MODELO DE ANÁLISE MULTICRITÉRIO DE APOIO À DECISÃO Resumo PARA APROVAÇÃO DE NOVOS TERMINAIS PORTUÁRIOS PRIVATIVOS NO BRASIL Nome Universidade nome@email.com.br Nome Universidade nome@email.com.br O incentivo ao investimento privado em portos é uma estratégia importante para um Governo que carece de melhorias no setor de transporte de cargas, porém tal medida deve ser realizada com cautela. A implantação demasiada de terminais portuários pode aumentar consideravelmente a capacidade do sistema em relação a demanda necessária, o que leva ao colapso do setor. A fim de evitar essa situação, o presente artigo propõe a utilização do método de análise hierárquica (AHP) para orientar o processo decisório de liberação para novos terminais portuários privativos no país. Palavras-chave: Terminais portuários de uso privativos; métodos multicritérios de análise de decisão (MMAD); método de análise hierárquica (AHP). 1. INTRODUÇÃO Os investimentos em melhorias no setor portuário se justificam principalmente pela importância que os portos têm em um sistema logístico, sendo caracterizado por seus terminais corresponderem a nós de encontro entre um ou mais modos de transportes. Além disso, são uma espécie de porta de entrada e saída de um país, visto que é por meio deles que se movimenta a expressiva maioria das mercadorias produzidas ou consumidas no país, e, consequentemente, sua operação tem relação direta com o comércio exterior. Essas características são exemplos de fatores que elevam o grau de importância que se deve dar às decisões relacionadas aos portos. No contexto nacional, é nítido o impacto que o sistema portuário tem na balança comercial e é visível que, apesar dos sensíveis avanços no que condiz à gestão portuária, falta sinergia no planejamento dos portos em âmbito do próprio sistema e em relação aos demais modos de transporte. Dentre os avanços do setor portuário nacional nas últimas décadas, destacase primeiro a Lei 8.630, sancionada em 25 de fevereiro de 1993, conhecida como
Lei de Modernização dos Portos. O cenário anterior a esta lei era basicamente de terminais obsoletos compondo portos ineficientes e com custo bastante elevado. A modernização que a lei trouxe ao sistema portuário foi consequência de uma das propostas da lei em relação a seu modelo, pois o setor passava agora a adotar o modelo conhecido como Landlord Port, em que consiste basicamente em um modelo de parceria público-privada com contratos celebrados através de arrendamentos, onde o Estado é dono da terra e responsável pelo provento da infraestrutura portuária e o setor privado fica a cargo da superestrutura e operação portuária do terminal (World Bank, 2003). Ao passar a operação para o setor privado, juntamente com a superestrutura, a intenção do governo foi de contar com o investimento deste setor e modernizar as instalações, bem como aumentar produtividade e diminuir custos. Um ponto que era considerado pelo setor privado como um entrave quanto aos investimentos em portos, mesmo após as novas liberações da lei 8.630 de 1993, estava relacionado ao fato de que apesar de ter oportunidade na operação portuária, ela estava restrita aos terminais localizados dentro dos portos organizados. Sendo assim, os chamados terminais privados fora do porto organizado poderiam ter autorização do governo para serem instalados, porém eram liberados apenas para movimentar sua própria carga. De acordo com a legislação da época, existia uma abertura para movimentação de carga de terceiros, que era mencionada como movimentação de carga mista, mas ela ocorria apenas quando o terminal privado estivesse com capacidade ociosa e havia um limite de quantidade em relação à carga própria. Essa restrição de movimentação presente nos terminais privados foi revogada com a entrada da Nova Lei dos Portos, sancionada em 05 de junho de 2013, sob número 12.815. Dentre as várias mudanças que a nova lei trouxe para o setor, a remoção desta restrição é uma das que mais está ligada com o objetivo do governo de aumentar expressivamente a capacidade de movimentação de cargas por meio de investimentos da iniciativa privada. Agora a iniciativa privada pode construir terminais privados, que movimentarão tanto carga própria quanto de terceiros, em qualquer lugar, desde que
a empresa tenha sede no país, seja proprietária do terreno e seu requerimento seja autorizado pela Secretaria Especial dos Portos da Presidência da República (SEP). A intenção de atrair investimento privado para trazer melhorias ao sistema portuário nacional através da eliminação da restrição de cargas de terceiros e maior abertura à autorização de novos terminais fora dos portos organizados é, num primeiro momento, teoricamente justificável. Porém, se não houver uma boa avaliação por parte do governo baseada em uma seleção de critérios bem definidos e planejados para autorizar ou negar os pedidos, pode ter impactos negativos tanto para as empresas quanto para o próprio sistema portuário. É sabido que o sistema portuário brasileiro carece de melhorias, fato que é traduzido, por exemplo, pelas imensas filas de caminhões carregados nos acessos aos portos durante períodos de safra, pelo alto custo dos serviços prestados no setor e pelos baixos índices de produtividade quando comparados com portos internacionais. Além disso, estudos apontam que a capacidade instalada junto com a prevista para o sistema está consideravelmente inferior ao esperado para a demanda, o que aponta que é necessário aumentar a capacidade. As mudanças trazidas pela sanção da Lei 12.815/2013 no procedimento e regulamento de autorização de novas instalações portuárias resultaram no decreto 8.033/2013. Uma análise do decreto e das exigências impostas pelo mesmo, como por exemplo, a abertura de chamada pública seguida da análise com base no critério de impedimento locacional e quando necessário o processo seletivo, demonstra que são apresentadas considerações vagas diante do impacto da decisão para liberar ou não uma nova instalação portuária. Além do aumento de capacidade portuária, que é uma das motivações do governo para tais investimentos, a instalação de novos terminais traz impactos como competitividade exagerada, que não é compatível com o funcionamento do setor, e degradação considerável do meio ambiente, visto o tamanho e localização de um empreendimento desse porte. Após a nova lei, foram registrados pelo menos 65 requerimentos de terminais portuários de uso privativo por parte da iniciativa privada na Antaq, espalhados ao longo da costa do país. A aprovação de todos estes pedidos pode acarretar ainda
em uma oferta muito maior do que a demanda prevista para o país, o que levará à falência parte dos terminais. A fim de evitar um colapso no setor portuário devido ao grande número de terminais e de otimizar os possíveis investimentos, nasce o objeto de estudo do presente artigo, que é propor a utilização de um método multicritério para a tomada de decisão que auxilie a Antaq e SEP em quais pedidos autorizar, considerando o tipo de carga do terminal, a localização, a infraestrutura existente e a distribuição da demanda prevista. 2. LEGISLAÇÃO PORTUÁRIA EXPLORAÇÃO DE TERMINAIS DE USO PRIVATIVO As premissas do porto visto como um serviço público foram definidas na Constituição Federal de 05 de outubro 1988. Nos seus termos legais, compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os portos marítimos, fluviais ou lacustres (BRASIL, 1988, art. 21, XII, f ) bem como compete privativamente à mesma legislar sobre regime dos portos (BRASIL, 1988, art. 22, X). Diante disso, pode-se classificar a exploração e legislação dos portos como um serviço público de competência exclusiva da União. Ainda de acordo com a Constituição Federal, é incumbência do Poder Público a prestação dos serviços públicos, na forma de lei, seja diretamente ou sob regime de concessão ou permissão através de licitação. À essa lei cabe definir o regime das empresas concessionárias ou permissionárias destes serviços, o caráter especial de seu contrato e sua prorrogação, condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão, os direitos dos usuários, a política tarifária e a obrigação de manter um serviço adequado (BRASIL, 1988, art. 175). De maneira a atender o previsto no artigo 175 da Constituição Federal, foi sancionada em 13 de fevereiro de 1995 a Lei número 8.987, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. Quanto à administração pública, está disposto na Constituição Federal que administração pública, direta e indireta, de qualquer um dos Poderes da União e dos demais entes federativos obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, no que se aplica o presente estudo,
ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivadas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (BRASIL, 1988, art. 37, XXI). A fim de regulamentar o imposto pelo artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal, foi sancionada em 21 de junho de 1993 a Lei número 8.666, que institui as normas para licitações e contratos da Administração Pública. Apesar das leis 8.666/1993 e 8.987/1995 disporem sobre o previsto na Constituição no que se aplica aos portos, elas são leis gerais. No que se refere especificamente à legislação portuária, vigora atualmente a Lei número 12.815, sancionada em 05 de junho de 2013 e que dispõe sobre a exploração direta e indireta pela União de portos e instalações portuárias e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores portuários. Lei esta conhecida como a Nova Lei dos Portos pois revoga a antiga Lei dos Portos de número 8.630 de 25 de fevereiro 1993, que dispunha sobre o regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias. Sendo assim, considera-se que as leis gerais relativas às concessões, permissões e licitações (8.666/1993 e 8.987/1995), sob o âmbito da concessão de porto organizado e de arrendamento de instalação portuária, são normas subsidiárias e que a lei 12.815/2013 é a norma primária (BRASIL, 2013ª, art. 66). Ou seja, para a exploração portuária deve-se aplicar a Nova Lei dos Portos, que absorve o referido nas subsidiárias. A existência de mais de uma lei vigente para determinado assunto acontece ao se respeitar o que é imposto na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, decreto-lei sob número 4.657 de 04 de setembro de 1942, que dispõe que excluindo as leis com vigência temporária, uma lei tem vigor até que outra a modifique ou revogue, sendo isto declarado expressamente, e que uma lei nova que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior (BRASIL, 1942, art. 2, 2).
Somada à Constituição Federal e à vigência da lei 12.815/2013, atualmente complementam a legislação quanto à autorização da exploração de terminais portuários de uso privativo no Brasil o decreto 8.033 de 27 de junho de 2013, que regulamenta a exploração propriamente dita, e a Resolução da Antaq de número 3.290 de 14 de fevereiro de 2014 que estabelece os procedimentos para tal autorização. Ambos os decretos revogados com a sanção do decreto 8.033/2013 estavam em consonância com a antiga Lei dos Portos 8.630. Destaca-se que, enquanto encontrava-se em vigor o decreto 6.620/2008, entendia-se como Instalação Portuária de Uso Privativo a instalação explorada por pessoa jurídica de direito público ou privado, dentro ou fora da área do porto organizado (BRASIL, 2008, art. 2, IV). Para as instalações fora do porto organizado destinadas ao transporte de carga, havia a restrição de movimentação apenas de carga própria, os então chamados terminais portuários de uso exclusivo ou a movimentação preponderante de carga própria e, em caráter subsidiário e eventual, a de terceiros, que correspondia aos terminais portuários de uso misto (BRASIL, 2008, art. 35, I e II). O procedimento antigo funcionava basicamente da seguinte maneira, a pessoa jurídica devia submeter o requerimento à Antaq, devidamente acompanhado da documentação para análise técnica e o terminal tinha que estar compatível com o Plano Geral de Outorgas. A Antaq, por sua vez, encaminhava o pedido para consulta à SEP, para que a mesma se manifestasse quanto à adequação do pleito às políticas e diretrizes do setor. No caso do terreno do interessado estar dentro da área do porto organizado, a autoridade portuária também era consultada. A autorização se dava por meio de um contrato de adesão celebrado junto à Antaq e era dividida em dois momentos, primeiro autorizava-se a construção da instalação e, posteriormente, o início da exploração da mesma. A segunda era liberada apenas depois da constatação de que todas as exigências legais no que se trata a instalação portuária de uso privativo estavam atendidas. (BRASIL, 2008, art. 36 a 37). No caso dos antigos terminais mistos, o procedimento de outorga contava ainda com a apresentação de declarações quanto à movimentação de cargas
própria e de terceiro, comprovação da formulação de consulta prévia à autoridade aduaneira e a autorização da construção da instalação portuária de uso privativo. (BRASIL, 2008, art. 38). Fica claro na nova lei dos portos que o objetivo desta exploração é aumentar a competitividade e o desenvolvimento do país e, para isso, as diretrizes definidas são compostas por cinco incisos. No âmbito do presente estudo, serão abordados o que foi definido a fim de atender principalmente aos incisos I e V da Lei 12.815/2013, que são os relacionados à infra e superestruturas que integram os portos e ao incentivo à participação da iniciativa privada, com amplo acesso, no setor portuário, ambos com foco nas instalações portuárias fora da área do porto organizado (BRASIL, 2013a, art. 3). Dentre os modos de exploração atuais tem-se a concessão e arrendamento de bem público para a exploração indireta do porto organizado e das instalações portuárias nele localizadas e a autorização para a exploração indireta das instalações portuárias localizadas fora da área do porto organizado. Este último tipo de instalação, quando autorizada exploração, é classificada de acordo com as seguintes modalidades: terminal de uso privado, estação de transbordo de cargas, instalação portuária de pequeno porte e instalação portuária de turismo (BRASIL, 2013a, art. 1 e art. 2, IV a VII). Após a sanção da Nova Lei dos Portos, não há mais a restrição quanto à movimentação de carga própria ou de terceiros, sendo assim não se aplica mais aquela subclassificação em terminais privativos e mistos. A autorização de instalações portuárias é precedida de chamada ou anúncio público e, para alguns casos, será ainda necessário o processo seletivo público. A formalização será por meio de um contrato de adesão, que terá vigência por 25 anos, podendo ser prorrogável por períodos sucessivos desde que a atividade portuária seja mantida e que o autorizatário promova os investimentos necessários para a expansão e modernização das instalações (BRASIL, 2013a, art. 8). Ficou definido que a qualquer tempo uma pessoa jurídica poderá requerer à Antaq a autorização, desde que a empresa esteja sob as leis brasileiras e tenha sede e administração no país. Para isso, o requerimento precisa estar de acordo com o modelo presente no anexo da resolução 3.290/2014 da Antaq e deve ser protocolado em conjunto da documentação necessária. Junto com a documentação,
é necessário apresentar um memorial descritivo com a descrição da poligonal das áreas, descrição de todos os acessos ao terminal (existentes e construídos), descrição das instalações do terminal, especificação da embarcação-tipo de projeto, descrição dos principais equipamentos e dispositivos relacionados à operação portuária, cronograma físico-financeiro, estimativa de movimentação, valor global do investimento e perfil de carga a ser movimentada (ANTAQ, 2014, art. 3). A classificação do terminal quanto ao perfil da carga a ser movimentada é de acordo com as modalidades: granel sólido, granel líquido ou gasoso, carga geral ou carga conteinerizada (BRASIL, 2013b, art. 29, 1). A Antaq, por sua vez, deverá publicar o extrato do requerimento recebido e, caso instruído o requerimento, deverá promover a abertura da convocação de anúncio público. A próxima etapa consiste na análise do pedido para verificar se os documentos necessários foram entregues e estão de acordo, assim como é observado se o pedido está em consonância com as diretrizes de planejamento do setor. Assim que o responsável pelo poder concedente, no caso a Secretaria Especial dos Portos (SEP), expedir a determinação será aberta a chamada pública. (ANTAQ, 2014 art. 6 e 7) A abertura da chamada pública para identificar a existência de outros interessados na obtenção de autorização de instalação portuária na mesma região e com características semelhantes ocorre via publicação no Diário Oficial da União, estando então disponível a todos. As empresas que tiverem interesse em também obter autorização de instalação portuária na mesma região e com características semelhantes do pedido em questão, devem manifestar seu interesse oficialmente. Para isso, conforme consta no artigo, a empresa deve seguir procedimento semelhante ao necessário para fazer o pedido de requerimento, devendo então protocolar junto a Antaq o formulário e a documentação. O prazo para a manifestação é de 30 dias contados a partir da abertura da chamada. (ANTAQ, 2014 art. 7) Devem estar indicadas no instrumento de abertura da chamada ou anúncio público as seguintes informações: região geográfica de implantação, perfil das cargas movimentadas e a estimativa do volume a ser movimentado. Vale ressaltar que o interessado na autorização deve apresentar, junto ao requerimento,
instrumento jurídico que assegure o direito de uso e fruição do respectivo terreno para implantação. (BRASIL, 2013a, art. 9 e art. 11) Quando encerrado o processo de chamada ou anúncio público, o poder concedente deverá analisar a viabilidade locacional das propostas recebidas e sua adequação às diretrizes de planejamento e das políticas do setor portuário. Entendese, no caso, como viabilidade locacional a possibilidade de implantação física de duas ou mais instalações portuárias na mesma região geográfica que não gere impedimento operacional a qualquer uma delas (BRASIL, 2013b, art. 30). Caso tenha apenas um interessado ou se, mesmo com mais interessados, não haja o impedimento locacional, poderá ser expedida diretamente a autorização da instalação. Para os casos em que seja inviável a implantação concomitante de todas as instalações requeridas, o poder concedente pode decidir por realizar um processo seletivo. Nesse caso, fica a cargo da Antaq promover processo seletivo público bem como definir os critérios de julgamento a serem utilizados no processo seletivo e publicar o edital em seu site, convocando as empresas participantes (BRASIL, 2013b, art. 32, I; ANTAQ, 2014). Tal processo seletivo deverá respeitar os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e seus critérios de julgamento serão, de forma isolada ou combinada, a maior capacidade de movimentação, a menor tarifa ou o menor tempo de movimentação de carta, e outros estabelecidos no edital. Para ambos os casos, somente poderão ser autorizadas as instalações portuárias compatíveis com as diretrizes de planejamento e das políticas do setor portuário. (BRASIL, 2013a, art. 12) Considera-se autorizadas aquelas instalações portuárias localizadas fora da área do porto organizado com celebração de contrato de adesão, liberado pela SEP, e o início da operação da instalação deverá ocorrer no prazo de três anos, prorrogável uma única vez por igual período, a critério do poder concedente (BRASIL, 2013b, art. 26). Fica definido que os responsáveis pelos requerimentos de autorização de instalação portuária que foram apresentados à Antaq antes da data de publicação do decreto 8.003/2013 e que atendem ao disposto na Lei 12.815/2013 poderão ensejar a abertura imediata de processo de anúncio público (BRASIL, 2013b, art. 43).
3. CENÁRIO PORTUÁRIO NACIONAL Através do sistema portuário brasileiro é movimentada a expressiva maioria dos produtos relacionados ao comércio exterior do país. Segundo a Antaq (2015), no ano de 2014 foi movimentado nos portos um total de 969 milhões de toneladas, o que apresentou um crescimento de 4,25% em relação à movimentação do ano anterior. Como mostra a figura abaixo, a evolução da movimentação portuária no período de 2001 a 2014 apresenta uma crescente, com exeção do ano de 2009. Ao longo destes 14 anos, a taxa média de crescimento anual acumulado correspondeu a 4,75%. Gráfico 1 Evolução da movimentação portuária nacional em Mt (Fonte: ANTAQ) Ainda segundo a Antaq (2015), a movimentação de acordo com o tipo de instalação portuária no ano de 2014 ficou com 36% para os portos organizados e 64% para os terminais portuários privativos, conforme figura abaixo.
Gráfico 2 Movimentação portuária nacional de acordo com o tipo de porto [Mt] (Fonte: ANTAQ) ÁREAS PASSÍVEIS DE IMPLANTAÇÃO DE NOVOS TERMINAIS O Plano Geral de Outorgas PGO instrumento de planejamento de Estado que consiste em um plano de ação para a execução das outorgas de novos portos ou terminais públicos e privados, reunindo a relação de áreas a serem destinadas à exploração portuária nas modalidades de arrendamento, concessão, autorização e delegação, com respectivos horizontes de implantação, tomando como base o planejamento do Poder Concedente, das Administrações Portuárias e da iniciativa privada (SEP/PR, 2014, art. 1º, IV)) A citação acima vem da portaria nº 03 de 07 de janeiro de 2014, onde a Secretaria Especial dos Portos estabeleceu, com base nas novas atribuições conferidas à ela, as diretrizes para a elaboração e revisão do que foi classificado como instrumentos de planejamento do setor portuário nacional de caráter contínuo. A elaboração do Plano Geral de Outorgas do setor portuário passou a ser competência da Secretaria Especial dos Portos a partir da Lei 12.815 de 2013, onde em seu artigo 72 altera algumas das atribuições que haviam sido incluídas na Lei 10.683 de 2003 com a criação desta Secretaria na Lei 11.518 de 2007. No entanto, o único PGO do setor em vigor foi elaborado antes da publicação desta Lei e seguiu à legislação da época, a qual dispunha que a sua elaboração era de competência da Antaq e que caberia à SEP aprová-lo. Diante disso, foi com base no então vigente Decreto 6.620 de 29 de outubro de 2008, o qual define sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento
do setor de portos e terminais portuários que a Antaq elaborou o PGO do setor e publicou-o em abril de 2009. As diretrizes consideradas para sua elaboração constituíam em otimizar a estrutura portuária nacional, aumentar a oferta dos serviços portuários de maneira a atender à demanda atual e futura, adequar a prestação destes serviços de acordo com as normas e regulamentos, priorizar a integração com os demais modos de transportes, expandir e ampliar as instalações existentes bem como localizar novos portos tendo em vista a eficiência econômica. Todas as propostas deviam ser baseadas na eficiência de escala da exploração das atividades e redução de custos (BRASIL, 2008, art.44). Ainda sobre o disposto decreto 6.620 de 2008, vale ressaltar que estava previsto que a atualização do PGO deveria ocorrer a cada 2 anos, fato este que não foi cumprido, visto que o único publicado até o momento é o de 2009. (BRASIL, 2008, art.45) Por meio da portaria nº 257 de 17 de setembro de 2009, a SEP aprovou o PGO para exploração de portos organizados e terminais portuários marítimos de uso privativos. Apesar de aprovado, o artigo 1ª da portaria acrescenta que esta aprovação é em caráter provisório. A justificativa apresentada foi que, a fim de atender todas as diretrizes citadas no artigo 44 do Decreto nº 6.620 de 2008, é necessária uma complementação dos estudos apresentados. Dentre as solicitações, tem-se que é necessário o mapeamento e caracterização das instalações portuárias existentes, bem como o cálculo da capacidade atual e máxima instaladas para cumprir a diretriz de otimização da estrutura portuária nacional, a realização de estudos complementares que afiram a capacidade de expansão dos portos públicos e apresentação dos projetos de terminais públicos e privados em implantação no País. (SEP, 2009) A SEP instituiu à Antaq que a revisão do PGO atendendo as solicitações apresentadas na portaria nº 257 de 2009 deveria ser realizada em 15 meses, ocasião em que o plano deveria ser submetido novamente à aprovação. A contar da data de publicação da portaria, o prazo venceu em 18 de setembro de 2010. Quanto às premissas para a revisão, a Antaq deveria especificamente realizar uma caracterização regional do país com base na infraestrutura terrestre e portuária, nos potenciais fluxos de cargas e passageiros e nas diretrizes de desenvolvimento
regional estabelecidas pelo Governo Federal; uma caracterização da demanda e oferta da capacidade portuária regional; estudos apresentando o impacto concorrencial, de maneira a identificar a distribuição do mercado potencial entre os terminais existentes por região e por tipo de produto; o cálculo dos indicadores de concentração de mercado; e os aspectos de viabilidade técnica, ambiental e operacional para a determinaçao das áreas passíveis à instalação de novos portos organizados por região. (SEP, 2009, art. 1, 1) Outro ponto importante apresentado pela SEP na mesma portaria foi de que as áreas citadas no PGO são de caráter indicaivo e não excluem empreendimentos localizados em outras áreas, com sua respectiva licitação solicitada à Antaq, ouvida a SEP. (SEP, 2009, art. 1, 4) Apesar de sua aprovação condicional pela SEP e de até o momento não terem sido atendidas as solicitações feitas nem as atualizações que outrora estava prevista na legislação, considera-se válido o PGO publicado em 2009 pela Antaq. O PGO em questão é apresentado por meio de um conjunto de documentos denominado Subsídios Técnicos para Identificação de Áreas Destinadas à Instalação de Portos Organizados ou Autorização de Terminais de Uso Privativo em Apoio ao Plano Geral de Outorgas e encontra-se disponível para consulta na página eletrônica da Antaq. Foi resultado de um estudo complexo acerca de demanda, oferta, transportes e custos e é dividido em Revisão e Ajustes da Base de Dados Georregerenciada Relatório Final, Relatório Final TOMO 1 e TOMO 2- Anexos. Segundo FIALHO 2009, a elaboração do plano geral de outorgas para os portos brasileiros é um meio para estruturar mecanismos técnicos de apoio baseados no planejamento estratégico para o setor portuário, resgatar o planejamento governamental para o setor aliado a uma visão integrada entre os modos de transportes, servindo como meio de nortear investimentos futuros a partir da identificação das áreas candidatas para receber tais investimentos. Basicamente, o estudo realizado para a Antaq foi dividido em três etapas. A primeira delas foi para levantar a demanda instalada e prevista de cargas para os portos, a segunda para detectar a profundidade mínima encontrada na costa brasileira nas áreas consideradas indicadas para instalações portuárias e, por fim, a
terceira etapa, em que foram compiladas as malhas ferroviárias, rodoviárias e hidroviárias, existentes e previstas, do Brasil. O TOMO I do PGO refere-se à explicação a respeito da análise realizada para a identificação das novas áreas de interesse de implantação de portos privativos. Num primeiro momento foram escolhidas as áreas consideradas prioritárias tocante à implantação de infraestrutura portuária. Foi analisada a profundidade disponível e escolhidas as áreas que, de acordo com o tipo de carga previsto para a região, tinham no mínimo 15 metros para contêineres e 18 metros para granéis. Vale ressaltar que também foram consideradas áreas que, embora não apresentarem profundidade compatível, eram classificadas como favoráveis para a execução de dragagem. Além desse critério, para serem consideradas prioritárias, foi analisado se elas possuíam, ou estava previsto, acessos terrestres e hidroviários adequados. Feito isso foi considerado mais três aspectos na seleção, as áreas deveriam estar localizadas (inclusive retroárea) em regiões sem interferência urbana, estar fora de zonas de proteção ambiental e fora de áreas de interesse para expansão dos portos públicos existentes. Para as regiões que atendiam os critérios supracitados, foi feita uma análise com critérios secundários, sendo estes a disponibilidade de espaço suficiente para retroárea, de acordo com as condições topográficas e planos municipais de uso e ocupação do solo; verificadas se as condições hidrológicas e climáticas são adequadas para o abrigo de um porto e se há a possibilidade de implantação de uma plataforma logística na área em estudo, ou seja, se tem proximidade e/ou fácil acesso aos centros de produção e consumo. Conforme o exposto acima, pode-se dizer que o procedimento de trabalho apresentado no TOMO I do PGO foi: 1º Análise das profundidades encontradas ao longo da costa brasileira e identificação de áreas que atendem as profundidades mínimas requeridas; 2º Verificação da legislação ambiental e delimitação das áreas consideradas de proteção; 3º Estabelecimento das áreas consideradas com vocação logística natural, excluindo as pertencentes a portos públicos;
4º A partir dos volumes e principais tipos de cargas a serem escoadas por cada vetor logístico, determinar quais os tipos de instalações necessários; 5º Identificação da malha (existente ou prevista) que atende a área ou que está próxima da mesma, indicando inclusive o nível de serviço das vias encontradas; 6º Verificação das possíveis interferências urbanas; 7º Ajustes finais, mapeamento e listagem das áreas, discriminando suas características e a avaliação dos ganhos socioeconômicos com sua implantação. Com a base de dados levantada e a delimitação das áreas de interesse, foi aplicada a técnica de simulação para caracterizar as áreas de outorga. O resultado desta caracterização é apresentado no TOMO II do PGO. Com a simulação foram obtidos os seguintes índices para as áreas estudadas: -índice de demanda: determina a intensidade com que cada tipo de carga representa em relação à movimentação total prevista. Com isso pode-se detectar quais as cargas mais relevantes e, consequentemente, mais indicada para a área; -índice de oferta de transporte: levantados os acessos terrestres à área, tanto os existentes, os em implantação, os projetados e os planejados de acordo com as propostas do Governo; -índice de capacidade da oferta de transporte atual: verificado se a infraestrutura viária atual está saturada, caso positivo, indica a necessidade de adequação viária do acesso; -índice de investimento portuário: é estimado o valor de investimento necessário para atender a demanda reprimida. Foram adotados custos de implantação e índices portuários médios, como tempo de manobra, taxa de ocupação e produtividade; -índice de investimento em infraestrutura de acesso terrestre: previsto qual o custo de investimento para a implantação de acesso terrestre quando necessário, sendo que foi considerado que o custo para a implantação de uma rodovia dupla é de R$ 1 mi/km, enquanto que a implantação de uma ferrovia de via singela com bitola larga é de R$ 5 mi/km;
-índice de custo: analisada a estimativa de instalação do terminal em relação ao custo dos acessos; -índice de impacto ambiental: analisada a influência da área com uma área de conservação ambiental, sendo que é considerada alta influência se estiver dentro de uma, média se estiver distante até 10 km, baixa entre 10 e 20 km e sem influência aquelas que estão a mais de 20 km. Para a caracterização das áreas também foram levados em conta os projetos previstos nos portos considerados de influência das mesmas. Além das áreas passíveis de implantação, foi apresentado no PGO o tipo de carga indicada para cada uma delas. Como resultado o PGO apresenta 19 áreas divididas em 45 subáreas, conforme tabela abaixo. Tabela 1 Áreas passíveis para instalação portuárias e demanda prevista para 2023 em Mt (Fonte: PGO) UF Qtde Área de influencia Granel vegetal Granel mineral Granel Liq Carga geral Conteiner [TEU] AM 3 Manaus 2.487 83 5.200 360 509 PA 4 Santarém 10.223 148 5 0 10 PA 4 Vila do Conde 11.801 18.044 6.893 188 259 CE 2 Pecem 1.635 326 4.834 715 552 RN 5 Natal 221 3.028 432 10 21 AL 4 Maceió 3.566 154 2.799 707 18 BA 3 Salvador 832 4.599 21.556 530 610 BA 3 Ilheus 7.890 46.178 x x x ES 4 Vitória 6.677 19.548 1.588 20.921 686 RJ 4 Rio de Janeiro 1.093 127.880 12.597 8.450 1.588 SP 3 Santos 47.113 20.496 26.691 13.933 8.868 SC 2 São Francisco do Sul 27.274 10.819 6.974 1.376 2.072 SC 2 Itajai 134 1.333 357 301 1.733 RS 2 Rio Grande 12.666 6.407 10.119 5.651 1.855 PERSPECTIVAS DE DEMANDA E OFERTA PORTUÁRIA Em 2012 foi publicado um extensivo diagnóstico do setor portuário nacional, financiado pelo Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) através da Chamada Pública BNDES FEP 001/2010. Como resultado apresentou-se um vasto relatório que visa analisar e avaliar a organização institucional e eficiência da gestão do setor portuário brasileiro. O estudo serve como base técnica para o desenvolvimento eficiente do setor portuário, sendo ferramenta tanto para políticas públicas quanto para pesquisas
acadêmicas. Além do diagnóstico do setor, foram sugeridas medidas de aperfeiçoamento no horizonte de 20 anos. O Volume II do referente estudo é denominado "Situação atual e perspectivas da demanda e oferta portuária" e este servirá de base de dados para o desenvolvimento do presente trabalho. A análise, elaborada com data base de 2010 e publicada em 2012, considerou projeções para até 2031. De maneira a obter resultados de curto, médio e longo prazo, foi considerada projeção intermediária para 2015 e 2023. Estimativa da demanda Para a previsão da demanda foram consideradas duas etapas de projeção, a primeira consistiu na projeção dos 23 produtos mais representativos do país levando-se em conta dados históricos, índices econômicos, estudos setoriais e informações de fontes oficiais. A segunda etapa consistiu na projeção dos fluxos de carga alocadas nos portos, tendo como premissa a busca pela rota de escoamento com menor custo, ignorando possíveis limitações de capacidade. Ressalta-se que os portos considerados como opção de rota não correspondem a todos que compõe o sistema portuário nacional, e sim os complexos e terminais portuários mais representativos no sistema, totalizando 12 complexos portuários que são responsáveis por 80% do volume total do setor (Booz&co. et al, 2012). O conceito de complexo portuário utilizado pelos autores contemplam os portos organizados e terminais privativos de uma região. Com base nessa projeção, foi possível Booz&co. et al (2012) definir o cenário das futuras áreas de influência dos portos analisados e qual a evolução da demanda dos mesmos. O resultado é apresentado na figura a seguir.
Gráfico 3 Evolução da demanda por complexo portuário, em Mt (Fonte: Booz&co. et al) Para a projeção da movimentação em relação ao tipo de carga, têm-se como resultado o apresentado na figura abaixo. Gráfico 4 Evolução da demanda por tipo de produto, em Mt (Fonte: Booz&co. et al) Estimativa da capacidade Na determinação da oferta de capacidade do sistema portuário, Booz&co. et al (2012) considerou os complexos portuários responsáveis por 90% da movimentação anual de 2010, o que resultou em 16 complexos. Em relação ao conceito da oferta de capacidade foi levado em consideração que o porto deve atender um nível de serviço adequado, o que apresenta um valor mais restritivo nos cálculos. A capacidade de um complexo portuário correspondeu à somatória da
capacidade de todas as instalações que o compõe, inclusive foram consideradas as expansões previstas. Aplicando o conceito de capacidade atendendo nível de serviço e as instalações existentes, foi apresentado que o sistema em 2010, apresentava complexos portuários com utilização acima da capacidade ideal, o que traz consequencias negativas para o porto. Dentre os complexos estavam o de Vitória, Itaguaí e Itaqui. Na maioria dos portos, o índice de utilização calculado por Booz&co. et al (2012) representava um sub-aproveitamento das instalações. Como os complexos portuários são compostos por instalações dedicadas a diferentes tipos de cargas e cada carga tem uma demanda local específica, foi apresentado no relatório como está a capacidade para cada tipo de carga no âmbito do sistema portuário brasileiro. O resultado apresentado foi de que as cargas de minério de ferro, alumina, bauxita, açúcar, grãos e fertilizantes tem utilização excessiva. Balanço demanda x capacidade Após apresentar o cenário da demanda e da oferta, Booz&co. et al (2012) realizaram o balanço entre eles, sendo possível assim determinar quais são as cargas, os locais e o ano em que o sistema estará desbalanceado. Nessa análise foi considerado também se a capacidade de determinado complexo seria suficiente para atender a rota da demanda que para ele foi desviada por conta do menor custo. A conclusão de Booz&co. et al (2012) em relação ao balanço da demanda e capacidade foi de que mesmo com os investimentos previstos pra o setor, para atender a demanda esperada são necessários investimentos gradativos até chegar 2031, totalizando a instalação de 106 novas instalações tipos. Ressalta-se que, na análise em relação ao tipo de cargas, tem-se que para várias cargas o cenário estará equacionado se forem realizados os investimentos previstos, no entanto, foram encontradas cargas consideradas críticas, ou seja, que necessitarão de novas instalações. Considerar o comportamento apenas das cargas sob âmbito nacional ao longo dos anos não traz um resultado adequado, visto que boa parte das cargas apresentaram-se equilibradas quando observado o balanço geral entre oferta e
demanda. Para detalhar a análise foi necessário que Booz&co. et al (2012) estudasse o comportamento para cada complexo portuário, sendo possível assim estipular os locais em que em que será necessário alguma medida extra para conseguir atender de maneira satisfatória a demanda prevista. Essas duas análises mostraram também que algumas cargas tem oferta ociosa em determinadas regiões enquanto que tem déficit em outras. Para o presente estudo são apontados os investimentos necessários que não estão em pauta em nenhum dos projetos de expansões anunciados na épocan sendo eles considerados como oportunidade para a instalação de novos terminais. Terminais necessários para atender a demanda Com os dados obtidos do estudo de Booz&co. et al (2012) pode-se determinar quais complexos portuários apresentam necessidade de se instalar novos terminais e qual tipo de carga indicado. A tabela abaixo apresenta as capacidades necessárias. Tabela 2 Oferta necessária para atender a demanda [Mt] Complexo Portuário 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Aratu 26 LEGENDA Itaguai 5,9 Contêiner 1 Itajaí 0,12 4,1 1,5 Minério de Ferro 2 Itaqui 92 4,7 28 7,5 12,5 4,1 2,1 Grãos 3 Manaus 0,41 Açúcar 4 Paranaguá 0,25 Fertilizantes 5 Pecém Veículos 6 Rio de Janeiro 0,25 Carvão e Coque 7 Rio Grande 2,6 Celulose 8 Salvador 0,06 Sider. e Carga Geral 9 Santarém Petróleo 10 Santos 26,5 12,9 4,2 1,50 6,4 Combustíveis 11 S. Franc. do Sul Bauxita 12 Suape 26,4 4,1 4,1 0,25 0,69 Alumina 13 Vila do Conde 20,1 8,7 4,4 Ferro Gusa 14 Vitória 0,72 156 17,4 4,5 4,1 4. O MÉTODO PARA TOMADA DE DECISÃO Na busca pela melhor solução de problemas de maneira racional, surgiu a área de estudo da pesquisa operacional que, desde a 2ª guerra mundial auxilia na tomada de decisão de diversas áreas.
Pode-se dizer que a pesquisa operacional é dividida em duas grandes áreas, que se distinguem pela caracterização do tipo de solução encontrada. O primeiro grupo é o de problemas objetivos que geram funções e equações matemáticas bem definidas, onde, no geral através de programação matemática, determina-se a solução ótima para tal. O segundo grupo é composto por problemas complexos de caráter subjetivo e que não é possível satisfazer todos os objetivos ao mesmo tempo, sendo a solução do problema definir de maneira satisfatória uma ou várias melhores opções. A escolha de quais requerimentos de instalações portuárias privadas na costa brasileira liberar é um problema complexo que depende de fatores subjetivos e objetivos, que apresentam caráter tanto quantitativo quanto qualitativo. Gartner et al (2012) afirma que os Métodos Multicritérios de Apoio a Decisão (MMAD) conseguem tratar deste tipo de subjetividade pois permitem que os tomadores de decisão demonstrem suas preferências e valores. Sendo assim, serão abordados para o presente problema os MMAD. Shimuzi (2010) destaca ainda que os critérios, que correspondem aos fatores quantitativos ou qualitativos a serem considerados na escolha, são os objetivos e restrições relaxadas nesse tipo de método. A utilização desse tipo de método para processos decisórios no setor público é usual, conforme descreve Gartner et al (2012). A aplicação especificamente às decisões do setor portuário é reduzida, mas o próprio trabalho de Gartner et al (2012) indica a utilização do método de análise hierárquica (AHP) como principal ferramenta e faz uso da mesma para o problema de regulação em áreas portuárias privatizadas. O objeto de estudo apresentado por ele trata-se do desenvolvimento de uma metodologia a ser utilizada pela Antaq para basear os estudos de viabilidade de projetos de arrendamento portuário e o AHP serve como ferramenta para avaliar a atratividade de cada área portuária. Além da descrição do modelo, foram definidos os critérios e aplicado a uma situação hipotética que validou o mesmo, permitindo então definir quais áreas eram mais atrativas e utilizar essa informação na tomada de decisão da Antaq quanto aos investimentos no setor. O processo decisório a respeito de quais requerimentos devem ser liberados, diante do universo de pedidos realizados e das demandas e planejamento do setor determinados, é similar ao problema apresentado por Gartner et al (2012) e
solucionado com o método AHP. Diante disso, optou-se por utilizar da mesma metodologia. Metodologia proposta: Analytic Hierarchy Process (AHP) O Método de Análise Hierárquica, conhecido do inglês como AHP, trata-se de um método de apoio à tomada de decisão utilizando múltiplos critérios desenvolvido na década de 70 por Thomas Lorie Saaty nos Estados Unidos da América (SAATY, 1990). Shimuzi (2010) aponta que esse método tem sido utilizado para definição de prioridades, alocação de recursos, negociação e resolução de conflitos etc., e que o método é um dos mais aplicados na prática para decisões multicritério que envolvem complexidade e subjetividade. Ianez e Cunha (2006) apresentam que a premissa básica do AHP é que o sistema deve ser definido segundo uma estrutura hierárquica composta de vários níveis, o que possibilita a fácil identificação da influência dos diversos elementos do problema. Essa estrutura hierárquica é construída a partir de um objetivo desejado como a raiz e com a definição dos critérios formando uma estrutura de árvore. O procedimento descrito a seguir é baseado no exemplo de aplicação do método conforme apresentado por Shimuzi (2010). Considerando que já se tenha o conhecimento do problema que se deseja solucionar e a definição dos critérios e alternativas a serem utilizados no processo de decisão, o primeiro passo é determinar a relação de prioridade entre os critérios definidos. Para isso é necessária a elaboração de uma matriz de comparação paritária onde serão definidos os valores de importância de cada critério Ci em relação a Cj. Para balizar a comparação, Saaty (1990) definiu valores de intensidade de importância, conforme apresentado na tabela a seguir. Tabela 3 Intensidades de importância (Fonte: Saaty) INTENSIDADE DE IMPORTÂNCIA DEFINIÇÃO EXPLICAÇÃO 1 Mesma importância Os dois atributos contribuem igualmente para o objetivo 3 Importância pequena de um sobre o outro A experiência e o julgamento favorecem levemente um atributo em relação ao outro
5 Importância grande ou essencial A experiência e o julgamento favorecem fortemente um atributo em relação ao outro 7 Importância muito grande ou demonstrada Um atributo é fortemente favorecido em relação ao outro; sua dominação de importância é demonstrada na prática 9 Importância absoluta A evidência favorece um atributo em relação ao outro com o mais alto grau de certeza 2,4,6,8 Valores intermediários entre os valores adjacentes Quando se procura uma condição de compromisso entre duas definições Na elaboração da matriz de comparação paritária considera-se para os fatores a relação abaixo: Concluída a matriz é necessário determinar a prioridade relativa de cada critério e testar a consistência delas, de maneira que é considerado aceitável uma taxa de consistência menor ou igual a 0,10. Para os casos que que a taxa esteja maior que 0,10 é indicado que a matriz de comparação paritária seja reavaliada. É determinada também a matriz de comparação paritária normalizada para os atributos e subatributos, para então consolidar e obter a prioridade composta. Esta é definida através da multiplicação da matriz das prioridades agregadas pelo vetor das prioridades relativas dos critérios. Com isso é possível ordenar a pontuação obtida para cada uma das alternativas e determinar quais são recomendadas. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS O resultado do estudo apresentado por Booz&co. et al (2012) serve como uma base de dados sólida no que tange a previsão de demanda e oferta para o setor portuário nos próximos anos. Com ela, é possível delinear o objetivo principal no processo decisório a respeito da liberação dos terminais privativos, que consiste na condição de que só serão liberados os terminais que contribuam no aumento da oferta a fim de atender a demanda prevista. Vale ressaltar que um ponto importante
nessa consideração é que será utilizado o balanço de oferta e demanda de acordo com os complexos portuários e o tipo de carga. Somada à condição supracitada está a de que o fato do terminal em questão estar alinhado com as áreas apresentadas pelo PGO como passíveis de instalação faz com que o requerimento seja mais atrativo do que o que não esteja. Isso é justificado pois as áreas determinadas pelo PGO passaram por uma análise principalmente da sua vocação para a construção de um porto. A junção destes dois critérios principais com outros secundários permitirão a aplicação do método AHP e, posteriormente, darão base para a decisão da Antaq e SEP em relação ao melhor aproveitamento do investimento privado no setor portuário. REFERÊNCIAS Antaq. (2014). Resolução 3.290. Aprova a norma que dispõe sobre a autorização para a construção, exploração e ampliação de terminal de uso prvado, de estação de transbordo de carga, de instalação portuária ppública de pequeno porte e de instação portuária de turismo. Booz&co., Verax, Logit, & Machado Meyer. (2012). Análise e avaliação da organização institucional e da eficiência de gestão do setor portuário brasileiro. Brasil. (1942). Lei nº 4.657. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. Brasil. (1988). Constituição Federal. Brasil. (1993). Lei nº 8.630. Dispõe sobre o regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias e dá outras providências. fevereiro: 25. Brasil. (1993). Lei nº 8.666. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasil. (1995). Lei nº 8.987. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Brasil. (2008). Decreto nº 6.620. Dispõe sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais portuários de competência da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República. Brasil. (2013). Decreto nº 8.033. Regulamenta o disposto na Lei nº 12.815 e as demais disposições legais que regulam a exploração de portos organizados e de instalações portuárias. Brasil. (2013). Decreto nº 8.033. Regulamenta o disposto na Lei no 12.815 e as demais disposições legais que regulam a exploração de portos organizados e de instalações portuárias. Brasil. (2013). Lei nº 12.815. Dispõe sobre a exploração direta e indireta pela União de portos e instalações portuárias e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores portuários.
Centran. (2009). Subsídios técnicos para identificação de áreas destinadas à instalação de portos organizados ou autorização de terminais de uso privativo em apoio ao Plano Geral de Outorgas. Gartner, I. R., Rocha, C. H., & Granemann, S. R. (2012). Modelagem multicriterial aplicada a problemas de regulação em áreas portuárias privatizadas. ANPAD, pp. 493-517. Mauricio, I. M., & Cunha, C. B. (2006). Uma metodologia para a seleção de um provedor de serviços logísticos. Produção, pp. 394-412. Saaty, T. L. (1990). How to make a decision: the analytic hierarchy process. European Journal of Operational Research, pp. 9-26. Secretaria Especial de Portos. (2009). Portaria nº 257. Aprova o Plano Geral de Outorgas para a exploração de portos organizados de uso privativo, nos termos que especifica. Secretaria Especial de Portos. (2014). Portaria nº 03. Estabelece as diretrizes para a elaboração e revisão dos instrumentos de planejamento do setor portuário. Shimizu, T. (2010). Decisão nas Organizações (3ª ed.). Atlas. World Bank. (2003). Port reform toolkit. Module 3 - Alternative port management structures and ownership models (2ª ed.).