Diálogo Brasil Estados Unidos: o caso do seguro rural

17nov 2015 Diálogo Brasil Estados Unidos: o caso do seguro rural Por Fernanda Schwantes* 1. Apresentação O setor agropecuário está exposto a diferentes elementos de risco, provenientes de fatores climáticos, biológicos e de variações de preços dos produtos, dos insumos e da taxa de câmbio. A mitigação desses riscos torna evidente a necessidade de políticas específicas para o setor e a adoção de mecanismos de gerenciamento de riscos nas propriedades rurais. É nesse contexto que se inserem a política de sustentação de preços e a política de seguro agrícola. *Fernanda Schwantes é Assessora Técnica do Núcleo Econômico/ Superintendência Técnica da CNA. Doutora em Economia Aplicada pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz/Universidade de São Paulo O seguro agrícola contribui para a estabilização financeira dos produtores rurais, pois, em caso de redução de produtividade em uma safra, o produtor não compromete o seu patrimônio para fazer o pagamento dos recursos tomados para o custeio da safra. O seguro minimiza também a pressão por socorro governamental após a ocorrência do sinistro e permite ao produtor rural não reduzir seu pacote tecnológico nas safras subsequentes, em decorrência de sua descapitalização. O gerenciamento de riscos na agropecuária tem sido discutido como o pilar principal de uma nova lei agrícola no Brasil. Como as maiores economias agrícolas do mundo construíram (ao longo de décadas) uma estrutura de seguro abrangente, a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA) tem procurado conhecer a fundo essas experiências, com o objetivo de aprimorar os mecanismos já existentes e demandar novos produtos de seguros, capazes de garantir a estabilidade das propriedades rurais e da produção agropecuária de uma das maiores economias agrícolas do mundo. Assim, no dia 15 de outubro de 2015, a CNA promoveu, em conjunto com o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA), o evento Diálogo Brasil-Estados Unidos, cujo objetivo foi apresentar aos agentes do mercado de seguros agropecuários do Brasil (produtores, associações representantes do setor e companhias seguradoras) o modelo de seguro agrícola norte-americano. A partir dessa referência de experiência bem-sucedida de proteção aos produtores, discutiu-se com os agentes internos desse mercado refinamentos no modelo brasileiro que permitam ampliar a utilização desse instrumento de gerenciamento de riscos pelos produtores. Este artigo tem como escopo estabelecer um paralelo entre a experiência de seguros agropecuários no Brasil e a experiência norte-americana, com base no evento realizado na CNA no dia 15 de outubro de 2015 e em estudos diretamente relacionados ao tema. Durante o evento, a experiência norte-americana foi relatada pelo diretor da Agência de Gestão de Risco dos Estados Unidos (Risk Management Agency RMA/USDA), Brandon Willis, e pelo atuário da RMA, Thomas Worth. A apresentação do modelo de seguro adotado no Brasil e da evolução histórica do seguro agrícola no país foi feita pelo Secretário

de Política Agrícola do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), André Nassar, e pelo Diretor do Departamento de Crédito, Recursos e Riscos do Mapa, Vitor Ozaki. 2. O mercado de seguros agropecuários no Brasil A temática que envolve o seguro rural no Brasil começou a ser debatida em 1948, quando tramitou no Senado Federal um projeto de lei, que, em parte, viria a se transformar na Lei 2.168/1954. Este diploma legal estabeleceu as bases para a implantação do seguro agrícola no Brasil (OZAKI, 2005, p. 54), autorizando a criação da Companhia Nacional de Seguro Agrícola (CNSA) e instituindo o Fundo de Estabilidade de Seguro Agrário. A CNSA foi designada a desenvolver progressivamente operações de seguros agropecuários, ao passo que o fundo tinha a fi nalidade de garantir a estabilidade das operações, atender à cobertura suplementar dos riscos de catástrofe e permitir o gradual ajustamento das tarifas de prêmios. A administração dos recursos fi cava a cargo do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB). O Decreto 35.370/1954 regulamentou as operações de seguro rural no Brasil e conferiu à CNSA a responsabilidade pela sua execução. A CNSA realizou operações por 13 anos, interrompendo suas atividades em 1966, pelo Decreto-Lei 73, art. 141. A experiência pouco exitosa do seguro rural no Brasil nesse período deveu-se à centralização das decisões da CNSA na cidade do Rio de Janeiro e ausência de um programa de seguro agrícola que considerasse as particularidades regionais (OZAKI, 2005, p. 64-65). Por meio do Decreto-Lei 73/1966, foi instituído o Sistema Nacional de Seguros Privados, constituído pelo Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), pela Superintendência de Seguros Privados (Susep), pelo Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), pelas sociedades autorizadas a operar em seguros privados e pelos corretores habilitados. O Decreto-Lei 73/1966 criou, ainda, o Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (FESR), com a fi nalidade de garantir a estabilidade das operações e atender à cobertura suplementar dos riscos de catástrofe, e atrelou o seguro rural às operações de fi nanciamento das instituições ligadas ao Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). Em 1973, por meio da Lei 5.969, foi criado o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro), mas as operações só foram iniciadas em janeiro de 1975. Esse programa surgiu como um seguro de crédito, pois a sua contratação limitava-se aos benefi ciários do crédito rural. A contratação do seguro tornou-se obrigatória para os mutuários das operações de crédito agrícola ou pecuário pela Resolução 548, de 1979, permanecendo facultativa no caso do crédito de investimento. A administração do Proagro fi cou a cargo do Banco Central do Brasil, que tinha como principais atribuições a formulação e o aperfeiçoamento das normas, a fi scalização, a movimentação dos recursos e a análise dos pedidos de reconsideração. As instituições fi nanceiras autorizadas a operar com crédito rural intermediavam a transação entre o Banco Central e os mutuários (produtores e suas cooperativas). Os órgãos de fi scalização fi liados à Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater) eram responsáveis pela realização dos laudos de inspeção (OZAKI, 2005, p. 73). Entre as receitas do Proagro, estavam as dotações do Orçamento da União, para cobertura de défi cits que eventualmente viessem a ocorrer. Até 1988, as dívidas do programa eram quitadas pelo Banco Central, que era ressarcido pelo Tesouro Nacional ao fi nal de cada exercício fi nanceiro, e, posteriormente, os adicionais recolhidos eram revertidos à conta do Tesouro. Com a Constituição de 1988, o Banco Central foi impedido de conceder empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não fosse instituição fi nanceira (art. 164). Em 1989, o Banco Central parou de efetuar os ressarcimentos 2

das indenizações requeridas e, em 1990, o Banco do Brasil suspendeu as indenizações aos benefi ciados. Do início das suas operações até 1993, o Proagro acumulou défi cit de US$ 1,6 bilhão, tendo sido marcado, nessa primeira fase, pelos atrasos e pelo não pagamento dos débitos pendentes, por defi ciências técnico-operacionais e pela ocorrência de fraudes (OZAKI, 2005). A Lei 8.171/1991, conhecida como Lei Agrícola, introduziu mudanças importantes no Proagro, tratadas no Capítulo 16. O Banco Central foi mantido como responsável pela administração do programa e elaboração de normas, com a participação do Conselho Nacional de Política Agrícola (CNPA). Essas normas estavam sujeitas à aprovação do Conselho Monetário Nacional. Pela mesma lei, as instituições fi nanceiras foram consideradas agentes do programa e responsáveis pela apuração das perdas e pagamento das indenizações. O acompanhamento e avaliação do programa nos anos subsequentes fi caram a cargo do Comitê Permanente e a análise dos recursos relativos à apuração de danos foi atribuída à Comissão Especial de Recursos (CER). Entre 1995 e 1996, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), em parceria com instituições de ensino e pesquisa, implantou o Projeto de Redução de Riscos Climáticos na Agricultura, que culminou no zoneamento agrícola. O zoneamento baseia-se no estabelecimento, por município, de períodos adequados de plantio por espécie, tipo de solo e ciclo da cultivar, que devem ser seguidos pelo agricultor visando minimizar as perdas decorrentes de adversidades climáticas (BUAINAIN; VIEIRA, 2011, p. 47). O Zoneamento Agrícola de Risco Climático (Zarc) recebe revisão anual e é publicado por meio de portarias no Diário Ofi cial da União e no portal do MAPA. Atualmente, o Zarc contempla 40 culturas, 15 de ciclo anual e 24 culturas permanentes, e os estudos estão disponíveis para 24 unidades federativas. Em 1997, o Proagro passou a diferenciar os produtores segundo o fato de estarem ou não enquadrados no zoneamento agrícola, cobrando adicionais (prêmio pago pelo produtor, incidente sobre o valor nominal do orçamento do empreendimento enquadrado) diferenciados dos produtores que respeitassem o cronograma de plantio por município e cultura. Atualmente, a contratação do Proagro é obrigatória apenas para tomadores de crédito rural amparados pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), conforme previsto no Manual de Crédito Rural (MCR). As principais diferenças entre o Proagro e o seguro agrícola estão apresentadas no Quadro 1. Características Seguro Agrícola Proagro Regulação e operação Valor Segurado Riscos Cobertos Comprovação de sinistro Indenização Pagamento É regulamentado pela Superintendência de Seguros Privados (Susep), o órgão responsável pelo controle e fi scalização dos mercados de seguro e resseguro, e operado por companhias seguradoras. Pode ser o valor fi nanciado ou valores acima do recurso de custeio, incluindo recursos próprios. Excesso de chuvas, geada, granizo, incêndio, raio, seca, tromba d água, ventos fortes e frios, variação excessiva de temperatura. São realizadas vistorias juntamente com o segurado, que assina o laudo se aprová-lo. O produtor é indenizado de acordo com o percentual contratado na apólice. Realizado após o recebimento da documentação completa. Quadro 1 Principais diferenças entre o seguro agrícola e o Proagro Fonte: Adaptado de Ozaki (2005). É administrado pelo Banco Central e operado por instituições fi nanceiras autorizadas a operar em crédito rural. Valor segurado constitui-se do valor fi nanciado e de recursos próprios do benefi ciário, utilizados em custeio rural. Chuva excessiva, geada, granizo, seca, variação excessiva de temperatura, ventos fortes, ventos frios, doença ou praga sem método difundido de combate, dependendo da cultura e do zoneamento agrícola. O benefi ciário comunica o sinistro ao agente do programa, responsável pela solicitação de perícia e posterior análise do pedido. O produtor é indenizado em até 100% do limite de cobertura do programa. O pagamento é realizado somente no fi nal da colheita, após a liberação do Banco Central. 3

2.1. O Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) A Lei 10.823/2003 criou o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) 1, autorizando o Poder Executivo a conceder subvenção econômica em percentual ou valor do prêmio do seguro rural, desde que o seguro seja contratado com sociedades autorizadas a operar em seguros pela Susep. Segundo Almeida (2007) e Ramos (2009), essa medida estabeleceu as bases para o início da massifi cação do seguro rural, pois reduziu o preço do seguro pago pelos produtores rurais. Nesse programa, o Mapa divulga, por meio do Plano Agrícola e Pecuário, os percentuais de subvenção por tipo de cultura e por regiões (prioritárias ou não) e o limite de subvenção por benefi ciário. Esses valores são defi nidos no âmbito do Comitê Gestor do Seguro Rural (CGSR), que é composto por um representante do Mapa, que o preside, um representante da Secretaria de Política Agrícola do Mapa, um representante do Ministério da Fazenda, um representante da Secretaria do Tesouro Nacional, um representante do Ministério do Desenvolvimento Agrário, um representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, um representante da Superintendência de Seguros Privados. Para concorrer à subvenção, o produtor rural negocia a apólice com uma seguradora habilitada pelo Mapa e recebe desconto no valor do prêmio em montante igual à subvenção. A seguradora submete a apólice ao Sistema de Subvenção Econômica ao Prêmio do Seguro Rural do Mapa (SISSER) e a proposta, sendo classifi cada, recebe a subvenção do Mapa. Os resultados do PSR estão apresentados na Tabela 1. Tabela 1 Evolução do Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) Ano Importância segurada (R$) Área segurada (hectares) Apólices contratadas (unidades) Produtores atendidos Prêmio de seguro (R$) Subvenção (R$) 2005 126.637.756 68.148 849 849 8.684.371 2.314.919 2006 2.869.325.774 1.560.349 21.779 16.653 71.119.010 31.121.861 2007 2.706.036.105 2.276.245 31.637 27.846 127.741.170 60.961.993 2008 7.209.176.951 4.762.902 60.120 43.642 324.744.319 157.544.956 2009 9.684.244.863 6.669.296 72.737 56.306 477.785.800 259.610.965 2010 6.541.634.782 4.787.641 52.880 38.211 368.169.101 198.277.600 2011 7.339.468.652 5.582.137 57.885 40.109 466.393.330 253.451.980 2012 8.782.214.959 5.243.272 63.328 43.538 571.375.578 318.167.934 2013 16.843.679.547 9.603.429 101.850 65.556 1.001.347.383 557.852.228 2014 18.598.703.498 9.966.141 118.204 nd 1.236.707.704 693.529.746 Fonte: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (2015). 2.2. Modelo de Negociação Coletiva do Seguro Rural Em 2015, um modelo de negociação coletiva foi utilizado de forma experimental pelo Mapa para a cultura da soja. Foram disponibilizados R$ 30 milhões de subvenção ao prêmio de seguro rural, distribuídos para o atendimento de até doze listas (carteiras) de produtores, geridas por entidades representativas de classe, no valor de R$ 2,5 milhões cada. Para concorrer à subvenção no modelo de negociação coletiva do seguro rural, as entidades representativas de classes encaminharam ao Mapa listas de produtores candidatos 1 A Lei 10.823/2003 foi regulamentada pelo Decreto 5.121/2004, defi nindo os benefi ciários do PSR, as competências do Comitê Gestor Interministerial do Seguro Rural (CGSR), entre outras providências. 4

à subvenção ao prêmio do seguro rural (carteira de produtores), atendendo, pelo menos, um dos critérios abaixo: a. Contemplar 500 registros de benefi ciários (CPF/CNPJ, sem repeti-los); b. Amparar 50.000 hectares. A ordem de classifi cação das listas considerou os seguintes aspectos: a. Número de benefi ciários da lista em relação a todos os potenciais benefi ciários; b. Área da lista a ser amparada em relação a área total recebida para potencial subvenção; c. Coefi ciente de variação da produtividade ao longo dos últimos cinco anos em relação ao coefi ciente de produtividade do universo de listas; d. Número de anos em que a produtividade foi informada, sendo necessário que cada potencial benefi ciário informasse no mínimo dois anos de produtividade. Esses fatores foram ponderados, compondo um índice de classifi cação. Foram classifi - cadas nove listas e as demais automaticamente eliminadas do processo seletivo. Após o envio das apólices pelas seguradoras, seis listas tiveram as apólices validadas pelo Mapa, totalizando 2.950 apólices aprovadas para o recebimento da subvenção no modelo de negociação coletiva 2. Produtores que já haviam contratado uma apólice de seguro para o ano-safra 2015/2016 puderam concorrer no modelo de negociação coletiva, desde que a seguradora com a qual o seguro foi contrato abrisse a possibilidade de estornar parte do prêmio caso o produtor fosse contemplado pela subvenção. 3. O mercado de seguros agropecuários nos Estados Unidos Em 1938, a Companhia Federal de Seguro Agrícola (Federal Crop Insurance Corporation FCIC), ligada ao Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA) foi criada, oferecendo cobertura de seguro a poucos produtos. Nos primeiros anos de operação da Companhia, o índice de sinistralidade (relação entre o montante de indenizações pagas e o total de prêmios arrecadados) foi elevado e a área coberta pelo seguro, bastante reduzida. Em 1974, apenas 7,5% da área colhida e 2,9% do valor total da produção norte-americana estavam seguradas (OZAKI, 2005, p. 14). Em 1980, a Lei Federal do Seguro Agrícola (Federal Crop Insurance Act) garantiu que o Programa de Seguro Agrícola de Riscos Múltiplos (Multiple Peril Crop Insurance MPCI) seria a principal forma de proteção contra desastres. Para incentivar a participação do setor produtivo agropecuário foi elevado o subsídio ao prêmio do seguro para, no mínimo, 30% do valor do prêmio para os níveis de cobertura de produtividade de 50% e 65% (OZAKI, 2005, p. 15). Houve, porém, baixa adesão dos produtores e o desempenho do MPCI foi pouco satisfatório. Segundo Ozaki (2005, p. 17-18), de 1981 a 1994, o programa apresentou défi cits consideráveis. O índice médio de sinistralidade do período fi cou em 1,41 e, apenas em 1994, foi menor que um. As indenizações pagas superaram o total de prêmios arrecadados em US$ 3,3 bilhões. [...] A taxa de participação aumentou lentamente: de 10%, em 1980, para 38% em 1994. Havia a obrigatoriedade de adesão ao MPCI para os benefi ciários do programa de assistência desastre, um programa governamental de ajuda aos produtores que fossem atingidos por um evento climático generalizado (OZAKI, 2005, p. 18). Em 1994, a Lei de Reforma do Seguro Agrícola (Federal Crop Insurance Reform Act) trouxe novas mudanças: 2 http://www.agricultura.gov.br/politica-agricola/seguro-rural/negociacao-coletiva 5

a. Permitiu que o nível de cobertura variasse entre 50% e 75%, em múltiplos de 5%; b. Criou um programa de apoio para culturas não cobertas pelo seguro (Non-Insured Assistance Program NAP); c. Tornou obrigatória a participação no MPCI dos produtores interessados em se benefi ciar de outros programas agrícolas governamentais; d. Introduziu a cobertura catastrófi ca (Catastrophic Coverage Level CAT) como o nível de cobertura mínima do MPCI; e. Elevou o percentual de subsídio ao prêmio do seguro agrícola. Em 2000, uma nova reforma foi conduzida, elevando ainda mais o percentual de subsídio ao prêmio de seguro e incentivando o desenvolvimento de produtos de seguro privado. Atualmente, o programa de seguro norte-americano está disponível para aproximadamente 130 culturas, principalmente commodities e culturas especiais e é bastante limitado para a pecuária. Os níveis de cobertura variam de 50% a 85%. Os produtos de seguro cobrem produtividade, faturamento, toda a fazenda e há o seguro de índice, sendo que o seguro de faturamento é o preferido pelos produtores norte-americanos (cobertura para perdas individuais e proteção para o risco de oscilações desfavoráveis de preços). Em 2014, aproximadamente 75% do montante arrecadado em prêmio de seguro agrícola era proveniente do seguro de faturamento. Os eventos cobertos pelo seguro são condições climáticas adversas, fogo, insetos, doenças, terremoto, erupção vulcânica e falhas na oferta de água para irrigação. A estrutura organizacional do mercado de seguros agropecuários nos Estados Unidos está representado na Figura 1. Figura 1 Estrutura do programa de seguro agrícola norte-americano Fonte: United States Department of Agriculture USDA (2015). A Agência de Gerenciamento de Risco (RMA/USDA) é responsável pela criação de políticas de seguro, pela defi nição das taxas de prêmio do seguro e pela supervisão das companhias seguradoras privadas. As companhias seguradoras privadas são os ofertadores dos produtos de seguro aprovados pela RMA (para 2016, estão aprovadas 17 seguradoras nos Estados Unidos). As companhias seguradoras aprovadas são obrigadas 6

a cumprir o acordo de resseguro, que trata das despesas administrativas e operacionais, dos termos de resseguro e da observância e controle dos requisitos de qualidade. 4. Conclusões Embora o seguro agrícola seja um dos principais instrumentos para a redução dos riscos inerentes à atividade agropecuária e para os possíveis efeitos alocativos e distributivos 3 caso esses riscos se concretizem em perdas efetivas, existem poucos sistemas de seguro utilizados em larga escala no mundo. Os Estados Unidos tem hoje uma política de seguros bastante abrangente (cerca de 90% da área coberta por seguro), resultado de demorado processo de aprimoramento. No Brasil, o seguro cobre aproximadamente 10% da área utilizada com agricultura e as 119 mil apólices contratadas em 2014 cobriram o equivalente a 4,1% do valor bruto da produção agropecuária. Nos países em que o seguro rural é utilizado de forma massifi cada, como nos Estados Unidos, o setor público tem papel fundamental no desenvolvimento do mercado. No Brasil, o Programa de Subvenção ao Prêmio de Seguro Rural (PSR), iniciado em 2003, permitiu o aumento da utilização desse instrumento de política agrícola, ao reduzir o preço pago pelos produtores rurais. No entanto, a liberação dos recursos previstos para a subvenção tem apresentado problemas desde 2009. Em 2015, do montante previsto de R$ 700 milhões para a subvenção ao prêmio de seguro rural, restaram R$ 316,7 milhões, após a liquidação de dívidas com as seguradoras de 2014 e de cortes orçamentários. Nos Estados Unidos, está previsto na Farm Bill 2014-2018, recursos da ordem de US$ 39 bilhões para o seguro agrícola; em média, US$ 7,8 bilhões por ano. A despeito das diferenças signifi cativas no volume alocado de recursos no Brasil e nos Estados Unidos para o seguro agrícola, o conhecimento do funcionamento do mercado de seguros americano e as difi culdades enfrentadas para a construção desse modelo pode acelerar o processo de ampliação e consolidação dessa política no Brasil, em especial em um momento em que os mecanismos de gerenciamento de riscos da produção tem sido o foco da construção de uma nova lei agrícola no país. Referências Almeida, S. W. Massifi cação das operações do seguro rural: o grande desafi o brasileiro. Revista de Política Agrícola, n. 4, p. 21-26, 2007. BUAINAIN, A. M.; VIEIRA, P. A. Seguro agrícola no Brasil: desafi os e potencialidades. Revista Brasileira de Risco e Seguro, v. 7, n. 13, p. 39-68, 2011. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. http://www.agricultura.gov.br/politica-agricola/seguro-rural/relatorios OZAKI, V. A. Métodos atuariais aplicados à determinação da taxa de prêmio de contratos de seguro agrícola: um estudo de caso. 2005. 324 f. Tese (Doutorado em Ciências, Área de Concentração: Economia Aplicada) Universidade de São Paulo, Piracicaba, São Paulo, 2005. RAMOS, R. C. O seguro rural no Brasil: origem, evolução e proposições para aperfeiçoamento. Informações Econômicas, v. 39, n. 3, 2009. 3 Efeitos alocativos e distributivos: impactos sobre o endividamento do setor, variações no emprego, reduções no nível de atividade do setor e de setores correlatos, nos quais o setor agropecuário é consumidor ou fornecedor. 7