COMUNICADO Nº 03/2016 Aos: Executivos de Associações de Municípios. Referente: Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, que Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil.... A : Considerando as alterações da Lei nº 13.019/2014, promovidas pela recente edição da Lei 13.204, de 14 de dezembro de 2015; Considerando as frequentes dúvidas que chegam a esta Federação acerca de situações específicas que a priori a lei abrange; E, considerando o dever de atuação em defesa dos interesses dos Municípios; Orienta sobre o tema ante a proximidade do início de vigência da norma em referência, obviamente, sem o propósito de exaurir a cognição plena sobre a matéria, disponibilizando desde logo seu corpo técnico para atender às dúvidas que por ventura subsistam sobre os aspectos da lei aqui abordados, bem como os demais que por ora não o foram. 1. RESTRIÇÃO À CELEBRAÇÃO DE TERMOS DE CONVÊNIOS A Lei n. 13.019/2014 estabelece: (...) o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil;
O excerto do preâmbulo esclarece que as relações jurídicas nela tratadas dizem respeito à celebração de termos de colaboração e de fomento e acordos de cooperação, necessariamente, firmados entre a administração pública e organizações da sociedade civil. O art. 84-A proclama que: A partir da vigência desta Lei, somente serão celebrados convênios nas hipóteses do parágrafo único do art. 84.. Por seu turno, o parágrafo único do art. 84 prevê que somente em duas hipóteses a administração pública poderá firmar convênio, ainda assim, devendo pautar-se nas regras da Lei nº 8.666/1993, e não do diploma legal ora em comento. Confira-se: Parágrafo único. São regidos pelo art. 116 da Lei n o 8.666, de 21 de junho de 1993, convênios: I - entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculadas; II - decorrentes da aplicação do disposto no inciso IV do art. 3 o. Infere-se que, a partir da vigência da Lei, a utilização do termo convênio fica restrita às relações a serem firmadas entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculadas, bem como às situações envolvendo a administração pública e entidades filantrópicas e de interesse público que possam participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde - SUS. Destarte, não devem mais ser nominados de convênios os instrumentos jurídicos de parecerias entre o Poder Público e entidades privadas, salvo as exceções mencionadas. 2. INAPLICABILIDADE DA LEI ÀS TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS A TÍTULO DE CONTRIBUIÇÃO ASSOSSIATIVA DAS ENTIDADES MUNICIPALISTAS A relação jurídica existente entre os municípios, pessoas jurídicas de direito público interno (art. 41, III, Código Civil), e as associação de municípios, pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos (art. 44, I, Código Civil), é peculiar, sui generis, porque os
próprios municípios são os associados, ou seja, fazem parte do quadro associativo dessas entidades, são partícipes, controladores e mantenedores dessas. Destarte, essa relação entre municípios e associação ou FECAM não se confunde com as frequentes parcerias entre Administração Pública e entidades privadas, estas sim, impactadas com o estabelecimento de regime jurídico específico para as parcerias voluntárias, nos termos da Lei nº 13.019/14, a vigorar. Diferentemente dos repasses financeiros que a lei em análise trata, cujo instrumento jurídico deverá se efetivar sob a forma de termo de colaboração, de fomento, ou, ainda, acordo de cooperação, a transferência de recursos dos municípios às entidades municipalistas dos quais sejam associados importa em contribuição associativa, (Rubrica da Despesa: 3.3.50.41-contribuições) nos termos dos estatutos destas, sendo certo que as filiações dos municípios dependem de leis específicas, bem como as despesas a título de contribuição devem estar previstas nas respectivas leis orçamentárias de cada município. Nesse sentido é a posição do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina: Prejulgado 0955 São legítimas as contribuições mensais dos Municípios para manutenção de associações de municípios, desde que tais despesas sejam instituídas por lei e estejam previstas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela respectiva Lei do Orçamento, conforme as normas previstas pela Lei Federal nº 4.320/64 e na Lei Complementar nº 101/00. Conforme decisão do TCE/SC, sequer há necessidade de celebração de instrumento específico para o repasse da contribuição de filiação, restando implícito decorrer de relação estável e contínua, amparada na legislação municipal que autoriza a filiação. Distintamente, nas transferências de recursos públicos que a Lei nº 13.019/2014 se refere, presente se encontra a exigência de formalização mediante instrumento que regulamentará a execução de uma atividade ou de projeto previamente estabelecidos em planos de trabalho, o que não se pode conceber quando da análise do propósito existencial das associações e da FECAM.
Conclui-se, portanto, que a contribuição associativa devida pelos municípios às suas respectivas entidades de representação municipalista difere daquela referente à transferência de recursos públicos transferidos às entidades privadas que a lei em apreço se refere, de tal sorte que as relações entre municípios e entidades municipalistas não estão alcançadas pela novel legislação. 3. LIMITAÇÕES À CELEBRAÇÃO DE PARCERIAS DO PODER PÚBLICO COM ENTIDADES MUNICIPALISTAS No tópico anterior demonstrou-se inexistir alcance da legislação federal sobre as relações entre associação e associados, ou seja, entre os municípios e suas entidades municipalistas. Entretanto, não raras vezes as entidades municipalistas celebram instrumentos jurídicos de parceria com órgãos públicos diversos daqueles que constituem seu rol de filiados, a exemplo das parcerias das associações de municípios com o Estado de Santa Catarina ou com a União. Nesses casos, a relação jurídica deve ser estabelecida segundo disciplinado na Lei nº 13.019/2014, ganhando relevância o suposto impedimento legal para o ajuste, dado o comando expresso no artigo 39, III, da mesma lei, assim redigido: Art. 39. Ficará impedida de celebrar qualquer modalidade de parceria prevista nesta Lei a organização da sociedade civil que: (...) III - tenha como dirigente membro de Poder ou do Ministério Público, ou dirigente de órgão ou entidade da administração pública da mesma esfera governamental na qual será celebrado o termo de colaboração ou de fomento, estendendo-se a vedação aos respectivos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau; O dispositivo acima, alterado pela Lei n. 13.204/2015, reduziu os casos de impedimento àquelas situações em que a entidade privada seja dirigida por agente público da mesma esfera de governo do órgão público parceiro.
Tal vedação já não alcança mais a celebração de parcerias entre a União e entidades municipalistas, tampouco entre o Estado e aquelas, pois os dirigentes dessas entidades associativas, conquanto prefeitos, são agentes públicos de esferas de governo distintas daquelas dos parceiros, inexistindo óbice legal para sua formalização. 4. VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.019/2014 Uma das alterações mais salientes da Lei nº 13.019/2014, conferida pelo advento da Lei nº 13.204/2015, se refere à prorrogação do início da sua vigência para os municípios. O caput do art. 88 prevê o início de vigência 540 dias após sua publicação, ou seja, 23 de janeiro de 2016. No entanto, a Lei nº 13.204/2015 acrescentou dois parágrafos a este artigo, de modo que, para os municípios, o início da vigência passou a ser 1º de janeiro de 2017, permitida a antecipação da vigência, mediante decreto municipal, para a data prevista no caput, ou seja, 23 de janeiro de 2016. Confira-se: Art. 88. Esta Lei entra em vigor após decorridos quinhentos e quarenta dias de sua publicação oficial, observado o disposto nos 1 o e 2 o deste artigo. 1 o Para os Municípios, esta Lei entra em vigor a partir de 1 o de janeiro de 2017. 2 o Por ato administrativo local, o disposto nesta Lei poderá ser implantado nos Municípios a partir da data decorrente do disposto no caput. Portanto, como regra, as parcerias celebradas pelos municípios com as organizações da sociedade civil somente deverá observar as regras da Lei nº 13.019/2014 a partir de janeiro de 2017. Florianópolis/SC, 19 de janeiro de 2016. CELSO VEDANA Diretor de Articulação Institucional RODRIGO GIÁCOMO GUESSER Diretor Executivo ALEXANDRE ALVES Consultor (EGEM) EDINANDO LUIZ BRUSTOLIN Consultor Jurídico OAB/SC 21.087