A Emenda Constitucional n o 29: A Controvérsia Sobre os Recursos Federais. Autoria: Luiz Renato Lima da Costa

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1 A Emenda Constitucional n o 29: A Controvérsia Sobre os Recursos Federais Autoria: Luiz Renato Lima da Costa Resumo: Este trabalho trata do processo de implantação da Emenda Constitucional n o 29, de 2000, que estabeleceu a vinculação de recursos para a área da saúde para as três esferas de governo, particularmente quanto à determinação dos recursos federais. A implantação desta emenda, marcada por uma série de controvérsias quanto à interpretação do texto constitucional, foi precedida de outras iniciativas que buscaram, de diferentes modos, enfrentar as dificuldades de financiamento da saúde pública. Este estudo traz uma breve descrição destas iniciativas e aborda o processo de implantação propriamente dito, relatando diferentes entendimentos sobre o cálculo dos recursos mínimos federais, o tratamento do gasto financiado pelo Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza e a abrangência do conceito de Ações e Serviços Públicos de Saúde. Ao final, relata as ações recentes do legislativo para a regulamentação das disposições constitucionais. Conclui que as questões e dificuldades surgidas na interpretação desta emenda apresentam características não exclusivas do setor saúde e cujo conhecimento é útil na elaboração de políticas públicas de modo geral. Introdução O setor saúde tem características que tornam seu financiamento um tema complexo. No caso brasileiro, em que um sistema público universal, integral e gratuito foi constitucionalmente determinado, a suficiência de recursos é questão particularmente sensível. Quando da instituição do Sistema Único de Saúde - SUS, os constituintes preocuparam-se em definir uma fonte de financiamento para a área social. Para isso foi criado o Orçamento da Seguridade Social OSS, integrado por uma cesta de tributos e contribuições destinado ao financiamento da Saúde, Previdência Social e Assistência Social (Brasil, 1988). A participação de cada uma destas áreas no OSS, no entanto, não foi definida, sendo incluída nas Disposições Constitucionais Transitórias (art. 55) determinação de que, até a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO, o percentual de 30% do orçamento da seguridade social, excluído o seguro desemprego, fosse destinado ao setor saúde. Essa formulação constou das LDO s seguintes até Essa sistemática apresentou alguns problemas em sua operação. As despesas previdenciárias são difícil compressão, o que acarretou que no processo de competição por recursos os eventuais ajustes incidissem sobre a saúde e assistência social. Em 1993, a crise no financiamento dos encargos previdenciários levou o Ministro da Previdência Social a interromper o repasse dos recursos arrecadados diretamente por sua pasta, a Contribuição Sobre a Folha de Salários, aos demais integrantes do Orçamento da Seguridade. Com isso, os problemas de financiamento transferiram-se para o Ministério da Saúde. A solução emergencial adotada veio sob a forma de empréstimos do Fundo de Amparo do Trabalhador FAT, que foram pagos posteriormente, principalmente nos anos de 1997 e 1998 (Negri, 2002). As constantes dificuldades de financiamento federal para a saúde levaram à busca de fontes alternativas e estáveis. Foram criadas provisoriamente algumas contribuições vinculadas á saúde baseadas na movimentação financeira, modelo que corresponde à atual Contribuição Provisória Sobre Movimentação Financeira CPMF, recentemente prorrogada.

2 A União tem sido responsável pela maior parte do financiamento do Sistema Único de Saúde - SUS. Entre 1994 e 1996, sua participação respondia por cerca de 60% do gasto, seguido de municípios e estados, com percentuais próximos a 20%, e ligeiramente superiores para os primeiros. Após esse período nota-se uma redução da participação federal, substituída pela municipal. Para 1998, o gasto estimado era de 55,3%, 18,4% e 26,2% para União, Estados e Municípios, respectivamente (MS, 2001). Embora prevista constitucionalmente, a parcela de cada esfera de governo no financiamento não foi definida. Apenas no ano 2000, com a aprovação da Emenda Constitucional n o 29 EC 29 (Brasil, 2000a), essa questão foi abordada mais diretamente ao serem estabelecidos mecanismos de vinculação de recursos para o setor. É esse aspecto do financiamento da saúde, a implantação da EC 29, que este texto aborda, particularmente no que se aplica ao governo federal. Procurou-se apresentar um breve histórico de sua construção, os recursos envolvidos e algumas das dificuldades encontradas em sua implantação. Apesar do entendimento de que a EC 29 seria auto aplicável (MS, 2002 a), na prática surgiram dúvidas e dificuldades em sua interpretação e implantação. A possível distância entre os objetivos dos propositores, o texto legal elaborado e sua prática, tem uma dimensão maior que a da área da saúde. O caso da EC 29 ilustra, de certo modo, problemas potenciais nas políticas públicas, o sacrifício da precisão na elaboração da legislação e o adiamento de algum grau de confronto para a legislação complementar. A Emenda Constitucional n o 29 EC 29 O objetivo de se dotar a área da saúde de recursos suficientes e estáveis, não atendido plenamente com a criação do Orçamento da Seguridade, foi objeto de iniciativas por parte do Legislativo e de acompanhamento pelo Conselho Nacional de Saúde. Em diversas manifestações do CNS estavam presentes os elementos que mais tarde tomariam a forma da Emenda Constitucional n o 29 (CNS, 1998a, 1998b), que contou em sua aprovação com apoio do CNS, militantes da área da saúde e do então Ministro José Serra. Dois Projetos de Emenda Constitucional PEC, com preocupações semelhantes às da EC 29, tramitavam já há algum tempo no Congresso: a PEC 169, de 1993, proposta pelos Deputados Waldir Pires e Eduardo Jorge, e a PEC 82, de 1995, de autoria do Deputado Carlos Mosconi (Câmara dos Deputados, 1993, 1995). No processo de discussão que se seguiu, houve um acordo para fusão das propostas e o texto aprovado no Congresso difere de ambas. O Quadro 1 apresenta para alguns itens selecionados as diferentes redações entre as duas PEC s e a EC 29. A PEC 169 propunha em sua redação original um sistema de vinculação de recursos das três esferas de governo para a saúde para implementação do SUS. Para a União ficava estabelecido a aplicação mínima de 30% da receita das contribuições sociais que compõe o Orçamento da Seguridade Social e 10% da receita de impostos. Para os estados, Distrito Federal e municípios, um mínimo de 10% da receita resultante de impostos. Em sua justificativa reivindicava para a Saúde a mesma proteção dada à Educação e pretendia evitar a substituição de recursos estaduais e municipais por transferências federais. A PEC 82, menos abrangente, destinava ao financiamento do SUS os recursos das contribuições dos empregadores sobre o faturamento e o lucro, ressalvando que havendo excedente de acordo com o orçamento anual da saúde, esses recursos retornariam à 2

3 seguridade social. O problema do financiamento, nessa ótica, estaria na falta de fontes exclusivas que protegessem o Ministério da Saúde no processo de negociação com a área econômica e na competição por recursos com a previdência. No entanto, fica prevista a possibilidade de retorno desses recursos se superiores ao orçamento estabelecido. Tampouco se preocupou essa proposta com a participação das demais esferas de governo. Quadro 1 Comparativo entre os Projetos de Emenda Constitucional 169/1993, 82/1995 e Emenda Constitucional 29/2000, itens selecionados Objeto Artigos Alterados União Estados PEC 169 PEC 82 EC 29 Recursos para implementação do SUS. Recursos para financiamento do SUS. Aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde. Artigos 167 e 198. Artigo 195. Artigos 34, 35, 156, 160, 167 e Artigo 77 das Disposições Transitórias. Aplicará nunca menos de Recursos das No ano 2000, o montante empenhado no 30% das receitas de contribuições dos exercício de 1999,acrescido de no contribuições sociais que empregadores sobre o mínimo 5%. De 2001 a 2004, o valor compõe o Orçamento da faturamento e o lucro apurado no ano anterior, corrigido pela Seguridade e 10% da serão totalmente variação nominal do PIB. receita resultante de destinadas ao impostos. financiamento do SUS. O excedente, quando houver, de acordo com o Orçamento Anual da Saúde, retorna à Aplicarão nunca menos de 10% da receita resultante de impostos. DF Aplicará nunca menos de 10% da receita resultante de impostos. Municípios Aplicarão nunca menos de 10% da receita resultante de impostos. Fonte: Câmara dos Deputados, em e Constituição Federal. Seguridade. --- Até 2004 deverão aplicar 12% da arrecadação de impostos definidos, deduzidas as parcelas transferidas a municípios, estabelecendo uma regra de transição dos percentuais atuais. --- Aplica-se uma combinação do estabelecido para estados e municípios. --- Até 2004 deverão aplicar 15% do produto da arrecadação de impostos até 2004, estabelecendo uma regra de transição dos percentuais atuais. Em agosto de 1999, emenda proposta em 1997 pelo Senador Antonio Carlos Valadares (Senado Federal, 1997), foi rejeitada. Esta emenda estabelecia que a implementação, funcionamento e gestão do SUS seria financiada mediante a aplicação de um mínimo equivalente a: a) para União, de 30% das receitas de contribuições sociais do Orçamento da Seguridade Social; b) para Estados e Distrito Federal, de 12%, e para os Municípios de 10% de suas receitas, incluídas as resultantes de transferências constitucionais da União. Além destas deve ser mencionada a proposta do Deputado Pinotti de vinculação do equivalente a 5% do PIB do ano anterior para a saúde (Reis, Ribeiro e Piola, 2001). A EC 29 traz elementos presentes nas outras propostas, tratando do financiamento de forma mais ampla. Estabeleceu mecanismos de definição dos recursos federais, estaduais e municipais e regras de transição até que fossem plenamente alcançados. Preocupou-se em 3

4 direcionar recursos para ações e serviços básicos de saúde, estabelecendo um percentual mínimo de 15% dos recursos federais a ser aplicado nos municípios segundo o critério populacional, apesar de não ficar claro o conceito utilizado ou a razão para tal percentual. Prevê, ainda, sua reavaliação após um período de implantação por lei complementar, na qual poderia ser feita uma revisão ampla, inclusive quanto aos mecanismo de definição de recursos, critérios para redução de desigualdades e normas de avaliação e controle. A implantação do texto constitucional A implantação da EC 29 não foi livre de questionamentos e dúvidas. Uma primeira divergência surge logo na definição dos valores do orçamento do Ministério da Saúde para o ano de Essas questões, decorrentes em grande parte da falta de regulamentação complementar que especificasse a redação constitucional, atingiram diversos aspectos da emenda. Essa situação levou a uma série de iniciativas que buscavam construir um entendimento comum sobre as determinações constitucionais. A resolução do Conselho Nacional de Saúde - CNS n o 316, de abril de 2002, posteriormente transformada na Resolução n o 322, em maio de 2003, traduz o entendimento desse órgão quanto às disposições da emenda e permite que se perceba as principais preocupações sobre sua implantação. Estas Resoluções foram organizadas em 10 diretrizes versando sobre: base de cálculo para definição dos recursos; forma de cálculo para o período 2001 a 2004 para União, Estados, Distrito Federal e Municípios; o conceito de ações e serviços públicos de saúde; e o acompanhamento, fiscalização e controle da aplicação de recursos. O Ministério da Saúde elaborou, em novembro de 2002, portaria sobre as diretrizes para aplicação da emenda (MS, 2002 a). Essas diretrizes são detalhadas quanto ao entendimento da aplicação de recursos estaduais e municipais, porém não trataram dos recursos federais. Um questionamento sobre os limites dos instrumentos normativos então utilizados foi expresso pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde CONASS, que via em algumas determinações, como o estabelecimento do Sistema de Informações Sobre Orçamentos Públicos em Saúde SIOPS, do Ministério da Saúde, como instrumento de acompanhamento, fiscalização e controle da aplicação dos recursos vinculados em ações e serviços públicos de saúde, o desempenho de prerrogativas dos Tribunais de Contas Estaduais (CONASS, 2002). Esse é um exemplo das limitações das portarias ministeriais e resoluções do CNS como instrumentos para uma regulamentação que seria mais propriamente tratada em legislação complementar. Antes de se examinar as determinações relativas ao recursos federais, é conveniente falar do conceito de Ações e Serviços Públicos de Saúde, para cujo financiamento a EC 29 vincula recursos federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal. Essa expressão não dispunha de uma definição anterior consagrada. Essa definição é essencial para que se acompanhe a utilização dos recursos e o cumprimento da emenda das três esferas de governo. O conceito está relacionado com o disposto na lei orgânica da saúde quando trata dos fatores determinantes e condicionantes da saúde e dos limites de atuação do SUS (Brasil, 1990). A redação desta lei, no entanto, não oferece a precisão necessária à nova situação de vinculação de recursos. 4

5 A Resolução n o 322/2003 do CNS, define alguns critérios que deveriam ser atendidos simultaneamente para os gastos serem consideradas como Ações e Serviços Públicos de Saúde: I sejam destinadas às ações e serviços de acesso universal, igualitário e gratuito; II estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde de cada ente federativo; III sejam de responsabilidade específica do setor de saúde, não se confundindo com despesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que com reflexos sobre as condições de saúde (CNS, 2003 a). A aplicação desses critérios é desdobrada em uma relação de itens considerados ou não como Ações e Serviços Públicos de Saúde, no entendimento do CNS. Por sua dimensão financeira, cabe examinar o tratamento dado aos inativos e pensionistas, saneamento e nutrição. Os gastos com pagamento de pensões e aposentadorias são explicita e integralmente excluídos por serem considerados despesas da área da previdência e não da saúde. A forma de contabilização destes gastos não parece apresentar maiores dificuldades e as eventuais discordâncias estão ligadas antes ao montante de recursos a serem aplicados. Os gastos com saneamento não tiveram um tratamento geral como os previdenciários. Foram incluídos como pertinentes os gastos com saneamento básico e do meio ambiente, desde que associado diretamente ao controle de vetores, a ações próprias de pequenas comunidades ou em nível domiciliar, ou aos Distritos Sanitários Especiais Indígenas, e outras ações de saneamento a critério do CNS. Essas ações são em grande parte executadas pela Fundação Nacional de Saúde FUNASA. Foram excluídos os gastos com saneamento realizados com recursos de taxas e tarifas e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, mesmo que atendessem as condições anteriores e executados por órgão da saúde. Foram ainda excluídos os gastos com limpeza urbana e remoção de resíduos sólidos e de prevenção e correção do meio ambiente. As ações de saneamento reconhecidamente contribuem para redução de risco, isto, porém, ocorre com outras ações. Em lugar de uma simples restrição a opção parece ter sido de adequar o texto ao que vinha sendo desenvolvido pelo Ministério da Saúde. A área de alimentação e nutrição existia de algum tempo na saúde, estando voltada para o combate à carências nutricionais específicas, como o bócio, a hipovitaminose A e a anemia, e a distribuição de alimentos, e posteriormente de recursos em espécie, para crianças, gestantes e nutrizes desnutridas e em risco nutricional (Peliano, 1994 e MS, 2004 a). Na resolução foram consideradas nessa área algumas ações como vigilância nutricional, controle de deficiências nutricionais, orientação alimentar e a segurança alimentar promovida no âmbito do SUS e excluído, explicitamente, o gasto com merenda escolar. Existe uma fronteira que precisa ser definida entre o gasto com saúde e assistência social envolvendo a área de alimentação. O Programa de Merenda Escolar não se confunde com esse tipo de gasto, estando claramente definido como programa tradicional de governo vinculado à educação. O conceito de segurança alimentar, no entanto, já é mais amplo e a ressalva constante na Resolução 322 de que deve ser promovida no âmbito do SUS pode não ser clara o suficiente. 5

6 A definição dos recursos federais: Base Fixa ou Base Móvel e qual variação do PIB A EC 29 estabelece para o governo federal duas formas de definição do montante mínimo a ser aplicado pela União: a) para o ano 2000, o valor empenhado em ações e serviços públicos de saúde em 1999 acrescido de, no mínimo, 5%; b) para o período 2001 a 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto PIB. Para o ano 2000, não havia dúvida sobre o montante mínimo, ainda que pudesse haver sobre o conceito de ações e serviços públicos de saúde. Para os anos seguintes ocorreram interpretações diferentes tanto para o sentido de valor apurado no ano anterior, como para o que seria a variação nominal do PIB a ser considerada. As dificuldades decorrentes desse tipo de formulação já podiam ser antecipadas, sendo apontado que a falta de correlação entre base de cálculo e receita disponível poderia gerar polêmicas de difícil administração, além das dificuldades de fixação do PIB (Carvalho, 1998). Com ralação ao entendimento de valor apurado no ano anterior, haviam duas interpretações. Uma, defendida pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e Advocacia Geral da União, entendia que o texto referia-se ao valor mínimo definido para o ano 2000, isto é, pela aplicação de 5% ao valor empenhado em 1999, sobre o qual seria aplicada, a cada ano, a variação nominal do PIB. Esse entendimento ficou conhecido como Base Fixa, uma vez que parte apenas o valor do ano 2000 para a definição dos recursos mínimos. Outra, encampada pelo CNS, entendia que a variação do PIB seria aplicada ao valor empenhado no ano anterior ou o valor mínimo definido para aquele ano, o que fosse maior. Esse entendimento ficou conhecido como Base Móvel, pois utilizaria a cada ano uma base diferente. A esse respeito a Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados consultou o Tribunal de Contas da União TCU, com relação ao conceito de valor apurado no ano anterior. O tribunal interpretou valor apurado no ano anterior como sendo o valor empenhado no ano anterior em ações e serviços públicos de saúde, desde que superior ao mínimo estabelecido. Sobre a variação do PIB a ser utilizada, o parecer dizia que...a cada ano deverá ser apurado o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no ano anterior. Sobre esse valor deve ser aplicado um multiplicador correspondente á variação nominal do PIB no mesmo período (TCU, 2002). Para o orçamento de 2003, a LDO estabelecia que na execução deveria ser observado o disposto na Decisão n o 143, de 2002, do Tribunal de Contas da União. Este dispositivo foi vetado pelo Executivo alegando que a decisão contrariava pareceres da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e da Advocacia Geral da União e que sua manutenção impediria o pedido de revisão da decisão do TCU. Alegava, ainda, que a manutenção resultaria em desequilíbrio na execução do orçamento e acarretaria em ajuste que não poderia ser feito sem causar grandes constrangimentos a outras áreas (Brasil, 2002). A variação nominal do PIB a ser utilizada também foi objeto de duas interpretações: a) a variação seria a observada entre o ano de execução do orçamento e o ano anterior; b) a variação seria a observada entre o ano de elaboração do orçamento e o ano anterior. 6

7 Exemplificando, para o exercício de 2001, a primeira considera a variação do PIB entre 2001 e 2000 e a segunda entre 1999 e Existe um lado prático nesta discussão. A divulgação dos valores do PIB pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, é feita em etapas. Inicialmente é divulgado um valor preliminar, geralmente no primeiro trimestre do ano seguinte, posteriormente é divulgado um valor semidefinitivo e só mais adiante o definitivo. Como o PIB de um determinado ano só é conhecido no ano seguinte, isso leva a algumas dificuldades. Na primeira alternativa, variação entre o ano de execução do orçamento e o ano anterior, na elaboração do orçamento seriam utilizadas duas estimativas para o PIB e durante a execução uma estimativa e um valor divulgado pelo IBGE a partir do primeiro trimestre. Na outra, para a elaboração do orçamento seria utilizado um PIB já divulgado pelo IBGE e uma estimativa e, na execução, dois valores divulgados pelo IBGE já a partir do primeiro trimestre. É evidente que a segunda opção permite que as eventuais suplementações orçamentárias sejam antecipadas. Ainda pelo lado prático, a opção por uma ou outra alternativa implicava na aplicação de percentuais significativamente diferentes para o ano de 2001, 9% ou 13% (Tabela 1). Porém a sistemática de cálculo e divulgação dos valores do PIB em etapas pode acarretar uma complicação adicional. As eventuais correções de valores anteriores impactam os valores já executados para fins da EC 29. Foi o que ocorreu ao final de 2003, quando o IBGE apresentou novos valores para os anos de 2001 e 2002 (IBGE, 2003). Estas correções fizeram com que as variações do PIB aplicáveis fossem alteradas, conforme apresentado na Tabela 1. Tabela 1 Produto Interno Bruto e variação em relação ao ano anterior, Estimativas do início de 2003 e a partir do final de 2003 Em R$ Milhões Nominais Ano Anterior Revisto ,083% ,083% ,972% ,852% ,119% ,287% ,319% ,548% Fonte: Anterior: IBGE Sistema de Contas Nacionais , até 2001; IBGE citado em BC Indicadores Econômicos 10/set/2003 para 2002; MPOG, Relatório à Comissão tratada no Art o da Constituição Nov./2003 para 2003; Revisto: IBGE Contas Nacionais n o 10, Sistema de Contas Nacionais ; PIB para 2003 divulgado em março de Cada uma das possibilidades de interpretação discutidas impacta de modo diferente o montante de recursos vinculados pela EC 29. A Tabela 2 apresenta uma estimativa da variação dos recursos nas quatro combinações possíveis entre Base Fixa e Móvel e períodos de variação do PIB, a partir do valor mínimo para o ano 2000 o empenhado em 1999 mais 5%, totalizando R$ 19,267 bilhões. Os valores correspondem ao empenhado pelo Ministério da Saúde exclusive gastos com inativos e pensionistas, juros, encargos e amortização da dívida interna e externa, e os financiados com recursos do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. Nesta Tabela, por PIB Conhecido entende-se a variação nominal do PIB nos 7

8 dois anos anteriores à execução do orçamento e, por PIB Estimado a variação nominal entre o ano de execução do orçamento e o anterior. Pode-se perceber que a utilização do PIB Estimado acarreta uma grande diferença no ano de 2001, no qual a variação do PIB aplicável seria de 8,85% ou 13,08%, segundo as diferentes interpretações. Esta é a principal razão das diferenças identificadas. Quanto à base de cálculo utilizada para aplicação da variação do PIB, a adoção da Base Móvel, naturalmente, implica em uma ampliação de recursos superior à Base Fixa, na medida em que usa o maior dentre dois valores o mínimo ou o empenhado. Tabela 2 Estimativa da variação dos recursos mínimos para Ações e Serviços Públicos de Saúde da União, segundo diferentes interpretações da EC 29 Índice valor mínimo para o ano 2000 = 100 Ano Variação do PIB sobre ano anterior PIB Conhecido Base Fixa PIB Estimado Base Móvel PIB Conhecido PIB Estimado ,08% 100,0 100,0 100,0 100, ,85% 113,1 108,9 119,4 115, ,29% 123,1 122,2 130,0 131, ,55% 138,2 137,6 146,0 144,5 Fonte: Elaboração Própria, dados em (1999 a 2003) para Variação do PIB Tabela 1 As combinações utilizadas na Tabela 2, no entanto, não esgotam as possibilidades de definição dos valores mínimos. A partir do parecer preliminar do TCU para aprovação das contas de 2002 (TCU, 2003), pode-se chegar a valores diferentes dos obtidos pelas possibilidades elencadas. Neste parecer prévio se admite que a EC 29 foi atendida no ano de 2002, verificando uma variação de 10,2% entre 2001 e 2002, superior à variação do PIB de 8,97%, que corresponde à variação entre os dois anos anteriores à execução orçamentária. O valor considerado válido para 2001, no entanto, não corresponde à aplicação do critério descrito em relação ao valor empenhado em O crescimento em relação ao empenhado no ano 2000 é de 10,6%, inferior à variação do PIB entre 1999 e Já em relação ao mínimo para 2000 o crescimento é de 16,3%, superior à variação do PIB entre estes anos. Aqui cabe lembrar um outro aspecto da aferição dos valores da EC 29. O método adotado pela Secretaria do Tesouro Nacional STN e Tribunal de Contas da União TCU, parte dos gastos orçamentários do Ministério da Saúde realizados no âmbito da função 10 Saúde, desconsiderando as seguintes despesas:... aquelas abrangidas pelos Grupos 2 Juros e Encargos da Dívida e 6 Amortização da Dívida ; aquelas abrangidas pelos elementos 1- Aposentadorias e Reformas e 3 Pensões ; e aquelas realizadas à conta do Fundo de Combate à Pobreza (TCU, 2003). O Ministério da Saúde e CNS utilizam outro método, partindo do orçamento total do MS e excluindo os gastos com as sub-funções Previdência do Regime Estatutário, Serviço da Dívida Interna e Serviço da Dívida Externa; além dos financiados com recursos do Fundo de 8

9 Combate e Erradicação da Pobreza (MS, 2004 b). Esta abordagem está em consonância com o estabelecido nas LDO s de 2001 e 2002, nas quais se considera:...como ações e serviços públicos de saúde a totalidade das dotações do Ministério da Saúde, deduzidos os encargos previdenciários da União, os serviços da dívida e a parcela das despesas do Ministério financiada com recursos do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (Brasil, 2001, 2002). Isto pode levar a valores ligeiramente diferentes dos adotados pelo TCU, motivados, principalmente, pelo tratamento dado aos valores relativos a Outros Encargos Especiais, especificamente para cumprimento de sentença judicial. O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza FCEP, foi criado pela Emenda Constitucional n o 31, em dezembro de 2000, para vigorar até o ano de 2010 (Brasil, 2000 c). Este fundo foi constituído pelo adicional de 0,8% da Contribuição Provisória Sobre a Movimentação Financeira CPMF e outras fontes, e destinado ao financiamento de ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço da renda familiar e outros programas voltados para a melhoria da qualidade de vida de famílias abaixo da linha de pobreza e populações de localidades isoladas em condições de vida desfavoráveis. A partir de 2001, essa fonte passou financiar programas de saneamento básico, alimentação e saúde da família no Ministério da Saúde, sendo explicitamente excluída do cálculo das Ações e Serviços Públicos de Saúde nas LDO s de 2001 e A LDO de 2003, relativa ao orçamento de 2004, teve artigo com teor semelhante ao das anteriores vetado pelo Poder Executivo. A intenção do veto era possibilitar a inclusão dos recursos do FCEP nas Ações e Serviços Públicos de Saúde, apesar de passar a permitir a inclusão de inativos e serviço da dívida para cumprimento da EC 29. A razão dada para o veto foi: A exclusão das dotações orçamentárias do Ministério da Saúde financiadas com recursos do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza do montante de recursos a serem aplicados em Ações e Serviços Públicos de Saúde cria dificuldades para o alcance do equilíbrio orçamentário, em face da escassez dos recursos disponíveis, o que contraria o interesse público, motivo pelo qual se propõe oposição de veto a esse dispositivo. (Brasil (2003). Basicamente três dificuldades vistas na exclusão do artigo da LDO ocasionaram reações de setores ligados à saúde. A inclusão do FCEP ocasionava uma dupla contagem, isto é, o atendimento de duas disposições constitucionais, a EC 29 e EC 31, simultaneamente com o mesmo recurso. Um segundo problema era possibilidade de se considerar como Ações e Serviços Públicos de Saúde gastos com saneamento e alimentação, que receberam recursos do FCEP na proposta orçamentária para Um terceiro era o caráter de referência que a União desempenha para estados e municípios, o que potencializa esses problemas e a perda de recursos públicos para a saúde (CNS, 2003 b, 2003 c). O Ministério Público Federal, em resposta ao questionamento do Deputado Roberto Gouveia, recomendou que o orçamento da saúde fosse complementado para que a EC 29 fosse atendida sem recursos do FCEP (Ministério Público Federal, 2003). Ao final de 9

10 novembro, o Presidente da República sancionou a Lei n o /2003, que acrescentou dois parágrafos ao artigo 59 da LDO. Um restaurando integralmente a redação vetada e outro estabelecendo que a observância do cumprimento da EC 29 nesses termos será feita ao final do exercício de Os Restos a Pagar A interpretação do termo valor apurado como sendo o valor empenhado, para os anos posteriores a 2000, esconde uma dificuldade para apuração dos gastos efetivamente realizados. Parte dos recursos empenhados são inscritos em Restos a Pagar, isto é, tiveram origem em determinado exercício, porém seu pagamento será realizado no exercício seguinte, não devendo onerar o orçamento subseqüente. Caso a totalidade dos Restos a Pagar fosse honrada num prazo razoável, isso não acarretaria dificuldades. Pode e costuma ocorrer, no entanto, o cancelamento de parte das despesas inscritas como Restos a Pagar, ou seja, o valor empenhado pode não se transformar totalmente em gasto com saúde. Essa possibilidade está presente nos três níveis de governo. Essa situação não passou despercebida do CNS, sendo sugeridas medidas para enfrentamento (COFIN, 2002). Os valores referentes a Ações e Serviços Públicos de Saúde inscritos em Restos a Pagar pelo Ministério da Saúde, no ano de 2002, por exemplo, foram da ordem de R$ 1,907 bilhão, o que equivale a 7,7% do total empenhado. Os cancelamentos, isto é, valores que não serão pagos, chegaram, ao final de 2003, a 25% do total inscrito em Restos a Pagar em 2002 (MS, 2004 b) Esse percentual, no entanto, pode não corresponder ao total que deixa de ser pago. Parte dos valores não foram pagos ou cancelados e sim reinscritos no exercício seguinte e, portanto, sujeitos a novos cancelamentos. A Regulamentação da EC 29 O CNS tomado iniciativas para interpretação e regulamentação da EC 29. Estas iniciativas, no entanto, não são consensuais. A governadora do Rio de Janeiro, por exemplo, propôs uma Ação Direta de Inconstitucionalidade ADIN, contra a Resolução n o 322 do CNS. Esta ação questiona exclusão, como gastos no âmbito da EC 29, de despesas com saneamento básico realizadas com recursos de taxas, tarifas ou FCEP e as despesas financiadas com recursos de operações de crédito no exercício em que ocorrerem (STF, 2003). O próprio texto da emenda prevê que lei complementar, reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá os percentuais para estados e municípios, as normas do cálculo aplicável à União, os critérios de rateio de recursos federais e estaduais visando a redução de disparidades regionais e as normas de fiscalização, avaliação e controle da aplicação dos recursos para os três níveis de governo. A necessidade de regulamentação da EC 29 mobilizou alguns deputados e ações nesse sentido são encontradas nos Projetos de lei do Senador Tião Viana, PL 35/2002 (Senado Federal, 2002), do Deputado Roberto Gouveia, PL 01/2003 (Câmara dos Deputados, 2003) e no projeto do Deputado Geraldo Meneses (Câmara dos Deputados, 2004 a) que, citando especificamente a ADIN, utiliza os termos da resolução n o 322 do CNS. A relatoria do PL 01/2003, que incorporou o PL 159/2004, a cargo do Deputado Guilherme Menezes, ofereceu um substitutivo que modificou pontos da proposta original (Câmara dos Deputados, 2004 b). 10

11 Um diferencial importante das propostas é a definição da participação federal como percentual da receita, em lugar da variação do PIB. Apesar de ser dada uma redação precisa para o tema no PL 35/2002, o percentual das receitas equipara a formula para a União à das demais esferas de governo e reduz as dificuldades relativas à determinação do valor do PIB. Deve ser notada a preocupação com a possibilidade de redução dos recursos para a saúde, contornada pela inclusão de formas alternativas de cálculo, como o crescimento populacional. O substitutivo avança em questões importantes para efetivação do gasto em saúde, como o tratamento dos Restos a Pagar, o prazo para ajustes na aplicação de recursos e a proibição de contingenciamento. O Quadro 2 apresenta as diferenças entre dois dos projetos e o substitutivo, no que se refere aos recursos da União a partir de Quadro 2 Comparativo entre Projetos de Regulamentação da EC 29 quanto aos recursos da União PL do Senado 35/2002 PL 01/2003 Substitutivo ao PL 01/2003 Aplicação anual em ações e serviços de saúde, do correspondente ao empenhado para essa finalidade no exercício financeiro anterior acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida entre os dois exercícios financeiros imediatamente anteriores ao que se refere a lei orçamentária. Quando oficialmente conhecido o valor estimado, projeto de lei de créditos adicionais deverá promover os ajustes correspondentes. Em caso de variação negativa do PIB, o valor a ser aplicado não poderá ser reduzido, em termos nominais, de um exercício financeiro para outro. Os recursos da União destinados a estados, ao Distrito Federal e a municípios para ações e serviços do Sistema Único de Saúde: I setenta por cento serão distribuídos segundo o coeficiente de sua divisão pelo número de habitantes, independentemente de qualquer procedimento prévio; II vinte e cinco por cento serão distribuídos segundo os critérios definidos no art. 35 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990; III cinco por cento serão distribuídos em função de metas de desenvolvimento tecnológico e de ampliação da capacidade assistencial, pactuadas entre o Ministério da Saúde e as respectivas unidades federadas, em percentuais inversamente proporcionais à capacidade instalada da unidade federada correspondente, calculada em função da quantidade e do valor dos procedimentos realizados no exercício financeiro anterior. Pelo menos quinze por cento serão aplicados em ações e serviços básicos de saúde. A partir do exercício financeiro de 2005, o mínimo de 11,5%, calculados sobre o total de receitas de impostos e contribuições da União, descontadas as transferências constitucionais. Esse montante não poderá ser inferior ao empenhado no exercício anterior, corrigido pela variação nominal do PIB ou pela taxa de incremento populacional, a que for maior. Não se consideram ações e serviços de saúde os gastos com pagamento de amortizações, juros e encargos da dívida pública, bem como de encargos previdenciários. Aplicação anual em ações e serviços públicos de saúde, o montante mínimo correspondente a dez por cento de suas receitas correntes. As diferenças entre a receita e a despesa orçadas e as efetivamente realizadas que resultem na não-aplicação dos percentuais mínimos obrigatórios serão apuradas e corrigidas a cada quadrimestre do exercício financeiro. Para efeito de cálculo da aplicação dos percentuais mínimos a que se refere esta Lei Complementar, serão consideradas: I as despesas liquidadas no exercício; II as despesas empenhadas e não liquidadas inscritas em Restos a Pagar, até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício. Os recursos provenientes do cancelamento ou prescrição de restos a pagar deverão ser aplicados adicionalmente em ações e serviços públicos de saúde, sem prejuízo dos percentuais mínimos vinculados à saúde a serem aplicados no exercício correspondente ao de sua utilização. Os recursos mínimos não serão objeto de contingenciamento. A partilha dos recursos da União destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para ações e serviços públicos de saúde será realizada segundo o critério de necessidades de saúde da população, que leve em consideração as dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de ações e de serviços de saúde, respeitado o princípio de igualdade de recursos para necessidades iguais. Fonte: e 11

12 O projeto de lei 35/2002 incorpora a preocupação expressa no texto da EC 29 de enfrentamento das desigualdades regionais. A formulação imaginada baseou-se principalmente no critério populacional, complementado por outros equivalentes a 30% para os recursos federais e a 25% para os recursos estaduais. Nestes outros critérios, tem peso significativo os definidos pela Lei n o 8080, como: perfil epidemiológico; características quantitativas e qualitativas da rede de saúde e desempenho técnico, econômico e financeiro (Brasil, 1990). Estes critérios, no entanto, não são auto-aplicáveis, podendo ser interpretados e implementados de diversos maneiras. Já o substitutivo ao PL 01/2003, incorpora a idéia de necessidades em saúde como norte para a aplicação de recursos. Esse conceito de necessidade deve considerar as dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de ações e de serviços de saúde, respeitado o princípio de igualdade de recursos para necessidades iguais. Em que pese o relator haver mencionado em seu voto que existem experiências bem sucedidas em alguns estados e que o Ministério da Saúde dispõe de metodologia própria para isso, parece ainda haver aqui espaço para discussão. Conclusão Este texto toca em apenas alguns dos pontos controversos e dúvidas surgidas com a implantação da EC 29. Outros existem, relacionados às outras esferas de governo ou aspectos como o acompanhamento, fiscalização ou responsabilização dos gestores, por exemplo (MS, 2002 b). Esse quadro, no entanto, não deve ser visto de modo negativo, mas antes como um caso para estudo. Não se deve exigir do texto constitucional uma redação exaustiva, sendo natural o detalhamento posterior. Isso, no entanto, pode postergar embates e ocasionar um período de discussão e, talvez, de experimentação sobre as eventuais dificuldades no cumprimento. O que parece digno de nota foi o processo de discussão, envolvimento de atores e mobilização que se seguiu à aprovação da EC 29. Ao final, as controvérsias sobre a EC 29 poderão contribuir para novos avanços no enfrentamento dos problemas de financiamento e do gasto em saúde das três esferas de governo. As propostas de regulamentação da EC 29, ainda que possam ser entendidas como tardias, mostram um claro amadurecimento das discussões e a tentativa de enfrentamento das questões identificadas nos vários fóruns e seminários organizados sobre o assunto. Resta saber se a necessária lei complementar será influenciada no sentido manifesto pela área econômica em mais de uma ocasião. Algumas outras questões surgem da experiência com a emenda constitucional como quais os benefícios ou prejuízos que podem advir do uso de conceitos mais restritos para aplicação de recursos, neste caso o de Ações e Serviços Públicos de Saúde. Qual o tratamento mais adequado para diferentes características do gasto público, cabendo lembrar que os governos estaduais são os mais fortemente afetados pela EC 29 (Faveret, A.C.S.C., 2003). Com será operacionalizado e quais os reflexos do conceito de necessidade para alocação de recursos. De qualquer modo, a experiência até o momento de implantação da vinculação de recursos fornece elementos para reflexão aplicáveis na construção de políticas públicas de outros setores que não a saúde. 12

13 Referências Bibliográficas BC Banco Central do Brasil (2003). Indicadores Econômicos 10/set/2003. Brasil (1988). Constituição da República Federativa do Brasil Brasil (1990). Lei n o 8080, de 19 de setembro de Brasil (2000 a). Emenda Constitucional n o 29, de 13 de setembro de Constituição da República Federativa do Brasil. Brasil (2000 b). Emenda Constitucional n o 31, de 14 de dezembro de Constituição da República Federativa do Brasil. Brasil (2001). Lei n o , de 24 de julho de Brasil (2002). Lei n o , de 25 de julho de 2002, Razões do Veto, em acesso em 15 de abril de Brasil (2003). Mensagem n o 357, de 30 de julho de 2003, em acesso em 10 de outubro de Câmara dos Deputados (1993). Projeto de Emenda Constitucional - PEC 169/1993, de 7 de julho de Câmara dos Deputados (1995). Projeto de Emenda Constitucional - PEC 82/1995, de 27 de abril de Câmara dos Deputados (2003). Projeto de Lei Complementar 01/2003. Câmara dos Deputados (2004 a). Projeto de Lei Complementar 159/2004. Câmara dos Deputados (2004 b). Substitutivo ao Projeto de Lei 01/2003. Carvalho, G. (1998). Recursos Públicos Definidos e Definitivos para a Saúde: Rediscutindo a PEC 169/93, em Financiamento/GIL169.htm, acesso em 15 setembro de CNS Conselho Nacional de Saúde (1998 a). Ata da 77 a Reunião. CNS Conselho Nacional de Saúde (1998 b). Resolução n o 281. CNS Conselho Nacional de Saúde (2002). Resolução n o 316, de 4 de abril de CNS Conselho Nacional de Saúde (2003 a). Resolução n o 322, de 8 de maio de 2003 CNS Conselho Nacional de Saúde (2003 b). Ata da 27 a Reunião Extraordinária do CNS, de 26 de agosto de CNS Conselho Nacional de Saúde (2003 c). Deliberação n o 01/2003. COFIN Comissão de Orçamento e Financiamento do CNS (2004). Relatório da 125 a Reunião Ordinária, em acesso em 18 de abril de CONASS Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (2002). Ofício n o 291, de 5 de novembro de Faveret, A.C.S.C. (2003). A Vinculação Constitucional de Recursos para a Saúde: avanços, entraves e perspectivas. Ciência e Saúde Coletiva [on line] vol. 8 n o 2) 13

14 IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (1999). Sistema de Contas Nacionais IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2003). Contas Nacionais n o 10, Sistema de Contas Nacionais Rio de Janeiro: IBGE. IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2004). Boletim da Comunicação Social, de 31 março de MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2003). Relatório à Comissão tratada no Art o da Constituição Nov./2003 Ministério Público Federal (2003), Recomendação nº 002/03-AM-PRDF, de 16 de outubro de MS Ministério da Saúde (2001). Estimativa de Impacto da Vinculação Constitucional de Recursos para a Saúde. Brasília: Ministério da Saúde. MS Ministério da Saúde (2002 a). Portaria GM/MS n o 2047, de 5 de novembro de MS Ministério da Saúde (2002 b). A Operacionalização da Emenda Constitucional n o 29. Brasília: Ministério da Saúde. MS Ministério da Saúde (2004 a). Histórico do Incentivo de Combate às Carências Nutricionais, em acesso em 20 de abril de MS Ministério da Saúde (2004 b). Execução Orçamentária e Financeira de 2003 entregue na 139 a Reunião Ordinária da Comissão de Orçamento e Financiamento do Conselho Nacional de Saúde, em http// conselho.saúde.gov.br/comissão/orcafinan_2004, acesso em 18 de abril de MS Ministério da Saúde (2004 c). Execução dos Restos a Pagar 2002 a serem pagos em 2003 entregue na 139 a Reunião Ordinária da Comissão de Orçamento e Financiamento do Conselho Nacional de Saúde, em http// conselho.saúde.gov.br/comissão/orcafinan_2004, acesso em 18 de abril de Negri, B. (2002). A política de saúde no Brasil nos anos 1990: avanços e limites. In Negri, B. e Viana, A. L. d Á (Orgs.) O Sistema Único de Saúde em dez anos de desafio. São Paulo: Sobravime. Peliano, A. M. (Coord.) (1994). Um Balanço das Ações de Governo no Combate à Fome e à Miséria Brasília: IPEA. Reis, Ribeiro e Piola, (2001). Financiamento das Políticas Sociais nos anos 1990: o caso do Ministério da Saúde ( Texto para Discussão n o 802). Brasília: IPEA. Senado Federal (1997). Projeto de Emenda Constitucional PEC 19/1997, de 22 de maio de Senado Federal (2002). Projeto de Lei Complementar 35/2002. STF Supremo Tribunal Federal (2003). Ação Direta de Inconstitucionalidade ADIN , de 22 de setembro de TCU Tribunal de Contas da União (2002). Decisão n o 143, de 6 de março de TCU Tribunal de Contas da União (2003). Ata n o 22 Sessão extraordinária, de 12 de junho de