Projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil Relatório de Pesquisa 01 Os arranjos produtivos locais no Estado de Santa Catarina: Mapeamento, metodologia de identificação e critérios de seleção para políticas de apoio Santa Catarina UFSC Departamento de Economia www.redesist.ie.ufrj.br www.politicaapls.redesist.ie.ufrj.br
Projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil Relatório de Pesquisa 01 OS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS NO ESTADO DE SANTA CATARINA: MAPEAMENTO, METODOLOGIA DE IDENTIFICAÇÃO E CRITÉRIOS DE SELEÇÃO PARA POLÍTICAS DE APOIO. Santa Catarina Equipe Estadual Coordenador: Renato Ramos Campos Pesquisadores: Pablo Felipe Bittencourt Valdir Alvim da Silva Estagiários: Moisés Spilere Thiago de Aguiar Netto Carolina Faraco Santolin Equipe de Coordenação do Projeto / RedeSist Coordenador: Renato Ramos Campos Fabio Stallivieri Pablo Bittencourt Marcelo Matos Mayra Rodrigues
SUMÁRIO Introdução...1 1. Antecedentes, Conceitos Utilizados e Desenvolvimento da Atenção Dada à Questão dos Arranjos Produtivos Locais como Tema de Intervenção na Política Estadual....2 1.1. A Descentralização Político-Administrativa...3 1.2. Especialização Regional e os Planos Regionais de Desenvolvimento Econômico...4 1.3. O Projeto Master Plan...5 1.3.1. O Desenvolvimento com base na Inovação...6 1.3.2. Logística de Transporte...7 1.4. O Projeto Meu Lugar...9 1.5. A Câmara de Gestão de Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas em Santa Catarina....9 1.6. Considerações finais...10 2. Os organismos de coordenação e implementação de políticas estaduais para arranjos produtivos locais e o foco/tipo das políticas....11 2.1. Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina (SEBRAE/SC)...12 2.1.1. A atuação do SEBRAE-SC no apoio aos APLs...13 2.2. O Instituto Evaldo Lodi de Santa Catarina...16 2.2.1. A atuação do IEL em APLs...17 2.3. A Fundação de Apoio a Pesquisa Científica e Tecnológica do Estado de Santa Catarina (FAPESC)...18 3. Metodologias adotadas para identificação dos arranjos produtivos locais, e os critérios para seleção dos arranjos objetos das políticas...20 3.1 Quanto a definição de APLs...20 3.2. Os critérios do SEBRAE-SC para a inclusão de APLs em seus programas...21 3.3. Os critérios de seleção de APL s a serem apoiados pelo IEL-SC...22 3.4. Os Critérios de Seleção da Câmara de Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas...23 3.5. Conclusões do capítulo...23 4. Os principais mapeamentos existentes de arranjos produtivos locais no estado e identificação dos APLs que são focos de políticas pública....24 4.1 O Mapeamento implícito da Câmara de APLs e os APLs Prioritários...24 4.2. O mapeamento do SEBRAE-SC...27
4.3. O mapeamento do IEL-SC...29 4.4. Conclusão...30 5. Os demais arranjos não apoiados e considerações finais...31 5. 1. Os Arranjos identificados nos mapeamentos existentes, e que não foram ou não estão sendo estimulados por políticas públicas no estado...31 5. 2. Os arranjos não incluídos em listagens das instituições que apóiam APLs...31 5. 3. Considerações finais...32 Anexos do Relatório I:...33 Anexo I: Lista de APLs identificados e apoiados:...33 Anexo II: Lista de APLs identificados e não apoiados:...36 Anexo III: Lista de APLs não identificados:...37
OS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS NO ESTADO DE SANTA CATARINA: MAPEAMENTO, METODOLOGIA DE IDENTIFICAÇÃO E CRITÉRIOS DE SELEÇÃO PARA POLÍTICAS DE APOIO Introdução Este relatório tem por objetivo analisar o mapeamento e as políticas para arranjos produtivos locais (APL s) em Santa Catarina apresentando os resultados da primeira fase da pesquisa no âmbito de um estudo demandado pelo BNDES para os estados do Sul, Sudeste e Centro-Oeste do País. Este estudo visa consolidar conhecimentos sobre experiências de identificação de Arranjos Produtivos Locais (APLs) nos estados e avaliar as políticas de apoio existentes, com a finalidade de fornecer subsídios para a formulação e aperfeiçoamento das políticas voltadas para APLs e desenvolvimento regional (BNDES, 2008). Neste primeiro momento serão identificados os APLs considerados focos de políticas públicas, ou privadas, as instituições e organizações que as possuem e realizam, e os critérios utilizados para a definição e seleção dos APLs efetivamente apoiados. Seguindo os passos da metodologia da investigação sugerida no primeiro seminário realizado com os coordenadores estaduais da pesquisa, em Florianópolis, e após uma breve reflexão sobre o desenvolvimento inicial desse tipo de política nos estados subnacionais, este relatório discutirá: as políticas pretéritas aplicadas aos APLs; a identificação dos organismos que atualmente realizam políticas voltadas para APLs, buscando compreender suas formas de atuação e as características de suas políticas; as metodologias utilizadas pelas instituições na identificação e seleção dos APLs que foram objetos de seu apoio; o mapeamento do conjunto dos APLs que são apoiados nos estados pelas respectivas instituições de apoio; e os APLs que mesmo tendo possibilidades de serem apoiados, não se encontram entre os estimulados por políticas específicas. Para esta análise as principais fontes referenciadas para as observações imediatas foram as obtidas em pesquisa documental nos respectivos sítios e documentos das instituições mapeadas, além de entrevistas realizadas com os responsáveis pela política para APLs. Assim foram mapeadas as instituições que compõem os órgãos do governo estadual como a Câmara de Gestão do Desenvolvimento das Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas de Santa Catarina órgão coordenador das relações entre as instituições que realizam alguma ação voltada para APLs; as Secretarias de Desenvolvimento Regionais (SDRs) estrutura de governo formada por 36 unidades administrativas distribuídas em todo território catarinense; e a Fundação de Apoio a Pesquisa de Santa Catarina (FAPESC) instituição pública de direito privado vinculada ao gabinete do Governador do estado. Considerou-se também, para efeito da análise outros órgãos de nível federal que atuam no território catarinense, como o Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina (SEBRAE-SC). cujas unidades regionais possuem certa autonomia política em relação ao Serviço nacional, além de um conjunto de representações de órgãos federais articulados ao Grupo de Trabalho Permanente (GTP/APL) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MIDIC) que influenciam direta ou indiretamente a ação política nos níveis estaduais. 1 Entre as organizações de caráter 1 Como o Banco Regional de Desenvolvimento Econômico (BRDE), o Banco do Brasil (BB), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), e Ministério de Minas e Energia (MME). Ressalte-se que estas instituições não foram entrevistadas nesta etapa do trabalho, 1
privado, incluiu-se a Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina (FIESC) que possui atuação específica com APLs através do Instituto Evaldo Lodi (IEL). 1. Antecedentes, Conceitos Utilizados e Desenvolvimento da Atenção Dada à Questão dos Arranjos Produtivos Locais como Tema de Intervenção na Política Estadual. O Governo do estado de Santa Catarina não possui um documento que explicite uma política especifica dirigida para arranjos produtivos locais (APLs). Existe, no entanto um órgão estatal, a Câmara de Gestão de Aglomerações e Redes de Empresas, conhecida como Câmara de APL, vinculada a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico e Sustentável (SDS), que atua como o núcleo estadual do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP/APL) do Ministério da Indústria e Comércio Exterior e objetiva principalmente servir de plataforma de relacionamento interinstitucional para as entidades e órgãos governamentais que atuam no apoio ao desenvolvimento de Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas (Regimento Interno da Câmara). Além deste órgão também devem ser considerados outras ações do governo estadual que mencionam os APLs como um instrumento na execução de certas atividades, como a recente lei estadual de inovação. Da mesma forma estudo do governo estadual que propõe diretrizes para políticas de desenvolvimento (apelidado de Master Plan) considera também esse instrumento de organização da intervenção pública no desenvolvimento de setores econômicos. Neste estudo as propostas de logística de transportes sugerem impactos regionais sobre os quais a ação pública também pode ser organizada na forma de Arranjos Produtivos Locais. Outro elemento importante na análise das políticas estaduais que podem afetar a organização do território e as atividades econômicas localizadas é a política de descentralização das atividades políticas e administrativas do Estado executada desde 2003, cujo objetivo principal é o de aproximar os serviços públicos das demandas sociais locais. Essa política aponta para o reconhecimento das potencialidades do território e das relações locais como instrumento de ação pública. A criação das Secretarias e dos Conselhos de Desenvolvimento Regionais (SDRs) estimulou fortemente a ação governamental com ênfase nas especificidades regionais. Também estudos específicos foram realizados para propor planos regionais de desenvolvimento para os espaços específicos das SDRs, com o apoio do PNUD, denominados de Meu Lugar, nos quais se fazem freqüentes referencias a APLs. Este capítulo analisará estas manifestações do governo do estado objetivando identificar elementos que podem, através de uma formulação explicita, ou sugerida implicitamente, estimular o desenvolvimento de arranjos produtivos locais no Estado de Santa Catarina. Na seção 1.1 apresenta-se brevemente a descentralização político-administrativa e busca-se identificar sua potencialidade para políticas de estímulos a APL s. No que diz respeito às ações previstas nos projetos propostos nos estudos como o Master Plan e Meu Lugar destacamos, nas seções 1.2 e 1.3, elementos que podem articular-se em uma política explicita para APLs. A seção 1.4 apresenta brevemente aspectos da recente Lei Estadual de Inovações destacando a menção a APL. A seção 1.5 trata da Câmara de APLs, o órgão estadual voltado especificamente para articulação da ação de apoio a APLs de 2
diversas entidades, estaduais ou federais, publicas ou não, que atuam no território estadual e que é o núcleo estadual para as relações com o GTP/APL do MIDIC. 1.1. A Descentralização Político-Administrativa As Secretarias de Desenvolvimento Regionais (SDR s) foram criadas na reforma administrativa Do primeiro Governo Luiz Henrique. Tais secretarias são dotadas de recursos financeiros para atender as demandas por serviços de Estado em cada um dos locais de sua jurisdição, descentralizando, portanto a gestão dos recursos que passa a ser influenciada pelo Conselho de Desenvolvimento Regional (CDRs) da Secretaria. Os CDR s são formados por prefeitos e vereadores dos municípios participantes de cada SDR, como membros natos. São também eleitos e designados dois representantes da sociedade civil organizada (patronal, trabalhista ou de universidades) por município. O conselho, sempre presidido pelos respectivos Secretários de Estado de Desenvolvimento Regional de cada SDR, reúne-se mensalmente de maneira itinerante de acordo com os municípios constituintes das SDR s, sendo as reuniões abertas ao público. Todas as decisões sobre atividades a serem apoiadas, convênios ou contratos a serem estabelecidos, entre outras, são definidas de acordo com o CDR. Foram criadas 8 SDR s mesorregionais e 27 SDR s microrregionais. As mesorregionais possuem estruturas maiores e estão localizadas em: Blumenau, no Alto Vale do Rio Itajaí- Açú; em Chapecó, no extremo Oeste; em Itajaí, no Litoral Norte; em Lages, na região Serrana (central); em Joaçaba, no meio Oeste; em Joinville, na região Norte; em São José, na grande Florianópolis; e em Criciúma, na região Sul. Considerando que a descentralização não contém explicitamente propostas para programas de identificação ou apoio a APL, procuramos investigar neste primeiro momento da pesquisa, qual a percepção de instituições que, ao implementar políticas de apoio a APLs, interagiram com as SDRs. Agentes como o SEBRAE, que tem intensa atuação no apoio a APLs em Santa Catarina, para tomar decisões sobre quais APLs poderiam ser considerados em suas políticas no território da SDR, em alguns casos fez consultas às SDRs e mesmo articulações para que o apoio aos APLs se efetivasse. Para a FAPESC nas suas atividades de apoio a APL, no âmbito de programas do FINEP, as SDR s tem cumprido o papel de intermediadora para o atendimento as demandas das empresas, principalmente nas SDR s mesorregionais., tais como Joinville, Blumenau, Brusque e Criciúma. De fato, a institucionalização das SDR s tem feito com que os recursos cheguem mais rápido e eficazmente às regiões, uma vez que, antes disso qualquer demanda local específica por recursos estaduais dependeria de uma articulação direta de contatos com responsáveis pelas instituições de governo sediadas na capital do estado.. Contudo, ainda que a instalação das SDR s deva ser considerada um passo largo no sentido da compreensão por parte do governo do estado para atendimento das demandas particulares em torno das estruturas produtivas locais típicas de APL s, observa-se que os mecanismos de ação estatal descentralizada ainda carecem de diretrizes que direcionem as ações das SDR s para o apoio aos APL s. Com as SDR s o governo do estado conta com importantes instrumentos para o diagnóstico de demandas locais, implementação e avaliação de políticas públicas regionalizadas, mas esta estrutura descentralizada não possui programas relacionados com APL s que sejam capazes de eleger prioridades de políticas de desenvolvimento local. 3
1.2. Especialização Regional e os Planos Regionais de Desenvolvimento Econômico Uma particularidade do desenvolvimento catarinense é a especialização regional das atividades econômicas. O quadro abaixo procura destacar as atividades produtivas e sua localização. Estudos realizados na segunda metade da década de 1990 demonstram que o desenvolvimento destas atividades produtivas concentradas em determinadas regiões já apresentavam uma relativa dispersão no território catarinense. Em todos eles, com exceção do setor de extração mineral, ocorreu não apenas o adensamento das estruturas produtivas em torno da região de origem do setor, como também o seu desenvolvimento em áreas distantes destas regiões. Quadro 1 - A Localização Espacial das Atividades Produtivas em Santa Catarina ATIVIDADE INDUSTRIAL Têxtilvestuário Indústria de base madeireira Indústria eletrometalmecânica Produtos Alimentares Indústria de minerais nãometálicos PRINCIPAL ÁREA DE CONCENTRAÇÃO Blumenau São Bento do Sul (móveis) Curitibanos e Canoinhas (produtos de madeira) Campos de Lages, Curitibanos e Joaçaba (papel e celulose) Joinville Chapecó Joaçaba Concórdia São Miguel do Oeste Xanxerê Criciúma,Tubar ão e Araranguá Blumenau e Tijucas Fonte: CAMPOS, et al., 2005) PRESENÇA EM ÁREAS CONTÍGUAS À PRINCIPAL Rio do Sul Ituporanga Itajaí Joinville Campos de Lages, Rio do Sul e Joaçaba (produtos de madeira) Blumenau (móveis) Blumenau São Bento do Sul PRESENÇA EM ÁREAS NÃO CONTÍGUAS À PRINCIPAL Araranguá Criciúma Tubarão Chapecó São Miguel do Oeste São Miguel do Oeste e Chapecó (móveis) Principalmente Chapecó Criciúma e Tubarão Rio do Sul, Canoinhas e Campos de Lages Araranguá,Criciúma e Tubarão PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS 1) Adensamento em torno da principal região 2) Formação de novas áreas no território estadual 1) Produção de móveis regionalmente concentrada 2) Demais atividades dispersas por toda a região central do Estado. 3) Na produção de móveis: Formação de novas áreas no território estadual 1) Grande divisão do trabalho na microrregião de maior concentração 2) Dispersa no território estadual 1) Concentrada em microrregiões no Oeste do território, com base na atividade de abate 1) Concentrada nas microrregiões do Sul do estado com base na cerâmica branca 4
Figura 1 - Localização Geográfica das Principais Regiões Catarinenses Fonte: Governo do Estado de Santa Catarina Este aspecto histórico do desenvolvimento econômico regional catarinense pode balizar a identificação de forma mais adequada de APLs em Santa Catarina. Ao se conhecer previamente áreas de especialização regional é possível avaliar mais adequadamente a presença de bases produtivas capazes de sustentar APL s. Em Santa Catarina um desses trabalhos de investigação identificou 32 estruturas produtivas concentradas em nove atividades da indústria de transformação (Bittencourt, 2006) localizadas em diferentes espaços do território catarinense. Referencias como essa aparecem também em estudos realizado com a finalidade de definição de políticas de desenvolvimento estadual feito por encomenda governamental, como o estudo denominado de Master Plan. Por outro lado o denominado Projeto de Regionalização Administrativa e Descentralização do Processo de Desenvolvimento Catarinense, conhecido pelo apelido de Meu Lugar, foi uma das ações que acompanhou o processo de descentralização administrativa. Tais estudos serviram de referencia para o Plano Catarinense de Desenvolvimento 2015. Em ambos os estudos há importantes indicações para a ação regionalizada, quer pela presença de propostas de efeitos estruturantes sobre as regiões catarinenses, como as referentes a logísticas de transportes no Master Plan, quer pelas proposições de alternativas locais de desenvolvimento no caso dos estudos regionais do projeto Meu Lugar. 1.3. O Projeto Master Plan O Master Plan foi um estudo realizado com o objetivo de orientar as ações do governo do Estado quanto a uma política de desenvolvimento econômico. Foram selecionadas quatro áreas prioritárias: (i) desenvolvimento, com base na Inovação; (ii) Logística; (iii) Energia; e (iv) Finanças. Comentaremos as áreas de inovação e logística, nas quais se identificou menção a políticas que tangenciam a noção de arranjos produtivos locais. 5
1.3.1. O Desenvolvimento com Base na Inovação O documento do Master Plan analisa 12 aglomerações produtivas locais e cadeias produtivas apontando o setor de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC s) como prioritário e destacando as concentrações desta atividade nos municípios de Blumenau, Joinville e Florianópolis. Configurando implicitamente arranjos produtivos locais no que tange à presença de estruturas produtivas concentradas. É destacada de forma geral a necessidade de aproximação entre as instituições de ensino e os agentes da estrutura produtiva e a criação de novos cursos demandados pelos diversos segmentos da TICs. No que se refere ao apoio específico à inovação são enfatizadas as seguintes ações: (a) ampliação substancial dos recursos destinados à área tecnológica; (b) mudança na forma de operar o sistema de inovação catarinense, deixando de atuar de forma passiva, e passando a apoiar atividades estratégicas com impactos no conjunto da economia catarinense; (c) investimento para criação de um ambiente, capaz de efetivamente atrair a empresa privada para os investimentos em P&D; (d) uso efetivo do poder de compra do estado como forma de apoiar iniciativas no campo de P&D, e, em particular, de TIC; e (e) a estruturação de um sistema de financiamento para apoio às a empresas emergentes de base tecnológica. Destaca o potencial de agregação de valor aos outros produtos catarinenses proporcionado pelo desenvolvimento das TICs como um importante impacto dessa política. Por contar com relevante densidade dos APL s e o significativo desempenho recente, o documento destaca que as pré-condições para o desenvolvimento sustentado da atividade já estão presentes em Santa Catarina. A articulação entre os agentes e o apoio decidido do governo seriam os ingredientes que poderiam impulsionar o setor. Sobre o papel do governo do estado aponta a necessidade de organizar e estabilizar a demanda de serviços e produtos de alta tecnologia através da institucionalização de: (i) legislação que privilegie compras pelo estado, (ii) condições especiais de financiamento (criação de fundos de investimentos de risco, de capital de giro, de aval); e (iii) fomento a centros de excelência na área (apoio a cursos de mestrado e doutorado, às incubadoras, bolsas para alunos, e prêmios a resultados obtidos), em parceria com empresas privadas com disposição para financiar venture-capital. A ação primordial seria o projeto e-gov. Considerando a especificidade da localização da estrutura produtiva catarinense, conforma já mencionamos antes, nota-se que a implementação das ações recomendadas levaria a impactos diretos no setor das TIC, com base numa política de estímulos setoriais e regionais, estimulando externalidades locais nesta área intensiva em conhecimento com desdobramentos nos demais setores produtivos dados a permissividade dessas tecnologias. Lembra-se aqui que o incentivo a capacidade de inovação de grandes empresas, que em Santa Catarina são na maioria dos casos em setores tradicionais, têxteis, confecções, metal mecânica, e estão localizadas nos mesmos territórios das empresas de TIC, podem ter efeitos locais intensos criando capacidades competitivas territorializadas. A utilização de instrumentos de políticas de estimulo à inovação com base na ação cooperativa articulando as pequenas empresas locais a esse processo é uma importante política complementar para geração de extenalidades locais. O que destacamos, portanto é que as considerações do governo do Estado na definição de políticas de desenvolvimento, tem incluído explicitamente ou não ações que considera a possibilidade de estimular APLs, ou mostra as possibilidades de fortes relações com essas políticas. 6
1.3.2. Logística de Transporte Os projetos associados à logística de transporte fazem parte de outra linha de ações prevista no Master Plan com impacto direto nas estruturas produtivas concentradas e localizadas próximas aos projetos. Mais do que isso, os investimentos em eixos de transportes voltados para escoamento de exportações direciona o desenvolvimento quanto aos setores a serem afetados, e também quanto às regiões onde se localizam. São três eixos direcionados para o escoamento de exportações e relacionados aos três maiores portos catarinenses. Para cada um dos três eixos foi realizado um diagnóstico e proposto um conjunto de investimentos públicos e privados. O quadro 2 apresenta de uma maneira resumida os principais projetos a serem desenvolvidos para os três eixos, os respectivos investimentos e seus executores. Quadro 2 - Gargalos Identificados ao Desenvolvimento dos Três Eixos Logísticos Catarinenses Projeto Investimento (US$ x 10 3 ) Parceiro Modelagem EIXO LOGÍÌSTICO VALE DO ITAJAÌ Duplicação da BR-470 250.000 numa primeira Concessionária Privado parte, restante a definir Avenidas de acesso a definir Prefeitura de Itajaí e Público Sup. Porto de Itajaí Adequação do Porto Público a definir Sup. Porto de Itajaí Público Investimentos no TECONVI 40.000 TECONVI Privado PORTONAVE 300.000 PORTONAVE Privado EIXO LOGÍSTICO DE IMBITUBA Duplicação da BR-101 a definir Ministério dos Orçamento MT Transportes Pavimentação da BR-282 20.000 DEINFRA Fundo* Pavimentação da SC-439 10.000 DEINFRA Fundo* Acesso ferroviário 100.000 ALL/FTC/parceiros Privado usuários Terminal de grãos 100.000 Parceiros usuários Privado Investimentos imediatos a definir Porto Privado Investimentos de longo prazo (Plano Diretor) a definir a definir Privado EIXO LOGÍSTICO DE SÃO FRANCISCO DO SUL-ITAPOÃ Duplicação da BR-101 a definir Ministério dos Orçamento MT Transportes Pavimentação da BR-282 20.000 DEINFRA Fundo* Pavimentação da SC-439 10.000 DEINFRA Fundo* Acesso ferroviário 100.000 ALL/FTC/parceiros Privado usuários Terminal de grãos 100.000 Parceiros usuários Privado Investimentos imediatos a definir Porto Privado Investimentos de longo prazo (Plano a definir a definir Privado Diretor) * Fundo: o Projeto prevê a criação de um fundo catarinense para construção e conservação de rodovias Fonte: Marterplan (2006). 7
Figura 2- Localização dos Portos Catarinenses Fonte: Governo do Estado. Os maiores entraves ao desenvolvimento do potencial exportador e da necessidade de importações estão relacionados às rodovias federais que comunicam o Oeste ao Litoral do estado. Ainda assim, no que se refere à grandes projetos estruturantes com potenciais impactos à APL s, destaca-se do projeto Master Plan a indicação de prioridade do governo do estado ao Porto de Imbituba. Segundo o estudo, algumas características particulares do porto permitiriam torná-lo um grande concentrador das cargas de uma área que inclui o norte do Paraná/Mato Grosso do Sul, passando por áreas de Paraguai e Argentina. Entre essas características está a de ser um dos quatro portos em operação no país capazes de receber cargueiros Post-Panamax (6.000 TEUs). Investimentos desse porte em infra-estrutura rodoviária podem proporcionar fortes impactos regionais. Conseqüente além dos arranjos locais já existentes em Santa Catarina, mas, especialmente na região, através da diminuição dos custos de transportes e no atendimento a demandas por produtos e serviços típicos da atividade portuária de grande porte. De maneira complementar, a revitalização da atual Zona de Processamento de Exportações (ZPE) de Imbituba, seria, provavelmente, uma das principais ações capazes de incentivar a formação e o adensamento de arranjos produtivos locais da região. 8
1.4. O Projeto Meu Lugar O projeto envolveu cooperação técnica internacional entre governo do estado de Santa Catarina e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A primeira fase do projeto relacionada ao aprofundamento das discussões sobre conceitos, princípios e instrumentos técnicos a serem utilizados nos trabalhos de campo, que seriam a base para a formalização de 30 planos de desenvolvimento regional catarinense (um para cada região), contou então com a participação de diversas entidades, entre elas Universidades, agências de fomento, instituições de representação, entre outras. O projeto foi idealizado pelo governo do estado com base em sua política de regionalização administrativa e descentralização do processo de desenvolvimento com o foco na promoção do em promover o desenvolvimento local. Foi denominado projeto meu Lugar procurando traduzir a preocupação com a identificação dos atores locais com seu território. As estratégias de ações previstas no projeto visam, principalmente, a melhoria da qualidade de vida nas regiões e o aumento do sentimento de pertencimento e compromisso de cada cidadão com o território onde vive. Ações de apoio baseadas nessa noção tendem a se concentrar nos APL s menos estruturados no estado, por vezes baseados em atividades decadentes nos locais que impulsionam a migração para regiões mais desenvolvidas. Por visarem a criação de oportunidades alternativas de desenvolvimento baseadas em competências reconhecidas nos espaços locais, as ações baseadas no projeto Meu Lugar tenderiam a diminuir as desigualdades regionais apoiando, inclusive, o desenvolvimento de APL s inseridos nessas regiões. Entre outros produtos o projeto gerou 30 Planos de Desenvolvimentos Regionais, centrados na consolidação de identidades territoriais e a elaboração dos de diagnósticos para aquilo que o governo do estado intitulou Objetivos de Desenvolvimento do Milênio a serem desenvolvidos para 30 regiões do estado. 1.5. A Câmara de Gestão de Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas em Santa Catarina. A proposta inicial de criação da Câmara tem origem na experiência de associações de municípios de uma mesma região, que existe em Santa Catarina desde a década de 70 e que já teve um papel importante nas relações entre municípios e governo estadual. A Câmara esta vinculada a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável e são seus objetivos, conforme definido na resolução de sua criação em 2004: a) servir de plataforma de relacionamento interinstitucional para entidades e órgãos governamentais que atuam no apoio ao desenvolvimento de APLs e rede de empresas; b) apoiar o Governo do Estado no planejamento, acompanhamento e desenvolvimento dos APL; e c) mais recentemente, desde 2008, ser o elo de ligação entre o GTP-APL do MIDIC e o Governo Estadual, transformando-se no Núcleo Estadual para a as atividades do GT- APL. Como núcleo estadual do GTP-APL, cabe a câmara definir os APLs considerados prioritários para receberem os estímulos daquele órgão. Atualmente a câmara procura, conforme definido em sua reunião de outubro de 2008, realizar as seguintes atividades: a) elaboração dos planos de desenvolvimento dos APLs 9
(cuja experiência mais recente foi o plano do APL de Móveis em São Bento do Sul) em cooperação com as universidades do Estado, b) a integração com um Programa Estadual de Inovação, c) a valorização dos territórios do APLs de forma integrada às Secretarias de Desenvolvimento Regional SDRs. A Câmara é formada por representantes de 22 instituições: - Sete federações ou organismos representativos de interesses específicos: a Federação dos Trabalhadores na Indústria de Santa Catarina FETIESC, a Federação Catarinense de Municípios FECAM, a Federação das Associações de Micro e Pequenas Empresas de SC FAMPESC, a Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina FACISC. A Agencia do Fórum Catarinense de Desenvolvimento FORUMCAT, a Organização das Cooperativas do Estado de Santa Catarina OCESC, e o Fórum MesoMercosul, - Cinco Instituições Educacionais UFSC, UDESC, a Associação Catarinense das Fundações Educacionais ACAFE, a Universidade de Região de Joinville UNIVILLE, Sociedade Educacional de Santa Catarina SOCIESC, Associação de Mantenedoras Particulares de Educação Superior de Santa Catarina AMPESC, - Quatro Secretarias de Estado: Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Sustentável, a Secretaria de Estado de Agricultura e Desenvolvimento Rural, a Secretaria de Estado da Administração e a Secretaria de Estado da Educação. Uma fundação estadual: à Fundação de Ciência e Tecnologia de Santa Catarina - FAPESC -, - 4 Bancos públicos, sendo 2 (dois) de Fomento e Desenvolvimento: Badesc e BRDE e dois federais Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, - Além do SEBRAE-SC, do IEL-SC, da EPAGRI, e da FINEP. 1.6. Considerações Finais Na formação e desenvolvimento da estrutura produtiva do Estado de Santa Catarina, a especialização regional foi uma característica importante do processo de crescimento econômico. Nesse contexto as representações regionais e de segmentos da atividade produtiva organizada sempre tiveram expressão e se refletiram na organização do Estado. Também nos anos 70, foi marcante a experiência catarinense de associações municipais regionais e seus planos regionais de desenvolvimento. Nesse contexto, a regionalização administrativa, as referências a uma ação de política de desenvolvimento com considerações espaciais, o freqüente apoio a micro e pequenas empresas, e a influência das políticas de estímulos a APLs do Governo Federal, são 10
aspectos que revelam possibilidades para a adoção de políticas explicitas de estímulo a APLs. Neste capitulo procuramos destacar alguns dos aspectos mencionados sem, no entanto fazer uma descrição exaustiva de todos eles. No capitulo seguinte apresentamos as principais organizações que atuam no território estadual com políticas explícitas para APLs, quais sejam o SEBRAE-SC, destacando a ação estadual desta instituição que atua no âmbito da federação, o Instituto Evaldo Lodi que integra a Federação das Indústrias de Santa Catarina, e a Fundação de Apoio a Pesquisa Científica e Tecnológica de Santa Catarina, que atuam junto com a FINEP em certos programas específicos para APLs. 2. Os Organismos de Coordenação e Implementação de Políticas Estaduais para Arranjos Produtivos Locais e o Foco/Tipo das Políticas. Ainda que as características de diversificação da estrutura produtiva do estado de Santa Catarina associadas à marcante especialização regional são fatores importantes para o desenvolvimento de arranjos produtivos locais, o governo do estado de Santa Catarina caminha a passos lentos para a construção de política específica a estas aglomerações produtivas. As ações governamentais têm se restringido principalmente a articulação interinstitucional no contexto da Câmara de APLs, ou a inserção desse instrumento de política em algumas diretrizes de política, como indicam os estudos mencionados no capitulo anterior. A descentralização administrativa com a criação das Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR s) em 36 regiões do estado, proporcionando capilaridade à estrutura organizacional do estado, pode ser considerada um importante instrumento de articulação das demandas locais aos programas do governo do estado. Mas também não configura uma política especifica com foco em APLs. Em Santa Catarina destacam-se três órgãos que realizam as principais atividades de estímulos a APLs: o SEBRAE-SC, o IEL/SC e a Câmara de APLs O SEBRAE e O IEL, caracterizam-se como agências estaduais de órgãos com atuação no território nacional e a Câmara de APLs é um órgão do governo estadual que congrega um conjunto de outros órgãos federais e estaduais com programas de estímulos a APLs. Além destes, a EPAGRI, na agricultura e a FAPESC, o fundo para pesquisa do estado de SC, possuem programas de estímulos a atividades produtivas através de APls. No caso da FAPESC, através dos editais da FINEP no âmbito do Estado. Nos dois primeiros casos, a forma de atuação difere segundo a missão das instituições. No SEBRAE-SC, o apoio às micro e pequenas empresas inseridas em APLs se dá através: (i) do reconhecimento da legitimidade da demanda dos atores locais, e da capacidade desses agentes atuarem conjuntamente com o SEBRAE-SC; (ii) da elaboração e gestão conjunta do projeto a ser desenvolvido (com os atores locais); (iii) do aporte de recursos financeiros para a realização de projetos; e (iv) assessoria para a captação de outras fontes de recursos, para os projetos no qual participa. A atividade do IEL/SC é principalmente de captador de recursos, assessorando a elaboração dos projetos com focos em APL. 11
A Câmara de APLs, através de sua articulação interinstitucional, e na medida em que atua como o núcleo estadual do GTP/APL do MDIC, pode ser considerado um órgão que busca coordenar as ações no âmbito estadual. A pesquisa identificou também na Fundação de Apoio a Pesquisa Científica e Tecnológica do Estado de Santa Catarina (FAPESC) um programa específico para APLs. Esclarecemos que este relatório não aborda, neste momento da pesquisa, a atividade da EPAGRI, por dificuldades de obtenção das informações Esta instituição será objeto de análise nas próximas etapas do trabalho. Apresenta-se a seguir uma análise dessas instituições, levando-se em consideração as características das políticas e a ação de implementação ou coordenação das mesmas. 2.1. Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina (SEBRAE/SC) O SEBRAE-SC configura-se como uma instituição técnica de apoio ao desenvolvimento da atividade empresarial de micro e pequeno porte, Constituída como entidade sem fins lucrativos, descentralizada da esfera federal, procura operar em sintonia com as estratégias de políticas do setor público, buscando atender exclusivamente as demandas do setor privado. Esta instituição possui grande capilaridade no estado de Santa Catarina com uma estrutura de atendimento em cerca de 100 dos 293 municípios catarinenses. Em Santa Catarina a missão do SEBRAE privilegia cinco áreas de atuação: (a) Educação: realizada através de workshops, cursos, seminários e palestras; (b) Ampliação dos mercados: apoio à exportação, missões empresariais e bolsas de negócios; (c) Desenvolvimento tecnológico: realização de convênios com Instituições de ensino e pesquisa e centros tecnológicos; (d) Informação: através da elaboração, manutenção, ampliação e divulgação de bancos de dados com informações e publicações que auxiliam no apoio à tomada de decisão dos empresários; e (e) Políticas públicas: acompanhamento das ações de governo e monitorando seus impactos nas micro e pequenas empresas. No que se refere à gestão administrativa, o Conselho deliberativo é constituído por representantes de 14 instituições, sendo estes majoritariamente de entidades privadas, conforme a composição: a) Seis federações patronais: Federação da Agricultura do Estado de Santa Catarina (FAESC); Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina (FIESC); Federação do comércio do Estado de Santa Catarina (FECOMÉRCIO); Federação das Associações Comerciais e Industriais de Santa Catarina (FACISC); Federação das Associações de Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina (FAMPESC); e Federação das Câmaras de Dirigentes Lojistas de Santa Catarina (FCDL); 12
b) Uma secretaria de Estado: Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Sustentável de Santa Catarina (SDS); c) Uma agência de desenvolvimento: Agência de Fomento do Estado de Santa Catarina (BADESC); d) Três bancos públicos: Banco Regional de Desenvolvimento Econômico do Extremo Sul (BRDE-SC), Banco do Brasil (BB) e Caixa Econômica Federal (CAIXA); e) Uma universidade federal: Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); f) Uma instituição setorial de formação profissional: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); e g) Uma fundação de apoio: Fundação Centro de Referência em Tecnologias Inovadoras (CERTI). 2.1.1. A Atuação do SEBRAE-SC no Apoio aos APLs A atuação do SEBRAE-SC em APLs está amplamente difundida pelo estado de Santa Catarina, que podemos relacionar a diversos fatores: (i) as características da estrutura produtiva catarinense de especialização regional e forte presença de micro e pequenas empresas, (ii) o significativo número de pontos de atendimento do SEBRAE e (iii) o reconhecimento, tanto de micro e pequenos empresários, quanto de outras instituições, acerca da capacidade do SEBRAE-SC de articular os atores envolvidos em projetos que dinamizam as atividades produtivas. Estes fatores criam uma forte demanda pela orientação do SEBRAE em projetos de articuladores de micro e pequenas empresas concentrada numa mesma atividade produtiva. É o foco em micro e pequena empresa e a ação conjunta dos agentes que condicionam os programas do SEBRAE que utilizam o conceito de APL. Qualquer atividade produtiva pode ser objeto do programa que pode ser dirigido também para objetivos diversos como: a ampliação do comércio exterior, a substituição de importações, o aumento da competitividade ou do nível tecnológico de produtos e processos, o equilíbrio no desenvolvimento regional ou a ampliação do emprego e da qualidade do crédito. Este diagnóstico é realizado pelos profissionais técnicos do SEBRAE-SC em parceria com atores locais, de forma a criar, já na elaboração do programa fortes interações entre os participantes. Nesse processo torna-se freqüente a participação de associações de produtores e empresários, de sindicados de trabalhadores, das prefeituras municipais, e do governo do estado através das Secretarias Estaduais de Desenvolvimento Regional (SDR s), conforme se observa no Quadro 4, no final deste capítulo. Identificadas as deficiências e potencialidades dos APLs no diagnóstico, a segunda etapa do processo consiste em definir ações capazes de diminuir os gargalos e maximizar as potencialidades identificadas. Cada ação corresponde, portanto, a um projeto elaborado, envolvendo normalmente um grupo amplo de organizações. Como exemplo, pode-se verificar que identificada a combinação entre a dificuldade de exportar e o potencial de desenvolvimento tecnológico, o SEBRAE-SC poderá articular a participação de órgãos do 13
governo federal, estadual, municipal, e/ou mesmo não-públicos no projeto - como é o caso da Agência Brasileira de Promoção a Exportações e Investimentos (APEX) e da Agência de Fomento de Santa Catarina (BADESC). Fica, portanto, a cargo do SEBRAE o papel de adequar às necessidades e potencialidades identificadas nos APLs aos programas e ações desenvolvidas por outras instituições. Entre as instituições estaduais com maior participação na articulação dos projetos com o SEBRAE estão: o Badesc, a FAPESC, o SENAI, as SDR s, e em menor medida a Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina (EPAGRI). No âmbito local as instituições que atua com maior freqüência como parceiros dos SEBRAE são as prefeituras municipais. Entre as ações desenvolvidas pelo SEBRAE-SC destaca-se também a adequação das demandas identificadas nos projetos de APLs às oportunidades contidas em programas da própria instituição. É exemplo o Programa Capacitação de Fornecedores, que dedica apoio tecnológico e gerencial aos micro e pequenos empresários, com o objetivo de adequação às exigências do mercado, e o Programa Via Design SEBRAE que procura desenvolver melhorias dos produtos nos aspectos funcionais, ergonômicos e visuais, em projetos de parceria com o IEL/SC, UFSC, UDESC, Universidade do Oeste de Santa Catarina (UNOESC), Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI) e SENAI. A partir deste programa já foram implantados seis núcleos de inovação e design (artesanato, cadeia têxtil, embalagens, cerâmico, metal mecânico e moveleiro), além de três oficinas de artesanato (cerâmicas fibras e tecelagem). São também freqüentes as consultorias técnicas, tecnológicas e financeiras realizadas por especialistas contratados pelo SEBRAE-SC. Para o SEBRAE-SC a atuação em parceria - ao mesmo tempo em que diminui os riscos associados aos possíveis arrefecimentos futuros do comprometimento dos parceiros com o objetivo do projeto, é capaz de estimular a participação de um conjunto amplo e diversificado de atores locais. No último ano de 2008, o volume de recursos destinados pelo SEBRAE-SC a esses projetos girou em torno de R$ 10 milhões. A instituição contribui normalmente com cerca de 50% do valor dos projetos, sendo o restante a contrapartida das outras instituições envolvidas e das próprias empresas inclusive. No que se refere ao papel das instituições parceiras é decisivo o esforço na fase de captação de recursos para a realização do projeto. Além disso, a coordenação do projeto é capaz de alavancar outras contribuições não orçadas diretamente no projeto. São exemplos: a disponibilização de técnicos por instituições especializadas e o custeio de deslocamento até a região do APL. O SEBRAE-SC projeta, grosso modo, que para cada R$ 1,00 alocado pela instituição para o projeto, outros R$ 3,00 ou R$ 4,00 sejam incluídos como contrapartida. A gestão dos recursos e das ações é feita de maneira compartilhada envolvendo o SEBRAE-SC e as instituições parceiras. Enquanto que a fiscalização dessa gestão é terceirizada para empresa especializada, contratada por meio de licitação de acordo com os recursos previstos no orçamento do projeto. Dentre as delegações repassadas à esta empresa terceira está a responsabilidade de elaborar um diagnóstico, a cada 6 meses, sobre a satisfação dos agentes envolvidos no projeto, dentre outros atributos. Segundo o SEBRAE-SC, as ações previstas nos projetos são efetivamente realizadas em 90% dos casos. A parte não realizada fica explicitada, em menor escala, pelo não cumprimento das contrapartidas, e no mais das vezes pelos eventos conjunturais tais como, mudanças abruptas da taxa de câmbio, ou fenômenos naturais por causas metereológicas. 14
No que se refere ao impacto das ações capazes de diferenciar o desempenho das firmas inseridas em APLs, foi dado destaque à ampliação do aprendizado tecnológico e produtivo. Segundo o SEBRAE-SC as firmas inseridas em APLs apoiados têm conseguido desenvolver estratégias superiores de sobrevivência em conjunturas desfavoráveis, como por exemplo, a ampliação da concorrência pela ampliação das importações chinesas, e a necessidade de adequação às exigências tecnológicas. É importante destacar, para efeito do mapeamento das políticas propostas, que os projetos resultantes dessas ações estarão automaticamente inclusos no Programa APL do SEBRAE-SC, ou seja, o programa se estrutura de acordo com as demandas dos atores locais. Não há um diagnóstico preliminar sobre potencialidades e gargalos da economia catarinense capazes de nortear a seleção de APLs a serem apoiados, ou mesmo uma vinculação direta às possíveis prioridades do governo do estado de Santa Catarina. O Programa APLs do SEBRAE-SC baseia-se numa diretriz da política federal no âmbito da instituição, qual seja, a de priorizar o apoio de micro e pequenos estabelecimentos localizados em APLs. Não se trata, portanto, de um programa desenvolvido especificamente para Santa Catarina. A partir desta descrição sobre as atividades do SEBRAE em Santa Catarina percebe-se que há de fato ações políticas para APLs capazes de estimular interações e vínculos cooperativos com vistas à ampliação da competitividade, inclusive pela via do desenvolvimento tecnológico. Tais ações estão amplamente adequadas à perspectiva de arranjos produtivos locais pelo fato de envolver os atores locais nas etapas de implementação e coordenação das atividades, o que, dada a capacidade de ampliar as possibilidades de sucesso, na medida em que abarca e estimula determinadas características - como confiança e comprometimento dos atores locais com seus objetivos comuns, mostra a eficácia das intervenções baseadas no conceito de arranjos produtivos locais utilizado. Contudo, este conjunto de ações não se desenvolve segundo um programa específico baseado em características fundamentais da economia catarinense, tais como o desenvolvimento regional desigual, ou o desenvolvimento tecnológico diferenciado de arranjos produtivos locais de mesmo setor. Nesse sentido, o SEBRAE-SC é, provavelmente, a instituição atuante em Santa Catarina que está mais preparada institucionalmente para contribuir com tal objetivo, pelo fato de estimular a ação coletiva em seus projetos. 15
Quadro 3 - A Transformação na Ação do SEBRAE-SC e o Conceito de APL A forma de atuação recente do SEBRAE-SC é, provavelmente, aquela que melhor se adequa a perspectiva de APL, por (i) estimular interações e atividades conjuntas dos atores locais, (ii) ter como objetivo final a ampliação da capacidade competitiva e cooperativa das firmas inseridas nessas estruturas, com foco no desenvolvimento sustentado de longo prazo, e (iii) a participação dos agentes locais na gestão e implementação dos projetos. A introdução dessa última característica é a inovação, e só foi possível devido às experiências intervencionistas, acumuladas e elaboradas, sob óticas sensivelmente diferentes no passado. Desde o final do primeiro mandato do governo Lula, mas especialmente a partir do segundo, a forma de atuação do SEBRAE em estruturas produtivas locais especializadas tem procurado ampliar a participação dos atores locais na gestão dos recursos. Anteriormente mais centralizada nos técnicos da instituição, a elaboração e a gestão dos projetos de apoio contam, atualmente, com a participação muito mais efetiva de atores locais. A gestão está muito mais dentro do território, o que tem dado maior publicidade e adesão por parte de atores locais aos projetos de apoio. Essa mudança incremental tem-se minimizado um dos principais obstáculos ao sucesso dos projetos de apoio aos APL, seja, o comprometimento dos atores locais com objetivos e procedimentos comuns. Pode-se dizer, portanto, que a forma de apoiar APLs do SEBRAE, por se adequar melhor a perspectiva teórica de APLs, através da maior participação dos atores locais nas fases de elaboração, implementação e gestão das ações, logrou diminuir antigas dificuldades para a efetivação dos apoios. Fonte: Elaboração própria 2.2. O Instituto Evaldo Lodi de Santa Catarina O Instituto Evaldo Lodi (IEL) foi constituído como uma entidade civil de direito privado, sem fins lucrativos, possuindo atribuições associadas ao desenvolvimento de serviços para o melhoramento da gestão e ampliação da capacitação das firmas. As ações, centradas na capacitação e educação dos trabalhadores, se desenvolvem na forma de estímulo à inovação, a eficiência na gestão das firmas e ao desenvolvimento econômico e ecológico sustentável. As atividades do IEL tiveram início em Santa Catarina em 1970, e durante os 24 anos seguintes estiveram centradas no gerenciamento de estágios universitários para o setor da indústria. A partir de 1994 sofreu uma reformulação estatutária e passou a desempenhar funções de agência de desenvolvimento industrial e tecnológico, tendo como missão específica a promoção, adequação, articulação, interação e a cooperação entre instituições de ensino e pesquisa, instituições governamentais e a indústria. Nesta articulação foi dada especial atenção ao estabelecimento de vínculos entre o setor produtivo, as instituições de ensino e as agências de fomento creditício, como forma de tornar viável o uso e difusão dos conhecimentos gerados nas instituições de C&T nas indústrias. Os programas desenvolvidos envolvem desde estratégias para o aumento da rentabilidade, mas com uso consciente dos recursos naturais, até projetos de inovação e de P&D. 16