OS ATOS INSTITUCIONAIS COMO INSTRUMENTOS DE RECRUDESCIMENTO DA DITADURA MILITAR BRASILEIRA ENTRE 1964 E 1968 Fernando de Oliveira Sikorski Orientador: Prof. Dr. Dennison de Oliveira Palavras-chave: Golpe de 1964, ditadura militar, Atos Institucionais Quase meio século após o movimento golpista civil-militar que apeou do poder o Presidente da República constitucionalmente nele investido, os debates acerca daquele momento histórico vêm sendo tratados com interesse e atenção, em teses acadêmicas, discussões políticas, e mesmo em programas de televisão e matérias da imprensa escrita. O interesse pelo tema, que em verdade nunca deixou de suscitar defesas apaixonadas, tanto por parte daqueles diretamente envolvidos nos acontecimentos, como por observadores atentos às disputas envolvendo a conquista do poder político, pode ser também compreendido num momento em que as eleições para a presidência da República são disputadas por dois personagens históricos que, de modos diferentes, foram contestadores da ditadura militar, tendo, ambos, sofrido graves conseqüências pelas suas posições escolhidas. Esse fenômeno já havia sido observado quando da efeméride dos quarenta anos do Golpe de 1964, onde Carlos Fico apontava algumas razões para o aumento de interesse do tema, como a superação de velhos mitos e estereótipos ligados à memória histórica do golpe graças a uma profissionalização das pesquisas históricas referentes ao assunto, bem como a um desprendimento político possível graças ao distanciamento histórico da época dos acontecimentos. 1 Portanto, o estudo de temas relativos ao golpe militar de 1964 reveste-se de grande importância acadêmica, pois possibilita um prolífico estudo histórico (e historiográfico), com uma pesquisa acerca de um tema complexo, em que há inúmeras questões controversas, algumas as quais serão abordadas diretamente no presente trabalho, enquanto outras serão contempladas no sentido de conferir inteligibilidade às ideias propostas. Nesse sentido, serão analisados os textos de fontes primárias (Os Atos Institucionais de nº.s 01, 02 e 05, especialmente, seus preâmbulos e seus artigos), fazendo a crítica destas fontes, relacionando-as aos momentos de sua produção e a conjuntura histórica em que foram produzidas e em que haveriam de se fazer sentir seus efeitos, bem como às posições já defendidas pela historiografia referente ao tema, no que se refere aos significados político-institucionais desta produção normativa. A definição do recorte temporal escolhido baseia-se na percepção de muitos autores que tratam do período, de que esta primeira fase da ditadura militar representou um processo gradual do seu endurecimento, afastando o que seria o objetivo inicial do movimento que derrubara o governo João Goulart, em constituir somente um governo de transição, devolvendo o país à ordem democrática, inclusive com realização de eleições, uma vez apeados do poder os elementos subversivos, vistos como ameaças à segurança 1 FICO, Carlos. Versões e controvérsias sobre 1964 e a ditadura militar. In: Revista Brasileira de História, vol. 24, nº 47. São Paulo, 2004, p.02.
nacional. 2 Aqui, também serão tratadas as intenções dos golpistas, sobretudo os militares que se arvoraram em classe dirigente. Serão procuradas evidências de que os atos legislativos e administrativos tomados pelos governos militares do período já apontavam para a sua intenção de continuidade no poder desde os primeiros momentos da sua instalação, podendo aí se falar de um projeto pela opção de um governo militar mais duradouro 3. Ou, se inversamente, os militares foram paulatinamente observando, segundo sua própria análise subjetiva, a necessidade de tomar as medidas que garantissem a segurança nacional (com a sua continuidade no poder), não permitindo a utilização do espaço político pelos elementos e setores que haviam sido derrubados pelo golpe de 1964, tampouco pelos novos atores políticos que questionavam a ordem estabelecida (estudantes, grupos de luta armada). 4 Outro ponto a ser estudado para a compreensão do objeto pesquisado é o reflexo das medidas tomadas pelo regime na sociedade civil e a sua reação por parte desta, pois a partir desta dialética será possível observar e interpretar muitos fenômenos históricos relativos ao período estudado. O Golpe de 1964, que derrubou o governo constitucionalmente instalado no poder por meio das eleições de 1960, representa o resultado de um processo histórico complexo, havendo considerável número de trabalhos e análises sobre as razões que levaram amplos setores (civis e militares) da sociedade brasileira a desejarem e a efetivamente se engajarem na derrubada do Presidente João Goulart. Esta diversidade de trabalhos, que, em suas teses, apresentam entre si uma característica mais próxima à complementaridade de informações do que de antagonismo, cada qual formulando hipóteses que pretendem contribuir com o entendimento sobre este processo histórico, aponta que para o desfecho do movimento civil-militar incorreram condicionantes estruturais, processos conjunturais e episódios imediatos (factuais). 5 Assim, são considerados como causas do golpe tanto o contexto internacional da Guerra Fria, como a necessidade de desenvolvimento do capitalismo brasileiro (condicionantes estruturais), a divisão da sociedade em torno do projeto de Reformas de Base proposto pelo Presidente João Goulart e a guinada deste à esquerda do espectro político, conhecida como radicalização (processo conjuntural), e ainda episódios factuais como a Revolta dos Cabos e Marinheiros no Rio de Janeiro, o Comício da Central do Brasil e o discurso presidencial no Automóvel Clube, que também podem ser vistos como um processo conjuntural de corrosão da autoridade militar e desafio à hierarquia existente nas Forças Armadas. De todo modo, o objetivo principal e imediato de todos os setores contrários ao governo era tirar Jango, para, em seguida, fazer uma limpeza nas instituições. 6 Uma vez vitorioso o golpe, fazia-se necessária, portanto, a tomada de medidas que desmantelassem o aparato governamental deposto, justificando a posição adotada, bem como indicando minimamente a direção política desejada para a nação, pelo grupo agora investido no poder, especialmente o setor militar, que direta e efetivamente depusera o Presidente da República. 2 BORGES, Nilson. A doutrina de segurança nacional e os governos militares. In: O tempo da ditadura: regime militar e movimentos sociais em fins do século XX. FERREIRA, Jorge e DELGADO, Lucília de Almeida Neves (orgs.). 2ª. Ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007, p. 22. 3 SKIDMORE, Brasil, de Castelo a Tancredo. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1988, p.11. 4 CRUZ, Sebastião Velasco; MARTINS, Carlos Estevam. De Castelo a Figueiredo: uma incursão na préhistória da abertura. In: SORJ, Bernardo; ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de (orgs.). Sociedade e política no Brasil poós-64. São Paulo: Brasiliense, 1983, pp.14/15. 5 FICO, op.cit., p.15. 6 D ARAUJO, M.C. et alli (Org.). Visões do golpe: a memória militar sobre 1964. Rio de Janeiro: Relume- Dumará, 1994, p.18.
A legislação de emergência que deveria conferir legalidade e legitimidade ao novo regime apresentou, como marco inicial, um Ato Institucional, sem numeração, mas que, em função da edição posterior de novos atos similares, acabaria se tornando conhecido pela historiografia como Ato Institucional nº 01, ou, simplesmente AI-1. O Ato Institucional nº 01 foi assinado no dia nove de abril de 1964 pelo general Arthur da Costa e Silva, o tenente-brigadeiro Francisco de Assis Correia e Melo e o vicealmirante Augusto Hamann Rademaker Grunewald, 7 que constituíam a liderança do Comando Supremo Revolucionário anunciado como o novo poder de facto no país, após a queda de Jango e que foram efetivamente nomeados como os três novos ministros militares pelo Presidente da Câmara Ranieri Mazzili, que era o substituto legal de João Goulart, nos termos da Constituição vigente, datada de1946. A sua elaboração é atribuída ao jurista Francisco Campos, que havia sido autor da Constituição de 1937, na consolidação ditatorial do Estado Novo de Getúlio Vargas, e cuja experiência legislativa e autoritária se faria novamente presente 8, e por Carlos Medeiros da Silva, um advogado de posições extremamente conservadoras. 9 Em seu preâmbulo, o AI-1 10 afirmava que o movimento civil e militar que derrubara o governo João Goulart era uma autêntica revolução e que representava o interesse e a vontade de toda a nação brasileira e que se destinava a assegurar ao novo governo os meios indispensáveis à obra de reconstrução econômica, financeira, política e moral do Brasil. 11 Em relação à legalidade do Ato, que se constituía em preocupação dos novos dirigentes, receosos de parecerem estar utilizando de instrumentos não previstos no ordenamento jurídico brasileiro, a solução encontrada foi no sentido de que a revolução vitoriosa se investia no exercício do Poder Constituinte e, assim, detinha a força normativa inerente àquele poder, podendo editar normas jurídicas, sem que nisto estivesse limitada pela normatividade anterior à sua vitória. 12 Uma vez legitimado, o Ato exprimia seu conteúdo através de artigos que em síntese podem ser resumidos por meio das seguintes medidas: Ficava mantida a Constituição de 1946, com as modificações feitas pelo Ato, o Congresso permaneceria em funcionamento, com as limitações elencadas no Ato, ficaram suspensas as garantias de estabilidade e vitaliciedade, que serviu de base aos expurgos de funcionários públicos civis e de pessoal militar, seriam instaurados inquéritos e processos visando à apuração da prática de crimes contra o Estado 13, e finalmente a previsão da possibilidade de suspensão de direitos políticos e cassação de mandatos a nível federal, estadual e municipal 14. O general Castelo Branco foi eleito indiretamente pelo Congresso Nacional, em 11 de abril de 1964, nos termos publicados dois (!) dias antes pelo AI-1, em seu artigo 2º. O começo de seu governo foi caracterizado pelos expurgos nos setores político, militar e do funcionalismo público, utilizando os instrumentos constantes do AI-1 e que 7 ALVES, Maria Helena Moreira. Estado e oposição no Brasil (1964-1984). Editora Vozes: Petrópolis, 1984, p..53. 8 GASPARI, Elio. A ditadura envergonhada. São Paulo: Companhia das Letras, 2002, p.123. 9 SKIDMORE, op.cit., p.48. 10 Nota do Autor: Todos os textos legais, a não ser que haja indicação em contrário, foram extraídos de CAMPANHOLE, Adriano e CAMPANHOLE, Hílton Lobo. Atos Institucionais, Atos Complementares, Leis Complementares. São Paulo: Editora Atlas, 1971. 11 CAMPANHOLE, op.cit., p.09. 12 Idem. 13 Na prática, esse artigo originou os IPMs- Inquéritos Policiais-Militares, utilizados sobretudo contra pessoas ligadas ao governo João Goulart e aos movimentos sociais a ele ligados. 14 CAMPANHOLE, op.cit., pp. 10-12.
ficaram conhecidos como Operação Limpeza, tendo por base doutrinária a Doutrina de Segurança Nacional. 15 Do ponto de vista econômico, o governo Castelo Branco pode ser classificado como revelador de um modelo de programa internacionalista-liberal, influenciado pelos políticos e tecnocratas ligados à UDN (União Democrática Nacional), que participaram ativamente do golpe contra Jango e agora desejavam modificar as bases econômicas brasileiras, inserindo o país no modelo econômico associado ao grande capital internacional. Assim, em virtude do aparato repressor político-policial instaurado e das medidas severas adotadas no plano econômico, o governo Castelo Branco enfrentou desde cedo oposição de setores que lhe tinham ajudado a chegar ao poder, como parte da mídia e da classe política. Ainda assim, ao final do prazo de validade dos poderes extraordinários do primeiro Ato Institucional, o governo acenava com a possibilidade de uma volta à normalidade constitucional, inclusive respeitando o calendário eleitoral, com a realização de eleições diretas para a escolha de 11 governadores, entre eles os dos estados da Guanabara e de Minas Gerais, em outubro de 1965. 16 O resultado das urnas, com a derrota do governo para políticos identificados com o projeto político derrubado em 1964 nesses estados-chave, aliados às derrotas governistas no Congresso Nacional e a elevação do tom das críticas da oposição, além da pressão de setores militares pela volta dos poderes de exceção previstos no AI-1 e já extintos, com a finalidade de garantir o êxito da Revolução, levou o General Castelo Branco a decretar o Ato Institucional nº 2, em 27 de outubro de 1965. O preâmbulo do Ato procurava justificar a necessidade das medidas dele constantes, como a ameaça à ordem revolucionária e a consideração de que o Poder Constituinte da Revolução existe para assegurar a continuidade da obra a que se propôs. 17 As medidas adotadas no AI-2 podem dividir-se em três categorias: aquelas destinadas a controlar o Congresso Nacional, com o conseqüente fortalecimento do Poder Executivo, as que visavam especialmente o Judiciário, e as que deveriam controlar a representação política. 18 No primeiro caso, podemos citar o retorno do poder de cassar mandatos e suspender direitos políticos, no segundo a extensão do foro militar aos civis nos crimes contra a segurança pública e no terceiro, a extinção dos partidos políticos e a adoção de eleições indiretas para a Presidência da República. 19 O general Arthur da Costa e Silva tomou posse em 15 de março de 1967 (havia sido eleito por um colégio eleitoral em 3 de outubro de 1966), prometendo um governo de restabelecimento da democracia. Em verdade, os dispositivos da Carta Magna de 1967, adicionados à normatização feita desde 1964, conferiam enorme poder ao Presidente da República, tanto para repressão política e garantia da segurança pública, como para tratar de matéria econômica. De todo modo, a oposição, agora organizada em um único partido 20, procurava instrumentos de aumentar sua participação política, resistindo a votar incondicionalmente a todos os projetos de lei oriundos do governo. Também em resposta à centralização política, contestando as decisões do regime, formou-se a Frente Ampla, reunindo diversos líderes civis, como Carlos Lacerda e os ex-presidentes João Goulart e Juscelino Kubistchek. O clima de enfrentamento ao governo não vinha só do meio político, mas também de movimentos sociais como o operário, mas, principalmente, do movimento estudantil: 15 ALVES, op.cit., p. 56. 16 Idem, p.80. 17 CAMPANHOLE, op.cit., pp. 14. 18 Ibidem, p.91. 19 CRUZ, e MARTINS,op.cit., p.22. 20 MDB- Movimento Democrático Brasileiro
intensificaram-se os protestos mais radicais, especialmente o dos universitários, contra a ditadura. Neste clima de enfrentamento político e social, o Presidente optou por alinhar-se a setores que propagavam a existência de ameaça aos ideais revolucionários e que exigiam medidas duras para a sua defesa, outorgando o Ato Institucional nº 5. O AI-5 foi decretado pelo Presidente da República, Marechal Arthur da Costa e Silva, após reunir-se com os membros do Conselho de Segurança Nacional, que era formado pelo próprio Presidente da República, pelo Vice-Presidente da República, pelos ministros de Estado e pelo chefe do Serviço Nacional de Informações (SNI). O preâmbulo do Ato Institucional nº 05 procurava enumerar os motivos pelos quais ele foi produzido e decretado, servindo assim para justificar a tomada das medidas que constituíam os artigos do seu texto legal. Desta forma, observa-se em primeiro lugar, o objetivo de não se perder de vista os objetivos da revolução de 64, que impôs ordem à nação, no combate à subversão e às ideologias contrárias às tradições do povo brasileiro 21, afirmando, ainda o caráter permanente daquele movimento revolucionário, cujo desenvolvimento não poderia ser detido por forças contra-revolucionárias. Necessário, portanto, a adoção de medidas que impedissem que fossem frustrados os ideais superiores da Revolução, preservando a ordem, a segurança, a tranqüilidade, o desenvolvimento econômico e cultural e a harmonia política e social do país, comprometidos por processos subversivos e de guerra revolucionária. 22 O AI-5 autorizava o presidente da República, em caráter excepcional e, portanto, sem apreciação judicial, a: decretar o recesso do Congresso Nacional, intervir nos estados e municípios, cassar mandatos parlamentares, suspender, por dez anos, os direitos políticos de qualquer cidadão, decretar o confisco de bens considerados ilícitos, e suspender a garantia do habeas-corpus. Além disso, ao contrário dos outros Atos Institucionais, o AI-5 não tinha prazo de vigência definido, o que fazia com que sua eficácia seria extinta apenas segundo as conveniências dos mandatários do regime. Desta forma, o AI-5 foi a expressão mais emblemática da ditadura militar brasileira (1964-1985). Vigorou até dezembro de 1978 e produziu um elenco de ações arbitrárias de efeitos duradouros. Definiu o momento mais duro do regime, dando poder de exceção aos governantes para punir arbitrariamente os que fossem inimigos do regime ou como tal considerados. O estudo do texto dos Atos Institucionais, e a sua aproximação com a historiografia existente sobre o período estudado, nos indicam, em um primeiro momento, a preocupação dos militares investidos no poder em assegurar o afastamento dos grupos políticos afastados pelo Golpe de 1964, e, em seguida, assegurar a manutenção do projeto revolucionário, fundamentado especialmente na Doutrina de Segurança Nacional e que, demandaria, portanto, a continuidade do grupo castrense no poder. Não é possível, entretanto, afirmar que essa opção de manutenção do poder político já estivesse presente desde os primórdios do movimento que derrubou Jango, ao menos para todas as diversas correntes militares, que, longe de representarem um todo homogêneo, possuíam formas diferentes de abordagem acerca do projeto político desejado para o país. De todo modo, é inegável que os Atos Institucionais de nºs 1, 2 e 5 representaram momentos de recrudescimento do regime, em que foram tomadas medidas severas para controle e repressão política e social, e o AI-5, por sua vez, longe de representar o ápice ditatorial do período militar, significa, efetivamente, o começo do período de violência (institucional, política, social e policial) mais exacerbada. 21 CAMPANHOLE, op. cit., p.23. 22 Idem.