i N º 2 1 / 1 5 P R O P O S T A S D E A L T E R A Ç Ã O A O C O N T E N C I O S O A D M I N I S T R A T I V O I. I. INTRODUÇÃO Com vista a introduzir alterações no contencioso administrativo português, foi divulgada a Proposta de Lei n.º 331/XII, que autoriza o Governo a rever os diplomas mais importantes do contencioso administrativo, nomeadamente o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). TAX & BUSINESS A presente Informação destina-se a ser distribuída entre Clientes e Colegas e a informação nela contida é prestada de forma geral e abstracta. Não deve servir de base para qualquer tomada de decisão sem assistência profissional qualificada e dirigida ao caso concreto. O conteúdo desta Informação não pode ser reproduzido, no seu todo ou em parte, sem a expressa autorização do editor. Caso deseje obter esclarecimentos adicionais sobre este assunto contacte. *** Esta Informação é enviada nos termos dos artigos 22.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de Janeiro, relativa ao envio de correio electrónico não solicitado. Caso pretenda ser removido da nossa base de dados e evitar futuras comunicações semelhantes, por favor envie um email com Remover para o endereço email newsletter@rffadvogados.com. De facto, aquando da reforma do contencioso administrativo, em 2004, previa-se que se efectuasse a revisão do CPTA, decorridos três anos da sua entrada em vigor. Contudo, tal não sucedeu, tendo já passado mais de 10 anos desde a entrada em vigor do CPTA, sem que se tenha procedido à sua revisão. Deste modo, o Governo entendeu, agora, proceder à referida revisão, propondo um conjunto de alterações àquele diploma. Por outro lado, o Governo entende, ainda, que é necessário continuar o esforço de modernização da justiça administrativa 01 Best Lawyers - "Tax Lawyer of the Year" 2014 Legal 500 Band 1 Tax Portuguese Law Firm 2013 International Tax Review "Best European Newcomer" (shortlisted) 2013 Chambers & Partners Band 1 RFF Leading Individual 2013 Who s Who Legal RFF Corporate Tax Adviser of the Year 2013 IBFD Tax Correspondents Portugal, Angola and Mozambique
portuguesa, de modo, também, a adaptar o CPTA ao novo Código do Processo Civil (CPC). Com o objectivo de aproximar o CPTA ao novo CPC, pretende-se que sejam acolhidas algumas das novidades trazidas pelo novo CPC, mas tentando adaptar essas novidades às especificidades do contencioso administrativo. De todas as alterações que o Governo se propõe realizar salienta-se a intenção de pôr fim à clássica divisão entre acção administrativa especial e acção administrativa comum. Assim, todos os processos administrativos não urgentes passariam a tramitar sob uma forma única, intitulada de acção administrativa. Destaca-se, ainda, a proposta de revisão dos requisitos para a impugnação de actos administrativos, compreendendo, também, a revisão dos pressupostos de impugnação dos actos confirmativos e dos actos ineficazes e da legitimidade para impugnar actos administrativos. Nota-se, ainda, a intenção de adaptar o CPTA ao novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), salientando-se, neste aspecto, novas regras relativas à anulação administrativa e à sanação dos actos impugnados durante a pendência do respectivo processo. Outro aspecto que cumpre salientar é o facto de se propor a introdução de dois novos tipos de pretensões que podem ser legadas à apreciação dos tribunais administrativos, as quais terão como objecto o pedido de condenação da Administração à remoção de situações constituídas pela Administração em via de facto, nas quais não exista título que as legitime, e a impugnação de decisões da Administração que apliquem coimas por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo. Vejamos, agora, alguns aspectos mais específicos, destacando-se os mais importantes, nestas matérias, tendo em conta a extensão das propostas efectuadas. II. A COMPETÊNCIA DOS TRIBU OMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS No que respeita à competência dos tribunais, sugere-se a introdução de algumas alterações ao regime da competência territorial dos tribunais administrativos. Destaca-se, neste aspecto, a determinação da competência para dirimir litígios decorrentes de contratos públicos segundo o critério do lugar do cumprimento do contrato, ressalvando, como não poderia deixar de ser, as 02
situações em que exista tribunal convencionado no correspondente contrato. bem como os seus pressupostos, de forma a tornar mais acessível este mecanismo. A competência para conhecer dos pedidos de intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões poderá passar a ser determinada em função do lugar onde se pretende que seja prestada a informação, a consulta ou a passagem de certidões. II. II. OS PROCESSOS P EM MASSA A par dos processos urgentes já existentes, sugere-se a introdução de uma outra forma de processo: os processos em massa. De forma a dar uma resposta célere a litígios relacionados com procedimentos administrativos que envolvam um elevado número de participantes, o Governo propõe a criação de um mecanismo de concentração, num só processo, que corra termos num só tribunal, de vários processos com pretensões idênticas que os participantes pretendam deduzir, nomeadamente no que respeita ao contencioso contratual. Embora este tipo de mecanismo já exista, o Governo pretende alterar o seu regime, Propõe-se que, em vez de um mínimo de 20 processos a correr no mesmo tribunal e com a mesma relação jurídica material ou que sejam susceptíveis de aplicação das mesmas normas, com base em situações de facto do mesmo tipo, seja, apenas, exigido um mínimo de 10 processos para que seja dado andamento apenas a um deles, devendo os restantes ficar suspensos até prolação de uma decisão definitiva. IV. A ACÇÃO ADMINISTRATIVA Tal como referido, o Governo propõe pôr fim à clássica divisão entre acção administrativa especial e acção administrativa comum, concentrando todos os processos não urgentes num só tipo de acção a acção administrativa. Deste modo, sugere-se que seja feita, apenas, a distinção entre processos não urgentes e processos urgentes. Assim, os processos urgentes serão, potencialmente, os relacionados com (i) contencioso eleitoral, (ii) procedimento de massa, (iii) contencioso pré-contratual, (iv) intimação para a prestação de 03
informações, consulta de documentos ou passagem de certidões, (v) intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias e (vi) providências cautelares. Pelo contrário, serão considerados processos incluídos, na acção administrativa, os relacionados com (i) impugnação de actos administrativos, (ii) condenação à prática de actos administrativos devidos, (iii) condenação à não emissão de actos administrativos, (iv) impugnação de normas, (v) condenação à emissão de normas devidas, (vi) reconhecimento de situações jurídicas subjectivas, (vii) reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições, (viii) condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, (ix) condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as legitime, (x) condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar, (xi) responsabilidade civil da Administração, (xii) interpretação, validade ou execução de contratos, (xiii) a restituição do enriquecimento sem causa e (xiv) relações jurídicas entre entidades administrativas. V. A IMPUGNAÇÃO DE ACTOS A MPUGNAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Quanto à impugnação dos actos administrativos, propõe-se a introdução de algumas alterações que importa salientar. Uma das alterações que se propõe é a concretização mais pormenorizada dos actos passiveis de impugnação, determinando-se que são impugnáveis todas as decisões que sejam emitidas ao abrigo de poderes jurídico-administrativos e que visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Esta é, de facto, a noção de acto administrativo, pelo que a referida proposta de alteração parece visar não só o esclarecimento de quais os actos administrativos impugnáveis, mas também harmonizar o regime do CPTA com o novo CPA. Propõe-se, ainda, a aposição de uma curta lista exemplificativa de decisões tomadas pela Administração ou entidades equiparadas que poderiam suscitar dúvidas quanto à sua impugnabilidade. Outro aspecto prende-se com a impugnabilidade de actos confirmativos e de execução, na senda, também, das alterações ao CPA. 04
Com efeito, propõe-se que seja determinada como regra geral a inimpugnabilidade de meros actos confirmativos. Sugere-se, ainda, que seja exceptuada a situação em que o interessado não tenha tido o ónus de impugnar o acto confirmado, por não ter sido notificado ou publicado o acto, devendo tê-lo sido, por imposição legal. Nos casos em que seja admitida a impugnação deste tipo de actos, também se propõe que os efeitos da sentença proferida se estendam ao acto confirmado. Quanto aos actos de execução, cujo regime substantivo foi bastante alterado no novo CPA, alvitra-se que estes apenas possam ser impugnados quando se encontrem feridos de vícios próprios e na exacta medida em que tenham conteúdo inovador. Já no que respeita à legitimidade para a impugnação de actos administrativos, sugere-se uma alteração que se afigura esclarecedora. Com efeito, pretende-se esclarecer que, quando o interessado aceita (expressa ou tacitamente) o acto e depois o pretende impugnar, não o poderá fazer, a não ser que o vício de que aquele acto padece seja a nulidade. Também no que diz respeito aos prazos de impugnação de actos administrativos, pretende-se o alargamento dos casos em que é possível proceder à impugnação de actos fora do prazo, designadamente a situações em que ocorra justo impedimento, em caso de erro e de atraso desculpável. Outro aspecto que cumpre salientar é a proposta de alteração do regime de revogação do acto impugnado com efeitos retroactivos, pretendendo-se uma adaptação deste regime às anulações administrativas, sanações e revogações de actos administrativos. Assim, quando, na decorrência do processo judicial, a Administração proceda a anulação administrativa do acto impugnado e, posteriormente, proceda a nova regulação, o interessado pode requerer que o processo prossiga contra o novo acto. O mesmo sucede no caso de a Administração proceder a nova regulação, após prolação de sentença: sugere-se a reabertura do processo. VI. A CONDENAÇÃO À PRÁTICA ONDENAÇÃO À PRÁTICA DE ACTO DEVIDO Propõem-se que, no âmbito do processo de condenação à prática de acto devido, se clarifique que se pode a ele recorrer sempre que, tendo sido praticado um acto 05
administrativo de conteúdo positivo, o mesmo não satisfaça integralmente a pretensão do interessado. Pretende-se, também, um alargamento dos casos em que pode haver recurso ao processo de condenação à prática de acto devido às situações em que não tenha sido cumprido o dever de emitir o acto, que resultava da lei, e se pretenda obter a substituição de um acto administrativo de conteúdo positivo. VII. A IMPUGNAÇÃO DE NORMAS MPUGNAÇÃO DE NORMAS E DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE POR OMISSÃO O Sugere-se, neste aspecto, a alteração dos pressupostos para a impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão. Com efeito, propõe-se a eliminação do pressuposto segundo o qual a aplicação da norma impugnada haja sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade, quando o interessado pretenda a declaração de ilegalidade da norma, nos casos em que esta tenha efeitos imediatos. Quando a norma não tenha efeitos imediatos, ou seja, quando necessitar de acto executório posterior para que produza os seus efeitos, pretende-se que seja requerida a anulação do acto executório e, a título incidental, se requeira a anulação da norma executada. Ainda relativamente à impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão, refira-se que se pretende aditar um aspecto específico ao correspondente prazo: mantendo a regra geral segundo a qual a declaração de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo, propõe-se acrescentar um prazo de seis meses para a declaração de ilegalidade com fundamento em ilegalidade formal ou procedimental da norma da qual não resulte inconstitucionalidade. Pretende-se exceptuar destas situações os vícios de carência absoluta de forma legal da norma e de preterição de consulta pública exigida por lei, aquando do procedimento de emissão da norma. VIII. A IMPUGNAÇÃO DE CONTRAT MPUGNAÇÃO DE CONTRATOS OS Neste aspecto, são propostas certas alterações de mera clarificação do regime, com base nas alterações que foram efectuadas ao Código dos Contratos Públicos. Assim, pretende-se clarificar quem tem legitimidade para requerer a apreciação 06
da validade de contratos, incluindo, deste modo, as partes na relação contratual, o Ministério Público, terceiros que hajam sido prejudicados por vícios de procedimento ou com a execução do contrato. Por outro lado, pretende-se que certas matérias sejam introduzidas ex novo tais como o despacho pré-saneador, réplica e tréplica, audiência prévia, tentativa de conciliação, excepções, audiência final e alegações. Propõe-se, ainda, a fixação de um prazo de impugnação de contratos com base na sua anulabilidade correspondente a seis meses. IX. A MARCHA DO PROCESSO Do mesmo modo, sugere-se, também, a alteração de alguns aspectos relacionados com a marcha dos processos nos tribunais administrativos. Nesta medida, verifica-se que a maioria das propostas de alteração das regras reguladoras da marcha do processo se inspiram no novo CPC, constituindo clarificações e alterações linguísticas, baseadas em certos aspectos que antes não eram referidos e que obrigavam a uma aplicação subsidiária do CPC. Alvitra-se, desta forma, que sejam alteradas matérias como a citação, fixação de prazo e pressupostos da contestação, intervenção do Ministério Público, despacho saneador e instrução da causa. Por fim, salienta-se, ainda, a proposta segundo a qual os julgamentos nos tribunais administrativos de círculo funcionem através de juiz singular, excepto nos casos em que haja julgamento alargado, especificamente previstos no CPTA. X. X. AS IMPUGNAÇÕES I URGENTES No âmbito das impugnações urgentes, verifica-se que se propõe alterações à estrutura do regime ora existente. Assim, pretende-se a criação de um artigo que elenque os três tipos de processos: o contencioso eleitoral, os processo em massa e o contencioso pré-contratual. Note-se que a novidade de maior relevo que se propõe é a introdução de um regime específico de procedimentos em massa. Com efeito, estes procedimentos permitem que, em matéria de concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento, se organize num só processo todas as acções respeitantes à 07
prática ou omissão de actos administrativos com mais de 50 participantes. Refira-se, a título acessório, que estas acções devem ser propostas no prazo de um mês, no tribunal da sede da entidade demandada. Caso os processos sejam intentados em separado, deverá haver uma apensação dos processos, de modo a agilizar estes procedimentos. Quanto ao contencioso pré-contratual, pretende-se aproveitar a presente revisão para transpor as Directivas da União Europeia sobre Recursos, que se materialize na consagração de um efeito suspensivo automático, por via da impugnação dos actos de adjudicação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços. Associado também ao contencioso pré-contratual, pretendese a introdução de um regime que permita a adopção de medidas provisórias no âmbito deste tipo de processos. Ainda relativamente a este aspecto, a impugnação do programa e demais documentos conformadores do procedimento pré-contratual, cujo regime era particularmente insuficiente, pretende-se que seja objecto de regulação própria. XI. A INTIMAÇÃO PARA PROTEC NTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS AS Ao arrepio da necessidade de garantir uma tutela jurisdicional plena, sugere-se que o novo CPTA consagre um regime de convolação de petições de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias em requerimentos cautelares, quando não estejam preenchidos os pressupostos para a admissibilidade de intimações. XII. OS P S PROCESSOS CAUTELARES Quanto aos processos cautelares, a presente Proposta de Lei sugere a uniformização dos critérios para o decretamento de providências cautelares. Nesta medida, pretende-se a consagração de um único critério de decisão de providências cautelares, independentemente da natureza antecipatória ou conservatória das mesmas, podendo ser adoptadas providências cautelares quando fique demonstrada (i) a existência de um fundado receio da constituição de uma 08
situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende acautelar no processo principal e (ii) seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. Por outro lado, pretende-se introduzir inovações no sentido de clarificar diversos aspectos relacionados com o momento e condições para o decretamento de providências cautelares, que passa também pela possibilidade de decretamento oficioso das mesmas. Importa, também, referir que, a Proposta de Lei em apreço, propõe uma alteração de relevo, no que respeita ao decretamento provisório de providências cautelares. Com efeito, prevê-se que o juiz, oficiosamente, possa proceder a um decretamento provisório da providência até que seja determinada (ou não) a providência cautelar em si mesma. Este mecanismo apenas pode ser utilizado, como não podia deixar de ser, em situações de especial urgência e é analisado pelo juiz no prazo de 24 horas, após ser efectuado o pedido pelo interessado. XIII. XIII. OS RECURSOS Em matéria de recursos, pretende-se que o seu regime geral seja alterado nalguns aspectos-chave. Tal sucede, por exemplo, em matéria de legitimidade, em que se sugere que a legitimidade para interposição de recurso se estenda a quem seja directa e efectivamente prejudicado pelas sentenças dos tribunais administrativos, mesmo que o recorrente não seja parte principal, nem acessória. Pretende-se, ainda, acrescentar, numa aproximação clara ao regime de processo civil, o instituto da sucumbência, segundo a qual só são susceptíveis de recurso as sentenças que sejam desfavoráveis ao recorrente em valor superior a metade da alçada desse tribunal. No que diz respeito, especificamente, ao recurso de apelação, a Proposta de Lei aponta para uma eventual alteração na extensão dos poderes de cognição dos juízes de apelação e a possibilidade de produção de prova no tribunal de recurso. Por fim, pretende-se, também, a extensão dos poderes de pronúncia do tribunal, em matéria de recurso de revista, bem como a agilização dos pressupostos do recurso 09
per saltum, no sentido de ampliar o seu âmbito de aplicação. XIV. A JURISDIÇÃO RISDIÇÃO ADMINISTRATIVA E FISCAL O ETAF também poderá vir a sofrer algumas alterações sendo que a principal é a eliminação de situações constituídas pela Administração em via de facto, sem que haja título que as legitime, e de impugnação de decisões que impliquem coimas no âmbito de ilícitos de mera ordenação social, por violação de normas de direito administrativo, em matéria de urbanismo. Lisboa, 9 de Junho de 2015 Rogério M. Fernandes Ferreira Vânia Codeço Francisca de Landerset Gomes Por outro lado, eliminam-se, também, as excepções à regra segundo a qual os tribunais administrativos de primeira instância funcionam com juiz singular. Desta forma, a cada juiz compete a decisão, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos. Embora se tratem, apenas, de propostas de alterações, é possível que muitas destas alterações venham a ser efectivadas, pelo que resta aguardar pela discussão e aprovação, em Assembleia da República, da presente Proposta e, depois, pela sua publicação e entrada em vigor. 10