TRABALHOS TÉCNICOS Divisão Jurídica EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

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1 TRABALHOS TÉCNICOS Divisão Jurídica EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS Jorge Cézar Moreira Lanna Advogado Atualmente, a prestação de contas ao Tribunal de Contas da União (TCU), pela Administração Pública, está prevista no caput do art. 70, da Constituição da República de 1988, conforme a seguir transcrito: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Por sua vez, as demais pessoas públicas e privadas sujeitas a essa prestação de contas ao TCU, inclusive os serviços sociais autônomos, pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, nos quais se integram o Serviço Social do Comércio (SESC) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), estão incluídas no parágrafo único, do mesmo art. 70, da Constituição Federal (CF), de 1988, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Vale observar que, na redação anterior à Emenda Constitucional nº 19, o dispositivo constitucional alcançava qualquer pessoa física ou entidade pública, verbis: Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública... Já na redação vigente, alterada pela citada Emenda Constitucional nº 19, a obrigatoriedade de prestar contas passou a abranger qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Novembro de 2009

2 52 Dessa forma, salvo a controvérsia sobre a definição do que venha a integrar o conceito de recursos públicos, não há dúvida que, a princípio, nos exatos termos da previsão constitucional, podemos afirmar que prestará contas ao TCU qualquer pessoa, física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos. Por outro lado, a terceira parte do mandamento constitucional citado... ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária deve ser objeto de uma análise mais profunda, já que desse comando surge a obrigatoriedade de prestação de contas pelos serviços sociais autônomos, o chamado Sistema S. Regulamentando a Constituição Federal, a Lei Orgânica do TCU Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, em seu art. 1º, dispõe sobre a natureza e competência do órgão. Art. 1º Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida neta lei: I julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário. E os artigos 5º e 7º da Lei nº 8.443/1992, dispõem sobre a abrangência da jurisdição do TCU, que alcança as entidades e seus responsáveis, em especial no inciso V, do art. 5º: Art. 5º A jurisdição do Tribunal abrange: I qualquer pessoa física, órgão ou entidade a que se refere o inciso I do art. 1º desta lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta assuma obrigações de natureza pecuniária; [...] V os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviços de interesse público social. [...] Trabalhos Técnicos Novembro de 2009

3 53 Art. 7 As contas dos administradores e responsáveis a que se refere o artigo anterior serão anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, sob forma de tomada ou prestação de contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em instrução normativa. (grifo nosso) Para uma melhor análise da matéria, mostra-se oportuno um breve relato histórico sobre a evolução da matriz constitucional de obrigatoriedade de prestação de contas ao TCU nas Constituições do Brasil, desde o Império. Paralelamente, impõe-se a constatação das diferentes formas de apresentação das Constituições, de acordo com o cenário político à época em que foram promulgadas. I CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824 A Corte de Contas foi instituída no ordenamento jurídico pátrio pela primeira Constituição Republicana do Brasil, em 1891, conforme dispõe o seu artigo 89. No entanto, é cabível uma análise cronológica da matéria, em síntese. Ainda na Constituicão Política do Império do Brazil, de 25 de março de 1824, promulgada em nome da Santíssima Trindade, em seu Capítulo III, que trata da Fazenda Nacional, o artigo 170 já atribuía a um Tribunal, debaixo do nome do Thesouro Nacional a arrecadação e contabilidade, em recíproca correspondência com as Thesourarias e Autoridades das Províncias do Império. E no seu art. 172, determinava que o Ministro de Estado da Fazenda apresentasse, anualmente, à Câmara dos Deputados,... um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas. Art. 170 A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de Thesouro Nacional aonde em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em reciproca correspondencia com as Thesourarias, e Autoridades das Provincias do Imperio. Art. 171 Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras. Novembro de 2009 Trabalhos Técnicos

4 54 Art. 172 O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publica. Portanto, em que pese ainda inominado o embrionário Tribunal e haver nascido formalmente sob o amparo da Constituição Republicana de 1891, a Carta Imperial já resguardava as competências e atribuições do nascituro sobre a fiscalização das receitas e despesas do Império. II CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1891 Conforme mencionamos no item anterior, o Tribunal de Contas foi criado pela Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, estabelecida, decretada e promulgada pelos representantes do povo brasileiro reunidos em Congresso Constituinte, para organizar um regime livre e democrático, em seu Título V, nas disposições gerais, em seu art. 89, o Tribunal de Contas : Art. 89 É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença. Por sua vez, o artigo 34 dispõe sobre a primeira atribuição do Congresso Nacional, que era tomar as contas de cada exercício financeiro: Das Atribuições do Congresso Art. 34 Compete privativamente ao Congresso Nacional: 1º) orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro. Observe-se que ambos os dispositivos constitucionais limitam-se a fixar a atribuição do Tribunal de Contas, de liquidação das contas de receita e despesa e verificação da sua legalidade antes da prestação de contas ao Congresso, que por sua vez tem a competência para tomar as contas. Trabalhos Técnicos Novembro de 2009

5 55 Portanto, não consta do texto constitucional de 1891, nenhuma disposição expressa sobre o alcance das pessoas sujeitas à essa prestação de contas o que, implicitamente, nos induz a pensar, a princípio, que alcançaria somente a administração pública federal. III CONSTITUIÇÃO DE 1934 Na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, decretada e promulgada pelos... representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus..., em seu artigo 99, há previsão expressa no sentido de manter-se o Tribunal de Contas. E, adicionalmente, aparecem as primeiras disposições constitucionais sobre o alcance e a abrangência da prestação de contas aos responsáveis por dinheiros ou bens públicos. Dos Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais SEÇÃO II Do Tribunal de Contas Art. 99 É mantido o Tribunal de Contas, que, diretamente, ou por delegações organizadas de acordo com a lei, acompanhará a execução orçamentária e julgará as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos. Outra novidade é a previsão constitucional de atuação do Tribunal diretamente ou por delegações organizadas de acordo com a lei. O artigo 101 prevê que os contratos que, por qualquer modo, interessarem imediatamente à receita ou à despesa, sejam registrados pelo Tribunal de Contas para sua plena eficácia. E o seu 1º, já previa a sujeição ao registro prévio do Tribunal de Contas de atos da Administração Pública de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro Nacional, ou por conta deste, o que reportamos à análise do parágrafo único, do artigo 70, da vigente Constituição da República de 1988, no início do presente trabalho. Art. 101 Os contratos que, por qualquer modo, interessarem imediatamente à receita ou à despesa, só se reputarão perfeitos e acabados, quando registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspende a execução do contrato até ao pronunciamento do Poder Legislativo. Novembro de 2009 Trabalhos Técnicos

6 56 1º Será sujeito ao registro prévio do Tribunal de Contas qualquer ato de Administração Pública, de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro Nacional, ou por conta deste. [...] 3º A fiscalização financeira dos serviços autônomos será feita pela forma prevista nas leis que os estabelecerem. (grifo nosso) Curiosamente, alguns anos antes da criação das entidades que compõe os serviços sociais autônomos, em especial o SESC, SENAC, O Serviço Social da Indústria (SESI) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) que somente nasceriam em 1946, a Constituição de 1934, no parágrafo 3º, do seu artigo 101, já dispunha sobre A fiscalização financeira dos serviços autônomos... atribuindo a forma dessa fiscalização às próprias leis que os criarem. V CONSTITUIÇÃO DE 1937 A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, decretada pelo Presidente da República dos Estados Unidos do Brasil, atendendo às legitimas aspirações do povo brasileiro à paz política e social,... em seu artigo 114, institui um novo Tribunal de Contas, com previsão expressa de sua atribuição de julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e bens públicos e a legalidade dos contratos celebrados pela União: Art. 114 Para acompanhar, diretamente ou por delegações organizadas de acordo com a lei, a execução orçamentária, julgar das contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos e da legalidade dos contratos celebrados pela União, é instituído um Tribunal de Contas, cujos membros serão nomeados pelo Presidente da República, com a aprovação do Conselho Federal. Aos Ministros do Tribunal de Contas são asseguradas as mesmas garantias que aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Também, não há no texto constitucional de 1937, nenhuma previsão sobre o alcance das pessoas sujeitas à prestação de contas ao Tribunal de Contas. V CONSTITUIÇÃO DE 1946 A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, decretada e promulgada pelos representantes do povo brasileiro, reunidos, sob a proteção de Deus, em Assembléia Constituinte para organizar um regime democrático, em seu artigo 22, recepciona Trabalhos Técnicos Novembro de 2009

7 57 as atribuições do Tribunal, determinando expressamente ao Congresso Nacional a fiscalização da administração financeira da União, com o auxílio do Tribunal de Contas, com as competências definidas no artigo 77: Art. 22 A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais. [...] Art 77 Compete ao Tribunal de Contas: I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegações criadas em lei, a execução do orçamento; II - julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos, e as dos administradores das entidades autárquicas; III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pensões. 1º - Os contratos que, por qualquer modo, interessarem à receita ou à despesa só se reputarão perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspenderá a execução do contrato até que se pronuncie o Congresso Nacional. 2º - Será sujeito a registro no Tribunal de Contas, prévio ou posterior, conforme a lei o estabelecer, qualquer ato de Administração Pública de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro nacional ou por conta deste. [...] 4º - O Tribunal de Contas dará parecer prévio, no prazo de sessenta dias, sobre as contas que o Presidente da República deverá prestar anualmente ao Congresso Nacional. Se elas não lhe forem enviadas no prazo da lei, comunicará o fato ao Congresso Nacional para os fins de direito, apresentando-lhe, num e noutro caso, minucioso relatório de exercício financeiro encerrado. Destarte, no seu artigo 77, já há previsão expressa dos jurisdicionados do Tribunal e a submissão de suas contas, ou sejam, os responsáveis por dinheiros e outros bens públicos, e os administradores das entidades autárquicas. VI CONSTITUIÇÃO DE 1967 Na Constituição da República Federativa do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, decretada e promulgada pelo Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, a previsão da prestação de contas ao TCU está prevista no artigo 71 e parágrafos: Novembro de 2009 Trabalhos Técnicos

8 58 Da Fiscalização Financeira e Orçamentária Art. 71 A fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional através de controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, instituídos por lei. 1º O controle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas e compreenderá a apreciação das contas do Presidente da República, o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, e o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos. 2º O Tribunal de Contas dará parecer prévio, em sessenta dias, sobre as contas que o Presidente da República prestar anualmente. Não sendo estas enviadas dentro do prazo, o fato será comunicado ao Congresso Nacional, para os fins de direito, devendo o Tribunal, em qualquer caso, apresentar minucioso relatório do exercício financeiro encerrado. 3º A auditoria financeira e orçamentária será exercida sobre as contas das unidades administrativas dos três Poderes da União, que, para esse fim, deverão remeter demonstrações contábeis ao Tribunal de Contas, a quem caberá realizar as inspeções que considerar necessárias. 4º O julgamento da regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis será baseado em levantamentos contábeis, certificados de auditoria e pronunciamentos das autoridades administrativas, sem prejuízo das inspeções referidas no parágrafo anterior. 5º As normas de fiscalização financeira e orçamentária estabelecidas nesta seção aplicam-se às autarquias. Então, a Constituição de 1967, dispunha expressamente sobre a prestação de contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, estendendo-se a aplicação das normas de fiscalização às autarquias. No entanto, havia necessidade de regulamentação do alcance dessas pessoas abrangidas pela prestação de contas, em especial daquelas dotadas de personalidade jurídica de direito privado, o que se deu por Decreto-Lei: Art. 183 As entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado, nos termos e condições estabelecidas na legislação pertinente a cada uma. Trabalhos Técnicos Novembro de 2009

9 59 Conforme transcrito, logo após a promulgação da Constituição de 1967, o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, em seu art. 183, já dispunha sobre a prestação de contas dos serviços sociais autônomos, aos órgãos de fiscalização do Estado, mas nos estritos limites de seus próprios regulamentos: VII EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 1, DE 1969 Na Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, decretada e promulgada pelos Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar, usando das suas atribuições, a fiscalização financeira e orçamentária da União, era prevista pelo artigo 70 e parágrafos: Da Fiscalização Financeira e Orçamentária Art. 70 A fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional mediante contrôle externo e pelos sistemas de contrôle interno do Poder Executivo, instituídos por lei. 1º O contrôle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União e compreenderá a apreciação das contas do Presidente da República, o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, bem como o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valôres públicos. 2º O Tribunal de Contas da União dará parecer prévio, em sessenta dias, sôbre as contas que o Presidente da República prestar anualmente; não sendo estas enviadas dentro do prazo, o fato será comunicado ao Congresso Nacional, para os fins de direito, devendo aquêle Tribunal, em qualquer caso, apresentar minucioso relatório do exercício financeiro encerrado. 3º A auditoria financeira e orçamentária será exercida sôbre as contas das unidades administrativas dos três Poderes da União, que, para êsse fim, deverão remeter demonstrações contábeis ao Tribunal de Contas da União, a que caberá realizar as inspeções necessárias. 4º O julgamento da regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis será baseado em levantamento contábeis, certificados de auditoria e pronunciamento das autoridades administrativas, sem prejuízo das inspeções mencionadas no parágrafo anterior. 5º As normas de fiscalização financeira e orçamentária estabelecidas nesta seção aplicar-se-ão às autarquias. Novembro de 2009 Trabalhos Técnicos

10 60 Como transcrito, a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, manteve a prestação de contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, estendendo-se a aplicação das normas de fiscalização às autarquias. VIII RESUMO CF ARTIGO ALCANCE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS / TRIBUNAL A Receita e despeza da Fazenda Nacional... /... será encarregada a um Tribunal debaixo de nome de Thesouro Nacional O Ministro de Estado da Fazenda... apresentará... um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional... na Câmara dos Deputados liquidar as contas da receita e despesa (vide art. 34, 1º ) e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. / É instituído um Tribunal de Contas 34, 1º orçar a receita, fixar a despesa federal... e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro (Compete ao Congresso Nacional) e julgará as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos / mantido o Tribunal de Contas 101, 1º Será sujeito ao registro prévio do Tribunal de Contas qualquer ato de Administração Pública, de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro Nacional, ou por conta deste. 101, 3º A fiscalização financeira dos serviços autônomos será feita pela forma prevista nas leis que os estabelecerem Responsáveis por dinheiros e bens públicos / é instituído um Tribunal de Contas , II julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos e as dos administradores das entidades autárquicas. 77, III julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pensões. 77, 2º Será sujeito a registro no Tribunal de Contas, prévio ou posterior qualquer ato de Administração Pública, de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro nacional, ou por conta deste. 22 A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições Estaduais , 1º Administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos / Controle externo do Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas 71, 3º Auditoria financeira e orçamentária nas contas das unidades administrativas dos três Poderes da União 71, 5º As normas de fiscalização financeira aplicam-se às autarquias , 1º Administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos / Controle externo do Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas 70, 3º Auditoria financeira e orçamentária nas contas das unidades administrativas dos três Poderes da União 70, 5º As normas de fiscalização financeira aplicam-se às autarquias A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta... /...exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,... 70, único Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Trabalhos Técnicos Novembro de 2009