3 GESTÃO FISCAL RECEITA CORRENTE LÍQUIDA RCL

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1 3 GESTÃO FISCAL Importantes mudanças ocorreram no regime de gestão fiscal brasileiro com o advento da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), que introduziu o conceito de gestão fiscal responsável e fixou normas de finanças públicas para os três níveis de governo, com ênfase ao controle do gasto e do endividamento públicos, inaugurando uma nova fase na Administração, mormente quanto à conduta do gestor. Muitos foram os avanços provenientes da aplicação da LRF, principalmente quanto à transparência fiscal, cujos instrumentos básicos os Relatórios de Gestão Fiscal e os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária são acompanhados e analisados rotineiramente por esta Corte. Ressalte-se porém que, quatro anos após a edição desse diploma legal, ainda não foram atendidas algumas de suas exigências, entre elas aquela prevista no 3º do art. 50, qual seja: implantação de sistema contábil de custos que permita avaliar adequadamente a gestão orçamentária, financeira e patrimonial, assunto melhor abordado no Capítulo 10 Ressalvas, Determinações e Recomendações de Exercícios Anteriores RECEITA CORRENTE LÍQUIDA RCL A forma de apuração da Receita Corrente Líquida RCL é preceituada no inciso IV do art. 2º da LRF. Seu valor é utilizado no cálculo de limites definidos por essa lei. No decorrer de 2003, houve divergências entre o valor apurado por este Tribunal e o informado pela Secretaria de Fazenda do DF SEF. No entanto, tais diferenças foram sanadas antes do término do exercício, de forma que os critérios de apuração da RCL utilizados pela SEF e pelo Tribunal coincidem atualmente. Cumpre destacar que, a partir de agosto, o Distrito Federal passou a receber valores da União referentes à compensação entre o Regime Geral e os Regimes Próprios de Previdência dos Servidores. Esses valores estão sendo deduzidos no cálculo da RCL, conforme disposto na LRF, art. 2º, inciso IV, alínea "c". Dessa forma, a RCL alcançou R$ 4,5 bilhões no exercício de O cálculo é mostrado no Quadro 7. A série histórica da Receita Corrente Líquida, nos últimos quatro exercícios, em valores atualizados pelo IPCA-Médio, é apresentada no gráfico a seguir. 30

2 EVOLUÇÃO DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA DO DF 2000/ R$ milhões Fonte: Relatórios Anuais dos respectivos anos. Obs.: valores corrigidos pelo IPCA-Médio. 3.2 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL Definido nos arts. 54 e 55 da LRF, o Relatório de Gestão Fiscal RGF é composto de informações relativas a despesa total com pessoal, dívidas consolidada e mobiliária, concessão de garantias e operações de crédito, inclusive por antecipação de receita. No último quadrimestre, agregam-se informações relativas ao montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro e das inscrições em Restos a Pagar. Deve ser emitido quadrimestralmente pelos titulares do Poder Executivo e dos órgãos do Legislativo Câmara Legislativa do Distrito Federal CLDF e Tribunal de Contas do Distrito Federal TCDF. O prazo para sua publicação encerra-se trinta dias após o término do período correspondente, e sua divulgação ao público deve ser ampla, inclusive por meio eletrônico PODER EXECUTIVO Os Relatórios de Gestão Fiscal do Poder Executivo referentes ao exercício de 2003 foram publicados dentro dos prazos legais e divulgados na página da Secretaria de Fazenda na Internet. Pequenas impropriedades na apuração de gastos com inativos foram verificadas nos dois primeiros quadrimestres e sanadas no último. Conforme observado em exercícios anteriores, persistiu a não-inclusão dos contratos de terceirização de mão-de-obra em substituição a servidores e empregados públicos no cálculo das despesas com pessoal, em descumprimento ao 1º do art. 18 da LRF. O assunto está sendo tratado no Processo TCDF nº 741/01. Pela Decisão nº 2.498/04, esta Corte firmou o entendimento de que: 31

3 independentemente da legalidade ou validade desses contratos, os gastos realizados devem compor o cálculo para limite da despesa total com pessoal; esses ajustes não se caracterizam como substituição de servidores e empregados públicos quando se referirem a execução indireta de atividades que, simultaneamente: "b.i) sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade, na forma de regulamento; b.ii) não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou sejam relativas a cargo ou categoria extinto, total ou parcialmente, ou que tenha sua desnecessidade declarada por meio de ato administrativo; b.iii) não caracterizem relação direta de emprego;" "devem ser contabilizadas na rubrica (Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização), ou outra que vier a substituí-la, as parcelas dos contratos referentes a contratações de mão-de-obra para desempenho de atividades relacionadas às atribuições de cargos previstos no quadro de pessoal das unidades integrantes do Complexo Administrativo do Distrito Federal, a exemplo dos contratos firmados com o Instituto Candango de Solidariedade, ou outros ajustes que venham a substituí-los"; "devem ser contabilizadas nas rubricas específicas destinadas ao registro de serviços de terceiros as parcelas dos contratos referentes a terceirizações para desempenho de atividades não contempladas nos cargos previstos no quadro de pessoal das unidades integrantes do Complexo Administrativo do Distrito Federal". Pela mesma Decisão, esta Corte determinou às unidades integrantes do Complexo Administrativo do DF que regularizassem, ainda no exercício de 2004, tanto no Orçamento quanto na contabilização, o registro das despesas decorrentes dos contratos de terceirização de mão-de-obra em substituição a servidores e empregados públicos. No RGF do último quadrimestre, constou o Demonstrativo de Disponibilidade de Caixa, informando suficiência de caixa no montante de R$ 104,6 milhões ao final do exercício. No entanto, o total registrado em Restos a Pagar não contemplou todos os valores devidos. Algumas despesas consignadas na execução orçamentária de 2004 como elemento de despesa 92 Despesas de Exercícios 32

4 Anteriores tratavam de serviços rotineiros, de duração continuada, que deveriam ter sido contabilizadas em Restos a Pagar. Tal fato, além de ter comprometido o valor da suficiência de caixa, implicou a transferência de compromissos do orçamento de 2003 para o de O assunto foi objeto de proposta de alerta e está sendo tratado no Processo TCDF nº 418/04, de onde foi extraída a tabela seguinte, que contempla notas de empenho exemplificativas da referida constatação. R$ 1.000,00 UNIDADE GESTORA GESTÃO NOTA DE EMPENHO DATA DE EMISSÃO ESPECIFICAÇÃO VALOR Valor para cobrir desp. com o fornec. de água e trat. de esgoto nas unidades da SES, durante os meses de julho/agosto, outubro e dezembro de Conforme autoriz. constante no processo. Reconhec. publ. no NE00223 DODF de , pág.nº Jan-04 Valor para atender despesas com reconhecimento de dívida conf. publicado no DODF Nº 13, de 20/01/2004, pag. 14. Refere-se a serviços de manutenção e apoio à operação do sistema metroviário do df, do mês de NE00097 outubro/ Jan-04 Valor p/ cobrir desp. com os serv. prestados de preparo, fornecimento e distrib. de alimentação para unid. da SES, 14 dias do mês de novembro/2003. Conforme autoriz. constante no Processo. Reconhecimento NE00222 Publ. no DODF de , página Jan-04 Valor para atender despesas com reconhecimento de dívida conf. publicado no DODF Nº 13, de 20/01/2004, pag. 14. Refere-se a serviços de manutenção e apoio à operação do sistema metroviário do df, do mês de NE00099 outubro/ Jan-04 Serviços ref. a presenvação do meio ambiente, incl. conserv. de áreas urb. e o desenv. tec. e institucional no mês de novembro/2003. Cont. 702/02. Reconhecimento de dívida publicado no DODF nº 007 de NE pág. 13. SC nº 032/04. NL Jan-04 Serviços ref. presenvação do meio ambiente, incl. conserv. de áreas urb. e o desenv. tec. e institucional no mês de setembro/2003. Cont. 702/02. Reconhecimento de dívida publicado no DODF nº 007 de NE00025 pág. 13. SC nº 46/04. NL Jan-04 Fonte: Processo nº 418/ , , , , ,52 804,25 Embora os valores indicados sejam de menor expressão, tais fatos são graves e devem merecer apuração, inclusive quanto à responsabilidade de quem os deu causa, punindo-se com serenidade a infração. Os limites referentes a operações de crédito e endividamento foram cumpridos. Entretanto, não se pode afirmar que a dívida apresentada pelo Poder Executivo espelha a realidade, pois, além do problema apontado no parágrafo anterior, o Governo do Distrito Federal ainda não cumpriu o teor da Decisão TCDF nº 3.329/03, ao não detalhar os precatórios emitidos a partir de que não foram pagos durante a execução do orçamento em que foram incluídos. Ao final do exercício, a despesa total com pessoal (R$ 1,5 bilhão) atingiu 33,6% da Receita Corrente Líquida. O percentual apurado respeitou o limite de 49,0% estipulado pelo art. 20 da LRF e ficou abaixo da despesa verificada no exercício de 2002, acrescida de 10%, conforme definido no art. 71 da mesma Lei PODER LEGISLATIVO Os Relatórios de Gestão Fiscal dos órgãos do Poder Legislativo distrital foram objeto dos Processos TCDF n os 913 e 920/03, que trataram da Câmara Legislativa e do Tribunal de Contas do DF, respectivamente. 33

5 À exceção do RGF da CLDF referente ao 3º quadrimestre, as publicações foram tempestivas e os limites de gastos com pessoal, correspondentes a 1,96% na CLDF e a 2,23% no TCDF ao final do exercício, obedeceram ao percentual de 3% para cada órgão, nos termos do art. 40 da Lei nº 3.042/02 Lei de Diretrizes Orçamentárias do DF e da Decisão TCDF nº 7.887/01. Tal como verificado no Poder Executivo, o TCDF e a CLDF atenderam ao limite estabelecido no art. 71 da LRF. Cumpre observar que houve insuficiência de caixa na Câmara Legislativa, ou seja, o valor inscrito em Restos a Pagar superou o montante das disponibilidades de caixa ao final do exercício. Todavia, decorre de cota financeira aprovada e não honrada pelo Executivo. Constatou-se, ainda, a comprovação extemporânea do art. 21 da LRF, na aprovação de resoluções que acarretaram aumento de gastos com pessoal RELATÓRIO RESUMIDO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA O Relatório Resumido de Execução Orçamentária RREO é um dos instrumentos que visam assegurar a transparência na gestão fiscal. Está previsto no 3º do art. 165 da Constituição Federal, no art. 153 da Lei Orgânica do Distrito Federal e no art. 52 da LRF. Deve ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. Em atendimento à LODF, art. 153, inciso III, a Secretaria de Fazenda publicou, acompanhando o RREO de cada bimestre, o Relatório de Desempenho Físico-Financeiro. Importa destacar que o Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores não integrou o RREO do último bimestre do exercício em análise, descumprindo o art. 53, 1º, inciso II, da LRF. As publicações do RREO no ano de 2003 ocorreram dentro dos prazos legais. Eventuais divergências de valores, verificadas no decorrer do exercício, foram corrigidas antes de seu término. Dessa forma, os dados apresentados pela Secretaria de Fazenda ao final de 2003 coincidiram com os apurados pelo Tribunal RENÚNCIA DE RECEITA A Lei Complementar nº 101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal, dedicou seção específica à renúncia de receita, elencando as seguintes modalidades: anistia; remissão; subsídio; crédito presumido; concessão de isenção em caráter não geral; alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições; e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. 34

6 Este Tribunal, tendo em conta o levantamento preliminar de auditoria noticiado nos autos do Processo TCDF nº 1.163/01, identificou três fases que se apresentam oportunas para fins de fiscalização, a saber: estimativa, execução e consolidação. A Lei nº 3.042/02, Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício 2003, alterada pelas Leis n os 3.122/02 e 3.256/03 e pelo Decreto nº /04, explicitou a metodologia utilizada pela Subsecretaria da Receita Surec para estimativa da renúncia de receita. Com a finalidade de prever o valor dos benefícios tributários que já se encontravam em vigor em exercícios anteriores a 2003, a Surec utilizou a relação percentual entre a receita efetivamente renunciada em 2001, para os vários tributos, em comparação a sua arrecadação no mesmo período, aplicando essa relação para a previsão de arrecadação em Para os novos benefícios, procedeu-se à estimativa da renúncia utilizando informações sobre o lançamento do tributo e o universo de beneficiários, de acordo com a especificidade de cada situação. Com base nessas metodologias, a renúncia estimada para 2003 montou R$ 390,5 milhões. Quanto à execução, os tributos renunciados no exercício de 2003 tiveram origem em leis de exercícios anteriores, à exceção das Leis n os 3.155, e 3.194/03. Para estas, o art. 14 da LRF requer as seguintes providências: "Art.14 A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição." Como já informado, o Decreto nº /04 alterou a LDO primária, emitindo novo Anexo de Metas Fiscais, relativo à estimativa e projeção da renúncia de receita de origem tributária para o exercício de Com esse artifício, a Secretaria de Fazenda visou atender ao inciso I do art. 14 antes descrito. Contudo, não apresentou a estimativa do impacto orçamentário-financeiro para os exercícios de 2003, 2004 e 2005, deixando de cumprir o determinado no caput do mesmo artigo. Importa destacar a Decisão nº 1.127/04, Processo TCDF nº 1.163/01, que definiu, no âmbito desta Corte de Contas, como se dará o exame da regularidade das renúncias de receita. A tabela a seguir apresenta os valores para a renúncia projetada e realizada e a relação entre eles. 35

7 TRIBUTO RENÚNCIA DE RECEITA TRIBUTÁRIA RENÚNCIA TRIBUTÁRIA PROJETADA(A) RENÚNCIA REALIZADA(B) R$ 1.000,00 RELAÇÃO % (B/A) ITCD ,4 ITBI ,3 IPTU ,9 TLP ,3 IPVA ,3 ICMS ,9 ISS ,9 OUTRAS TAXAS ,4 TOTAL ,9 Fonte: Surec/SEF. Nota-se que, apesar de o valor da renúncia executada estar próximo da estimada (81,9%), há alguns disparates ao considerar os impostos isoladamente, como ITCD (10,4%) e IPVA (153,3%). Tal fato demonstra problemas na metodologia empregada, que consiste em repisar os percentuais alcançados, de um exercício para o outro. A Secretaria de Fazenda espera alcançar tempestividade e operacionalidade na consolidação da renúncia com o advento do sistema Sisref Sistema de Controle da Renúncia da Receita. Conforme explicitado no quadro a seguir, cabe ressaltar o alto valor renunciado em relação ao arrecadado do IPTU (64,7%), da TLP (35,7%) e do ISS (24,6%). Em relação ao dois primeiros, o índice apresentado deve-se a imóveis integrantes do acervo patrimonial da Terracap, que, por meio da Lei distrital nº 1.362/96, ficaram isentos da cobrança desses tributos R$ 102,1 e R$ 8,3 milhões, respectivamente. Quanto ao último, merece destaque a remissão em favor da Caesb, autorizada por meio da Lei distrital nº 3.169/03 R$ 89,7 milhões. TRIBUTO ARRECADAÇÃO X RENÚNCIA RECEITA ARRECADADA(A) RENÚNCIA REALIZADA(B) R$ 1.000,00 RELAÇÃO % (B/A) ITCD ,8 ITBI ,3 IPTU ,7 TLP ,7 IPVA ,8 ICMS ,3 ISS ,6 Fonte: Surec/SEF e Siggo. Cabe salientar que a renúncia apresentada pela SEF é exclusivamente tributária. Deixou-se de quantificar os efeitos decorrentes de benefícios de natureza financeira e creditícia, bem como de apresentar a legislação de que resultam tais efeitos, nos termos do art. 7º, 2º, inciso V, da LDO/2003. Tal assunto foi tratado no Processo TCDF nº 48/03, que apreciou a Lei Orçamentária Anual de No Relatório Analítico e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo referentes ao exercício de 2002, esta Casa ressaltou que o sistema de controle 36

8 interno do Distrito Federal não havia cumprido o teor do art. 80 da Lei Orgânica do DF LODF, deixando de avaliar a relação de custo e benefício das renúncias de receitas e dos incentivos, remissões, parcelamentos de dívidas, anistias, isenções, subsídios, benefícios e afins de natureza financeira, tributária, creditícia e outros. Para o exercício de 2003, a Corregedoria-Geral do DF, em inovação aos exercícios anteriores, emitiu relatório sobre as atividades da Surec relacionadas à renúncia de receita. No entanto, concluiu que aquela Subsecretaria não dispõe de dados suficientes para a avaliação prevista no dispositivo citado anteriormente. Dessa forma, restou prejudicada a avaliação de custo e benefício da renúncia de receita em Espera-se que, a partir dessa primeira tentativa de avaliação da renúncia de receita, haja uma melhor integração entre os órgãos afetos, a fim de permitir uma evolução técnica no trato do assunto. 3.5 AVALIAÇÃO DO CUMPRIMENTO DE METAS FISCAIS Conforme dispõe o 1º do art. 4º da LRF, o Anexo de Metas Fiscais integra a LDO e contempla os resultados primário e nominal. Esses resultados, desmembrados em metas mensais de arrecadação na programação financeira, devem servir de parâmetro para eventual limitação de empenho e movimentação financeira, de acordo com o art. 9º da LRF. No Processo TCDF nº 994/03, que trata do cumprimento de metas fiscais até o 4º bimestre, foram verificadas pequenas diferenças nos valores de receita, despesa e resultados fiscais entre a versão original da LDO/2003, a LOA/2003 e a programação financeira aprovada pelo Decreto nº /03. Destaca-se, ainda, que a programação financeira não apresentou todo o detalhamento das receitas e despesas constante no Anexo de Metas Fiscais, comprometendo o cálculo das metas bimestrais. Ao final do exercício de 2003, por meio da Lei nº 3.256/03, houve alteração de valores do Anexo de Metas Fiscais, de forma a adequá-los à LOA/2003. Ressalta-se que ocorreu também alteração no critério de apuração do Resultado Nominal. Na primeira edição da LDO, Lei nº 3.122/02, foram considerados os Juros e Encargos da Dívida. Pela Lei nº 3.256/03, além desses valores, o cálculo do Resultado Nominal incluiu as demais despesas financeiras, quais sejam: Amortização da Dívida, Concessão de Empréstimos e Aquisição de Título de Capital já Integralizado. A tabela a seguir apresenta as metas inicialmente fixadas pela LDO e as modificações procedidas. 37

9 ESPECIFICAÇÃO R$1.000, LEI Nº 3.122/02 LEI Nº 3.256/03 % (A) (B) (B)/(A) Total das Receitas Fiscais (I) ,24 Total das Despesas Fiscais (II) ,31 Resultado Primário (I - II) ,29 Resultado Nominal ( ) ( ) 196,57 Dívida Contratual ,00 Persistem inconsistências na apresentação das informações do sistema de planejamento do DF. Ressalta-se que essa questão já foi tratada em diversos pronunciamentos desta Corte sobre a matéria, tanto em processos como em Relatórios Analíticos sobre as Contas de Governo relativos a exercícios anteriores. Apesar das inconsistências apontadas, procurou-se verificar o cumprimento do art. 9º da LRF. Para tanto, efetuaram-se alguns ajustes noticiados no Processo TCDF nº 994/03, podendo-se inferir que não houve necessidade de limitação de empenho ao longo de Faz-se necessária a compatibilização na apresentação das metas fiscais nos instrumentos de planejamento e orçamento, de forma a possibilitar a efetiva verificação, por este Tribunal, do estabelecido no art. 9º da LRF e, por conseguinte, a eventual emissão do alerta previsto no 1º, inciso I, do art. 59 da mesma Lei. RESULTADOS PRIMÁRIO E NOMINAL O resultado primário corresponde à diferença entre as receitas não financeiras e as despesas não financeiras e indica se o Governo está ou não atuando conforme sua capacidade de arrecadação. No exercício em análise, para meta de resultado primário, foi inicialmente fixado pela LDO superávit de R$ 11,4 milhões, o qual foi ajustado ao final do exercício para R$ 6,1 milhões, conforme Lei nº 3.256/03. A tabela seguinte demonstra o resultado primário calculado para o exercício de 2003, com os valores da execução da despesa e da receita levantados no Sistema Integrado de Gestão Governamental Siggo e no Sistema Integrado de Administração Financeira Siafi. Neste último sistema, foram obtidos os valores relativos ao Fundo Constitucional do DF, cuja execução está sendo realizada no orçamento da União, conforme detalhado no item 4.3 Fundo Constitucional do DF. Na apuração desse resultado, utilizou-se metodologia constante do Manual de Elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária da Secretaria do Tesouro Nacional STN, Portaria nº 441/03. 38

10 1 - RECEITAS FISCAIS R$ 1.000,00 RECEITA PREVISTA EXECUÇÃO LOA/ Receitas Correntes + Capital (C) Deduções (Receitas Financeiras) Aplicações Financeiras Alienações de Bens Operações de Crédito Amortizações Total das Receitas Fiscais ( ) (A) DESPESAS FISCAIS DESPESA FIXADA EXECUÇÃO LOA/ Despesas Correntes + Capital (D) Deduções (Despesas Finaceiras) Juros e Encargos da Dívida Amortização da Dívida Concessão de Empréstimos Aquisição de Título de Capital já Integr. 4 - Total das Despesas Fiscais ( ) (B) RESULTADO PRIMÁRIO (A - B) Fonte: LOA/2003, Siafi e Siggo. O demonstrativo anterior indica superávit primário de R$ 174,3 milhões, muito acima do resultado previsto na LDO e LOA. Ressalte-se, mais uma vez, a ausência de registro de obrigações de competência de 2003, reconhecidas como Despesas de Exercícios Anteriores em Os juros e encargos da dívida somaram R$ 116,5 milhões no exercício de 2003, gerando resultado nominal positivo, R$ 57,8 milhões, pelo método "acima da linha", que demonstra o desempenho fiscal do governo pela apuração dos fluxos de receitas e despesas no período considerado. Ressalta-se que as referidas Leis n os 3.122/02 e 3.256/03 previam déficit nominal de R$ 113,7 e 223,6 milhões, respectivamente. AUDIÊNCIA PÚBLICA De acordo com o art. 9º, 4º, da LRF, o Poder Executivo deve, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, demonstrar e avaliar, em audiência pública, o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, prazos desatendidos pelo Poder Executivo. O assunto está sendo tratado no Processo TCDF nº 994/03. Pela Decisão nº 1.697/04, esta Corte determinou à Secretaria de Planejamento e Coordenação que apresentasse circunstanciadas justificativas sobre a falta de realização dessas audiências públicas nos prazos previstos na LRF. A diligência encontra-se em andamento. 39