Presidente do Conselho Estadual de Meio Ambiente - COEMA

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1 Ilustríssimo Senhor JOSÉ ALBERTO DA SILVA COLARES SECRETÁRIO DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE Presidente do Conselho Estadual de Meio Ambiente - COEMA O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, por meio dos signatários, e em face da minuta de Resolução apresentada pela SEMA ao plenário do Conselho de Meio Ambiente do Estado do Pará que Define os critérios para enquadramento de obra ou empreendimentos/atividades de baixo potencial poluidor/degradador ou baixo impacto ambiental passíveis de Dispensa de Licenciamento Ambiental (DLA) e dá outras providencias, apresenta sua manifestação, nos termos que seguem. I DO PROCEDIMENTO Inicialmente é importante destacar que a minuta de resolução aqui discutida fora apresentada diretamente ao Plenário deste Conselho. Ora, o conhecimento, a análise, a discussão, deliberação e decisão sobre atos e normas propostos aos Coema são realizados mediante procedimento processual administrativo que inclui a manifestação prévia das Câmaras Técnicas, antes de serem apreciados pelo Plenário. 1

2 Trata-se de procedimento previsto regularmente na Resolução nº 1, de 23/08/1995, o Regimento Interno do Conselho, e que visa assegurar a possibilidade de cuidado e apreciação responsável e adequada em órgão colegiado. Nesse sentido, os artigos abaixo foram destacados do regimento e indicam essa tramitação: Art Às Câmaras Técnicas compete: I - elaborar e encaminhar ao Plenário normas para proteção ambiental, observada a legislação vigente; II - responder consulta formulada sobre assuntos de sua competência; III - relatar e submeter à aprovação do Plenário assuntos de sua competência; IV - examinar e relatar ao Plenário os recursos administrativos interpostos contra a imposição de penalidades; V - convidar autoridades ou especialistas para assessorá-las em assuntos de sua competência. (...) Art A deliberação dos assuntos obedecerá às seguintes etapas: I - será discutida e votada a matéria originária das Câmaras Técnicas; II - o Presidente dará a palavra ao relator, que apresentará parecer escrito da Câmara e o defenderá oralmente; III - terminada a exposição, a matéria será posta em discussão; IV - encerrada a discussão far-se-á a votação. A exceção prevista no artigo 30 do mesmo regimento, que possibilita o conhecimento direto pelo Plenário de assuntos urgentes, não abriga o caso em análise, pois não se enquadra na previsão normativa. De fato, a matéria, apesar e mesmo em função de sua relevância, já está posta como demanda 2

3 há muito tempo, além de se caracterizar como de alta complexidade, requerendo um tratamento criterioso que não é possível ser alcançado, da mesma forma, como medida expressa pelo Plenário. II DA IMPOSSIBILIDADE DE DISPENSA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PELO ÓRGÃO AMBIENTAL ESTADUAL No mérito, a análise do texto e da matéria proposta na minuta de Resolução da SEMA para dispensa de licenciamento ambiental de empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental aponta para a necessidade de tratamento de vários aspectos: a) Atribuição do ente federativo b) Dispensa versus simplificação de licenciamento ambiental c) Sinergia e empreendimentos e atividades similares e vizinhas a) Atribuição do ente federativo Em razão de a matéria tratada indicar recorrentemente a casuística que aponta a atribuição ambiental municipal, é necessário verificar a distribuição de atribuição para o licenciamento ambiental e a possibilidade de o órgão ambiental estadual dispensar o licenciamento ambiental de obra, projetos ou atividades de atribuição municipal. A Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, estabelece os critérios para exercício da atribuição para o licenciamento ambiental, no 3

4 âmbito federal, estadual e municipal, em sintonia com o artigo 10 da Lei n o 6.938, de 31 de agosto de 1981 e a divisão de tarefas constitucionais. Ao efetuar a distribuição de competências, adotou-se o critério do alcance dos impactos oriundos de determinada atividade e assim, ficou estabelecido que: Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; IV delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio. Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento. 4

5 Desse modo, à SEMA cabe o licenciamento dos empreendimentos localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios ou ainda, delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio. Além disso, o órgão ambiental estadual fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento. Quanto à competência municipal, a Resolução CONAMA nº 237/97 dispõe que: Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. Desse modo, compete ao órgão ambiental municipal o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e aquelas que, sendo de competência estadual, forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. Portanto, os pequenos empreendimentos cujos impactos não ultrapassam o alcance do território municipal não estão enquadrados na competência do órgão ambiental estadual para efeitos de licenciamento ambiental, estando assegurada pela Resolução CONAMA nº 237/97, em regramento aos ditames da Constituição da República, a atuação do órgão ambiental municipal. Efetivamente, em relação à chamada competência administrativa comum, a Constituição enumera, no art. 23, as matérias em que se verifica concorrência entre os interesses geral, regional e local, prevendo lei complementar para fixar normas de cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 5

6 Quanto ao meio ambiente, a referência é explícita nos incisos III a VII daquele art. 23: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; Assim, como todos os entes federativos têm competência para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, também possuem atribuições que englobam o poder de exigir o licenciamento ambiental, constituindo-se expressão inerente ao poder de polícia. Assim, temse a polícia ambiental exercida cumulativamente por União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a quem incumbe cumprir o art.225 da Constituição. Nesse sentido, a Lei nº 6.938/81 atribuiu aos órgãos municipais responsabilidade pelo controle e fiscalização das atividades capazes de provocar degradação ambiental na esfera local (art. 6º, inciso VI). Da mesma forma previu aos órgãos estaduais competência fiscalizatória das atividades capazes de causar degradação ambiental no art. 6º, inciso V. Art 6º- Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade 6

7 ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado: (...) V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989) VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989) 1º - Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA. 2º O s Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior. Várias das situações previstas na minuta da resolução em debate, por sua escala ou natureza da atividade, estão no campo de atribuição administrativa municipal. O art. 3º da proposta de resolução estabelece: Ficam passíveis de dispensa do licenciamento ambiental as obras ou empreendimentos/atividades de baixo potencial poluidor/degradador, relacionadas no Anexo único desta Resolução. No anexo I, possibilita-se a dispensa para as atividades e empreendimentos de OBRAS CIVIS, SANEAMENTO, COMÉRCIO, CONSTRUÇÃO DE HABITAÇÕES URBANAS E RURAIS; REFORMA DE POSTO DE 7

8 SAÚDE, dentre outras, estabelecendo como um dos critérios condicionantes estar localizada em área urbana dotada de toda infraestrutura. Todas essas atividades listadas no anexo são de pequeno porte e, por isso mesmo, são consideradas de baixo potencial poluidor e/ou degradador. Por essas características essas atividades podem não se enquadrar nos critérios para licenciamento pelo órgão ambiental estadual. Poderia o Estado do Pará vir a regulamentar a matéria e dispensar de licenciamento obra, projeto ou atividade tratando de matéria que não é de sua atribuição licenciar? A resposta é negativa. Nas situações em que houver omissão do Município o Estado pode atuar supletivamente, mas somente para agir de forma positiva e no controle, ou seja, para exigir o licenciamento em cada caso, mas não pode dispensar o licenciamento, nem na casuística, muito menos na regulamentação. Assim, ainda que o órgão ambiental municipal, competente para o licenciamento ambiental de atividades de impacto local, não tenha estrutura organizacional e administrativa para efetuar os procedimentos necessários para expedição das licenças ambientais, não ocorre a transferência automática dessas atividades para o âmbito do órgão ambiental estadual, uma vez que não há essa previsão na Resolução CONAMA nº 237/97. Além disso, mesmo que o órgão ambiental estadual venha tornar-se competente para o licenciamento ambiental, quando os impactos decorrentes das pequenas atividades alcançaram mais de um município, ainda assim, não há previsão de dispensa de licenciamento ambiental para essas atividades, mas a adoção de procedimentos específicos, nos quais estão incluídos os chamados procedimentos simplificados, conforme a Resolução CONAMA nº 237/97, o que veremos no item seguinte. 8

9 b) Dispensa versus simplificação de licenciamento ambiental Além da separação e divisão de tarefas a partir das atividades segundo o grau de impacto, é importante que a proposta em debate incorre também em dois tipos de equívocos: de um lado, a inserção de controle, por meio da cobrança da DLA, para obras, projetos ou atividades que não alcançam a necessidade de manifestação do Estado; de outro lado, permite a dispensa de atividades que não poderiam receber esse tratamento, mas, sim, ou o licenciamento simplificado ou o licenciamento normal. Analisemos o regramento que estabelece a necessidade do licenciamento ambiental no Brasil, inclusive a partir das normas constitucionais. De fato, no âmago do Título que trata da ordem econômica, a Carta insere a proteção do meio ambiente e a necessidade de autorização (do licenciamento ambiental): Art A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (...) Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. 9

10 Em linha com essa previsão, a norma do art. 10 da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, que prevê a expressa necessidade do licenciamento ambiental: Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011) Como se vê, tanto na norma constitucional como na regra da norma infraconstitucional não se prevê a dispensa do licenciamento ambiental, mas sim expressamente a sua necessidade quando houver uso de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes de causar degradação ambiental. Licenciamento simplificado No entanto, a Resolução CONAMA nº 237/97 dedicou um artigo para tratar da flexibilização do licenciamento ambiental, em atendimento à natureza, às características e peculiaridades da atividade ou empreendimento. Isto foi feito com o objetivo de compatibilizar o processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação de algumas atividades. Note-se que, o caput do Art. 12 da Resolução CONAMA nº 237/97 flexibiliza, mas não adota a hipótese de dispensa de licenciamento. O que está proposto é a possibilidade, quando necessário, de procedimentos específicos para as licenças ambientais, conforme segue: Art O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, 10

11 ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação. Para esclarecer quais seriam os procedimentos específicos para as licenças ambientais, o 1º do Art. 12 dispõe que: 1º - Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente. Trata-se, portanto, de simplificação de licenciamento para empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental. Não se trata de dispensa ou inexigibilidade do licenciamento. Além disso, e complementando o argumento do item anterior, somente o órgão ambiental competente para determinada atividade pode fazer essa flexibilização quando tratar do processo de licenciamento, logo, se o órgão ambiental estadual não é competente para licenciar uma atividade de impacto local, também não será competente para definir alterações nos procedimentos de licenciamento ambiental para os pequenos empreendimentos, cujos impactos não ultrapassam o alcance do território municipal. Assim, para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, considerada a área de abrangência de o impacto ser local e, portanto, de competência do município, poderá o órgão ambiental municipal adotar procedimentos simplificados, que ainda terão, como condicionante, ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente. Neste ponto, cabe ressaltar a fragilidade da gestão ambiental na esfera dos municípios, porém isto não inviabiliza, de imediato, o conteúdo do 1º ou transfere, automaticamente, a competência do órgão municipal para o órgão estadual. 11

12 Mas vale ainda destacar que, talvez, algumas das atividades listadas no anexo I da proposta de resolução analisada, justamente porque apresentam baixíssimo potencial poluidor e/ou degradador não deveriam sequer ocupar o tempo e recursos da Administração Ambiental, mas sim ficarem como estão - automaticamente dispensadas do processo de licenciamento, sem necessidade de requerimento de declaração oficial. Nesse caso, o Anexo 1 da Resolução nº 237 do CONAMA, que lista exemplificativamente atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, pode ser uma referência para a definição da lista. Por outro lado, algumas atividades listadas como sujeitas à dispensa não podem ser enquadradas nessa previsão. Por exemplo, no item RODOVIA do Anexo Único não admitir dispensa do licenciamento ambiental e estão previstos serviços de construção/reforma de pontes e pontilhões; recuperação e melhoria de estrada vicinal com construção e/ou substituição de ponte ou pontilhão e recuperação e melhoria de estrada vicinal. Conforme previsto na Resolução CONAMA nº 237, a construção de obras de arte são serviços sujeitos a licenciamento ambiental e, portanto, não podem ser dispensados do processo. c) Sinergia e cumulação de empreendimentos e atividades similares e vizinhas Por fim, não é possível a dispensa de licenciamento para atividades e empreendimentos similares e vizinhas que, mesmo que individualmente não apresentem a escala, mas no conjunto caracterizam uma grande magnitude em razão da sinergia e cumulação de impactos. Assim, as atividades rurais de pequenos produtores, como previsto na minuta de norma em debate. 12

13 Mas, considerando suas peculiaridades e ainda dentro do contexto de compatibilização das características das atividades e dos procedimentos de licenciamento ambiental, o 2º do Art. 12 propõe uma forma de tratamento específico para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos, que consistirá em um único processo de licenciamento ambiental. 2º - Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades. Note-se, novamente, que não houve a dispensa do licenciamento ambiental, mesmo para empreendimentos de menor dimensão e, por conseqüência, de impactos também menores, mas a reunião de pequenos empreendimentos em um único processo de licenciamento. Além dos pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos, também foram contemplados pelo 2º, aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente, e neste caso, é possível enquadrar o PARÁ RURAL, visto que seus objetivos visam o: combate e a redução da pobreza no meio rural paraense, pelo estímulo na implementação dos pequenos projetos de produção no meio rural: PARÁ RURAL - O programa é co-financiado pelo Governo do Estado do Pará (GEP) e Banco Interamericano de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e visa combater e reduzir 13

14 a pobreza no meio rural paraense. O Pará Rural funciona como apoio estratégico para a política fundiária. A outra função do programa é avançar no processo produtivo, trabalhando em parceria com outras esferas de governo para consolidação deste processo. 1 Assim, há uma solução proposta pela Resolução CONAMA nº 237/97 para agilizar a liberação do licenciamento ambiental dos empreendimentos compreendidos pelo PARÁ RURAL, de modo que possam atender às exigências do Banco Interamericano de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), sem detrimento do cumprimento das etapas de licenciamento ambiental: a elaboração de um único processo de licenciamento ambiental para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente. Assim, nos posicionamos e requeremos: 1. Obediência Resolução nº 01/95 (regimento interno do Coema) e o processamento adequado do expediente que trata da minuta em debate, com a manifestação prévia, pelo menos, da Câmara Técnica Jurídica do Coema; 2. A definição de critérios para a divisão de atribuições adequadas entre o Estado e os Municípios no processo de licenciamento, em face das normas constitucionais, infraconstitucionais e a capacidade instalada; 3. A reavaliação dos critérios para a previsão de licenciamento ambiental simplificado e não dispensa de licenciamento ambiental de obras, projetos ou atividades indicadas no anexo I para as quais é necessário o licenciamento; 1 Conforme: AGÊNCIA PARÁ: acessado em 7 de março de

15 4. A retirada da lista do Anexo I de obras, projetos ou atividades que não se justificam pela insignificância do impacto e a desnecessidade de declaração oficial para esses casos (do item anterior). Belém, 08 de março de 2013 Promotores de Justiça: RAIMUNDO DE JESUS COELHO DE MORAES GTI/CAO: BENEDITO WILSON CORREA DE SÁ ANA LUCIA AUGUSTO MAYLOR LEDO REGIANE REGO TARCÍSIO FEITOSA 15