1 O PROTOCOLO DE QUIOTO COMO INSTRUMENTO DE FOMENTO À PRESERVAÇÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: DESAFIOS E POSSIBILIDADES Solange Maria Claudino de Lima 1 RESUMO O presente artigo tem como objeto a análise do desenvolvimento sustentável e mais estritamente ainda o Protocolo de Quioto como fomento à preservação ambiental e ao desenvolvimento econômico. O principal propósito é descobrir elementos que apontem para uma solução sistemática, institucional e aceita internacionalmente para o problema do aquecimento global agravado pelo excesso de emissão de gases do efeito estufa. Para isso, apresenta os encontros e conferências internacionais relevantes sobre o meio ambiente, enfoca o Protocolo de Quioto como expressão mundial do princípio do desenvolvimento sustentável e os mecanismos de flexibilização, que permitem o controle e regulação da preservação através de implementações conjuntas entre as nações e o comércio internacional, bem como de mecanismos de desenvolvimento que possibilitam a preservação ambiental. O trabalho se deu através da metodologia de pesquisa bibliográfica e os achados apontam o Protocolo como sendo um instrumento conciliador para os desafios da preservação ambiental e do desenvolvimento econômico que atende a todas as normas exigidas pelo direito brasileiro. PALAVRAS-CHAVE: desenvolvimento sustentável; aquecimento global; protocolo de Quioto. INTRODUÇÃO O presente artigo objetiva pesquisar sobre o Protocolo de Quioto, refletindo sobre sua importância como medida jurídica de combate ao aquecimento global, bem como sobre sua representação na promoção do desenvolvimento sustentável. Ao explanar sobre o Meio Ambiente, discute a mudança de visão referente a necessidade de proteção que o meio ambiente requer e ainda investiga o surgimento do direito ambiental internacional e a repercussão das primeiras convenções de caráter mundial Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada 1 Acadêmica do Curso de Direito da Escola de Direito e Relações Internacionais, Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil, orientada pela Professora Ms. Fernanda Busanello Ferreira.
2 em Estocolmo, na Suécia, e a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro, em 1992. Enfoca a Convenção das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, que resultou na criação do Protocolo de Quioto o qual caracteriza-se como um Tratado Internacional com o compromisso de reduzir a emissão de gases que provocam o efeito estufa, gerando o aquecimento global. Conforme se demonstrará, a Conferência ocorrida em Quioto, no Japão, no ano de 1997, estabeleceu um cronograma de redução de lançamento de gases, sendo o principal destes o dióxido de carbono. Tais gases, como é cediço, são gerados por atividades humanas em que se utilizam fontes de energia fóssil, tais como: carvão, petróleo e gás. Por fim, será analisado, na presente pesquisa, como são recepcionados no Brasil os Tratados Internacionais relativos aos Direitos Humanos, partindo-se da premissa de que o Meio Ambiente está incluído no rol de direitos humanos de segunda geração. 1 O MEIO AMBIENTE E A CRISE AMBIENTAL NA CONTEMPORANEIDADE O nosso planeta Terra merece um cuidado todo especial, pois temos apenas ele para viver. 2 A relação do homem com a natureza sofreu grandes modificações desde a revolução industrial no século XVIII, que passou a influenciar diretamente nos meios de produção com a industrialização. Nesse contexto, o homem buscando concretizar seus interesses, não se preocupou em preservar o seu habitat, pondo em risco a sua própria existência. 3 No entanto, os recursos naturais não acompanharam o ritmo crescente das populações e de suas necessidades de cada vez maiores acumulações. Notadamente, no século XX, com a explosão demográfica industrial essa deficiência dos recursos 2 BOFF, Leonardo. Saber cuidar: ética do humano compaixão pela terra. 6. ed. Petrópoles: Vozes, 1999. p. 133. 3 DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juruá, 2003. p. 23.
3 naturais ficou evidente, trazendo à tona problemas antes inimagináveis como a própria sobrevivência do planeta, dando start a reflexão sobre a necessidade de proteção da qualidade do meio ambiente como forma de garantir o futuro da humanidade. 4 Em virtude das necessidades ilimitadas do homem, tais problemas só tendem a aumentar, necessitando que haja uma reformulação no comportamento social. 5 Pela gravidade dos problemas, a ONU se rendeu à pressão da opinião pública mundial e realizou a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, apesar da oposição de alguns países. 6 A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano foi a primeira grande reunião organizada pelas Nações Unidas a concentrar-se sobre questões de meio ambiente. Sua realização foi consequência da crescente atenção internacional para preservação da natureza. Sediada em Estocolmo, na Suécia, ocorreu no período de 05 a 16 de junho de 1972 e foi responsável por conceitos e princípios que se tornaram base da diplomacia na área de meio ambiente, que passa a ser objeto de tutela jurídica, um direito fundamental ligado diretamente a condição humana. 7 A Conferência reuniu 113 países e pela primeira vez, o meio ambiente se constituiu em tema principal de uma reunião de governos de diversos países, com destaque ao fato de que as questões políticas, sociais e econômicas mais amplas se inseriram no mesmo palco da questão ambiental. 8 Foi criado o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PNUMA que tem a atribuição de incentivar os governos a proteger melhor o meio ambiente. Posteriormente o PNUMA se uniu à Unesco e juntos publicaram um documento 4 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 2. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 23. 5 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência e glossário. 5. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 131. 6 WINCKLER, Silvana Terezinha; BALBINOTT, André Luiz. Direito ambiental, globalização e desenvolvimento sustentável. In: BARRAL, Welber; PIMENTEL, Luiz Otávio (Orgs.). Direito ambiental e desenvolvimento. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2006. p. 51. 7 DUARTE, Marise Costa de Souza. Op. cit., p. 44. 8 Idem.
4 chamado Estratégia para a preservação do Mundo considerado como precursor da Agenda 21. 9 A Declaração do Meio Ambiente, adotada na Conferência das Nações Unidas, é um documento em que são elencados 26 Princípios e um Plano de Ação com 109 recomendações que servem de base ao Direito Ambiental, representa, segundo José Afonso da SILVA um novo direito fundamental que constitui um prolongamento da Declaração Universal dos Direitos do Homem. 10 Todo o texto é permeado com alusões à defesa e melhoria do meio ambiente que é um dever de todos, sendo imprescindível para a continuação da vida no nosso planeta, o que exige uma responsabilização coletiva. Daí por que o apelo aos governos e aos povos para que reúnam seus esforços para preservar e melhorar o meio ambiente em benefício do Homem e de sua posteridade. 11 Apesar de gerar efeitos apenas declarativos e não normativos a Conferência de Estocolmo reuniu dirigentes mundiais deu início a uma grande mobilização de âmbito internacional o que incentivou a pesquisa, a promoção de vários eventos e discussões sobre o tema e a união dessa força abriu caminho para ter reconhecido os direitos do meio ambiente como direito fundamental na nossa Constituição Federal. 12 Apontado por Geraldo Eulálio do Nascimento e SILVA, uma grande virtude da Conferência foi o reconhecimento da diferença entre os problemas ambientais ocorridos nos países em desenvolvimento e os problemas dos países industrializados. 13 Em 1982, em Nairóbi, foi feita uma avaliação dos resultados alcançados após a Conferência de Estocolmo. Foi criada uma Comissão Mundial de Meio Ambiente para realizar audiências ao redor do mundo e produzir um relatório formal com o desafio de realizar um estudo e elaborar uma agenda global para mudança, apresentando análise das causas ambientais em todo o mundo, traçando diretrizes e 9 HOLTHAUSEN, Carlos. Agenda 21: o caminho da dignidade humana. Florianópolis: Papa-Livro, 2000. p. 57. 10 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 58. 11 Ibidem, p. 59. 12 SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Direito ambiental internacional. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Thex, 202. p. 32. 13 Idem.
5 estratégias de atuação. O Relatório final intitulado Nosso Futuro Comum também conhecido como Relatório Brundtland, em homenagem a Primeira Ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, que presidia a comissão, teve como principal recomendação a realização de uma conferência mundial que direcionasse os assuntos ali levantados. Nesse documento, pela primeira vez, aparece a definição de desenvolvimento sustentável, a idéia de que devemos explorar a natureza de forma racional para suprir nossas necessidades atuais de forma a possibilitar que as futuras gerações também possam suprir as suas; enfatizou o aquecimento global e a destruição da camada de ozônio, conceitos novos naquela época. A conclusão do referido Relatório foi de que os arranjos institucionais e as estruturas de tomada de decisões que existiam no âmbito nacional e internacional, não comportavam as demandas do desenvolvimento sustentável 14. A Comissão, consciente das dificuldades declarou que para atingir os propósitos da sua criação havia a necessidade de significativas mudanças nas atitudes e estilos de vida, cooperação entre os governos internos como também no âmbito internacional e, principalmente, a participação de todas as pessoas juntamente com organizações e governos. 15 Segundo a visão de Lucivaldo Vasconcelos BARROS, o desenvolvimento sustentável passa a ter um papel relevante e de forma abrangente nos meios acadêmicos, políticos e sociais. Para o autor os problemas ambientais requerem ações rápidas no que tange a proteção e elas podem vir através de informações socioambientais e ferramentas adequadas que despertem uma mudança de comportamento nas pessoas. Diz ainda o autor, que a fonte de direito pode não ser apenas a lei, mas também a manifestação popular que ganham espaço nas esferas decisórias. 16 A Conferência de Estocolmo como bem o diz Edis MILARÉ, foi um evento histórico e fez história, e para comemorar duas décadas do movimento a Assembléia 14 PERSPECTIVAS do meio ambiente mundial 2002 Geo-3. Disponível em <http: //ibama2.ibama.gov.br/cnia2/download/publicacoes/geobr/geo3-port.htm> Acesso em 24 out. 2008. 15 COMISSÃO Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso futuro comum. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1991. p. 397. 16 BARROS, Lucivaldo Vasconcelos. Direito à informação socioambiental e desenvolvimento sustentável. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 45, p. 167-183, jan./mar. 2007, p.168.
6 Geral das Nações Unidas decidiu convocar outra conferência, a ECO/92, e rever suas metas devido ao agravamento dos problemas ambientais. 17 A segunda conferência mundial ocorreu vinte anos após Estocolmo. A Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, sediada no Rio de Janeiro, no período de 3 a 14 de junho de 1992, teve a participação de 179 países que se reuniram para discutir as medidas que deveriam ser tomadas para se conseguir uma significativa diminuição da degradação ambiental, preservar o meio ambiente para a atual e futuras gerações, viabilizar o desenvolvimento sustentável no mundo mantendo o equilíbrio ecológico e estabelecer princípios para melhor guiar as atividades visando a preservação ambiental. 18 Paralelamente, ocorreu o Fórum Global das ONG s, com a participação de quatro mil entidades da sociedade civil de diversos países, esses dois eventos ficaram conhecidos como ECO/92 ou ainda Rio/92. 19 A ECO/92 produziu resultados de grande importância, são eles: a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento contendo 27 princípios; a Agenda 21 um plano de ação para o meio ambiente e o desenvolvimento no século XXI; duas grandes convenções internacionais a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB); a Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS); um acordo para negociar uma convenção mundial sobre a desertificação; e a declaração de Princípios para o Manejo Sustentável de Florestas. 20 A Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento é também denominada Carta da Terra, é um conjunto de princípios que repete alguns já consagrados na Declaração de Estocolmo e cria outros. O conceito de desenvolvimento sustentável está presente em 12 dos 27 princípios expressos no documento. 21 17 MILARÉ, Édis. Op. cit., p. 151. 18 DUARTE, Marise Costa de Souza. Op. cit., p. 47. 19 Idem. 20 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergências, obrigações e responsabilidades. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 76-77. 21 Ibidem, p. 80.
7 Paulo Victor FERNANDES destaca a importância da elaboração da Agenda 21, denominando-a de cartilha extensa e ampla que esclarece muitas das dúvidas da relação do homem com a natureza, mas que o conceito de desenvolvimento sustentável é a sua espinha dorsal : A chamada espinha dorsal da Agenda 21 é o conceito de desenvolvimento sustentável e surge como uma espécie de nova versão, agora contemporânea, da noção de progresso, que conduziu á modernização no século XIX. Procura integrar as aspirações dos países subdesenvolvidos com vistas a uma ordem social econômica internacional mais justa, incorporando as preocupações ambientais, sociais, culturais e econômicas. O objetivo do desenvolvimento sustentável é o de combater a miséria humana sem que a natureza seja repudiada ou que as especificidades locais sejam desconsideradas. 22 A agenda 21 é um documento de quarenta capítulos onde estão registrados os compromissos assumidos pelos países participantes da Conferência ECO/92. Foi constituída a partir de relatórios e experiências anteriores das Nações Unidas em conjunto com ONG`s do Meio Ambiente. Este documento oficial em seu preâmbulo afirma ter como objetivo: Preparar o mundo para os desafios do século XXI. Se, de um lado, preconiza mudanças, de outro ela se apresenta com um caráter aglutinador, um marco referencial, seja na abordagem dos problemas, seja no seu equacionamento. Para tanto, deve ser considerada a sua condição de documento consensual que se liga diretamente a interesses internacionais e supranacionais. Vale reforçar que, na linguagem da Agenda 21, as considerações ambientais abrem caminho para o tratamento de questões socioeconômicas estruturais, e vice-versa. 23 Para Edis MILARÉ na Agenda 21 são implementados projetos concernentes ao desenvolvimento sustentável visando fortalecer os recursos naturais e a qualidade ambiental, considerando-a como a cartilha básica do desenvolvimento sustentável. 24 A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima foi assinada na ECO/92 em decorrência das evidências de que as mudanças climáticas significavam uma ameaça real ao planeta, mas somente entrou em vigor no ano de 22 FERNANDES, Paulo Victor. Impacto ambiental: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 50. 23 MILARÉ, Édis. Op. cit., p. 78. 24 Ibidem, p. 90.
8 2004 com o objetivo principal de estabilizar a emissão dos gases de efeito estufa em um nível que evite uma interferência no clima global. 25 Esse documento deu início às negociações entre vários países sobre a necessidade de estabelecer metas para reduzir a emissão de gazes poluentes, mas sem definir com precisão as obrigações de cada país, sendo posteriormente levado a efeitos pelo Protocolo de Quioto. 26 2 O PROTOCOLO DE QUIOTO COMO EXPRESSÃO MUNDIAL DO PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL No início dos anos 80 os problemas de aquecimento global começam a surgir em todo o mundo. Como é cediço, não somente os países desenvolvidos e altamente industrializados são os únicos causadores da deterioração ambiental como também não serão os únicos a sofrer as consequências que implicam na sobrevivência e desenvolvimento de todas as nações. 27 Inicialmente, será feita uma diferenciação entre o efeito estufa e o aquecimento global, fenômenos distintos que não devem ser confundidos; embora relacionados entre si, eles não apresentam o mesmo significado. Por efeito estufa entende-se um fenômeno natural, vital para a sobrevivência dos seres vivos na terra, que mantêm o planeta aquecido pela emissão de gases. Já no aquecimento global ocorre justamente a emissão excessiva desses gases de efeito estufa na atmosfera, mais do que ela consegue absorver, formando assim um cobertor cada dia mais espesso tornando o planeta cada vez mais quente. 28 25 PERSPECTIVAS, op. cit.. 26 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Desenvolvimento sustentável do Brasil e o protocolo de Quioto. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, v. 37, p. 148, jan./mar. 2005, p. 145-159. 27 LANGE, Maria Bernadete Ribas. A conservação da natureza. In: RIOS, Aurélio Virgílio Veiga; IRIGARAY, Carlos Teodoro Hugueney. (Orgs.). O direito e o desenvolvimento sustentável: curso de direito ambiental. São Paulo: Peirópolis, 2005. p. 17. 28 O QUE SÃO as mudanças climáticas e o efeito estufa? Disponível em <http:// www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/clima/mudancas_climaticas/> Acesso em 22 mar. 2009.
Terra. 31 O IPCC ao chegar a essa conclusão possibilitou a negociação de um Tratado 9 A temperatura do planeta tem se modificado nos últimos anos, com acentuada elevação desde a Revolução Industrial. Esse fenômeno ganhou forças propagando-se de modo mais vertiginoso nos últimos anos, pelo fato de que para o desenvolvimento de tecnologias, indústrias e transportes, se utiliza combustíveis fósseis emissores dos gases do efeito estufa que se concentram na atmosfera e não permitem que os raios infravermelhos de origem solar sejam refletidos novamente para o espaço, causando o aquecimento global. 29 Preocupados com o aquecimento da Terra, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente - PNUMA em conjunto com a Organização Meteorológica Mundial OMM criaram o Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (Intergovernamental Panel on Climate Change IPCC), com a missão de analisar e publicar quinquenalmente relatórios sobre aspectos científicos da previsão da mudança do clima, dos impactos dessa mudança no meio ambiente global e das estratégias de resposta dos Estados, individualmente ou em conjunto, aos fenômenos observados. 30 Dos relatórios produzidos destaca-se o documento elaborado por mais de trezentos cientistas no qual advertem sobre a necessidade de diminuir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) eles atestam que: Estamos convencidos de que as emissões provocadas por atividades humanas estão aumentando substancialmente as concentrações atmosféricas de gases de estufa. (...) Estes aumentos repercutirão sobre o efeito estufa e trarão um aumento adicional no aquecimento da superfície da Internacional criando um Comitê Intergovernamental de Negociação para elaborar uma Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima (Intergovernmental Negotiating Committee/Framework Convention on Climate Change - INC/FCCC). 32 Esse documento foi assinado por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre 29 Idem. 30 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito..., p. 267. 31 SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Op. cit., p. 63. 32 SABBAG, Bruno Kerlakian. O protocolo de Quioto e seus créditos de carbono: manual jurídico brasileiro de mecanismo de desenvolvimento limpo. São Paulo: LTr, 2008. p. 23.
10 Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, com a anuência de 137 países 33 e conta atualmente com 192 signatários. 34 O preâmbulo da Convenção possui 23 parágrafos, e contém alguns princípios a serem adotados o princípio da responsabilidade comum, porém diferenciada, o princípio da equidade intergeracional, o princípio da precaução e o princípio do desenvolvimento sustentável. 35 Após a assinatura deste Tratado, houve várias reuniões denominadas Conferências das Partes signatárias da Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas (COPs), realizadas nos países participantes, e que serviam de debate para estabelecer ações e metas para a redução na emissão de gases poluentes. 36 Procurando priorizar os trabalhos, a Conferência das Partes (COP), órgão superior da Convenção, tem a responsabilidade de acompanhar e examinar a execução dos objetivos propostos, além de tomar as decisões necessárias para promover a sua efetiva concretização. Estes trabalhos são feitos mediante a realização periódica de conferências subseqüentes, nas quais, por intermédio de tratados específicos, criam-se, desenvolvem-se e implementam-se técnicas para o alcance do objetivo final da Convenção-Quadro. 37 Desde a sua vigência até o ano de 2007 foram realizados 13 encontros, o terceiro destes encontros COP-3 - foi realizado em Quioto, Japão, em dezembro de 1997, onde foi adotado um Protocolo: A Convenção sobre Mudança do Clima, chamado de Protocolo de Quioto. 38 Nessa Convenção ficou claro que os países signatários têm a consciência dos problemas que estão ocorrendo no planeta e que alteram o clima trazendo repercussões na vida de todos. O preâmbulo descreve as consequências nocivas da alteração 33 SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Op. cit., p. 63. 34 SABBAG, Bruno Kerlakian. Op. cit., p. 23. 35 DAMASCENO, Monica. A convenção-quadro das Nações Unidas sobre mudança do clima. In: SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 43. 36 SISTER, Gabriel. Mercado de carbono e protocolo de Quioto. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p. 8. 37 DAMASCENO, Monica. Op. cit. p. 49-50. 38 SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 25.
11 climática e aponta as ações humanas que colaboraram para estas alterações indicando as responsabilidades dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, criando dessa forma a cooperação entre os países de forma diferenciada. 39 O Brasil foi o primeiro país que assinou a Convenção-Quadro das Nações Unidas para Mudança do Clima, no ano de 1992, somente aprovado pelo Congresso Nacional dois anos depois, isto é, fevereiro de 1994, aquele só entrou em vigor no mês de novembro do mesmo ano. 40 Com o propósito de implementar o programa, os países, denominados Partes signatárias da Convenção, foram divididos em 3 grupos: Países do Anexo I são os países industrializados e os que estão em processo de transição, os quais possuem condições financeiras e tecnológicas para atingir as reduções. No Anexo II constam os países industrializados que têm a obrigação de ajudar os países em desenvolvimento. O último grupo é composto pelos países em desenvolvimento e são denominados Não Anexo I e não têm percentuais de redução de emissões de gases. 41 Monica DAMASCENO acrescenta algumas conseqüências desse aumento climático que a cada ano se agrava ampliando as catástrofes no planeta, como: Derretimento das calotas polares, com a elevação dos níveis dos mares, o que acaba provocando a inundação de ilhas e áreas litorâneas; aumento da ocorrência de chuvas torrenciais e tempestades violentas, provocando enchentes; aumento das áreas desérticas do planeta; perda e outras conseqüências negativas nas produções agrícolas; aumento dos fluxos de água nos rios, provocando a erosão de solos e enchentes; aumento de furacões, tufões, terremotos marítimos e outras tormentas; desequilíbrio no ecossistema, ocasionando o surgimento de inúmeras doenças causadas por vírus, bactérias e outros organismos que se reproduzem mais facilmente em temperaturas elevadas, etc. 42 O problema que todos enfrentam é conseguir desenvolver economicamente sem prejudicar ainda mais o planeta aumentando o aquecimento, encontrar alternativas que permitam aliar desenvolvimento e sustentabilidade. 43 39 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito..., p. 268. 40 MINISTÉRIO da Ciência e Tecnologia. O Brasil e a convenção do clima. Disponível em <http://www.mct.gob.br/index.php/content/view/4559.html> Acesso em: 16 abr. 2009. 41 DAMASCENO, Monica. Op. cit., p. 47. 42 Ibidem, p. 37. 43 DEMETERCO NETO, Antenor. Desenvolvimento sustentável e aquecimento global. In: SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 34.
12 O Protocolo de Quioto é um instrumento jurídico que procura por em prática os objetivos previstos na Convenção-Quadro das Nações Unidas. Entrou em vigência internacional em 16 de fevereiro de 2005, contando com a adesão de 176 países. 44 Guido Fernando Silva SOARES esclarece que a natureza jurídica do protocolo é de Tratado Internacional mesmo que tenha sido adotado em uma conferência. 45 O Protocolo é um acordo que estabelece metas de redução de emissão dos gases GEE para os países desenvolvidos, além de critérios e diretrizes para a utilização dos mecanismos de mercado, como também programas de incentivo que possibilitem essa redução minimizando seus efeitos sobre o clima. 46 Porém, como afirma Gabriel SISTER, não somente visa diminuir as emissões de gases como também estabelecer um desenvolvimento sustentável em países subdesenvolvidos. 47 O Protocolo de Quioto entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005 após cumprir a condição exigida de que seja ratificado por pelo menos por 55 países-partes relacionados no Anexo I da Convenção e que representem 55% das emissões totais de dióxido de carbono em 1990. Esses países deverão assegurar que suas emissões antrópicas agregadas não excedam aos níveis permitidos pelo Protocolo visando reduzir suas emissões totais em 5% entre os anos de 2008 e 2012, em relação aos níveis de 1990. 48 O Brasil aprovou o Protocolo de Quioto no Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 144 em 20 de junho de 2002. O Governo brasileiro ratificou-o em 23 de agosto de 2002 e promulgou em 12 de maio de 2005 através do Decreto nº 5.445, em anexo. Carlos Teodoro Hugueney IRIGARAY destaca algumas benesses do Protocolo, considerando-o um acordo mais detalhado e mais forte do que os da 44 SISTER, Gabriel. Op., cit. p. 9. 45 SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de direito internacional público. São Paulo: Atlas, 2002. p. 63. 46 DINIZ, Eliezer Martins. Crescimento, poluição e o protocolo de Quioto: uma avaliação do caso brasileiro. São Paulo: Universidade de Oxford, 2001. p. 151. 47 SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 8. 48 LIMIRO, Danielle. Créditos de carbono: protocolo de Kyoto e projetos de MDL. Curitiba: Juruá, 2009. p. 41-42.
13 Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas que teve sua eficácia reduzida em virtude das medidas previstas pelo princípio da precaução e por serem os países em desenvolvimento os que mais sofrerão as conseqüências das mudanças climáticas. Uma das inovações previstas no protocolo foi a de dar crédito às partes por reduzirem emissões em outros países, por meio de mecanismos de desenvolvimento limpo (MDL). Os créditos serão obtidos, na forma de reduções certificadas de emissões, pelas partes que financiarem projetos quer reduzam ou evitem emissões nos países em desenvolvimento mediante transferência de tecnologia limpa. 49 O Protocolo engloba dois anexos: - O Anexo A apresenta a listagem dos gases de efeito estufa, são eles: Dióxido de Carbono (CO2); Metano (CH4); Óxido Nitroso (N2O); Hidrofluorcarbonos (HFCs); Perfluorcarbonos (PFCs) e Hexafluoreto de Enxofre (SF6). - O Anexo B composto pelos países que têm compromissos de limitação ou redução de emissões, com seus respectivos percentuais. O Protocolo de Quioto estabelece responsabilidades diferenciadas a cada um dos países-partes, cada qual deverá exercer um papel condizente com sua condição e características, sendo colaboradores no acompanhamento e na verificação do alcance dos objetivos pretendidos, as metas só serão alcançadas através da participação e cooperação de todos. 50 Neste sentido, reconhece que a natureza global da mudança do clima requer a maior cooperação possível de todos os países. 51 Para que este trabalho colaborativo aconteça de forma efetiva o protocolo contempla regulamentos com base em princípios econômicos e em incentivos denominados mecanismos de flexibilização, 52 conforme se demonstrará. De modo a possibilitar o cumprimento dos objetivos de redução o protocolo estabeleceu três mecanismos de flexibilização: a Implementação Conjunta IC; o 49 IRIGARAY, Carlos Teodoro Hugueney. Controle de poluição. In: RIOS, Aurélio Virgílio Veiga; IRIGARAY, Carlos Teodoro Hugueney (Orgs.). O direito e o desenvolvimento sustentável: curso de direito ambiental. São Paulo: Peirópolis. 2005. p. 332. 50 GAZONI, Ana Carolina. O protocolo de Kyoto e o estabelecimento de metas de redução de GG. In: SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 58. 51 Idem. 52 Idem.
14 Comércio Internacional de Emissões CIE; e; o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL. 53 Rangel BARBOSA e Patrícia OLIVEIRA analisando os mecanismos de flexibilização definem que eles facilitam o cumprimento das obrigações impostas pelo Protocolo aos países do Anexo B, é uma ajuda, uma maneira deles se adequarem aos procedimentos, e mais: Estes instrumentos conferem aos Estados, que não consigam ou não queiram se manter dentro de suas metas de emissão, a permissão de poluir além dos limites que lhe foram impostos. Basta que comprem créditos de carbono, colocados à venda por quem poluiu menos do que lhe foi permitido ou que reduziu as emissões através de mecanismos de desenvolvimento limpo realizadas por países não constantes do Anexo B. 54 Para Ana Carolina GAZONI, mecanismos de flexibilização são arranjos técnicos operacionais a serem empregados pelos países ou empresas deles a fim de facilitar o cumprimento das exigências do protocolo, além de estimular os países emergentes a conseguirem um desenvolvimento sustentável. 55 Será analisado a seguir, cada um destes mecanismos. Prevista no artigo 6 do Protocolo, a Implementação Conjunta permite que um país do Anexo I da Convenção-Quadro ou uma de suas empresas autorizada pelo governo realizem projetos de redução de emissões de gases GEE s, ou seja, um país pode compensar suas emissões participando de projetos de redução de emissões em outro país, também do Anexo I. Como ressalta Rangel BARBOSA e Patrícia OLIVEIRA, Esta redução se transformará em cotas de poluição para o país que custeou o projeto e será deduzida das cotas do país financiado. 56 O Comércio Internacional de Emissões é definido no artigo 17 do Protocolo, direcionado também os países do Anexo I da Convenção-Quadro e que podem negociar o seu limite de emissão com outros países, também do Anexo I. Os países 53 SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 9. 54 BARBOSA, Rangel; OLIVEIRA, Patrícia. O princípio do poluidor-pagador no protocolo de Quioto. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 44. p. 112-132, out./dez. 2006, p. 118. 55 GAZONI, Ana Carolina. Op. cit., p. 58. 56 BARBOSA, Rangel; OLIVEIRA, Patrícia. Op. cit., p. 120.
15 que conseguirem cumprir suas metas e ultrapassarem o limite poderão vender o excedente para aqueles que não conseguiram cumprir suas metas. 57 Explicam ainda Rangel BARBOSA e Patrícia OLIVEIRA que nesse mecanismo cada país tem sua cota de emissão, se conseguir poluir menos do que o permitido poderá vender o que não usou para outros países que tenha ultrapassado seu limite, ou que prefiram comprar do que investir na redução. As empresas privadas podem comercializar as emissões sob a responsabilidade do seu país. 58 O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL previsto no artigo 12 do Protocolo é regulamentado pelo Acordo de Marraqueche e é o único mecanismo que permite a participação de países que não estão na relação do Anexo I, isto significa que os países em desenvolvimento podem participar e com isso dar impulso no seu desenvolvimento sustentável. Este mecanismo permite que os países do Anexo I, caso não consigam cumprir suas metas deixando de emitir ou retirando da atmosfera gases GEE s, possam comprar de países em desenvolvimento projetos de mudanças climáticas que geram Redução Certificada de Emissão RCE, atingindo desta forma a exigência prevista no artigo 3º do Protocolo. 59 Letícia de Lara Cardoso GRA, diz que os projetos são voltados ao meio ambiente e afirma que para atingir o objetivo proposto no Protocolo: O lastro deste mercado (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo) são projetos ambientais, passíveis de gerar crédito, em decorrência da redução da emissão de gases do efeito estufa. Neste novo mercado, os mencionados créditos são, e provavelmente serão, transacionados, como títulos de crédito. Assim, países do Anexo I, podem se beneficiar do Mecanismo de Desenvolvimento limpo, auxiliando países em desenvolvimento e concomitantemente obter os títulos gerados pela implantação destes projetos, atingindo os seus compromissos, conforme o artigo 12,3,b do Protocolo de Quioto. 60 Geraldo Eulálio do Nascimento e SILVA define o Protocolo de Quioto como sendo um dos mais importantes documentos em combate ao efeito estufa. De fato, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo foi criado para que os países em 57 SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 11. 58 BARBOSA, Rangel; OLIVEIRA, Patrícia. Op. cit., p. 119. 59 SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 13. 60 GRA, Letícia de Lara Cardoso. O protocolo de Quioto e o contrato internacional de compra e venda de créditos de carbono. Revista Brasileira de Direito Internacional, Curitiba, v. 2, n. 2, p. 163-175, jul./dez. 2005, p. 166..
GEE. 63 Os países desenvolvidos têm a possibilidade de usar Certificados de Reduções 16 desenvolvimento possam implementar projetos voltados a promover a redução de emissões certificadas e os países desenvolvidos possam, assim, conseguir alcançar suas metas propostas pelo Protocolo. 61 O Protocolo trouxe especificações que devem ser cumpridas pelas partes no processo de certificação do projeto de MDL e emissões de RCEs, os quais estarão sujeitos à autoridade e orientação da Conferência das Partes. 62 Ana Maria de Oliveira NUSDEO afirma que o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo representa uma forma de estimular as ações das partes e assim conseguir os objetivos propostos pelo Protocolo: de um lado dá obrigações a cumprir e de outro propicia vantagens econômicas para mitigar a emissão de gases de Emissões de projetos aprovados estimulando a cooperação e ajudando a: Reformar os setores de energia e transportes; promover o uso de fontes energéticas renováveis, eliminando ou reduzindo drasticamente a utilização de combustíveis fósseis; eliminar mecanismos financeiros e de mercado inapropriados aos fins da Convenção, limitar as emissões de metano no gerenciamento de resíduos e dos sistemas energéticos; Proteger florestas; promover o resgate de emissões (seqüestro de carbono) através de sumidouros e da estocagem dos gases de efeito estufa retirados da atmosfera como, por exemplo, a injeção de CO2 em reservatórios geológicos ou atividades relacionadas ao uso da terra, como o florestamento e reflorestamento. 64 Como aponta Bruno Kerlakian SABBAG, um dos propósitos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo é admitir o direito dos países ao desenvolvimento sustentável. É, portanto, um instrumento adotado para propagar tecnologia limpa, dando condições aos países em desenvolvimento a gerar energia renovável e processos industriais mais limpos e de custos mais acessíveis. 65 Para Danielle LIMIRO o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo nasceu de uma iniciativa brasileira, um documento que tinha duas propostas: a) definir a 61 SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Op. cit., p. 65. 62 SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 12. 63 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Op. cit., p. 157. 64 MILARÉ, Edis. Op. cit. p. 1.160. 65 SABBAG, Bruno Kerlakian. Op. cit., p. 94.
17 responsabilidade de cada país em relação ao efeito estufa; e b) criar penalidades que consistem no pagamento de multa pelos países que não cumpram suas metas de redução de gases de efeito estufa. 66 Afirma José MIGUEZ que durante as negociações do Protocolo foi proposto pelo Brasil um Fundo de Desenvolvimento Limpo e que essa idéia foi modificada e adotada pelo Protocolo de Quioto. O Brasil foi um dos primeiros países a formalizar a Autoridade Nacional Designada (AND) que é a Comissão Interministerial sobre Mudança Global do Clima constituída por onze ministérios sendo presidida pelo Ministro da Ciência e Tecnologia. Essa comissão é responsável pela análise das atividades de projetos referentes ao MDL. 67 O Protocolo, em seu art. 18, dispõe que compete a Conferência das Partes aplicar sanções para o não-cumprimento das metas exigidas no art. 3º, 1º. Porém tais sanções acarretam consequências vinculantes e exigem um documento complementar ao Protocolo. Ficou definido que essa análise ficará sob a responsabilidade da Conferência das Partes a qual avaliará as causas do descumprimento. 68 Eduardo Dietriche TRIGUEIROS e Lyvia Carvalho DOMINGUES, ao abordarem o tema, lembram que o Protocolo é um acordo legal e sendo assim prevê penalidades em caso de inadimplência: O Protocolo de Kyoto atinge múltiplas esferas do Direito, passando por suas aparentemente tênues sanções atinentes à própria sistemática de redução de emissão de gases do efeito estufa, a seguir pelo direito internacional, aproveitando-se da lógica internacional de retaliações econômicas como meio de sansão, tocando a própria ordem econômica internacional, inserindo-se, a seguir, nas economias nacionais, flexibilizando, em muitos casos, o conceito de soberania nacional, na medida em que impõe regramento nem sempre condizente com as respectivas Constituições, para, finalmente, desaguar nos sistemas legais nacionais (...), no caso brasileiro, têm natureza multidisciplinar (administrativa, civil e penal), entregando a cada poluidor em particular a responsabilidade por fazer cumprir o Protocolo. 69 66. LIMIRO, Danielle. Op. cit., p. 49-50. 67 MIGUEZ, José. O MDL no Brasil: pioneirismo, resultados e perspectiva. Disponível <http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/content/o-mdl-no-brasil-pioneirismo-resultados-e- em perspectivas > Acesso em: 10 abr. 2009. 68 LIMIRO, Danielle. Op. cit., p. 46. 69 TRIGUEIROS, Eduardo Dietriche; DOMINGUES, Lyvia Carvalho. Sanções pelo descumprimento de metas estabelecidas pelo protocolo de Kyoto. In: SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 72.
18 Bruno Kerlakian SABBAG enfatiza que a participação tem que ser geral, isto é, o ser humano precisa se conscientizar que destruir o ambiente é colaborar com a sua própria destruição e, portanto, que deve adotar políticas de sustentabilidade e preservação dos recursos naturais, já que precisa-se dele para sobreviver. 70 Segundo o autor: O combate ao aquecimento global será efetivo e real a partir da conscientização do ser humano acerca de suas reais necessidades de uso dos recursos naturais, tais quais os combustíveis fósseis, a qual permitirá que o desenvolvimento da humanidade ocorra no futuro de forma mais sustentável, paulatinamente. Os países em desenvolvimento devem atentar para suas reais necessidades e não seguir o padrão sujo de desenvolvimento que há anos tem sido adotado pelos países supostamente ricos sendo essa a essência do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL: qual seja a mudança de padrões de desenvolvimento. 71 O Brasil não faz parte do Anexo I, portanto, não tem, conforme o regime da Convenção, quantidades de limitação ou redução de emissões. Porém, está atuando de forma decisiva e dando contribuições concretas para a luta contra a mudança do clima. 72 Podemos destacar alguns programas do governo que possibilitam a redução de emissão dos gases de efeito estufa: Há vários programas governamentais e iniciativas no Brasil que estão acarretando reduções importantes das emissões de gases de efeito estufa, alguns dos quais são responsáveis pelo fato de o Brasil ter uma matriz energética comparativamente limpa, com baixos níveis de emissões de gases de efeito estufa por unidade de energia produzida ou consumida. As iniciativas em outros setores, como o combate ao desflorestamento, biocombustíveis e eficiência energética também estão contribuindo para reduzir a curva das emissões de gases de efeito estufa no Brasil. 73 Deste modo a Convenção-Quadro das Nações Unidas e o Protocolo de Quioto representam uma esperança de termos um ambiente mais saudável, tanto para nossa geração quanto para as gerações futuras. Contudo, sem dúvida, a busca por alternativas que visam à melhoria no clima do planeta é um empreendimento que embora tenha 70 SABBAG, Bruno Kerlakian. Op. cit., p. 98. 71 Idem. 72 CONTRIBUIÇÃO do Brasil para evitar a mudança do clima. Disponível em: http://www.mre.gov.br/portugues/links/links/meioambiente/contribuicao_de_mitigacao_portugues.pdf > Acesso em: 26 abr. 2009. 73 Idem.
19 avançado significativamente ainda está longe de ser suficiente para se conseguir um equilíbrio. 74 Um tratado vincula internacionalmente o Brasil a partir de sua ratificação ou da adesão a ele através de ato do Presidente da República depois de ter sido aprovado pelo Congresso Nacional. Portanto, se passa a produzir efeitos internamente quando há promulgação pelo Presidente da República através de decreto que traz na íntegra o texto do tratado, ficando então incorporado automaticamente ao direito brasileiro, sem que seja necessária lei interna que lhe produza o conteúdo. 75 Quanto à sua hierarquia a doutrina não é pacífica, divergem quando se trata de recepção e integração do tratado internacional no direito interno. Uma corrente entende que o tratado internacional e lei interna convivem e equiparam-se, caso haja conflitos adota-se o critério da especialidade, uma norma especial derroga uma geral ou ainda lei posterior derroga a anterior. 76 Ao julgar o Recurso Extraordinário nº 80.004, o Supremo Tribunal Federal proferiu sua decisão amparada na posição de recepção plena do tratado internacional, mas sem lhe reconhecer status de norma supralegal. 77 Flávia PIOVESAN ao citar Rebecca M.M. Wallace, define duas concepções distintas, uma visão monista, onde as normas internas e as internacionais fazem parte de um mesmo ordenamento e se houver conflito entre a norma interna e a norma internacional, deve prevalecer a norma internacional. Para os dualistas o Direito Internacional e o Direito Interno são independentes entre si e não apresentam qualquer interferência um no outro. 78 O Brasil aplica a corrente dualista, conforme Caroline Assunta SCHMIDT e Mariana Almeida Passos de FREITAS, pois precisa que um ato recepcione e introduza 74 DAMASCENO, Monica. Op. cit., p. 51. 75 DALLARI. Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituição e tratados internacionais. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 99. 76 Ibidem, p. 109. 77 Idem. 78 PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 5. ed. São Paulo: Max Limonad, 2002. p. 103.
demais. 81 Na opinião de Flávia PIOVESAN, a Constituição Federal de 1988 tem várias 20 as regras de um tratado no plano de Direito Interno, não possuindo ele incorporação automática. 79 Segundo Paulo de Bessa ANTUNES, os Tribunais Administrativos e Judiciais de vários países reconhecem o Direito Ambiental como Direito Humano. A Constituição Federal em seu art. 225 refere-se ao Direito Ambiental como um dos direitos humanos fundamentais, e o art. 5º que traz o rol dos direitos e garantias fundamentais, prevê a propositura de ação popular que vise anular ato lesivo ao meio ambiente. 80 Pedro Bohomoletz de Abreu DALLARI, aponta uma maior controversa com respeito aos efeitos que podem ocorrer em decorrência da diferenciação entre os tratados dependendo da sua relevância, distinguindo a interpretação do art. 5º, 2º da Constituição Federal que diferencia os tratados internacionais de Direito Humanos dos interpretações que consagraram um tratamento diferenciado aos tratados de direitos humanos em razão do disposto no 2º do art. 5º, o qual estabelece que os direitos e garantias expressos na Constituição não excluem outros decorrentes dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. Com essa inclusão está atribuindo natureza de norma constitucional aos direitos humanos. 82 A Constituição de 1988 recepciona os direitos anunciados em tratados internacionais de que o Brasil é parte, conferindo-lhes hierarquia de norma constitucional. Isto é, os direitos constantes nos tratados internacionais integram e complementam o catálogo de direitos constitucionalmente previsto, o que justifica estender a estes direitos o regime constitucional conferido aos demais direitos e garantias fundamentais. 83 Corroboram nesta interpretação, entre outros, Pedro DALLARI; Antônio Augusto Cançado TRINDADE e José Joaquim Gomes CANOTILHO. Flávia 79 SCHMIDT, Caroline Assunta; FREITAS, Mariana Almeida Passos de. Tratados internacionais de direito ambiental. Curitiba: Juruá, 2004. p. 22. 80 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 6. ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2002. p. 23-24. 81 DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Op. cit., p. 113. 82 PIOVESAN, Flávia. Op. cit., p. 75. 83 Ibidem, p. 81.