...] III. - As Leis 7.787/89, art. 3º, II, e 8.212/91, art. 22, II, definem, satisfatoriamente, todos os elementos capazes de fazer nascer a obrigação tributária válida. O fato de a lei deixar para o regulamento a complementação dos conceitos de 'atividade preponderante' e 'grau de risco leve, médio e grave', não implica ofensa ao princípio da legalidade genérica, C.F., art. 5º, II, e da legalidade tributária, C.F., art. 150, I. [...] 15. Afirmou, ainda, o Relator, na ocasião: [...] O fato de a lei deixar para o regulamento a complementação dos conceitos de 'atividade preponderante' e 'grau de risco leve, médio ou grave', não implica ofensa ao princípio da legalidade tributária, C.F., art. 150, I. Na verdade, tanto a base de cálculo, que Geraldo Ataliba denomina de base imponível, quanto 'outro critério quantitativo que combinado com a base imponível permita a fixação do débito tributário, decorrente de cada fato imponível', devem ser estabelecidos pela lei. Esse critério quantitativo é a alíquota. (Geraldo Ataliba, 'Hipótese de Incidência Tributária', 3ª ed., págs. 106/107). Em certos casos, entretanto, a aplicação da lei, no caso concreto, exige a aferição de dados e elementos. Nesses casos, a lei, fixando parâmetros e padrões, comete ao regulamento essa aferição. Não há falar, em casos assim, em delegação pura, que é ofensiva ao princípio da legalidade genérica (C.F., art. 5º, II) e da legalidade tributária (C.F., art. 150, I). [...] 16. Portanto, no que se refere à instituição de tributos, a disciplina constitucional impõe que a lei stricto sensu estabeleça os 4 Rel. Min. Carlos Velloso, DJ

7 ADI aspectos material, pessoal, quantitativo, temporal e espacial da hipótese de incidência, cabendo ao regulamento complementar seus comandos, conforme as condições por ela estatuídas. 17. Certamente entram nessa última categoria elementos tais como frequência, gravidade e custo de acidentes de trabalho, inclusive porque de difícil ou impossível antecipação pelo legislador. pedido. Ante tais considerações, o parecer é pela improcedência do Brasília, 31 de janeiro de APROVO: DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA VICE-PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA