DELIBERAÇÃO Nº 01220/15

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1 DELIBERAÇÃO Nº 01220/15 Proc. TCM nº 01220/15 Denúncia Denunciante: Associação Nacional das Empresas de Aerolevantamento Denunciado: Ademar Delgado das Chagas, Prefeito Município: Camaçari Exercício Financeiro: Relator: Cons. Paolo Marconi Esta denúncia foi oferecida pela Associação Nacional das Empresas de Aerolevantamento (ANAE) contra o Prefeito de Camaçari, Ademar Delgado das Chagas, por supostas irregularidades no edital da Concorrência Pública n. 6/2014, aberta para atender aos objetivos do Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT). Com valor estimado de R$ ,00, a licitação tem como objeto a contratação de serviços e produtos que permitam (1) a atualização de atributos cadastrais de atividades imobiliárias e de logradouros, (2) a cobertura aerofotogramétrica de aproximadamente 955 km² de extensão municipal e (3) a aquisição de sistema de gestão e coleta de informações, baseado em geotecnologia. Segundo a denunciante, o edital apresenta a irregularidade de atribuir pontuação ao número de atestados fornecidos pelos licitantes, de modo desproporcional e sem pertinência técnica aos serviços licitados, além de exigir a inscrição do Sistema de Informações Geográficas de cada concorrente no "Programa BNDES para Desenvolvimento da Indústria Nacional de Sofware e Serviços de Tecnologia da Informação" (Prosoft). Ainda segundo ela, essas cláusulas teriam restringido a competitividade da licitação e viabilizado o seu direcionamento em favor do único interessado que compareceu à licitação: o consórcio Geocamaçari, do qual faz parte a empresa Geomais Geotecnologia LTDA, ré em ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público de Santa Catarina por irregularidades análogas às do presente caso. 1

2 Também foi denunciada a suposta insuficiência do prazo de dois meses para a implantação do Sistema de Informações Geográficas (SIG) por parte do futuro contratado, previsto no cronograma físico-financeiro de execução do respectivo contrato (anexo IV do edital). Distribuída a denúncia por sorteio a esta Relatoria, o Prefeito foi notificado (Edital n. 70/2015, DOETCM de 18/3/15) e apresentou defesa, alegando que a Concorrência Pública n. 6/2014, do tipo "técnica e preço", foi devidamente publicada nos Diários Oficiais da União e do Estado da Bahia e no jornal "A Tarde" de 21/11/14, além de ampla divulgação no site da Prefeitura. Narrou que, durante a licitação, foram apresentadas impugnações ao edital, inclusive por parte da denunciante, todas julgadas improcedentes, e que, "a despeito de todo o esforço da Secretaria da Fazenda em manter contato e solicitar a efetiva participação de todas as empresas interessadas que adquiriram o edital, ao certame apenas acudiu um único consórcio, denominado Geocamaçari". Informou também que o consórcio apresentou todos os documentos exigidos para sua habilitação e, na fase de classificação e julgamento, em virtude desta denúncia, "por questão de cautela, a Secretaria da Fazenda solicitou à Coordenação de Material e Patrimônio (CMP) a absoluta suspensão do processo licitatório, até que essa Corte de Contas se manifestasse acerca da correição ou não dos procedimentos adotados pela Prefeitura relativos à Concorrência Pública n. 6/2014". No mérito, argumentou que "os atestados foram exigidos como critério de pontuação da proposta técnica e não como elemento de habilitação", de modo que, caso não apresentasse os atestados solicitados para fins de julgamento da proposta técnica, o proponente não estaria inabilitado em participar, apenas pontuaria menos aquele quesito específico. De acordo com ele, "a pontuação de determinado critério técnico em quantidade de atestados, que comprovem a experiência anterior da proponente, não representa um fator restritivo à competição do certame". Destacou ainda que a exigência de inscrição do Sistema de Informações Geográficas no Prosoft do BNDES foi feita pelo próprio Banco para a liberação dos recursos que financiarão o respectivo contrato, e negou a existência de irregularidade na fixação do prazo de dois meses para sua implantação. Os autos foram encaminhados à Assesoria Jurídica deste Tribunal, que, no Parecer n (fls ), da Dra. Maria da Conceição Castellucci, opinou pela procedência parcial desta denúncia, concluindo que: 2

3 (1) "a restrição à participação de outros interessados tornou-se clara no processo sub examine", pois a pontuação de atestados "contribuiu para restringir a competição", tanto que só compareceu um único consórcio, causando "estranheza o fato de dele fazer parte uma empresa que está, de igual forma, em outros consórcios vencedores de processos licitatórios semelhantes em várias comunas que utilizaram edital 'padrão', similar ao apresentado na licitação em questão". (2) "a exigência de inscrição do SIG junto ao Prosoft do BNDES é justificável, uma vez que, para a aquisição do mesmo com financiamento do mencionado programa, imprescindível a tal inscrição, não havendo, pois, irregularidade no particular". (3) "não há esclarecimento quanto ao curto espaço de tempo destacado para implantação do Sistema de Informações Geográficas e o impacto desse prazo na competitividade e na realização da prestação a ser contratada". Após, os autos foram enviados ao Ministério Público Especial de Contas, que, no Parecer de fls , da Dra. Camila Vasquez, concordou com todas as considerações da AJU e opinou pela procedência parcial da denúncia, sugerindo a "determinação de que a administração elabore novo edital com a correção dos vícios impugnados para, em seguida, proceder à reabertura e continuidade do certame". Para o MPEC, "a atribuição de pontos em virtude de atestados de cada interessado a priori é um método objetivo de aferição da qualificação técnica dos mesmos. Todavia, o fato de apenas um consórcio ter comparecido ao certame e de uma de suas empresas fazer parte de outros consórcios vencedores de licitações semelhantes em várias regiões do País, autoriza a conclusão quanto ao cerceamento da competitivade e da isonomia. O mesmo raciocínio é aplicável quanto à atribuição de pontos ter sido desproporcional aos serviços ou etapas a que se referem". É o relatório. VOTO O tipo de licitação adotado no edital denunciado é o da "técnica e preço", pelo qual "a classificação dos proponentes far-se-á de acordo com a média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatório", conforme manda o art. 46, 2º, II, da Lei n /93. Dentre os critérios de pontuação da proposta técnica ali estabelecidos, o de maior relevância pois referente a 70% da nota técnica é o do número de 3

4 atestados que cada licitante oferecer para demonstrar que tem "experiência mínima necessária à execução dos serviços licitados". Quanto mais atestados válidos fossem apresentados, limitados ao máximo de 30, mais pontuaria o licitante na fase de classificação. Na jurisprudência dos Tribunais de Contas do País, tem sido admitada a atribuição de pontuação progressiva a número crescente de atestados comprobatórios de experiência 1, desde que esteja devidamente justificada mediante expressa motivação nos autos e não limite ou prejudique a competitividade da licitação 2. No presente caso, a administração não motivou a escolha do critério da experiência por atestados nem os pesos atribuídos a eles na fase de classificação. Não há nos autos as razões que serviram de apoio para a administração ter optado por compor a nota técnica com expressivos 70% em atestados de experiência, o que viola o princípio da motivação e coloca em xeque o próprio caráter competitivo da licitação. Com efeito, na linha da jurisprudência do TCU, "o fato de um licitante ter executado serviços semelhantes ao objeto contratado duas ou mais vezes não assegura que esteja mais apto a prestá-lo do que aquele que só efetuou uma vez" 3. Por isso, além da motivação expressa, a pontuação atribuída a atestados na fase classificatória de uma licitação exige sobretudo razoabilidade, até mesmo para não inviabilizar a participação de licitantes, que, embora com condições técnicas de executar o objeto licitado, não possuírem uma quantidade de atestados que os permita competir de igual para igual com os demais concorrentes. Nesse ponto, ao lado da valoração expressiva dos atestados, chama atenção a cláusula editalícia de que "somente serão consideradas e classificadas as propostas técnicas que apresentarem pontuação por tópico (conhecimento do problema, plano de trabalho e metodologia e experiência da empresa) igual ou superior a 50% da sua pontuação máxima e nota técnica final ou superior a 70% da nota técnica máxima" (fl. 90-verso). Na verdade, em relação ao tópico "experiência da empresa", o que essa cláusula impõe é a apresentação de, no mínimo, 50% do número máximo de 1 TCU, Acórdão n /2010, Primeira Câmara, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues. 2 TCU, Acórdão n. 273/2007, Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler. 3 TCU, Acórdão n. 166/2006, Plenário, Rel. Min. Guilherme Palmeira. 4

5 atestados admitidos no edital, inclusive sob pena de desclassificação, o que cerceia a competitividade da licitação, pois alija da disputa aqueles que não apresentarem uma quantidade mínima, em dissonância com o art. 30, 1º, da Lei n /93, de exegese aplicável à fase de classificação 4. Além disso, conforme lição de Marçal Justen Filho, numa licitação do tipo "técnica e preço", "tem-se de evitar a confusão entre a capacitação técnica da fase de habilitação e as exigências técnicas das fases de classificação e julgamento, pois aquela deverá referir-se à figura do licitante, enquanto essas aludirão ao contéudo propriamente das propostas" 5, o que, no caso concreto, ante a falta de motivação, parece não ter sido observado. A tudo isso, soma-se a discrepância, igualmente imotivada, entre o peso atribuído à proposta técnica (7) e o atribuído à proposta de preço (3), em desconformidade com a jurisprudência do TCU de que, nesse tipo de licitação, "o favorecimento da técnica em relação ao preço deve ser devidamente justificado, uma vez que a valoração injustificada daquela em detrimento deste pode resultar em mais uma restrição à competitividade e no favorecimento de proposta que não seja a mais vantajosa" 6. Destaque-se que, no presente caso, o privilégio da técnica em detrimento do preço, sem a necessária motivação, traz um risco ao interesse público, se considerado que a administração, na fase interna da licitação impugnada, não providenciou o orçamento exigido no art. 7º, 2º, II, da Lei n /93: Art. 7º. 2 o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários. Nos autos, mais precisamente no Termo de Referência de fls , só há a descrição dos serviços licitados, com seus valores brutos e com o valor global estimado do contrato, de R$ ,00, sem a composição analítica dos custos unitários de cada um deles (relativos a materiais, equipamentos, mão de obra e encargos sociais), nem a pesquisa de mercado que comprovasse a compatibilidade dos valores com os preços praticados no comércio. Numa licitação de alto vulto, a falta de orçamento detalhado e de motivação na escolha dos critérios técnicos de classificação e julgamento fere ainda 4 TCU, Acórdão n. 167/2006, Plenário, Rel. Min. Guilherme Palmeira. 5 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p TCU, Acórdão n /2012, Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman. 5

6 mais o princípio da transparência na gestão dos recusos públicos e ameaça a própria economicidade da contratação pretendida. Dessa forma, deve o edital, nesses pontos, ser reformado. Por outro lado, em relação à outra irregularidade denunciada, referente à exigência de inscrição do Sistema de Informações Geográficas (SIG) do licitante no Programa BNDES Prosoft, não deve ela ser acatada. De fato, o BNDES, juntamente com a Caixa Econômica Federal, financia o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT), no contexto do qual está sendo realizada a licitação para aquisição de um Sistema de Informações Geográficas ao Município de Camaçari (fls ). Todavia, segundo consta da Circular n. 31/2013 do BNDES (fls ) e das informações da Caixa às fls , o BNDES exige para a liberação dos recursos que o software esteja cadastrado em seu "Programa para Desenvolvimento da Indústria Nacional de Software e Serviços de Tecnologia da Informação" (BNDES Prosoft). Caso contrário, "no caso de aquisição de um software que não esteja cadastrado, o BNDES não realizará a liberação de recursos do financiamento, devendo o Município arcar com recursos próprios". Por isso, plenamente justificável aquela exigência editalícia, na mesma linha de entendimento da AJU e do MPEC. Já em relação à suposta insuficiência do prazo para o futuro contratado implantar o Sistema de Informações Geográficas, a denúncia foi genérica e não apresentou provas ou indícios de que, no contexto extremamente técnico do objeto licitado, o prazo de dois meses previsto no cronograma físico-financeiro de fl. 94 padeceu de ilegalidade ou irrazoabilidade. De todo modo, ressalte-se que a suposta irregularidade, por se referir à fase de execução contratual, não compromete a seleção isonômica da proposta mais vantajosa para a administração e, dessa forma, não nulifica o edital denunciado. Por fim, importante mencionar que o fato de na concorrência em questão ter comparecido um único consórcio, integrado por empresa vencedora de outras licitações similares e ré em ação de improbidade ainda nem sentenciada (fls ), não autoriza que se presuma a ocorrência de fraude, por força do princípio constitucional da presunção de inocência. Ante o exposto, com fundamento no art. 1º, XX, da Lei Complementar n. 6/91, votamos pelo conhecimento e procedência parcial desta denúncia, 6

7 determinando ao Prefeito de Camaçari, Ademar Delgado das Chagas, que readeque o edital da Concorrência Pública n. 6/2014 à Lei n /93. Não é aplicável multa ao Prefeito, haja vista ter ele cautelarmente suspenso a licitação tão logo notificado sobre esta denúncia, evitando, dessa forma, a celebração do respectivo contrato e a realização de despesas. Adverte-se o Prefeito da necessidade de (1) instruir suas licitações com o orçamento exigido no art. 7º, 2º, II, da Lei n /93, devidamente detalhado em seus custos unitários e comprovadamente embasado em pesquisa de mercado, e (2) atender ao princípio da motivação em todos os atos dos procedimentos licitatórios, em especial na escolha dos critérios de classificação e julgamento em licitações do tipo "técnica e preço". Ciência aos Interessados. SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, em de 05 agosto de Cons. Francisco de Souza Andrade Netto Presidente Cons. Paolo Marconi Relator Este documento foi assinado digitalmente conforme orienta a resolução TCM nº Para verificar a autenticidade deste, vá na página do TCM em e acesse o formato digital assinado eletronicamente. 7