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Introdução 6 Políticas Comunitárias 9 Outros Marcos Comunitários 12 O que o projecto de constituição e o tratado de Lisboa trouxeram de novo 19 1 Principais diferenças entre o Projecto de Constituição e o Tratado de Lisboa 21 2 O que há de novo em termos das competências 24 3 O que há de novo ao nível das Instituições e do Processo de Decisão 25 4 O que há de novo em relação às Cooperações Reforçadas 33 5 As Finanças da União 34 O Futuro da Europa 36 1 O Futuro da Europa visto por Jean Monnet 37 2 40 3 A Crise e o Futuro da Europa 48 4 O Futuro que desejamos 59
Palavras-Chave A-K A Acto Único Europeu (AUE) 10, 12, 13, 15 Alargamento 7, 13,16, 17, 37 Alcide de Gasperi 7, 8, 38 B Banco Central Europeu 15, 25 C Carta dos Direitos fundamentais 17, 22 CECA 7, 11, 14, 36 Comissão Europeia 11, 14, 17, 25, 31, 32, 34 Comité das Regiões 25 Comité Económico e Social 25 Competência de apoio, de coordenação ou de complemento 23, 24 Competência exclusiva 23, 24 Competência partilhada 23, 24 Comunidade Económica Europeia (CEE) 7, 9, 10, 11, 14, 21 Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA, Eurátomo) 7, 14, 31 Comunidade Europeia de Defesa (CED) 7 Conselho de Ministros 11, 14, 17, 23, 25, 28, 29, 30, 31, 34 Conselho Europeu 17, 25, 27, 41, 43, 44 E Estratégia de Lisboa 55, 56 Euro 59, 60 Eurojust 26 Europol 26 F Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) 10 J JAI 14 Jean Monnet 7, 8, 36, 37, 38, 39 K Konrad Adenauer 7, 8
Palavras-Chave M-U M Maioria qualificada 29 Marcos Comunitários 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 Método Comunitário 14 P Parlamento Europeu 11, 14, 15, 17, 22, 23, 25, 26, 29, 31, 34 Paul-Henri Spaak 7, 8, 38 Política Agrícola (PAC) 10, 26 Política Externa e de Segurança Comum (PESC) 14, 27, 28, 29, 31, 33, 41 Políticas Comunitárias 9, 10, 11 Procedimento legislativo ordinário 23 Projecto de Constituição europeia 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 33, 36, 41, 54, 59 Projecto de Parceria Oriental 44, 45 R Robert Schuman 7, 8, 38 Ronda de Doha 46, 50, 58 S Sistema Europeu de Bancos Centrais 15 Subsidiariedade 14, 22, 24 T Tratado de Amesterdão 16, 34, 40 Tratado de Lisboa 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 40, 41, 47, 54 Tratado de Maastricht sobre a União Europeia (TUE) 14, 15, 23, 25, 54, 55 Tratado de Nice 17, 30, 33 Tratado de Roma 7, 9, 10, 11, 21 Tribunal de Contas 25 Tribunal de Justiça 11, 14, 25, 31 U União Económica e Monetária (UEM) 15 União para o Mediterrâneo 42, 43
6 In t r o d u ç ã o Passados 50 anos da criação de uma comunidade dita europeia, foi assinado, em 13 de Dezembro de 2007, sob a Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia (UE), pelos Chefes de Estado e de Governo dos 27 Estados-Membros da União, o Tratado de Lisboa. Caracterizado pela reflexão, debate e procura de consensos, este Tratado exemplifica, uma vez mais, o desafio de um caminho percorrido em conjunto, e que com altos e baixos, com avanços e recuos, se tem realizado ao longo de uma história tão rica como tem sido a da construção europeia. Tendo por objectivo principal a informação e o esclarecimento do cidadão, esta publicação pretende dar a conhecer, de forma o mais sucinta e clara possível, este Tratado, delineando os desafios que coloca à construção europeia. Para tal, façamos um ponto de situação dos nossos conhecimentos actuais sobre a história da construção europeia tal como esta teve lugar desde o termo do segundo conflito mundial, inspirada por uma ideia de base que se sobrepunha a todas as outras preservar a paz entre as nações da Europa.
7 Comecemos assim por evocar a opção de Jean Monnet, claramente assumida em Argel, em 1943, num momento em que se desenhava já a vitória dos aliados no segundo conflito mundial. 1 Esta opção, totalmente oposta à dos vencedores da guerra de 1914-18, tinha por base a reconciliação dos inimigos da guerra de 1939-45, a renúncia a pretensões de hegemonia e, mais importante ainda, a partilha das respectivas soberanias em favor de uma soberania comum. A primeira concretização desta opção de base, que contou desde o início com o apoio do então Ministro dos Negócios Estrangeiros francês Robert Schuman e, logo a seguir, do chanceler alemão Konrad Adenauer, foi a criação de um dispositivo, a CECA 2, destinado a pôr em comum a produção das mais importantes matérias estratégicas de base que eram então o carvão e o aço. Segundo o projecto inicial, a Comunidade assim criada deveria, por etapas sucessivas, transformar-se numa verdadeira Comunidade Política. O primeiro passo foi, em 1952, o de fundar uma Comunidade Europeia de Defesa (CED).Todavia, e muito embora o Tratado de Paris que deveria criar esta Comunidade tivesse sido assinado pelos governos dos Estados-Membros da CECA, a recusa da sua ratificação, em 1954, pela Assembleia Nacional francesa, levou ao abandono deste projecto político cuja viabilidade se considerava, aliás, difícil, poucos anos depois de um conflito em que os participantes tinham lutado em campos opostos. O realismo dos Seis levou-os a considerar que o prosseguimento da realização do projecto europeu teria maiores probabilidades de êxito se assentasse no domínio estritamente económico. Esta opção foi coroada de êxito na conferência de Messina, realizada em 1955 e animada, sobretudo, pelo político belga Paul-Henri Spaak, que conduziu à criação da Comunidade Económica Europeia (CEE) e à assinatura do Tratado de Roma em 25 de Março de 1957. Foi na mesma data assinado, também em Roma, o Tratado criando a Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA, Eurátomo). Sublinha-se que uma ideia subjacente à criação das Comunidades Europeias era a ideia de abertura, oposta à que por vezes tinha sido avançada de criação de uma fortaleza Europa. Tal viria a ser confirmado pela realização dos sucessivos alargamentos, sendo o mais expressivo em 2004, o alargamento aos países do Leste Europeu. A prosperidade e os progressos sociais serão impossíveis enquanto os Estados da Europa não se integrarem numa unidade económica comum. Jean Monnet, 1943. A Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, criada pelo Tratado de Paris de 18 de Abril de 1951, teve por objectivo unificar a indústria europeia destas duas produções. O seu tratado foi assinado por seis países (França, Alemanha, Bélgica, Luxemburgo, Países Baixos e Itália), dando origem ao processo de integração europeia. Tendo cumprido a sua missão histórica, foi extinta em 2002. Roma, 1957: Assinatura do Tratado que cria a CEE. 1 2 +info CECA: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_ecsc_pt.htm http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm#founding
8 Fundadores do processo europeu Jean Monnet: Político francês e pai da Europa, dedicou a sua vida à construção europeia. Konrad Adenauer Robert Schuman: Jean Monnet MNE francês, elaborou o plano Schuman que deu origem à CECA. Presidente do Parlamento Europeu (1958-1960). Konrad Adenauer: Primeiro Chanceler da RFA (1949-1963). Paul-Henri Spaak: Paul-Henri Spaak Primeiro Ministro (PM) e MNE belga. Presidente do grupo de trabalho responsável pela elaboração do Tratado de Roma. Robert Schuman Alcide de Gasperi: PM e MNE italiano (1945-1953). Alcide de Gasperi +info Tratado de Roma: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_eec_pt.htm http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm#founding Fundadores da União: http://europa.eu/abc/history/index_pt.htm
9 POLÍTICAS COMUNITÁRIAS Desde a sua criação, a União actua através da implementação de políticas em vários domínios (económico, social, regulamentar e financeiro) que melhoram a vida dos cidadãos dos seus Estados-Membros. Ao longo da sua história, a intervenção da União nos domínios políticos tem sido crescente. Actualmente divide-se em dois grandes conjuntos de políticas: O quadro das políticas comunitárias, numa estrutura ainda relativamente rudimentar quando comparada com a actual e traduzindo as grandes preocupações de então, compreendia, segundo o Tratado de Roma, as políticas: Políticas de coesão/solidariedade: dizem respeito aos domínios regionais, agrícolas e sociais, apoiando a realização do mercado interno. Políticas de inovação: remetem para os desafios concretos que se colocam no dia-a-dia dos cidadãos europeus aos níveis do desenvolvimento tecnológico, da investigação, do ambiente, da energia, da saúde, etc. +info Políticas Comunitárias: http://europa.eu/abc/12lessons/index_pt.htm
10 POLÍTICAS COMUNITÁRIAS (Continuação) Nos termos do Tratado de Roma, a CEE assentava numa união aduaneira complementada por uma política comercial comum. 3 Tal política tomou por base as regras de concorrência 4, na medida em que estas asseguram o bom funcionamento do princípio das vantagens comparativas (base do comércio internacional) segundo o qual cada país deve especializar-se naquilo que pode produzir em melhores condições. Mas é necessário ter em mente que ao pôr em contacto economias de peso diferente se poderiam agravar as disparidades existentes à partida. Para evitar este desequilíbrio foram autorizadas ajudas para o desenvolvimento de regiões onde o nível de vida fosse mais baixo ou onde existisse uma situação de grave subemprego. Este tipo de auxílio conduziu a uma política regional, concretizada muito mais tarde, em 1975, através da criação de um Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), e que só foi incluída no texto do Tratado da Roma pelo Acto Único Europeu em 1986. Para além da política regional, a política social, estabelecida no Tratado de Roma, logo em 1957, através de um Fundo, pode ser considerada como um contraponto da política de concorrência, por numa larga medida permitir fazer face às eventuais consequências negativas de uma maior racionalidade económica, sobretudo no que toca à protecção social e ao emprego. A política agrícola (PAC), por seu lado, foi concebida para assegurar a auto-suficiência alimentar e constituiu durante muitos anos uma excepção no contexto das relações da Comunidade com países terceiros, dado que estabelecia esquemas de protecção aos seus agricultores. A partir da década de 90 começou a desenhar-se um movimento no sentido de submeter a agricultura comunitária às leis do mercado, muito embora persistam questões não resolvidas no que diz respeito às negociações internacionais. Ainda respeitante aos fundamentos da Comunidade, na sua versão da 1957, o Tratado da Roma estabelecia já a livre circulação das pessoas, dos serviços e dos capitais e comportava um título relativo aos transportes, que não eram ainda considerados política comunitária. Tal como numa zona de comércio livre, uma união aduaneira implementa a livre circulação de mercadorias entre os Estados-Membros. A união aduaneira estabelece ainda uma pauta aduaneira comum, i.e. uma lista única de direitos aplicáveis às importações originárias de países terceiros. Uma das regras de concorrência essenciais é a de não admitir ajudas estatais às empresas, a não ser que a situação em termos regionais ou de emprego o exija. A PAC visava: - assegurar à população agrícola um nível de vida justo; - estabilizar os mercados; - assegurar preços razoáveis ao consumidor; - modernizar a agricultura. 3 4
11 POLÍTICAS COMUNITÁRIAS (Continuação) Como foram implementadas estas políticas? Para desenvolver as políticas nos domínios acima evidenciados, bem como o funcionamento da própria União, eram necessários órgãos institucionais. Assim, logo em 1957, foram pensadas e criadas quatro instituições: a Assembleia (mais tarde Parlamento Europeu) que, na altura, era constituída por delegados designados pelos Parlamentos dos Estados-Membros, e tinha como poderes principais o de dar parecer sobre o projecto de Orçamento e o de adoptar uma moção de censura em relação à gestão da Comissão. Em 1979 os deputados do Parlamento Europeu passaram a ser eleitos pelos cidadãos que representam. o Conselho que era o principal órgão de decisão pois qualquer disposição de carácter geral ou minimamente importante teria de ser por ele decidida, mesmo se, num pequeno número de casos, só se pudesse pronunciar com base numa proposta da Comissão. O Conselho continua a ser o principal órgão de tomada de decisões na UE, representando os Estados-Membros. a Comissão, guardiã dos tratados, tinha também como competência a aprovação de regulamentos e directivas, a tomada de decisões e a formulação de recomendações e pareceres, assegurando a gestão do quotidiano da União. o Tribunal de Justiça que, criado em 1952, pelo Tratado da CECA, garantiria que em todos os Estados-Membros a legislação europeia fosse seguida e aplicada. Walter Hallstein Primeiro Presidente da Comissão (1958-1969).
12 OUTROS MARCOS COMUNITÁRIOS ACTO ÚNICO EUROPEU (AUE) Com o objectivo de relançar o processo de construção europeia e de concluir o estabelecimento de um mercado interno, este Acto, assinado em Fevereiro de 1986, pelos representantes dos então 12 Estados-Membros, constituiu a primeira grande modificação ao Tratado de Roma, da qual se destacam: 5 O reforço do poder do Parlamento Europeu, com a instituição de uma maior cooperação entre este e o Conselho em termos de tomada de decisão, sem por tal ainda se dar um verdadeiro processo de co-decisão uma vez que o Conselho continuaria a ter a última palavra. O AUE deve a sua designação ao facto de rever e alterar os Tratados anteriores, e de abordar, pela primeira vez, a cooperação europeia em matéria de política externa. 5 A introdução de medidas precisas tendo em vista a realização de um mercado interno, ou seja, um espaço interior sem fronteiras no qual a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais seria assegurada. A substituição da decisão por unanimidade pela decisão por maioria qualificada, na maior parte dos casos relativos ao estabelecimento do mercado interno, o que facilitaria o consenso a 12. A dinamização da política social, autorizando o Conselho a adoptar prescrições mínimas para melhorar as condições de trabalho dos europeus, protegendo-os ao nível da sua segurança e da sua saúde. +info Acto Único: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_singleact_pt.htm http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm#other
13 ACTO ÚNICO EUROPEU (Continuação) A criação, no âmbito da política económica, de um capítulo especial relativo à política monetária que será depois desenvolvido pelo Tratado de Maastricht, em 1993. A introdução, no contexto das políticas da Comunidade, de todo um título sobre a coesão económica e social, constituído por cinco novos artigos respeitantes ao funcionamento dos Fundos Estruturais: Secção Orientação do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Fundo Social Europeu e FEDER. A promoção de um compromisso entre os 12 em relação a uma política externa comum, implicando uma consulta sistemática entre os diferentes países membros sobre qualquer questão de política externa com interesse para a segurança dos Estados-Membros. A definição de novas competências comunitárias, tais como a investigação, o desenvolvimento tecnológico e o ambiente. Aos 6 países fundadores já se tinham juntado em 1973 a Dinamarca, a Irlanda e o Reino Unido. Em 1981, a Grécia passa também a fazer parte da CEE. 1986 marca a entrada de Espanha e Portugal.
14 O TRATADO DE MAASTRICHT SOBRE A UNIÃO EUROPEIA (TUE) Na sequência da queda do Muro de Berlim (1989) e consequente reunificação da Alemanha (1990), com o colapso do Comunismo na Europa de Leste, e tendo em conta a vontade dos Estados-Membros em reforçar a sua união, este Tratado que entrou em vigor em 1993, criou uma União Europeia assente sobre três pilares. O primeiro pilar assenta nas três Comunidades Europeias: a CECA, a CEE e a Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA-Eurátomo) e refere-se às áreas nas quais os Estados- -Membros agem em conjunto através das instituições comunitárias. Neste pilar aplica-se o método comunitário, ou seja o processo através do qual a Comissão Europeia propõe uma medida que é adoptada pelo Conselho (por maioria qualificada) e pelo Parlamento Europeu e cuja legalidade comunitária é assegurada pelo Tribunal de Justiça. O segundo pilar é constituído pela Política Externa e de Segurança Comum (PESC), segundo a qual os Estados-Membros podem levar a cabo acções comuns em termos de política externa. Neste pilar aplica-se o método intergovernamental, sendo as decisões tomadas por unanimidade ao nível do Conselho, tendo a Comissão e o Parlamento um papel limitado. O terceiro pilar é composto pela cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos (JAI) com vista a garantir aos cidadãos europeus alta protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça. O processo de decisão, tal como no segundo pilar, é intergovernamental. O método comunitário garante a defesa do interesse geral dos cidadãos europeus. O Tratado da União Europeia, assinado em 1992 pelos então 12 Estados- -Membros, alterou a designação da CEE que passou a ser denominada por Comunidade Europeia. Criou uma nova estrutura política e económica: a União Europeia. A União adquiriu uma dimensão política. +info Tratado de Maastricht: http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/institutional_and_economic_framework/treaties_maastricht_pt.htm http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/11992m/htm/11992m.html
15 O TRATADO DE MAASTRICHT SOBRE A UNIÃO EUROPEIA (Continuação) Alguns dos aspectos mais importantes do TUE foram os que introduziram novas disposições no Tratado de Roma, nomeadamente: A introdução do conceito de cidadania europeia. Qualquer cidadão que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro é também cidadão da União. O estabelecimento de condições de protecção mínimas em matéria social, e de promoção da melhoria das condições de vida e trabalho na Europa (Protocolo Social, anexo ao Tratado). A criação de uma União Económica e Monetária (UEM). A criação de um Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu. A definição de novos sectores onde a UE pode desenvolver acções de complemento, coordenação ou apoio, como sejam a saúde, a indústria, a cultura e a educação. Objectivos principais: 1. Reforçar a legitimidade democrática das instituições. 2. Melhorar a eficácia das instituições. 3. Instaurar uma UEM. 4. Desenvolver a vertente social da Comunidade. 5. Instituir a PESC. A determinação de áreas onde a intervenção da UE pode ser fundamental, como as redes transeuropeias, cuja implementação implica meios especiais de financiamento (Fundo de Coesão), ou ainda a defesa dos consumidores, e a juventude. A inclusão de um verdadeiro processo de co-decisão por parte do Conselho e do Parlamento que ultrapassa, em muito, o procedimento de cooperação do Acto Único.
16 O TRATADO DE AMESTERDÃO Este Tratado que entrou em vigor em 1999 introduziu no Tratado de Roma um título relativo à política de vistos, asilo e emigração, que assumiu especial relevo pelo facto de passar a ser da competência comunitária quando anteriormente era matéria de competência intergovernamental. Criou também um título especial relativo ao emprego, completando as disposições já existentes em matéria de política social. Tendo em conta as várias formas (mais ou menos ambiciosas) com que os diferentes Estados-Membros encaram o seu nível de integração na União, este tratado introduziu um sistema de cooperações reforçadas entre diversos Estados-Membros, permitindo-lhes um avanço mais rápido durante um período em princípio limitado. Aos 12 Estados-Membros juntaram-se, em 1995, mais 3 países (Áustria, Finlândia e Suécia). A União dos 15 assinou dois anos mais tarde, em 1997, o Tratado de Amesterdão que alterou o TUE e o Tratado que instituiu a Comunidade Europeia e atribuiu uma nova numeração às suas disposições. +info Tratado de Amesterdão: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/amsterdam_treaty/index_pt.htm http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm#other
17 O TRATADO DE NICE A contribuição deste Tratado, assinado em 2001 e em vigor desde Fevereiro de 2003, foi muito mais modesta consistindo, sobretudo, na reforma das instituições comunitárias com vista a assegurar o seu funcionamento após a entrada de mais dez Estados-Membros em 2004 e mais dois em 2007, perfazendo uma União a 27. É importante registar que, em Dezembro de 2000, aquando da realização do Conselho Europeu de Nice, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão proclamaram solenemente uma Carta dos Direitos Fundamentais da União que se desejou depois integrar no texto da Constituição, o que não foi possível dado esta não ter sido ratificada. O Tratado de Lisboa não retomou a ideia de integrar esta Carta no seu texto. Todavia, embora não faça parte de um texto fundamental, o que em termos concretos pode reduzir o alcance de algumas de suas garantias, a Carta mantém-se plenamente em vigor. Em 2004 deu-se o grande alargamento aos países da Europa Central e Oriental (Estónia, Eslováquia, Eslovénia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, República Checa), completado pela entrada de Chipre e de Malta, e a Bulgária e a Roménia em 2007. +info Tratado de Nice: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/nice_treaty/index_pt.htm http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/12001c/htm/12001c.html
18 Após esta incursão sintética por mais de 50 anos de construção europeia, analisemos o presente, focando a atenção no Tratado de Lisboa e no projecto de Constituição que o antecedeu, e procuremos perspectivar as suas implicações em relação ao futuro da Europa. Vários problemas poderão afectar o futuro da União. É hoje certo que o aumento da esperança de vida e envelhecimento das populações europeias influirão a médio prazo sobre o sistema de pensões de aposentação e reforma, colocando um sério desafio ao modelo social europeu. Tem-se evocado a necessidade de um maior recurso a seguros independentes e de um alargamento dos períodos contributivos, bem como a perspectiva de, com base no progresso científico e tecnológico, conseguir acréscimos de produtividade que promovam o aumento das contribuições para a segurança social. Tem-se evocado menos, ou mesmo criticado, a redução dos tempos de trabalho, que permitiria conjuntamente acrescer o número de contribuintes e reduzir o desemprego, em última análise o direito a essa ociosidade, mãe das artes e das nobres virtudes, bálsamo das angústias humanas de que há mais de um século nos falava Paul Lafargue no seu sempre actual Droit à la Paresse. Tudo isto são questões que, pela sua própria natureza, respeitam ao futuro mas que, nas condições actuais e numa situação que no espaço de poucos meses evoluiu rapidamente, e com a possibilidade de prolongamentos afectando o médio prazo, não poderão ter aqui o desenvolvimento que se desejaria nem permitir muito mais que sublinhar tratarem-se de problemas em relação aos quais a União terá de assumir uma enorme responsabilidade no sentido de fazer face aos que, no essencial, são ainda tratados no contexto de 27 modelos nacionais. Neste quadro, a existência do Tratado de Lisboa talvez pudesse contribuir indirectamente para o reforço de um modelo social europeu com cujo enfraquecimento não nos poderemos conformar. A partir de 2015, prevê-se que o número total de falecimentos na UE27 ultrapasse o número total de nascimentos, marcando o fim do crescimento demográfico por factores naturais. A população com mais de 65 anos em 2008 era de 17,1%. Prevê-se que em 2060 ronde os 30% da população europeia, e que os demais de 80 anos tripliquem até lá, de 4,4% para 12,1%. Para manter a população ao mesmo nível, as mulheres europeias deveriam ter em média, e no mínimo, 2 filhos. Ora cada mulher tem de facto em média 1 a 2 filhos. Fonte: Eurostat +info Estatísticas sobre a população europeia: http://epp.eurostat.ec.europa.eu
19 O que o projecto de constituição e o t r ata d o d e Li s b o a t r o u x e r a m d e n o v o Compreender o Tratado de Lisboa e identificar o que trouxe de novo implica tomar por base o que o antecedeu. Para além dos marcos fundamentais anteriormente revisitados, é importante realçar o projecto de Constituição. Este último teve a sua origem na Cimeira de Laeken (sob presidência belga), onde, em 2001, foi adoptada uma Declaração sobre o futuro da UE na qual eram apontados os seus grandes desafios, nomeadamente: No plano interno, o desafio democrático. No plano externo, o seu novo papel num contexto globalizado, no qual deveria assumir as suas responsabilidades no domínio do controlo da globalização. No projecto de Constituição decorrente exigia-se uma maior intervenção da UE nos domínios das relações externas, da defesa e da segurança. Era ainda crucial estabelecer uma clara distinção entre as competências exclusivas da União face às dos Estados-Membros e as competências partilhadas.
20 Conscientes de que após Maastricht, onde tinha sido possível progredir em várias áreas, o aprofundamento da União tinha entrado em perda de velocidade, os Chefes de Estado e de Governo presentes em Laeken decidiram convocar uma Convenção reunindo representantes dos Estados- -Membros e dos então 12 países candidatos. Esta reunião intergovernamental tinha por objectivos principais examinar os desafios que se colocavam ao futuro da UE e aprovar um projecto de Constituição Europeia. A Acta Final da Conferência Intergovernamental que aprovou o projecto foi assinada em Outubro de 2004, mas a sua ratificação foi recusada em referendo por dois Estados-Membros (França e Holanda), o que invalidou todo o processo de aprovação da Constituição. Muito se debateu sobre as motivações dos eleitores, defendendo-se que estas pouco tinham a ver com os aspectos desenvolvidos pela Constituição que, aliás, em diversos casos, eram favoráveis a todos, como a Carta dos Direitos Fundamentais. Mas o facto é que esta recusa provocou um receio de que tivesse sido posto em causa o processo de construção europeia, esquecendo-se que no passado tinha havido crises mais graves comportando o risco de interromper todo o processo de integração. 1 A solução para este problema foi encontrada no Conselho Europeu de Junho de 2007 que estabeleceu um mandato conferido à futura Presidência Portuguesa de elaborar um Tratado Reformador, menos ambicioso que o projecto de Constituição, sobretudo quanto à sua natureza, mas que respondesse aos desafios que se colocavam. A este respeito não nos esqueçamos do problema da cadeira vazia, nas reuniões do Conselho, provocado pela França nos anos 60, aquando da mudança de sistema de tomada de decisão, que passava da unanimidade à maioria qualificada. Em alguns casos a França reservar-se-ia o direito de não aceitar tal decisão, por razões de interesse vital. 1 +info Projecto de Constituição: http://europa.eu/scadplus/constitution/index_pt.htm Tratado de Lisboa: http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_pt.htm http://www.consilium.europa.eu/showpage.aspx?id=1296&lang=pt
21 1 Principais diferenças entre o Projecto de Constituição e o Tratado de Lisboa O projecto de Constituição previa a fusão do Tratado da União Europeia (TUE) com o Tratado da Comunidade Europeia (TCE), cobrindo assim num instrumento único todo o direito primário da União. O Tratado Reformador, assinado em Dezembro de 2007 em Lisboa, procedeu sobretudo a uma revisão dos dois tratados em vigor, mantendo a sua autonomia. 2 Assim, o texto do Tratado Reformador, que passou a ser conhecido como Tratado de Lisboa, é constituído por dois conjuntos de emendas aos tratados anteriores, consistindo numa revisão parcial da estrutura da União, ao contrário da revisão total prevista pelo projecto de Constituição. Neste quadro, à semelhança do projecto de Constituição, o Tratado de Lisboa teve como principais objectivos: aumentar a democracia na Europa; aumentar a eficácia da actuação da UE; aumentar a capacidade da União de fazer face aos desafios globais, tais como as alterações climáticas, a segurança e o desenvolvimento sustentável. O Tratado da Comunidade Europeia (Roma) passa a ser designado por Tratado sobre o Funcionamento da União, o que, na prática, o subordina ao Tratado da União Europeia (Maastricht) que define os grandes princípios e as opções fundamentais. 2
22 Quais foram realmente as grandes diferenças e semelhanças entre o Tratado de Lisboa e o projecto de Constituição? Quadro 1 Diferenças e semelhanças entre o Tratado de Lisboa e o projecto de Constituição Curiosidade: Conheca a história da bandeira da Europa. Todos os cidadãos são iguais perante as instituições. 3 O Parlamento Europeu tem um papel mais importante e haverá um maior envolvimento dos Parlamentos nacionais. 4 4 5 3 Um grupo de, pelo menos, 1 milhão de cidadãos de um número significativo de Estados-Membros poderá solicitar à Comissão que apresente novas propostas. 5
23 Tal como ao nível nacional ou local, o Direito Comunitário estabelece um quadro jurídico que compreende actos legislativos e não legislativos, de acordo com o carácter mais ou menos geral dos assuntos que cobrem. Para assegurar o bom funcionamento da UE e das suas instituições, o Direito Comunitário compreende actos jurídicos: as directivas, os regulamentos, as decisões, as recomendações e os pareceres. Numa perspectiva constitucional, o projecto de Constituição introduzia, como já foi referido no quadro anterior, uma alteração importante. Substituía a designação de Directiva pela de Lei Europeia. O Tratado de Lisboa não retomou esta alteração, tida por muitos como demasiado constitucional. Manteve o termo directiva e apresenta uma versão mais moderada de medidas. No entanto, o Tratado de Lisboa mantém o termo procedimento legislativo ordinário introduzido pelo projecto de Constituição. Quer isto dizer que o Parlamento Europeu e o Conselho adoptam em conjunto actos legislativos. Esta expressão confere à UE uma imagem de dupla legitimidade consagrando como ordinário aquilo que antes de Maastricht era excepcional: a adopção de um acto jurídico pelos Estados- -Membros (Conselho) e pelo povo europeu (Parlamento Europeu). Novidades trazidas pelo Projecto de Constituição e retomadas pelo Tratado de Lisboa em resumo: A UE poderá pronunciar-se e agir como entidade única (personalidade jurídica). A tomada de decisão na UE passa a assumir uma dupla legitimidade (co-decisão: procedimento legislativo ordinário). Realizou-se um esforço de clarificação em relação às competências da União: - competências exclusivas - competências de apoio, coordenação e complemento - competências partilhadas com os Estados-Membros.
24 2 O que há de novo em termos das competências Para dotar a UE e o seu funcionamento de maior transparência, o projecto de Constituição e o Tratado de Lisboa realizaram um trabalho de clarificação onde as competências da União e dos Estados- -Membros são definidas de forma mais precisa. Quadro 2 Competências: Nos domínios da investigação e do desenvolvimento tecnológico e dos assuntos espaciais, bem como nos domínios da cooperação para o desenvolvimento e da ajuda humanitária, a União tem competência para agir sem todavia poder impedir os Estados-Membros de o fazer. A UE assegura ainda a coordenação das políticas económicas, sociais e de emprego dos Estados- -Membros, assumindo uma acção de apoio ou complemento em relação à indústria, à saúde, à educação, à cultura, à protecção civil, ao turismo e à cooperação administrativa. Para cada domínio de actividade, o Tratado de Lisboa indica quem faz o quê na União. - Competência exclusiva: o poder legislativo está todo nas mãos da UE. - Competência de apoio, de coordenação ou de complemento: a UE apenas pode apoiar a acção dos Estados-Membros, por exemplo, através de intervenções financeiras (cultura, educação ou indústria). - Competência partilhada: abrange todos os outros domínios, tendo-se referido uma certa perda de eficácia da UE provocada pela quantidade de competências partilhadas.
25 3 O que há de novo ao nível das Instituições e do Processo de Decisão Nos termos da legislação actual as instituições da UE são o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas. 6 O Parlamento, o Conselho e a Comissão são assistidos por um Comité Económico e Social e por um Comité das Regiões que exercem funções consultivas. Neste quadro, o Conselho Europeu (que reúne ao nível de Chefes de Estado ou de Governo) não é uma instituição da União. O projecto de Constituição e, posteriormente, o Tratado de Lisboa propuseram modificações importantes, apresentando um novo quadro institucional e alterações nos processos de decisão. Segundo o Tratado de Lisboa, o quadro institucional da União compreende: O Tribunal de Contas tornou-se uma instituição comunitária com o Tratado de Maastricht. 6
26 3 1 Parlamento Europeu (PE) O Parlamento Europeu é o único órgão da UE eleito directamente pelos cidadãos europeus. É composto por deputados, de todos os 27 Estados-Membros, que representam 492 milhões de cidadãos e são escolhidos todos os cinco anos. O Tratado de Lisboa altera a composição do PE aplicando a regra da proporcionalidade degressiva, quer isto dizer que a partir da sua aprovação haverá um número total de 751 deputados (750 mais o presidente) repartidos com base na dimensão da população de cada Estado-Membro. Assim, os países com mais habitantes serão representados por um maior número de deputados (máximo de 96), enquanto que os países com uma população menor terão menos deputados (mínimo de 6). O PE exerce essencialmente as funções: legislativa: tem um papel activo na redacção de actos legislativos que se reflectem no dia-a-dia dos cidadãos europeus, por exemplo, em relação à protecção do ambiente, dos direitos dos consumidores, da igualdade de oportunidades, etc. orçamental: em conjunto com o Conselho aprova o orçamento anual da UE. O alargamento do campo de aplicação do procedimento de co-decisão instituído pelo Tratado de Lisboa tem consequências directas no funcionamento do PE que adquire um verdadeiro poder legislativo (ao mesmo nível que o Conselho) relativamente a determinados domínios políticos como, por exemplo, em matérias sobre a imigração legal, a cooperação judiciária penal (Eurojust), a cooperação policial (Europol), a política comercial e agrícola. Os poderes do PE têm vindo a ser a pouco e pouco alargados com a adopção dos sucessivos tratados. O Tratado de Lisboa confirma esta evolução, reforçando os poderes do PE em matéria legislativa, orçamental e de acordos internacionais. +info Parlamento Europeu: http://www.europarl.europa.eu/news/public/default_pt.htm
27 3 2 Conselho Europeu (CE) Actualmente o Conselho Europeu, que reúne ao mais alto nível os representantes dos Estados- -Membros e o Presidente da Comissão, não é uma instituição da UE, embora lhe seja reconhecido um potencial político importante. Com o Tratado de Lisboa, o CE é considerado uma instituição da União que tem como principais funções: Dar à União o impulso político necessário ao seu desenvolvimento; Definir as orientações e prioridades políticas gerais. Embora este Conselho não receba novas atribuições, a sua composição é alvo de uma reestruturação importante, surgindo uma nova figura na arquitectura institucional da UE: o Presidente do Conselho Europeu. Presentemente o Conselho Europeu é presidido pelo Estado-Membro que exerce semestralmente a presidência da União. O Tratado de Lisboa modificou este sistema, criando um posto permanente que preside a este conselho. Assim, o Presidente do Conselho Europeu é eleito pelo CE com um mandato de dois anos e meio renovável uma vez. O papel do Presidente do Conselho Europeu eleito nestas condições tem, deste modo, sido comparado ao de um Chefe de Estado sem funções executivas, enquanto o Presidente da Comissão, eleito também para um posto permanente de cinco anos, renovável uma vez (situação que se verifica desde a criação da CEE em 1957), exerce funções comparáveis às de um Primeiro-ministro, com uma interferência mais directa nos assuntos e na realização das políticas da União. Só a prática poderá dizer se, por exemplo, nos conflitos internacionais, o papel do Presidente do Conselho Europeu poderá ultrapassar o de simples representação assumindo-se então como um elemento de importância fundamental no campo da política externa. E seria altamente desejável que assim fosse. De qualquer modo, no contexto da PESC, o Presidente do Conselho Europeu poderá aparecer dotado de poderes de que, de momento, ninguém dispõe no seio da UE e influenciar o papel da Europa no Mundo, o que poderá não ser o caso se o Tratado de Lisboa não vier a ser ratificado. O facto do CE não ser actualmente uma instituição da União indicia uma menorização da UE em relação aos Estados-Membros. A duração do mandato do novo Presidente do CE deu origem a numerosas críticas, nomeadamente a de que poderia desvalorizar o papel do Presidente da Comissão. Esta crítica tem sido rebatida com o argumento de que as funções do Presidente do CE são as de animar os trabalhos do CE, de facilitar o consenso e de representar a UE, ao mais alto nível, no domínio da PESC. +info Conselho Europeu: http://europa.eu/european-council/index_pt.htm
28 3 3 Conselho de Ministros (CM) O Conselho representa os Governos dos Estados-Membros. Consoante os assuntos a tratar, o Conselho toma diferentes designações 7 e acolhe os ministros com responsabilidades nessas áreas: Actualmente, todas estas formações do Conselho são presididas semestralmente, por rotação entre os Estados-Membros. O Tratado de Lisboa mantém esta rotatividade, que passa a ser definida pelo Conselho Europeu, com excepção para o Conselho dedicado às relações externas. 7 De acordo com o Tratado de Lisboa, o papel do Conselho não sofre alterações significativas: continuará a partilhar as funções legislativas e orçamentais com o Parlamento Europeu. conservará o seu papel em relação à PESC 8 e à coordenação das políticas económicas. O CM é actualmente a instituição principal no domínio da tomada de decisão em matéria de política externa e de segurança comum. O Tratado de Lisboa mantém este papel prevendo um conselho dedicado exclusivamente às relações externas e que é o único presidido permanentemente por uma nova figura: o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros que, simultaneamente, ocupará o cargo de Vice-Presidente da Comissão. 8 +info Conselho da União Europeia: http://europa.eu/institutions/inst/council/index_pt.htm
29 Conselho de Ministros (Continuação) A principal alteração introduzida pelo Tratado Lisboa refere-se ao processo de decisão. As decisões do Conselho são adoptadas por votação. Para a maior parte dos domínios é aplicado o sistema da maioria qualificada que implica uma aprovação da maioria dos Estados-Membros e um mínimo de 255 votos (73,9% dos votos). Assim, quanto maior for a população de um país, mais votos tem no Conselho. Mas, para favorecer a representatividade dos países com uma população menor, os números de voto são ponderados. Quadro 3 Distribuição actual de votos no Conselho. Em domínios mais sensíveis como é o caso da PESC, da fiscalidade ou da política de asilo e imigração, as decisões do Conselho só podem ser tomadas, actualmente, por unanimidade, o que faz com que todos os Estados-Membros tenham nestas matérias direito de veto. O Tratado de Lisboa mantém a maioria qualificada como sistema de base de tomada de decisão do Conselho, mas alarga os domínios da sua aplicação. Por exemplo, a ser aprovado o Tratado de Lisboa, a imigração ou a cultura passarão a ser votadas por maioria qualificada. Por outro lado, o Tratado de Lisboa prevê que, a partir do dia 1 de Novembro de 2014, a maioria qualificada passe a ser definida como sistema de dupla maioria de Estados e de população. Quer isto dizer que, para ser aprovada, uma decisão deverá obter o voto de 55% do número de Estados-Membros (pelo menos 15), e deverá representar pelo menos 65% da população europeia. Esta alteração, introduzida também pelo projecto de Constituição, constitui a primeira modificação do conceito de maioria qualificada em toda a história da UE, evitando que o poder de decisão fique nas mãos dos países maiores 9, uma vez que um grupo de países mais pequenos pode bloquear uma decisão. Alguns especialistas têm proposto outras soluções: - Supressão total da decisão por unanimidade para evitar que uma decisão seja bloqueada por apenas um Estado-Membro. - Alargamento dos poderes do Parlamento Europeu, o que é conseguido com o Tratado de Lisboa. - Criação de uma segunda câmara de representação paritária, composta por representantes directamente eleitos, onde cada Estado-Membro tivesse um voto. 9
30 Conselho de Ministros (Continuação) A título ilustrativo, e para uma visão de conjunto da evolução da repartição de votos ao longo da construção europeia, observemos o seguinte quadro: Quadro 4 Comparação dos sistemas de votação no Conselho Fonte: Tratado de Roma e Tratado de Nice. Com o Tratado de Lisboa, os cidadãos europeus poderão conhecer directamente as decisões tomadas pelos membros do Conselho de cada Estado-Membro. Todos os debates e deliberações do Conselho em matéria legislativa serão públicos. Definida no projecto de Constituição, versão de 2003 Idem, versão de 2004
31 3 4 Comissão Europeia A Comissão Europeia é um órgão independente dos governos nacionais que tem como principal missão assegurar os interesses da UE. Para esse efeito, a Comissão tem como principais funções: elaborar e apresentar ao Parlamento e ao Conselho novas propostas de legislação europeia; executar as decisões do Parlamento e do Conselho, aplicando as políticas, implementando os programas e gerindo os fundos; garantir o respeito pelo direito comunitário a par com o Tribunal de Justiça; representar a UE ao nível internacional. O Tratado de Lisboa não modifica os poderes da Comissão que mantém, no essencial, as mesmas funções. Com excepção da PESC cuja representação passa a ser assegurada pelo Presidente do Conselho Europeu, a Comissão assegura a representação externa da UE 10. Se o Tratado de Lisboa não altera substancialmente as funções da Comissão, o mesmo não se pode dizer em relação à sua composição. A Comissão actual é o fruto da unificação da CEE e da Comissão do Eurátomo (1965-1967). O Vice-Presidente da Comissão: o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (figura nova) assume um papel semelhante ao de um Ministro dos Negócios Estrangeiros, que na Comissão assegura a coordenação da acção externa da União, e no Conselho assume a condução e execução da PESC. 10 +info Comissão Europeia: http://ec.europa.eu/index_pt.htm
32 Comissão Europeia (Continuação) Actualmente, a Comissão é composta por 27 membros: os comissários. Cada comissário é nacional de cada um dos 27 Estados-Membros. Esta composição nem sempre seguiu a mesma regra. Por exemplo, durante uma década (durante a qual se deram o alargamento a 15, em 1995 e o alargamento a 25, em 2004), a Comissão era composta por 20 comissários, sendo que alguns Estados, como a Alemanha, a França, a Itália, o Reino Unido e a Espanha que eram então os cinco maiores países, tinham respectivamente dois comissários. O Tratado de Lisboa, por seu lado, reforma a composição da Comissão. A partir de 2014 11, e a manter-se uma União a 27, a Comissão passará a ser composta por 18 comissários, correspondendo a dois terços do número de Estados-Membros. Este número inclui o Presidente da Comissão e o novo cargo criado de Vice-Presidente da Comissão: o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Com vista a evitar a situação verificada no passado e garantir uma total representatividade dos Estados-Membros na Comissão, o Tratado de Lisboa instaura o princípio da rotação paritária que será definida por unanimidade no Conselho. Por outro lado, o Tratado prevê ainda que este número de comissários possa ser modificado pelo Conselho Europeu por decisão unânime. Outra novidade importante que o Tratado de Lisboa estabelece diz respeito ao próprio Presidente da Comissão 12, sendo o seu papel reforçado com a possiblidade de poder conduzir um membro da comissão a demitir-se das suas funções. Esta reforma promovida pelo Tratado de Lisboa não é totalmente nova. Em 2003, o Tratado de Nice, que instaurou o sistema (aplicado desde 2005) de para cada Estado-Membro um comissário, previa que, quando a UE contasse 27 Estados-Membros, o número de comissários passaria a ser inferior, recaindo a escolha num sistema de rotatividade equitativa. O Presidente da Comissão é eleito para um mandato de cinco anos (renovável uma vez). É escolhido pelo conjunto dos Estados-Membros e aprovado pelo Parlamento Europeu. 11 12
33 4 O que há de novo em relação às Cooperações reforçadas? Respeitando as diferenças entre os Estados-Membros, e tendo em conta a forma mais ou menos ambiciosa como encaram o seu nível de integração na União, o Tratado de Amesterdão introduziu um sistema de cooperações reforçadas entre os Estados-Membros. Este sistema permitia a um grupo de países agirem juntos no sentido de uma maior e mais rápida integração num dado domínio, durante um período de tempo em princípio limitado. No entanto, este sistema era de díficil aplicação, na medida em que deveria seguir condições muito rigorosas. O Tratado de Nice veio reforçar o avanço do sistema de cooperações reforçadas, permitindo que um grupo de, pelo menos, oito Estados-Membros pudesse ir mais além na integração em algumas matérias, desde que não implicassem questões militares e de defesa. Qualquer Estado-Membro poderia juntar--se a este grupo de países desde que cumprisse os requisitos estabelecidos. No projecto de Constituição, este aspecto foi tratado no quadro geral do exercício das competências da União e com maior pormenor no quadro do funcionamento da União. Os artigos propostos pelo Tratado de Lisboa foram fundamentalmente os mesmos que os do projecto de Constituição, estendendo a aplicação deste mecanismo à PESC. Com a ratificação do Tratado de Lisboa será possível a criação de grupos de Estados que queiram aprofundar a sua cooperação num determinado domínio, nomeadamente em relação à segurança e à defesa.
34 5 As Finanças da União O Tratado de Lisboa insere as disposições financeiras no Tratado sobre o Funcionamento da União (nova designação para o Tratado da Comunidade Europeia). Estas disposições são apresentadas numa linguagem diferente daquela que se encontra presentemente em vigor, mas inserem-se na mesma filosofia de base. Assim, o orçamento da UE continuará a ser financiado na sua totalidade por recursos próprios da União, embora o Tratado de Lisboa reformule o artigo já existente (269.º na numeração do Tratado de Amesterdão) segundo o qual o orçamento é integralmente financiado por recursos próprios, sem prejuízo de outras receitas e o Conselho deliberando por unanimidade sobre proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, aprova as disposições relativas ao sistema de recursos próprios da Comunidade cuja adopção recomendará aos Estados-Membros de acordo com as respectivas normas constitucionais.. O Tratado de Lisboa substitui este segundo parágrafo pelos dois parágrafos seguintes: O Conselho deliberando em conformidade com um procedimento legislativo especial, por unanimidade e após consulta ao Parlamento Europeu adopta uma decisão fixando as disposições aplicáveis ao sistema de recursos próprios da União. É possível neste quadro estabelecer novas categorias de recursos próprios ou revogar uma categoria existente. Esta decisão só entra em vigor após a sua aprovação pelos Estados-Membros, de acordo com as respectivas normas constitucionais. Em conformidade com o artigo 272.º (modificado) do Tratado sobre o Funcionamento da União que substitui o actual texto do artigo 272.º, o orçamento da UE é estabelecido pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. O Conselho, deliberando em conformidade com um procedimento legislativo especial fixa as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União na medida em que a decisão adoptada com base no parágrafo precedente o prevê. O Conselho delibera após aprovação do Parlamento Europeu. Embora o Tratado de Lisboa utilize, como vimos no artigo anterior, uma linguagem diferente daquela que actualmente se encontra em vigor, persiste a lógica intergovernamental 13, o que se explica pelo facto de não se ter desejado contrariar os interesses dos países mais ricos que poderiam opor-se e vetar uma formulação onde um Conselho e um Parlamento, deliberando em conjunto no quadro de um procedimento legislativo ordinário, poderiam anunciar a realização de um verdadeiro federalismo financeiro. Esta opção pela lógica intergovernamental tem provocado grande descontentamento em alguns países menos desenvolvidos da UE. 13
35 Virá um dia em que todas as nações do continente, sem perderem a sua qualidade distintiva e a sua gloriosa individualidade, se fundirão estreitamente numa unidade superior e constituirão a fraternidade europeia. Virá um dia em que não haverá outros campos de batalha para além dos mercados abrindo-se às ideias. Virá um dia em que todas as balas e as bombas serão substituídas por votos. Victor Hugo, 1849 aa Ao longo de meio século a União tem dado resposta aos desafios que se lhe foram colocando. A ser aprovado, o Tratado de Lisboa permitirá, como vimos anteriormente, actualizar as regras de funcionamento da UE, do seu relacionamento com os seus Estados-Membros e com os cidadãos europeus, através de dois aspectos essenciais: modernização das instituições comunitárias; aumento da capacidade dos métodos de trabalho comunitários. Assim, a União continuará a responder eficazmente aos desafios actuais e futuros, enquanto potência económica e comercial que em cinco décadas alcançou a estabilidade política tendo por base a ideia de um pacto entre Estados soberanos que decidiram partilhar um destino comum assente nos princípios e valores da paz, do bem-estar, da segurança, da democracia, da justiça e da solidariedade.