Parecer da ERSAR sobre a minuta do contrato de concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Lisboa e Vale do Tejo, entre o Estado Português e a Águas de Lisboa e Vale do Tejo, SA Data 2015-06-30 1. O pedido Foi solicitada, pelo Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e da Energia (MAOTE) a emissão de parecer da ERSAR sobre a minuta do contrato de concessão a celebrar entre o Estado e a Águas de Lisboa e Vale do Tejo, S.A., a qual deu entrada na ERSAR, em 2015-05-25, acompanhada dos seguintes anexos: Anexo I Projeto Global do Sistema; Anexo II - Áreas Abrangidas pelo Sistema; Anexo III Estudo de Viabilidade Económica e Financeira (EVEF); Anexo IV Metodologia para a Quantificação dos Volumes de Águas Residuais Afluentes às Infraestruturas do Sistema Multimunicipal; Anexo V Minuta de Contrato de Fornecimento de Água e Minuta de Contrato de Recolha de Efluentes - Utilizador Municipal; Anexo VI Minuta o Contrato de Fornecimento de Água e Minuta de Contrato de Recolha de Efluentes Utilizador Final; Anexo VII Regulamento de Funcionamento da Comissão de Acompanhamento da Concessão do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento de Lisboa e Vale do Tejo De referir que não foram remetidas as peças desenhadas da solução apresentada, apesar de virem indicadas no índice do projeto global. Não foi ainda disponibilizada informação sobre os pressupostos técnicos que fundamentam o modelo económico e que permitiriam à ERSAR uma análise mais crítica da evolução da procura e dos custos. Não tendo sido disponibilizados à ERSAR os pareceres emitidos pelos municípios no âmbito do processo de criação do novo sistema 1 /16
multimunicipal (incluindo os municípios exteriores ao sistema e abrangidos pelo regime da uniformidade tarifária), a presente análise não pôde ainda beneficiar do conhecimento da perspetiva dos municípios utilizadores. Em 18 e 24 de junho foram realizadas reuniões, nas instalações da ERSAR, com o Gabinete do MAOTE, sendo que nesta última data estiveram igualmente presentes representantes da Águas de Portugal, no sentido de prestar esclarecimentos sobre os EVEF apresentados. Na sequência destas reuniões a ERSAR remeteu ao Gabinete do MAOTE alguns comentários e sugestões ao clausulado do contrato de concessão, decorrentes da análise preliminar da documentação recebida, registando-se com agrado o acolhimento de várias das propostas apresentadas, particularmente no que respeita aos seguintes aspetos: i) Definição de objetivos a cumprir pela concessionária, materializados em indicadores de desempenho e gestão, que servirão de referência para a monitorização do cumprimento do contrato de concessão; ii) Garantia de que eventuais custos decorrentes de ineficiência na prestação do serviço não são suportados pelas tarifas, nomeadamente não sendo incorporado nos desvios de recuperação de gastos, o que significa que não existe uma identidade total entre a remuneração acionista prevista na construção das tarifas e a remuneração devida aos acionistas; iii) Clarificação das condições de aplicação das regras do regulamento tarifário ainda durante o período de convergência tarifária, nomeadamente para efeitos de definição pela entidade reguladora dos desvios de recuperação de gastos; iv) Clarificação da intervenção da entidade reguladora e das obrigações de prestação pela concessionária da informação necessária às decisões da ERSAR; v) Emissão de recomendações pelo concedente à concessionária com vista a assegurar o cumprimento dos objetivos e metas fixados; vi) Necessidade de autorização pelo concedente quanto à celebração de todos os contratos com os utilizadores, independentemente do respetivo conteúdo; vii) Penalização através de multas contratuais dos incumprimentos relativos aos objetivos e aos investimentos definidos contratualmente. 2/16
2. Enquadramento O Decreto-Lei n.º 94/2015, de 29 de maio, procedeu à criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Lisboa e Vale do Tejo em substituição de oito sistemas multimunicipais atualmente existentes, e uma nova entidade gestora desse sistema - a Águas de Lisboa e Vale do Tejo, S. A. - que sucede nos direitos e obrigações das oito sociedades atualmente existentes, a saber: i) Águas do Norte Alentejano, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte Alentejano, criado pelo Decreto-Lei n.º 128/2000, de 6 de julho; ii) Águas do Zêzere e Coa, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Alto Zêzere e Côa, criado pelo Decreto-Lei n.º 121/2000, de 4 de julho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 185/2000, de 10 de agosto; iii) SANEST - Saneamento da Costa do Estoril, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de saneamento da Costa do Estoril, criado pelo Decreto-Lei n.º 142/95, de 14 de junho, alterado pela Lei n.º 92-A/95, de 28 de dezembro; iv) SIMARSUL - Sistema Integrado Multimunicipal de Águas Residuais da Península de Setúbal, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de saneamento de águas residuais da península de Setúbal, criado pelo Decreto-Lei n.º 286/2003, de 8 de novembro; v) SIMTEJO - Sistema Integrado dos Municípios do Tejo e Trancão, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de saneamento do Tejo e Trancão, criado pelo Decreto-Lei n.º 288-A/2001, de 10 de novembro; vi) Águas do Centro, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Raia, Zêzere e Nabão, criado pelo Decreto-Lei n.º 197-A/2001, de 30 de junho; vii) Águas do Oeste, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Oeste, criado pelo Decreto-Lei n.º 305-A/2000, de 24 de novembro, viii) Águas do Centro Alentejo, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Alentejo, criado pelo Decreto-Lei n.º 130/2002, de 11 de maio. 3/16
A minuta de contrato ora em análise procede à atribuição da concessão deste sistema à Águas de Lisboa e Vale do Tejo. Nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 24.º dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela Lei n.º 10/2014, de 6 de março, compete a esta entidade emitir pareceres no âmbito de atribuição e contratualização de concessões multimunicipais, os quais devem ser publicitados no respetivo sítio da Internet e remetidos a todas as entidades interessadas. Nos termos do n.º 4 e 5 do mesmo preceito todas as entidades sujeitas à atuação da ERSAR (previstas no n.º 1 e 2 do artigo 4.º dos Estatutos) que tomem decisões desconformes às recomendações ou aos pareceres da ERSAR previstos na alínea f) do n.º 1, ficam obrigadas ao dever de fundamentação expressa da decisão, com a exposição circunstanciada dos fundamentos de facto e de direito que justifiquem a motivação do ato, bem como a publicitar na página na Internet da ERSAR e no da entidade decisora a decisão tomada. A ERSAR já teve oportunidade de emitir parecer sobre a minuta de decreto-lei de constituição do novo sistema multimunicipal de Lisboa e Vale do Tejo e anteriores versões do contrato de concessão, através das informações com a referência I- 001753/2013, de 2013-11-22, e I- 00517/2015, de 2015-03-11. Analisados os documentos agora remetidos, constata-se que as considerações tecidas pela ERSAR nas aludidas informações foram parcialmente atendidas, conforme será adiante assinalado, não tendo sido apresentada a justificação da manutenção de algumas das soluções que foram objeto de parecer negativo pela ERSAR. 3. Considerações gerais Uma vez que o sistema se encontra já criado pelo Decreto-Lei n.º 94/2015, de 29 de maio, o contrato de concessão e a presente análise estão condicionadas pelas soluções que foram consagradas no referido diploma (na medida em que o contrato não pode dispor contra a lei). De todo o modo, não se pode deixar de notar que se mantêm as preocupações expressas pela ERSAR na informação I-00517/2015, relativas aos aspetos do diploma que não foram alterados. Nas informações I-001753/2013 e I-00517/2015, a ERSAR levantou um conjunto de questões relativas às razões e impactos da opção de delegar na EPAL a gestão do sistema concessionado à Águas de Lisboa e Vale do Tejo, essencialmente por potenciar conflitos de interesse (na medida em que se prevê que a EPAL faça a gestão de dois sistemas que são fornecedor e cliente um do outro) e criar dificuldades acrescidas em termos de controlo dos custos associados a cada 4/16
atividade da EPAL (gestão do próprio sistema e do sistema concessionado à Águas de Lisboa e Vale do Tejo), sem prejuízo de se ter reconhecido através do Decreto-Lei n.º 94/2015 o alargamento da regulação económica da ERSAR à EPAL. Mantém-se particularmente válida a necessidade de rever as bases legais das concessões de sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais (cuja última alteração e republicação foi operada pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto), no sentido de uniformizar as regras de funcionamento destas novas concessões com as duas outras concessões que não foram abrangidas pelas agregações (Algarve e Santo André), em todos os aspetos que não decorrem exclusivamente do processo de agregação, muito particularmente em matéria de regulação económica. Sem prejuízo de, nos pontos seguintes, se realizar uma análise mais focada no disposto no contrato de concessão e respetivos anexos, cumpre começar por tecer algumas considerações gerais sobre as implicações da criação do sistema e da contratualização da concessão nos termos ora propostos. A agregação dos sistemas multimunicipais tem como vantagem a harmonização tarifária a uma escala mais ampla, promovendo a equidade territorial e contribuindo, por via do alargamento da solidariedade regional, para a resolução dos problemas de sustentabilidade económica e financeira de entidades do setor, designadamente os défices tarifários. No caso do serviço de abastecimento de água a solidariedade é ainda imposta a municípios externos ao sistema multimunicipal (abrangidos pelo regime da uniformidade tarifária), cuja realidade do serviço prestado não é absolutamente idêntica. Conforme afirmado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 94/2015, de 29 de maio, a agregação dos sistemas multimunicipais existentes em sistemas novos de maior dimensão, pretendeu ainda promover a obtenção de economias de escala que garantam a sustentabilidade económica, social e ambiental dos serviços, objetivo que a ERSAR reconhece como válido. Na data de apreciação da minuta do diploma acima referida, a ERSAR não teve oportunidade de analisar e pronunciar-se sobre a racionalidade técnica e financeira do desenho do sistema e das condições financeiras a ele subjacentes, na medida em que não dispunha de informação suficiente. O estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF), ora remetido, não demonstra, porém, o benefício da agregação no que diz respeito à diminuição dos gastos de exploração, totais ou 5/16
CMVMC + FSE + Pessoal: milhões de / ano unitários, face aos observados para o conjunto dos sistemas extintos, pelo que não se encontram evidenciados potenciais ganhos de escala. O gráfico seguinte ilustra a evolução dos custos unitários previstos no EVEF do sistema de Lisboa e Vale do Tejo, comparando-os com os custos unitários históricos observados nos quatro exercícios anteriores com informação real. 0,35 Gastos históricos (2011/14) e previsionais (2015/45): CMVMC + FSE + Pessoal (a preços constantes de 2015) Gastos unitários 160 0,30 140 Gastos unitários: /m 3 0,25 0,20 0,15 0,10 Gastos (CMVMC + FSE + Pessoal) 120 100 80 60 40 0,05 20 0,00 2011 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 0 Verifica-se que as projeções de gastos de exploração têm implícito um aumento do custo unitário face aos valores históricos observados nos últimos exercícios de cada uma das concessionárias extintas, ao contrário do que seria de esperar em função das condições de racionalidade económica e de geração de economias de escala que serviu de base ao estabelecimento das agregações. A observação da evolução dos custos unitários a preços constantes da nova concessionária (sempre superior a 0,308/m3) revela que a entidade resultante da agregação não volta a atingir, no período da concessão, o custo unitário verificado nas atuais concessões (inferior a 0,300/m3). Note-se que nos anos históricos utilizados na comparação se observaram os níveis de gastos mais elevados da última década, apesar das restrições introduzidas pelas restrições orçamentais a que o setor empresarial do Estado esteve sujeito em resultado da vigência do programa de ajustamento económico e financeiro. Embora algumas rubricas de gastos diminuam, os gastos com fornecimentos e serviços externos aumentam 12,2 milhões de euros de 2014 para 2015, diminuindo em 3 milhões de euros em 2016 e retomando depois uma trajetória estável nos anos seguintes. No EVEF são apresentadas variações de rubricas de gastos elevadas entre 2014 e 2015, como as que dizem respeito a subcontratos (3,1 milhões de euros, 114%), a tratamento de resíduos (1,2 milhões de euros, 28%), 6/16
a trabalhos especializados não especificados (3,9 milhões de euros, 102%), a conservação e reparação (1,1 milhões de euros, 16%), a eletricidade (4,1 milhões de euros, 22%) e a limpeza, higiene e conforto (1,3 milhões de euros, 255%). Relativamente a esta questão, importa notar que o somatório dos orçamentos aprovados para as concessionárias extintas, os quais foram elaborados há cerca de um ano e sem a perspetiva da agregação, é inferior ao valor que consta do EVEF para 2015. Acresce que a variação abrupta não pode ser justificada pela realização de investimento, cujo efeito nos custos seria mais distribuído no tempo. Note-se que as quantidades que serviram de base ao apuramento dos custos unitários são superiores às quantidades históricas para todo o horizonte da projeção, permanecendo como único motivo para o aumento dos gastos unitários face aos valores históricos a variação dos gastos anuais previsionais. Com efeito, seria preferível obter custos unitários a partir de caudais fornecidos, no caso de abastecimento, ou de caudais tratados, no caso de saneamento, mas o EVEF apenas contém os volumes faturados previsionais. Os gastos previsionais com FSE incluem ainda uma rubrica de custos denominada «fee de gestão» calculada pela aplicação de 1,5% ao valor da faturação anual. No entanto, considera-se normalmente que a gestão dos sistemas multimunicipais é remunerada através dos seus órgãos sociais, acrescendo ainda que a ERSAR tem vindo a referir, nos pareceres sobre sistemas multimunicipais em criação, que os valores de «fee de gestão» não devem ser considerados no EVEF ou praticados na gestão corrente, uma vez que os serviços específicos (billing, contabilidade, etc.) são suportados pelas concessionárias e registados nas suas contas (na rubrica «serviços partilhados»), configurando o «fee de gestão» uma remuneração excedentária e injustificada dos acionistas. Por outro lado, e sem prejuízo de a decisão de inclusão dos municípios no sistema caber ao Estado, afigura-se essencial promover as condições para um bom relacionamento entre a concessionária e os municípios utilizadores, tentando resolver os conflitos existentes e minimizar as situações que possam potenciar novos conflitos. Na análise do diploma, a ERSAR alertou para um conjunto de municípios que ainda não haviam procedido à integral realização do capital social ou à ligação dos seus sistemas municipais ao sistema multimunicipal. Admite-se que a uniformização tarifária e o abandono dos valores mínimos (salvo se por motivo imputável aos utilizadores) possam contribuir para vencer alguma 7/16
resistência dos municípios, embora não sejam uma garantia de sucesso. De todo o modo subsistem algumas dúvidas sobre a aplicação do regime dos valores mínimos nos termos que serão melhor detalhados no ponto 5.3 do presente parecer. Importa ainda notar que alguns municípios que estavam efetivamente ligados aos sistemas multimunicipais existentes foram celebrando protocolos com as concessionárias relativamente à faturação dos serviços, que proporcionavam a aplicação de regras distintas das que resultavam dos contratos de concessão e dos contratos de fornecimento/recolha então em vigor (sem prejuízo dos alertas que foram sendo feitos pela ERSAR para a necessidade de cumprimento do contrato e eventuais efeitos negativos desta prática na equidade entre utilizadores). O Decreto- Lei que procedeu à criação do sistema estabelece que os contratos de fornecimento e de recolha se mantêm em vigor até serem substituídos. Não se pode, assim, deixar de alertar para a importância de corrigir as situações atrás descritas, que implicavam tratamentos diferenciados dos utilizadores e punham em causa a recuperação dos custos nos termos contratualmente previstos. 4. Aspetos críticos 4.1. Monitorização do cumprimento do plano de investimentos inicial No sentido de avaliar a correspondência das empreitadas previstas no Cronograma físico e financeiro constante do apêndice III ao anexo I com o Projeto Global (corpo do anexo I) e a sua adequação aos objetivos fixados para a concessão, deve aquele documento ser complementado com informação que apresente o mesmo nível de detalhe do Projeto Global (com a designação das infraestruturas a construir por empreitada). O detalhe acima exigido é ainda importante para assegurar a articulação com os sistemas municipais e prevenir eventuais disfunções entre as intervenções em alta e em baixa, na medida em que permite o conhecimento atempado por parte dos municípios do cronograma físico e financeiro das empreitadas a realizar na sua área geográfica. Releve-se que a redação do n.º 2 da cláusula 32.ª parece mais permissiva do que a Base XIX do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto e o n.º 2 da Base XIX do Decreto-Lei 162/96, de 4 de setembro, republicado pelo Decreto- Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto, que só admite a exclusão da responsabilidade da concessionária pelo incumprimento dos prazos de construção na hipótese de ocorrência de 8/16
motivos de força maior, atendidos pelo concedente. Este comentário é igualmente válido para o n.º 1 da cláusula 2.ª da minuta dos contratos a celebrar com os utilizadores. 4.2. Reposição do equilíbrio económico e financeiro da concessão Uma vez que está prevista a revisão quinquenal dos pressupostos técnicos e económicos da concessão no âmbito da apresentação dos projetos tarifários, e um mecanismo de recuperação de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos, considera-se que a possibilidade ainda acrescida de reequilíbrio, prevista na cláusula 49.ª, é desnecessária e causa desestabilização na gestão do contrato (processos de revisão morosos), devendo por esse motivo ser eliminada. Note-se que não se detetam motivos de reposição do equilíbrio que não estejam já contemplados pelos mecanismos de recuperação de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos (nomeadamente a modificação unilateral do contrato ou alterações legislativas). Poder-se-ia argumentar que a cláusula 49.ª permite que a reposição do equilíbrio não seja feita apenas por via tarifária, podendo, portanto, ser usada em alternativa aos outros mecanismos. De todo o modo, não se pode deixar de notar que não existe histórico de alguma reposição ter sido feita através de compensação direta do concedente (alínea b) do n.º 1 da cláusula 4.ª), sendo que a alteração do plano de investimentos pode ser acordada entre as partes mesmo sem que a presente cláusula exista (e ter por efeito repor o equilíbrio, dispensando o ajuste das tarifas). 4.3. Clarificação do âmbito do serviço principal e das atividades complementares Embora se possa descrever o objeto e âmbito da concessão como a prestação dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais aos municípios incluídos na área de intervenção do sistema multimunicipal (vide cláusula 2.ª anexos I - projeto global) e II - áreas abrangidas pelo sistema), importa assinalar a necessidade de clarificação de algumas questões relativas às entidades que devem ou não ser consideradas utilizadores destes serviços concessionados. Existem, na área de intervenção do sistema multimunicipal de Lisboa e Vale do Tejo, subsistemas atualmente geridos por juntas de freguesia (servidos por captações próprias destas), sendo que, o projeto global em análise prevê que o sistema multimunicipal passe a servir algumas dessas áreas. Algumas destas ligações já se encontravam previstas nos contratos dos sistemas extintos mas não foram realizadas (contribuindo para a verificação de consumos inferiores aos mínimos definidos no contrato de concessão). No sentido de promover a resolução destes problemas, 9/16
afigura-se importante que, nas situações em que a prestação do serviço pelas juntas de freguesia seja feita ao abrigo de protocolos de delegação de competência, seja reconhecida a possibilidade de os municípios transmitirem para essas juntas de freguesia a posição de utilizador do sistema multimunicipal (para a respetiva área de intervenção), sendo, nesse caso, necessário repartir responsabilidades em matéria de valores mínimos. Admite-se que a redação do n.º 3 da cláusula 2.ª, ao estabelecer que as entidades gestoras dos sistemas municipais abrangidos pelo sistema são consideradas utilizadores do mesmo, permite a inclusão, nesta categoria, das juntas de freguesia. No entanto, considera-se importante salientar esta realidade e alertar para a necessidade de definição de critérios de repartição de responsabilidades nestas situações. Por outro lado, a possibilidade de prestação do serviço a pessoas singulares ou coletivas, públicas ou privadas, encontra-se prevista na cláusula 2.ª, enquanto distribuição direta ou recolha direta integrada (serviço principal), e também na cláusula 4.ª, enquanto atividade acessória ou complementar. Porque a integração numa ou noutra categoria tem implicações em matéria das obrigações assumidas pela concessionária e de regime tarifário (e na escolha do tipo de contrato a celebrar anexos V e VI), entende-se fundamental evitar que haja discricionariedade e tratamento desigual na aplicação destas categorias em cada caso concreto que venha a surgir no futuro. Tem sido entendimento da ERSAR que a distinção entre utilizadores e clientes deve ser feita com base na delimitação daquela que é a atividade concessionada (fornecimento de água para consumo humano e tratamento de águas residuais urbanas numa determinada área geográfica de intervenção), sendo que a questão que levanta maiores dificuldades é a de saber se essa atividade inclui a prestação destes serviços a indústrias localizadas nessa mesma área de intervenção. Quando estas se localizam na malha urbana e, por esse motivo, estão ligadas ao sistema municipal, os respetivos volumes (de água de abastecimento ou de águas residuais produzidas) são parte integrante dos volumes contratualizados pela entidade gestora municipal (e respetivos limites máximos). No entanto, quando as indústrias se localizem fora da malha urbana e a ligação ao sistema municipal não seja possível, a prestação do serviço a estas indústrias 1 não constituiu pressuposto de dimensionamento da generalidade dos multimunicipais, até pela imprevisibilidade e 1 Que, em princípio, serão as que terão maiores solicitações em termos de volume de água para consumir ou de águas residuais para rejeitar. 10/16
volatilidade da sua existência, pelo que a eventual prestação do serviço a estas indústrias seria admissível quando existisse capacidade ociosa no sistema e deveria considerar-se uma atividade complementar. Exceção a esta regra foram, por exemplo, o sistema integrado de despoluição de Vale do Ave (SIDVA) e o sistema multimunicipal de Santo André, criados para servir os industriais, que aí são classificados como utilizadores do sistema. Face à importância e transversalidade deste problema, julga-se, porém, que a sede própria para o resolver e clarificar devem ser as bases legais das concessões, cuja necessidade de revisão já se assinalou, pelo que se propõe que as cláusulas do contrato acima referidas para aí remetam. 5. Outras questões relativas ao contrato e respetivos anexos 5.1. Definição das metas a cumprir pela concessionária (cláusula 7.ª) O n.º 4 da cláusula 7.ª concede à concessionária um prazo de seis meses contados da assinatura do contrato para propor as metas a cumprir nos primeiros 5 anos. Dado que a decisão de fixação das metas depende de parecer do conselho consultivo e da ERSAR, isto significa que o concedente se pronunciará já depois de iniciado o período a que respeitam. Tendo presente que as metas devem ser anuais (e, seguindo o sistema de avaliação implementado pela entidade reguladora, referir-se a anos civis), recomenda-se o estabelecimento de um prazo mais curto (de 3 meses) para a apresentação da proposta de metas referentes ao primeiro período, de forma a assegurar que estejam definidas a 1 de janeiro de 2016. 5.2. Relatório técnico referente à aptidão funcional, segurança, estado de conservação das principais infraestruturas e equipamentos (cláusula 14.ª) Tendo presente que a análise pela ERSAR dos relatórios técnicos de aptidão funcional, segurança, estado de conservação das principais infraestruturas e equipamentos que têm vindo a ser elaborados pelas atuais concessionárias de sistemas multimunicipais evidenciou que a forma de seleção das infraestruturas pode subverter os objetivos deste documento, recomenda-se a introdução de um novo número na cláusula 14.ª, após o n.º 5, exigindo que a metodologia a adotar para a seleção das infraestruturas a avaliar seja previamente aprovada pelo concedente. 5.3. Valores mínimos e previstos (cláusula 25.ª e anexo III) Considera-se positivo o facto de, no próprio Decreto-Lei n.º 94/2015 e no contrato de concessão, se limitar a cobrança de valores mínimos às situações em que uma eventual faturação abaixo 11/16
destes se deva a incumprimentos dos municípios utilizadores (por não efetuarem as ligações ou manterem soluções próprias). Alerta-se, porém, que a faturação abaixo do previsto poderá refletir os incumprimentos acima referidos por parte dos municípios e, simultaneamente, efeitos de fatores que não lhes sejam imputáveis, como a redução de consumos, situação em que não se justificaria o pagamento integral dos mínimos. No que respeita aos municípios de Alcobaça, Caldas da Rainha, Nazaré e Peniche e Mafra e tendo presente anteriores versões do contrato de concessão, que incluíam uma alínea específica no n.º 2 da cláusula 25.ª que previa a obrigação de pagamento de valores mínimos por estes municípios e que a mesma foi eliminada na versão ora em análise, questiona-se qual será o regime aplicável. O facto de não estar contratado um regime de exclusividade com a concessionária, coloca dúvida quanto à possibilidade de aplicação de valores mínimos ao abrigo das alíneas a) ou b) do n.º 2 da cláusula 25.ª. Mas, assim sendo, não se compreende sequer a previsão de valores mínimos para estes municípios no EVEF. Refira-se ainda que os valores mínimos para os municípios de Alcobaça, Nazaré, Mafra e Óbidos se encontram acima dos valores previstos faturar, ao contrário do que sucede para os demais municípios, não se compreendendo esta diferença. Tendo presente que o contrato afirma que estes valores não dizem respeito a qualquer consumo mínimo anual reportável ao volume de água para consumo público ou ao volume recolhido de águas residuais que cada utilizador se proponha adquirir ou entregar à concessionária, importa clarificar o fundamento do cálculo destes valores, nomeadamente se se referem ao limiar que garante a sustentabilidade do sistema (caso em que seria expectável que fossem iguais ou inferiores à estimativa da procura), ou se constituem apenas uma penalização para os municípios incumpridores (situação em que se afigura essencial evidenciar a equidade de tratamento entre os utilizadores bem como diferenciar, em termos de penalidade aplicável, a gravidade dos incumprimentos). Em qualquer dos casos considera-se fundamental a apresentação da metodologia de cálculo, que não consta do EVEF. Por outro lado, comparando os volumes considerados para faturação no ano 2015 com os valores reais de 2013 reportados pelos antigos sistemas, no âmbito da avaliação da qualidade do serviço, constata-se a existência de evoluções bastante díspares, algumas das quais muito acentuadas (nomeadamente, o aumento de 2,7 milhões de metros cúbicos de água de abastecimento a faturar a Alcobaça ou a redução de 1 milhão de metros cúbicos de águas residuais a faturar à 12/16
Nazaré). A validação destas variações dependeria de informação sobre os pressupostos técnicos subjacentes que, como acima se referiu, não foi disponibilizada. No que respeita em particular ao município de Alcobaça refira-se que não houve alteração significativa dos valores mínimos, os quais têm vindo a ser considerados excessivos pelo município. 5.4. Volumes desfasados (cláusula 19.ª e 40.ª) No sentido de eliminar os efeitos da sazonalidade, considera-se que o período de referência para apuramento dos volumes desfasados não deve ser de apenas um semestre (ou números ímpares de semestres), conforme admitido nas cláusulas em epígrafe. Recomenda-se, portanto, que seja utilizado o período mais longo possível, com o mínimo de um ano e com a condição de existir estabilidade das ligações por parte de todos os utilizadores. 5.5. Ligação técnica dos sistemas (cláusula 42.ª e anexo I) A execução das ligações técnicas necessárias à ligação entre o sistema e os sistemas dos utilizadores é da responsabilidade da concessionária, sendo os respetivos encargos faturados autonomamente pela concessionária a cada um dos utilizadores. No entanto, tem-se verificado alguma dificuldade na distinção entre ligações técnicas e alterações ao projeto global, nomeadamente a expansão do sistema multimunicipal. Face ao exposto, considera-se que a definição clara dos limites do sistema multimunicipal nas peças desenhadas (que não foram disponibilizadas) poderá obviar futuras situações de conflito. 5.6. Pressupostos do EVEF No sentido de permitir a monitorização do desempenho da concessionária (nomeadamente para efeitos dos objetivos a definir nos termos da cláusula 7.ª) o EVEF deveria incluir os pressupostos técnicos que estiveram subjacentes ao mesmo, nomeadamente os cost drivers e os volumes fornecidos ou recolhidos e tratados. Considera-se que o pressuposto para a taxa de rentabilidade das OT a 10 anos para 2015 e 2016 (4,44%) é excessivo, tendo em consideração que em 2014 se registou uma rentabilidade de 3,7% e que nos primeiros cinco meses de 2015 aquele indexante diminuiu para 2,2% (média dos valores mensais). 13/16
Importa ainda referir que não são previstos rendimentos suplementares e outros rendimentos operacionais para todo o período da concessão, apesar de em 2013 e 2014 terem sido gerados, respetivamente, 1 milhão de euros e 828 mil euros. Importaria ainda garantir que foi reconhecido no EVEF da Águas de Lisboa e Vale do Tejo o impacto da compensação aos municípios do sistema gerido pela Águas do Zêzere e Côa pela desafetação do município da Covilhã na vertente de abastecimento. No anexo III é indicado um valor de 13 M de prejuízos transitados, como uma parcela de desvios de recuperação de gastos, sendo que a compensação acima referida não está explicitamente incluída na folha de cálculo do EVEF, pelo que importaria clarificar este ponto. 5.7. Minuta de contrato de fornecimento de água e minuta de contrato de recolha de efluentes utilizador municipal (Anexo V) 5.7.1. Obrigações principais (cláusula 1.ª) O n.º 2 do contrato em apreço refere que o sistema previsto no projeto global pode ter as adaptações técnicas que o seu desenvolvimento aconselhar e que as mesmas devem ser levadas ao conhecimento do município. Tendo presente que a nova solução pode não ser compatível com a rede municipal existente, afigura-se importante estabelecer uma prévia consulta ao município. Não se entende ainda a razão que leva a incluir como obrigação do município, no n.º 4 da cláusula em análise, o envio à concessionária da informação respeitante à qualidade do serviço relativo ao período anterior ao início de vigência do contrato de concessão, para efeitos de reporte à entidade reguladora. 5.7.2. Ligação técnica e contador /ligação técnica e medidor de caudal (cláusula 6.ª) O n.º 4 refere que os encargos com a ligação técnica entre os sistemas referidos no n.º 2, quando realizadas pela Sociedade, são faturados autonomamente por esta ao Município. No entanto, não se entende a referência quando realizadas pela Sociedade, uma vez que segundo a cláusula 39.ª do contrato de concessão, as ligações técnicas são sempre realizadas pela Sociedade. 5.7.3. Valores previstos na cláusula 22.ª do contrato de concessão (cláusula 7.ª) A designação da presente cláusula afigura-se incorreta e passível de criar confusão, pelo que se sugere a sua alteração para Valores mínimos. 14/16
5.8. Minuta de contrato de fornecimento de água e minuta de contrato de recolha de efluentes utilizador final (Anexo VI) Em relação ao teor do n.º 2 da cláusula 2.ª, recomenda-se a definição de um prazo para o envio da informação solicitada, sugerindo-se o articulado constante da minuta de contrato de fornecimento com o Utilizador Municipal. Por outro lado, questiona-se a diferença de prazos (desta minuta e da minuta relativa aos utilizadores municipais) relativo ao período a que respeita o mapa previsional referido no articulado. 6. Conclusões A agregação dos sistemas multimunicipais tem como vantagem a harmonização tarifária a uma escala mais ampla, promovendo a equidade territorial e contribuindo, por via do alargamento da solidariedade regional, para a resolução dos problemas de sustentabilidade económica e financeira de entidades do setor, designadamente os défices tarifários. No caso do serviço de abastecimento de água a solidariedade é ainda imposta a municípios externos ao sistema multimunicipal (abrangidos pelo regime da uniformidade tarifária), cuja realidade do serviço prestado não é absolutamente idêntica. Por outro lado, as regras do contrato de concessão no que respeita à definição das tarifas, da remuneração acionista e dos desvios de recuperação de gastos, permitirão, por via da intervenção da entidade reguladora, a introdução de maiores incentivos à eficiência. Não obstante, esperar-se-ia ainda que a agregação potenciasse igualmente a obtenção de economias de escala, o que não resulta do estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF) ora remetido, na medida em que o mesmo não prevê uma diminuição dos gastos de exploração, totais ou unitários, face aos observados para o conjunto dos sistemas extintos. Sem prejuízo de a intervenção regulatória da ERSAR constituir um instrumento de promoção da eficiência das entidades reguladas, considera-se que os ganhos decorrentes das economias de escala gerados deveriam ser assumidos no modelo económico do presente contrato. Na sequência da análise efetuada, recomenda-se a revisão dos documentos no sentido de incluir e atender aos comentários produzidos no presente parecer, dos quais importa destacar: i. No sentido de permitir a monitorização do desempenho da concessionária (nomeadamente para efeitos dos objetivos a definir nos termos da cláusula 7.ª) o EVEF deveria incluir os pressupostos técnicos que estiveram subjacentes ao mesmo, nomeadamente os cost drivers e os volumes fornecidos ou recolhidos e tratados. 15/16
ii. No sentido de avaliar a correspondência das empreitadas previstas no Cronograma físico e financeiro, constante do apêndice III ao anexo I, com o Projeto Global (corpo do anexo I) e a sua adequação aos objetivos fixados para a concessão, deve aquele documento ser complementado com informação que apresente o mesmo nível de detalhe do Projeto Global (com a designação das infraestruturas a construir por empreitada), exigência que deve igualmente ser imposta para o plano de investimentos a apresentar para o segundo período quinquenal, dado que o Projeto Global prevê investimentos para os primeiros 10 anos iii. Uma vez que está prevista a revisão quinquenal dos pressupostos técnicos e económicos da concessão no âmbito da apresentação dos projetos tarifários, e um mecanismo de recuperação de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos, considera-se que a possibilidade ainda acrescida de reequilíbrio, prevista na cláusula 49.ª, é desnecessária e causa desestabilização na gestão do contrato (processos de revisão morosos), devendo por esse motivo ser eliminada. iv. Afigura-se importante que, nas situações em que a prestação do serviço pelas juntas de freguesia seja feita ao abrigo de protocolos de delegação de competência, seja reconhecida a possibilidade de os municípios transmitirem para essas juntas de freguesia a posição de utilizador do sistema multimunicipal (para a respetiva área de intervenção), sendo, nesse caso, necessário repartir responsabilidades em matéria de valores mínimos. v. Considera-se necessário clarificar a distinção entre utilizadores diretos e clientes, no sentido de evitar que haja discricionariedade e tratamento desigual na aplicação destas categorias em cada caso concreto que venha a surgir no futuro. vi. Considera-se necessário clarificar a aplicabilidade dos valores mínimos aos municípios de Alcobaça, Caldas da Rainha, Nazaré e Peniche e Mafra, fundamentando o seu cálculo, tanto para estes municípios como para Óbidos, o qual não consta do EVEF. vii. Importaria ainda garantir que foi reconhecido no EVEF da Águas de Lisboa e Vale do Tejo o impacto da compensação aos municípios do sistema gerido pela Águas do Zêzere e Côa pela desafetação do município da Covilhã na vertente de abastecimento. O Conselho de Administração Orlando Borges Paulo Lopes Marcelo Ana Barreto Albuquerque 16/16