A PRÁTICA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

A PRÁTICA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO François E. J. de Bremaeker Luiz Estevam Gonçalves Rio de Janeiro fevereiro de 2015

A PRÁTICA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO François E. J. de Bremaeker Economista e Geógrafo, gestor do Observatório de Informações Municipais. (www.oim.tmunicipal.org.br). (bremaeker@gmail.com) Luiz Estevam Gonçalves Administrador Público da área internacional da Fundação Getúlio Vargas. (luiz.goncalves@fgv.br) Documento a ser apresentado no 2015 International Congress of IIAS a se realizar no Rio de Janeiro, de 22 a 26 de junho de 2015, na sede da fundação Getúlio Vargas. IIAS International Institute of Administrative Sciences / Institut International des Sciences Administratives / Instituto Internacional de Ciências Administrativas. O CONTEXTO O principal objetivo do orçamento participativo é fazer com que a população, destinatária dos serviços públicos, participe do processo de onde, como e quanto serão aplicados os recursos públicos necessários à consecução desses serviços contribuindo, dessa forma, para a eficácia, a eficiência e a efetividade das ações governamentais. No caso do Brasil o âmbito do orçamento participativo é mais amplo, pois envolve a participação em dois outros instrumentos legais que antecedem e regulam a sua operacionalização. É a participação da população na construção do Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Somente após a aprovação destes dois instrumentos se chega á fase de elaboração e aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA). O Plano Plurianual O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento previsto no art. 165 da Constituição Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos do governo.

Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para um período de quatro anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas. O plano é elaborado no primeiro ano do mandato e tem sua vigência a partir do segundo ano do mandato e o primeiro ano do mandato seguinte. O plano orienta o governo e a sociedade no sentido de viabilizar os objetivos a serem alcançados. O Plano apresenta a visão de futuro para o governo, macrodesafios e valores que guiam o comportamento para o conjunto da Administração Pública. Por meio dele o governo declara e organiza sua atuação, a fim de elaborar e executar políticas públicas necessárias. O Plano permite também, que a sociedade tenha um maior controle sobre as ações concluídas pelo governo. A Lei de Diretrizes Orçamentárias A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem como a principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscais e de investimento do Poder Público, incluindo, no caso dos Municípios, os Poderes Executivo e Legislativo, além das empresas públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes: compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; orientará a elaboração da Lei do Orçamento; e disporá sobre as alterações na legislação tributária. A iniciativa do projeto da Lei de Diretrizes é exclusiva do chefe do Poder Executivo (no âmbito municipal, o Prefeito, por meio da Secretaria de Finanças ou Fazenda). O projeto é, então encaminhado à Câmara de Vereadores para aprovação.

A Lei Orçamentária Anual A Lei Orçamentária Anual é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que estabelece as despesas e as receitas que serão realizadas no próximo ano. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada ano (também chamado sessão legislativa). Compete ao Prefeito enviar á Câmara de Vereadores o projeto de lei do Plano Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e o projeto de lei do orçamento previstos na Constituição. A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e fixa as despesas do Governo para ano subsequente. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo deve solicitar a aprovação da Câmara de Vereadores solicitando créditos especiais ou suplementares. Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados pela Câmara de Vereadores. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária. O Orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual, segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. o orçamento de investimento das empresas em que o Município, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Orçamentos são disponibilizados pelos sites dos municípios.

AS PRIMEIRAS INICIATIVAS As experiências de gestão pública em que a participação popular recebeu tratamento privilegiado, especialmente no que se refere aos recursos públicos, e portanto aos orçamentos, no Brasil, começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970. As experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as pioneiras são as da Prefeitura de Boa Esperança (no Estado do Espírito Santo), Piracicaba (no estado de São Paulo) e a de Lages (no Estado de Santa Catarina), em que os Prefeitos de então adotaram como estratégia de formulação orçamentária reuniões com a população, nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades. No início da década de 1980 surgiram alguns novos casos. Como as iniciativas sejam provenientes do Prefeito ou da população dependem da concordância do Prefeito, nem sempre um processo iniciado tem garantia de continuidade. O PRIMEIRO MARCO LEGAL E SEUS DESDOBRAMENTOS Vários artigos da Constituição de 1988 prevêem a participação do cidadão na gestão pública, seja através da participação da comunidade, no sistema único de saúde e na seguridade social (art. 198, III e art. 194, VII); seja como, "participação efetiva dos diferentes agentes econômicos envolvidos em cada setor da produção" (art. 187,caput). E ainda, nos casos da assistência social e das políticas referentes à criança e ao adolescente onde a participação da população se dá "por meio de organizações representativas". A primeira iniciativa pós-constituição Federal foi implantada no Município de Porto Alegre (RS), tendo passado pela introdução de aperfeiçoamentos e é o único caso que se mantém até os dias atuais. Normas posteriores definiram com mais precisão a participação da sociedade no controle das ações do Poder Público. O Estatuto da Criança e do Adolescente, criado pela lei 8.069/90, dá conteúdo ainda mais preciso às inovações introduzidas na Constituição de 1988 no que diz respeito à participação popular na discussão de políticas públicas de proteção à criança e ao adolescente. Assim os Conselhos da Criança e do Adolescente considerados obrigatórios seja a nível nacional, estadual ou municipal "deverão ter assegurados a paridade entre organizações representativas da população e os órgãos do governo" (art.88,i).

Na área da saúde, a legislação federal introduz em todo o país a participação da sociedade na gestão pública, mediante conferências de saúde órgão de caráter propositivo e dos conselhos de saúde, a quem compete formular estratégias e controlar a execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros. Ainda na esfera federal, a lei que institui as Diretrizes e Bases da Educação Nacional pressupõe a participação do cidadão na gestão democrática do ensino público de acordo com a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Já a lei que dispõe sobre os fundos financeiros, diz que os recursos serão objeto de controle social sobre a repartição, aplicação e transferência, junto aos respectivos governos, por conselhos a serem instituídos em cada esfera no prazo determinado pela lei. Neste cenário, o fato novo e de grande repercussão para os gestores públicos em geral, foi a entrada em vigor da lei complementar nº 101, em 2000, a lei de responsabilidade fiscal, que se aplica a União, estados e municípios estabelecendo que deve haver ampla divulgação dos planos e do orçamento durante o processo de elaboração e discussão; que os processos de elaboração das leis orçamentárias devem ser transparentes, isto é, claros, públicos, com incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas; que as contas deverão ficar disponíveis durante todo o exercício para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade para o acompanhamento e avaliação da gestão fiscal. A lei prevê a criação de um conselho fiscal, constituído de representantes de todos os poderes, inclusive, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade. Por outro lado, é de se observar o surgimento de outras formas de participação direta ou semidireta no Brasil, com a criação de ouvidorias, e a instituição de serviços de apoio à participação popular (autarquias de proteção e defesa do consumidor, defensorias públicas etc.) que ampliam o campo de incidência da participação popular. A lei nº 10.257, de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana, estabelece que a gestão seja democrática, por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano e que sejam promovidos debates, audiências e consultas públicas.

O artigo 44 da lei estabelece em reforço a dispositivos anteriores que, no âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do artigo 4º desta lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. A APLICAÇÃO ATUAL DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO O modo como se processa o Orçamento Participativo não é rigorosamente igual em todos os municípios que o adotam, variando até mesmo em um mesmo município no que diz respeito à metodologia adotada, quando ocorre mudança de natureza partidária e/ ou ideológica na Chefia do Executivo local. Houve casos em que o orçamento participativo foi iniciativa do Prefeito, portanto, na fase de elaboração da proposta orçamentária. Em outro momento, sendo outro o Prefeito, este não tomou qualquer iniciativa quanto ao orçamento participativo, deixando que a Câmara o fizesse, quando da chegada e tramitação do projeto da lei orçamentária do Município, limitando-se a ouvir representantes dos bairros e das entidades sociais em audiências na própria Câmara. A diferença, nesse caso específico, é que o Prefeito, tratando-se de matéria orçamentária possui, institucionalmente, muito mais poder do que os vereadores. O Prefeito está à frente da elaboração da proposta e dá a palavra final a respeito do que nele deve constar ou não. Por sua vez, os vereadores possuem competência legal para apresentar e aprovar emendas ao projeto, mas com limitações impostas legalmente, por se tratar de matéria financeira, portanto, sem a mesma flexibilidade que tem o Prefeito para acatar as propostas encaminhadas pela população. Há os que optam pela realização de assembléias nas diversas áreas do município, coletando sugestões para o Orçamento-Programa a ser elaborado, tomando como exemplo o sucesso com essa fórmula em Porto Alegre, referência de OP não só no Brasil, mas também para cidades do Exterior. Em outros, a discussão ocorre de modo mais simplificado, em encontros de menor porte, apenas com os representantes de cada área do município. Embora não tenham poder vinculante, as reivindicações feitas em nome da população em uma audiência pública se revestem, de qualquer modo, de algum peso no processo de definição dos projetos, programas e ações que irão compor principalmente a Lei Orçamentária Anual do Município. Por isso mesmo, são parte essencial para o Orçamento Participativo, seja quando este é adotado pelo Poder Executivo Municipal, seja quando o debate sobre a proposta orçamentária anual da municipalidade se dá já na Câmara Municipal, entre os vereadores e lideranças representativas da sociedade.

Com os avanços alcançados na tecnologia da informação, as gestões municipais passaram a contar com mais um meio de interlocução com a sociedade, valendo-se de uma nova opção de consulta à população para o Orçamento Participativo: a Internet. Para os entusiastas do orçamento participativo, o essencial é que ele seja utilizado da maneira possível na realidade de cada município, por ser uma maneira de a Administração local abrir espaços à participação popular. Ou seja, acham que é mais interessante orçamento participativo do que a não adoção do instrumento, pois, não havendo o processo de consulta, acentua-se o risco da persistência da cultura do orçamento de gabinete, preparado isoladamente, sem nenhum tipo de articulação com a comunidade. A facilidade de adaptar o Orçamento Participativo às diferentes realidades dos municípios brasileiros é que torna possível que ele possa ser adotado em qualquer região do país, sendo o seu sucesso resultante do empenho dos gestores que a ele recorrem e não dependente de fatores sociais e econômicos. O fato das experiências vitoriosas com o OP acontecerem em municípios de regiões distintas do Brasil comprova pragmaticamente a flexibilidade do OP, que é planejado, formatado em conformidade com as características e as condições econômicas, sociais, políticas e até geográficas de cada município. Não existe um levantamento sistemático que confirme quantos Municípios executam o orçamento participativo de forma oficial. Fala-se de um número em torno de 200 Municípios, ou seja, algo em torno de 3,5% do total de Municípios. A dificuldade em estabelecer o número de Municípios se deve ao fato de que não necessariamente um novo ou até o mesmo governante reeleito pode não dar continuidade ao processo. As práticas informais A experiência dos autores em relação à aplicação do orçamento participativo de forma informal, diz respeito ao fato de que em Municípios de menor porte demográfico, naqueles com população inferior a 50 mil habitantes, o contato direto da população com o Prefeito, Secretários, assessores e Vereadores já faz com que a população apresente suas reivindicações diretamente aos agentes políticos, não necessitando de reuniões formais para a apresentação das mesmas. A distribuição dos Municípios brasileiros segundo a população estimada para 2014 mostra que a imensa maioria dos Municípios pode executar o orçamento participativo de forma informal.

GRUPOS DE HABITANTES (por 1000) NÚMERO DE MUNICÍPIOS % TOTAL 5.568 100,00 Até 2 108 1,94 2 a 5 1.135 20,37 5 a 10 1.216 21,83 10 a 20 1.382 24,81 20 a 50 1.081 19,41 50 a 100 348 6,25 100 a 200 155 2,78 200 a 500 106 1,90 500 a 10001,94 22 0,40 1000 a 5000 15 0,27 5000 e mais 2 0,04 Isto representa dizer que em 88,36% dos Municípios o acesso da população aos agentes políticos acontece de forma informal, ou seja, o contato pessoal pode ocorrer a qualquer momento. Nos Municípios de maior porte demográfico há necessidade de um maior grau de formalização e organização. A SITUAÇÃO DOS GRANDES MUNICÍPIOS Foi tomado como universo de estudo os Municípios com população superior a 500 mil habitantes, ou seja, aqueles mais complexos e onde a população tem mais dificuldade de chegar aos agentes políticos. Existem no Brasil 39 Municípios com este porte demográfico, sendo que um deles é a capital federal, o Distrito Federal, que possui status de governo de Estado. Iniciativas em funcionamento Dos 38 Municípios alvo do estudo em 24 deles (63,16%) praticam o orçamento participativo, sendo que em apenas dois deles é feita menção à participação da população na definição dos demais instrumentos: o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

De um modo geral são realizados encontros com a população. A nomenclatura utilizada para estes encontros varia: audiências públicas, assembléias abertas, reuniões plenárias populares, ciclos de debate, reuniões regionais. Em 5 casos foi citada a realização de palestras no sentido de orientar a população para conhecer os objetivos do projeto e melhor aproveitamento da participação. Em todos os casos são realizados encontros presenciais e em 7 casos existe também a possibilidade de participação através da internet. Em um dos casos foram instalados pontos públicos de votação localizados em diferentes regiões da cidade. Em função do tamanho dos Municípios os mesmos são divididos em regiões, sendo que em algumas oportunidades participam das reuniões o Prefeito, os Secretários e Vereadores. A determinação da representatividade da população apresenta mecanismos diferentes: Na maior parte dos casos há a participação direta da população. Em alguns outros são definidos critérios para o estabelecimento das prioridades e em outros casos há a eleição de conselheiros que determinarão quais são as prioridades. Em 2 casos foi declarado explicitamente que as discussões se iniciariam em reuniões com o Executivo e que continuariam no ambiente da Câmara Municipal. As áreas de abrangência das reivindicações (em ordem alfabética) são: agricultura, cultura, desenvolvimento econômico, educação, esporte e lazer, geração de emprego e renda, gestão ambiental, habitação, inclusão social (acessibilidade, assistência social, criança e adolescente, gênero, igualdade racial, juventude, terceira idade), política urbana, resíduos sólidos, saneamento (água, esgoto e drenagem), saúde, segurança alimentar, segurança pública, transporte e trânsito. Iniciativas para implantação Foram identificadas 6 iniciativas (15,79% dos casos) para a implantação do Orçamento participativo.

Em uma delas a iniciativa parte da própria Prefeitura que estava estudando a maneira de fazê-lo com a participação da população e da Câmara de Vereadores. Em duas delas a iniciativa é da Câmara de Vereadores, através de movimentos liderados por parte de um Vereador, que não vê interesse por parte do Executivo e pelo Presidente da Comissão de Finanças da Câmara, que estava abrindo o debate para a população. Em três outros casos a iniciativa para a implantação estava partindo da população. Em um destes casos reivindicava a aprovação de uma lei na Câmara para implantação do Orçamento Participativo; em outro caso a intenção era a de incluir o Orçamento Participativo na Lei Orgânica do Município (a Constituição Municipal), vez que a Prefeitura realizava obras que não eram de interesse da população; e a população reivindicava a volta do Orçamento participativo, que já havia sido implantado por iniciativa do Executivo e que posteriormente havia sido conduzido pela Câmara de Vereadores, não sendo executado por nenhum dos dois poderes. Ausência Em 8 Municípios não foi constatada a existência da prática do Orçamento Participativo e nem o interesse em reivindicá-lo. Fontes de informação Todas as fontes foram obtidas na internet.