CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA Bruxelas, 3 de Outubro de 2008 (08.10) (OR. en) 13815/08 ENFOPOL 183 ENFOCUSTOM 88 FRONT 85 COMIX 718 NOTA PONTO "I/A" de: Secretariado-Geral para: COREPER/Conselho n.º doc. ant.: 13096/08 ENFOPOL 160 ENFOCUSTOM 86 FRONT 78 COMIX 668 Assunto: Directrizes europeias sobre boas práticas para os Centros de Cooperação Policial e Aduaneira 1. O reforço da cooperação operacional e a partilha de informação operacional entre Estados- -Membros constituem uma das prioridades da Presidência Francesa, motivo por que os CCPA (centros de cooperação policial e aduaneira) devem ser promovidos e desenvolvidos. A Presidência Francesa apresentou assim directrizes sobre boas práticas relativamente a tais centros, nas quais faz uso de modalidades de aplicação do princípio de convergência. 2. As directrizes foram desenvolvidas por um grupo de peritos de diferentes Estados-Membros e debatidas na reunião de 15 e 16 de Setembro de 2008 do Grupo da Cooperação Policial, subsequentemente ao que foram em 2 de Outubro de 2008 submetidas à apreciação do Comité do Artigo 36.º. 3. O Comité do Artigo 36.º acordou em que as directrizes sobre boas práticas para os Centros de Cooperação Policial e Aduaneira consignadas no documento 13096/08 ENFOPOL 160 ENFOCUSTOM 86 FRONT 78 COMIX 668 deverão ser submetidas à aprovação do COREPER/Conselho. 13815/08 mtj/jfc/ip 1 DG H 3 A PT
4. Solicita-se assim ao COREPER que recomende ao Conselho que aprove as Directrizes sobre boas práticas para os Centros de Cooperação Policial e Aduaneira anexas. 13815/08 mtj/jfc/ip 2 DG H 3 A PT
PROJECTO de ANEXO DIRECTRIZES EUROPEIAS SOBRE BOAS PRÁTICAS PARA OS CENTROS DE COOPERAÇÃO POLICIAL E ADUANEIRA PREÂMBULO INTRODUÇÃO I. CRIAÇÃO A. Definição e quadro jurídico 1. Definição 2. Quadro jurídico B. Localização dos CCPA C. Competência territorial dos CCPA II. FUNCIONAMENTO DOS CCPA A. Funções dos CCPA 1. Recolha e intercâmbio de informações 2. Assistência a operações em curso na zona fronteiriça 3. Análise específica da criminalidade transfronteiras B. Coordenação 1. Coordenador de CCPA 2. Coordenação nacional dos CCPA 3. Repartição de competências entre os CCPA e as unidades centrais nacionais que coordenam a cooperação internacional C. Organização funcional 1. Recursos humanos 2. Recursos materiais e gestão quotidiana 13815/08 mtj/jfc/ip 3
III. AVALIAÇÃO A. Composição do comité de avaliação 1. Estatuto 2. Composição 3. Função B. Procedimento de avaliação 1. Questionário 2. Inspecção do CCPA C. Seguimento da avaliação 1. Relatório final de avaliação 2. Apresentação às autoridades superiores 3. Aplicação das recomendações Anexos Anexo 1. Esboço de acordo de cooperação-tipo Anexo 2. Esboço de regulamento interno-tipo de CCPA Anexo 3. Esboço de relatório anual de um centro 13815/08 mtj/jfc/ip 4
PREÂMBULO Este projecto de directrizes práticas para os Centros de Cooperação Policial e Aduaneira (CCPA) inscreve-se na continuidade dos trabalhos efectuados em 2006 pelo Grupo da Cooperação Aduaneira e visa promover esta forma pragmática de cooperação transfronteiras. Espera-se que as informações dadas sejam úteis para os Estados-Membros que pretendam criar os seus próprios CCPA. INTRODUÇÃO Um dos objectivos da União Europeia é a livre circulação de pessoas entre os Estados-Membros. A consecução gradual deste objectivo tornou cada vez mais necessária a cooperação entre os serviços de aplicação da lei. A abolição dos controlos nas fronteiras internas entre os Estados que fazem parte do Espaço Schengen, iniciada em 1995, tornou necessário um maior intercâmbio de informações nas zonas fronteiriças, levando à criação de comissariados comuns de polícia a que se seguiram centros de cooperação policial e aduaneira, enquanto medida destinada a compensar a abolição dos controlos nas fronteiras internas. Reconhece-se que esses centros podem também servir para melhorar a cooperação com Estados terceiros. Se tivermos em conta a situação recente e futura, especialmente no que se refere aos intercâmbios de informações, os centros de cooperação policial e aduaneira (CCPA) constituem um precioso instrumento local no processo da cooperação transfronteiras directa. Os CCPA congregam num único sítio todas as autoridades de segurança de todos os Estados participantes. Situados em locais de importância estratégica para a observação da criminalidade transfronteiras, estes centros desempenham um papel fulcral no domínio das informações para os serviços operacionais. Através de um procedimento simples, podem dar respostas rápidas em todos os domínios de actividade dos serviços de fronteiras. Como instrumento de colaboração local, os CCPA respondem pois perfeitamente às necessidades quotidianas da cooperação transfronteiras. Os CCPA granjearam um enorme sucesso desde o início: o número de questões que lhes são submetidas tem aumentado constantemente e têm sido criados cada vez mais centros em toda a Europa. 1 1 A lista de CCPA está disponível no doc. 7968/08 ENFOPOL 63. 13815/08 mtj/jfc/ip 5
Estas directrizes visam fazer recomendações práticas para a criação e para o funcionamento dos CCPA. I. CRIAÇÃO A. Definição e quadro jurídico 1. Definição Um centro de cooperação policial e aduaneira é uma estrutura de apoio ao intercâmbio de informações e às actividades dos serviços operacionais responsáveis por missões policiais, de controlo fronteiriço e aduaneiras em zonas fronteiriças. Reúne num único local pessoal das autoridades responsáveis pela segurança. O facto de haver pessoal proveniente de serviços de diferentes Estados a trabalhar lado a lado com objectivos comuns contribui para atenuar as diferenças de métodos e culturas administrativas, bem como para uma melhor compreensão dos respectivos modos de funcionamento. 2. Quadro jurídico Os CCPA são criados com base em acordos celebrados entre Estados parceiros nos termos do n.º 5 do artigo 39. da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS): "O disposto no presente artigo não prejudica os acordos bilaterais mais amplos presentes e futuros entre as partes contratantes que tenham uma fronteira comum [...]." Nestes acordos, os Estados-Membros definem, em termos gerais, as bases para a respectiva cooperação transfronteiras, nomeadamente as funções, o quadro jurídico e as regras de criação e funcionamento dos CCPA. Os acordos dividem-se geralmente em duas partes: uma relativa ao CCPA e outra relativa à cooperação transfronteiras directa entre os serviços operacionais. Do Anexo 1 consta um acordo-tipo. Os acordos são assinados e ratificados em conformidade com o direito nacional de cada parte. 13815/08 mtj/jfc/ip 6
B. Localização dos CCPA Os CCPA são criados nas imediações das fronteiras entre Estados participantes. O país anfitrião e a localização do centro são escolhidos de comum acordo. Embora habitualmente sejam os Estados Schengen a criar estes centros, podem ser criados CCPA entre qualquer Estado-Membro da União Europeia e os seus vizinhos, possibilidade essa que deve ser encorajada, pois contribui para a segurança das fronteiras externas. C. Competência territorial dos CCPA As actividades dos CCPA estão sobretudo relacionadas com a zona fronteiriça e é nessa zona que são exercidas. Todavia, o acordo que os cria pode permitir que serviços situados fora dessa zona lhes submetam pedidos. II. FUNCIONAMENTO DOS CCPA As regras específicas de funcionamento de um CCPA podem ser estabelecidas num regulamento interno aprovado pelas várias administrações participantes (vide o esboço de regulamento interno no Anexo 2). Este regulamento pode ser um instrumento conjunto dos Estados participantes. O regulamento terá dois tipos de disposições: normas sobre a aplicação do acordo e disposições específicas. Por exemplo, poderá estabelecer normas sobre: o estatuto do pessoal do CCPA e a respectiva coordenação; as funções, as modalidades de funcionamento e os meios técnicos de cooperação; os aspectos financeiros (elaboração de orçamentos) e a logística do acordo em relação a cada uma das partes; a formação, etc. 13815/08 mtj/jfc/ip 7
A. Funções dos CCPA 1. Recolha e intercâmbio de informações De um modo geral, os centros de cooperação policial e aduaneira funcionam como "facilitadores" do intercâmbio de informações entre Estados: o seu pessoal constitui a interface entre os respectivos serviços operacionais nacionais e os representantes do Estado parceiro no seio do centro. Por uma questão de eficácia, há que incentivar o pessoal a consultar os ficheiros de dados das várias administrações. O intercâmbio de informações deverá respeitar as disposições vigentes em matéria de protecção e divulgação de dados, na observância da legislação nacional. As informações intercambiadas através dos CCPA dizem nomeadamente respeito à pequena e média criminalidade, aos fluxos de migração ilegal e a problemas de ordem pública. 2. Assistência a operações em curso na zona fronteiriça Os CCPA facilitam as actividades dos serviços operacionais em tempo real, procedendo ao intercâmbio de informações e ajudando a coordenação, nomeadamente nos seguintes domínios: vigilância, investigações e operações em zonas fronteiriças; controlo e vigilância conjuntos em zonas fronteiriças; operações transfronteiras de manutenção ou restabelecimento da ordem pública. 13815/08 mtj/jfc/ip 8
A função dos CCPA consiste em fornecer rapidamente aos serviços operacionais em missão as informações solicitadas, em conformidade com Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006, relativa à simplificação do intercâmbio de dados e informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros da União Europeia 2 e o artigo 46.º 3 da Convenção de Schengen. Tais informações podem incluir a identificação de condutores e veículos submetidos a controlos ou de assinantes de linhas telefónicas, a verificação da propriedade e autenticidade de documentos de identidade, de viagem, etc. As autoridades competentes das partes podem decidir de comum acordo transformar um CCPA num centro de coordenação operacional à disposição de todos os serviços interessados, nomeadamente em caso de desastres graves (catástrofes naturais) ou de eventos programados importantes (G 8, jogos olímpicos, campeonatos mundiais de futebol, etc.). O pessoal dos CCPA também facilita o bom funcionamento das medidas de vigilância e perseguição transfronteiriças, dando rapidamente informações às autoridades interessadas e desempenhando um papel de aconselhamento e apoio não operacional. Pode ainda participar na preparação de medidas de readmissão. Outras tarefas dos CCPA poderão ser fixadas através de acordos entre os Estados participantes. 2 3 JO L 386 de 29.12.2006, p. 89. "1. Em casos especiais, cada parte contratante pode, em cumprimento da sua legislação nacional e sem que tal lhe seja solicitado, comunicar à parte contratante interessada informações que se possam revelar importantes para esta, com vista à assistência em matéria de repressão de crimes futuros, à prevenção de crimes ou à prevenção de ameaças para a ordem e segurança públicas. 2. As informações serão trocadas, sem prejuízo da cooperação nas regiões fronteiriças prevista no n. 4 do artigo 39., por intermédio de um órgão central a designar. Em casos especialmente urgentes, a troca de informações, na acepção do presente artigo, pode efectuar-se directamente entre as autoridades de polícia em causa, salvo disposição nacional em contrário. O órgão central será informado do facto o mais rapidamente possível.". 13815/08 mtj/jfc/ip 9
3. Análise específica da criminalidade transfronteiras Os CCPA enriquecem a análise da criminalidade transfronteiras explorando todas as informações operacionais e estatísticas que lhes passam pelas mãos. B. Coordenação 1. Coordenador de um CCPA Cada um dos Estados participantes num CCPA designa um coordenador encarregado de o representar. O coordenador recebe uma carta de missão assinada por todas as administrações nacionais representadas no centro. O coordenador do CCPA é o interlocutor para as autoridades que empreguem pessoal da mesma nacionalidade que a dele. Cada coordenador de CCPA organiza as modalidades de trabalho do pessoal colocado sob a sua autoridade, tendo em conta os estatutos de cada uma das administrações envolvidas. O coordenador do CCPA é também responsável pela utilização das instalações. O coordenador do CCPA deve poder exercer a sua autoridade sobre todo o pessoal do CCPA da mesma nacionalidade que a sua. O coordenador do CCPA, juntamente com o(s) seu(s) homólogo(s) estrangeiro(s), representa o centro. 2. Coordenação nacional dos CCPA A fim de facilitar as actividades dos coordenadores, cada Estado pode criar um posto de coordenação a nível nacional. Esse coordenador terá por função assegurar, em nome de todos os serviços nacionais representados no CCPA, que haja uma coerência interministerial e que os CCPA se atenham à sua esfera de competências. 13815/08 mtj/jfc/ip 10
3. Repartição de competências entre os CCPA e as unidades centrais nacionais que coordenam a cooperação internacional Os CCPA mantêm contactos estreitos com os órgãos centrais nacionais que se ocupam da cooperação internacional (Gabinetes Centrais Nacionais Interpol, Unidades Nacionais Europol ou Gabinetes Sirene Schengen) As competências de um CCPA não deverão sobrepor-se às das unidades centrais nacionais (em especial no que se refere à criminalidade organizada e ao terrorismo) de modo a não comprometer as competências e objectivos destas últimas. No entanto, se receber uma informação que seja da competência das unidades centrais, o CCPA deverá transmitir-lhes imediatamente essa informação. Nos termos da Decisão-Quadro do Conselho de 18 de Dezembro de 2006 relativa à simplificação do intercâmbio de dados e informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros da União Europeia, os serviços de aplicação da lei devem enviar à Europol as informações abrangidas pela esfera de competências desta última. Por conseguinte, os CCPA devem comunicar essas informações à unidade nacional Europol, que a transmitirá, se necessário, à própria Europol. C. Organização funcional 1. Recursos humanos Pessoal Por uma questão de coerência do grupo e de eficácia do centro, recomenda-se que o pessoal do centro lhe fique adstrito específica e exclusivamente. Dentro de cada CCPA, os agentes das várias administrações representadas ficam organizados em unidades. Os chefes de unidade são designados pela respectiva administração de origem por um período de tempo determinado. Os membros do pessoal trabalham em equipas multinacionais e interministeriais, devendo ajudar-se uns aos outros. 13815/08 mtj/jfc/ip 11
Formação do pessoal Os membros do pessoal dos CCPA devem possuir uma experiência operacional considerável, um bom conhecimento da organização da sua administração de origem e um suficiente domínio das línguas dos colegas. As aptidões linguísticas e os conhecimentos jurídicos dos membros do pessoal dos CCPA contribuem para a qualidade do apoio prestado. Recomenda-se que tenham o mesmo direito a beneficiar de acções de formação contínua que os agentes dos outros serviços da sua administração de origem. Esses cursos de formação são facultados tanto a nível nacional como a nível europeu (por exemplo, pela CEPOL). Além disso, receberão uma formação comum a todos os agentes dos CCPA, relativa às competências de cada uma das administrações participantes e aos instrumentos jurídicos específicos da cooperação internacional. Essa formação proporciona a todos um nível de conhecimentos equivalente, assegurando assim a boa coesão do grupo. 2. Recursos materiais e gestão quotidiana Horário de funcionamento As partes determinam, de comum acordo, o horário de funcionamento em consonância com as necessidades dos utentes dos serviços do CCPA. A fim de assegurar o bom andamento do serviço, as partes deverão adoptar o mesmo horário de funcionamento. O objectivo deverá ser manter o CCPA aberto 24 horas por dia, 7 dias por semana. Caso não possam assegurar a abertura 24 horas por dia, as partes deverão manter um ponto de contacto permanente. 13815/08 mtj/jfc/ip 12
Comunicações É aconselhável que os CCPA disponham de um sistema securizado de comunicações internas e externas, semelhante aos utilizados pelos serviços operacionais nacionais (telefonia, fax, correio electrónico, etc.). Para aumentar a eficácia e a racionalidade orçamental, cada parte no CCPA deverá poder utilizar uma linha nacional para comunicar com os serviços e autoridades do seu país de origem. Acesso às bases de dados nacionais Cada unidade deverá ter um acesso directo e permanente às suas próprias bases de dados nacionais. Aspectos orçamentais Os custos de instalação e funcionamento dos CCPA são partilhados entre os Estados participantes, que decidem das regras de repartição das despesas. As questões relacionadas com a responsabilidade financeira do Estado anfitrião pelo equipamento inicial devem ser tratadas nos acordos bilaterais ou multilaterais que instituem os CCPA. Em seguida, a nível nacional, o regulamento interno especificará a parte das despesas de funcionamento do centro a pagar por cada uma das administrações participantes. Gestão informatizada das actividades do CCPA Deverá ser instalado um software especificamente destinado a facilitar a circulação da informação em tempo real dentro do CCPA e a assegurar o registo diário e o rápido tratamento das questões que lhe são apresentadas, bem como o registo normalizado das estatísticas. Esse software deverá estar disponível nas línguas utilizadas no CCPA e ser compatível com os requisitos em matéria de protecção de dados e privacidade previstos nas legislações e regulamentações em vigor em ambos os países. 13815/08 mtj/jfc/ip 13
Além disso, deverá proporcionar ao coordenador um instrumento de avaliação das actividades do CCPA, permitindo-lhe, nomeadamente, melhorar as modalidades de funcionamento do centro. III. AVALIAÇÃO Para poder funcionar eficazmente, o CCPA deve ser avaliado no que respeita às suas funções e à sua organização funcional. É necessário proceder periodicamente a exercícios conjuntos de avaliação. Para tal, poderá ser instituído um comité ad hoc, cujas conclusões terão por objectivo melhorar a eficácia operacional do centro e alcançar as expectativas comuns. A frequência dessa avaliação dependerá do grau em que se considere necessário melhorar ainda mais a cooperação transfronteiras. A. Composição do comité de avaliação 1. Estatuto O comité conjunto de avaliação é um órgão específico instituído por comum acordo entre os Estados participantes. 2. Composição O comité de avaliação é composto por representantes de cada administração e de cada Estado participante no CCPA. O comité é dirigido conjuntamente pelos coordenadores nacionais, quando tenham sido nomeados, ou por representantes da administração central designados para esse efeito. 13815/08 mtj/jfc/ip 14
3. Função O comité de avaliação efectuará uma visita ao CCPA in situ, durante a qual deverá determinar as dificuldades susceptíveis de prejudicar a actuação do centro e propor soluções. B. Procedimento de avaliação 1. Questionário Antes de o comité visitar o CCPA, será elaborado um questionário com base nos relatórios do centro (Anexo 3: modelo de relatório). As perguntas de carácter geral que poderão ser colocadas prendem-se nomeadamente com: a eventual existência de obstáculos às actividades do centro; as suas causa; a questão de saber se o CCPA satisfaz as necessidades dos utentes; as modificações que se consideram necessárias; as expectativas mútuas. 2. Inspecção do CCPA A inspecção deve ser anunciada previamente, uma vez que os coordenadores, em contacto com os chefes de unidade, precisarão de preparar as suas respostas ao questionário e contribuir para a reflexão sobre a forma de melhorar o desempenho do centro, baseando-se nos relatórios dos anos anteriores. Organização da inspecção 13815/08 mtj/jfc/ip 15
Recomenda-se que a avaliação in situ se efectue na seguinte ordem: Inspecção do equipamento e dos postos de trabalho do centro; Entrevistas com os vários agentes. É preferível que os coordenadores (assistidos pelos seus respectivos chefes de unidade) sejam ouvidos separadamente. Acta da inspecção conjunta Ao terminar a sua visita, os dirigentes do comité deverão rubricar uma acta, redigida conjuntamente em cada uma das respectivas línguas, que indique os factos observados e as informações recolhidas. C. Seguimento da avaliação 1. Relatório final de avaliação Para efeitos do relatório final de avaliação, o comité realizará uma última reunião para redigir as conclusões comuns com base na acta acima referida. O relatório de avaliação terminará com as soluções recomendadas para melhorar o funcionamento do centro. 2. Apresentação às autoridades superiores O relatório de avaliação, juntamente com as recomendações, será em seguida enviado às autoridades nacionais competentes dos Estados participantes, para aprovação. 13815/08 mtj/jfc/ip 16
3. Aplicação das recomendações Recomenda-se que o relatório de avaliação conjunta preveja um prazo para a aplicação das recomendações. De igual modo, a inclusão de uma cláusula de revisão permitirá comprovar, numa data posterior, que os Estados parceiros aplicaram devidamente as recomendações. 13815/08 mtj/jfc/ip 17
ANEXO 1 ESBOÇO DE ACORDO DE COOPERAÇÃO-TIPO Nomes das Partes PARTE I. Âmbito e objectivo da cooperação Serviços em causa e, quando adequado, âmbito geográfico no tocante a cada uma das Partes Domínio(s) e objectivos da cooperação Quadro jurídico da cooperação PARTE II.Organização da cooperação Diferentes serviços participantes na cooperação Título I. Cooperação nos Centros de Cooperação Policial e Aduaneira (CCPA) Objectivos dos CCPA: serviços de intercâmbio de informações e coordenação de operações em zonas fronteiriças missão não operacional Funções: harmonização das operações, apoio à perseguição e vigilância transfronteiriças, assistência no que respeita às medidas de readmissão, etc. Pessoal do CCPA: estatuto, intercâmbio de informações, horário de funcionamento, etc. Equipamento das instalações do CCPA Título II. Cooperação directa Destacamento de agentes de ligação Medidas, procedimentos Formações cruzadas 13815/08 mtj/jfc/ip 18 ANEXO 1 DG H 3 A PT
Título III. Disposições gerais sobre a cooperação Vigilância transfronteiriça Procedimentos, autoridades competentes, etc. Perseguição transfronteiriça PARTE III. Regras de execução e disposições finais 13815/08 mtj/jfc/ip 19 ANEXO 1 DG H 3 A PT
ANEXO 2 ESBOÇO DE REGULAMENTO INTERNO TIPO DE UM CENTRO DE COOPERAÇÃO POLICIAL E ADUANEIRA A. GENERALIDADES 1. Origens e finalidade dos CCPA 2. Textos de referência B. FUNÇÕES DOS CCPA 1. Recolha e intercâmbio de informações 2. Coordenação Princípios gerais Âmbito 3. Outras funções Assistência e comunicação espontânea de informações (artigos 39.º e 46.º da Convenção de Schengen) Assistência na vigilância e perseguição transfronteiriças Gestão das readmissões C. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO 1. Quadro regulamentar e organização 2. Coordenador 3. Funcionamento 4. Organização do tratamento de dados D. MEIOS TÉCNICOS DE COOPERAÇÃO 1. Ficheiros de dados 2. Ligações E. FINANCIAMENTO E LOGÍSTICA F. FORMAÇÃO E REPRESENTAÇÃO CLÁUSULA FINAL 13815/08 mtj/jfc/ip 20 ANEXO 2 DG H 3 A PT
ANEXO 3 ESBOÇO DE RELATÓRIO ANUAL DE UM CENTRO 1. Centro de Cooperação Policial e Aduaneira: aspectos orçamentais e logísticos 1. Recursos humanos: actuais números de efectivos e tendências 2. Logística: instalações, inventário do equipamento informático, etc. 3. Orçamento do ano anterior: evolução das rubricas orçamentais 2. Actividades e medição do desempenho 1. Actividade geral (volume dos pedidos, tempo de tratamento) 2. Origens e natureza dos pedidos (ver quadro infra) 3. Acontecimentos-chave (contributos decisivos para as investigações) 3. Perspectivas 13815/08 mtj/jfc/ip 21 ANEXO 3 DG H 3 A PT
1. Número de pedidos Apresentados por serviços estrangeiros Total de Variação pedidos (%) Apresentados por serviços nacionais Total de Variação pedidos (%) TOTAL 2. Objecto dos pedidos Assistência mediante pedido Assistência espontânea Vigilância transfronteiriça Perseguição transfronteiriça Readmissões 3. Natureza dos pedidos Infracções contra pessoas Infracções contra o património Infracções financeiras: Infracções aduaneiras não relacionadas com droga Infracções relacionadas com a Polícia de Estrangeiros Infracções rodoviárias Droga Documentos falsos Identificação de veículos Ordem pública Outros TOTAL Relatório estatístico 13815/08 mtj/jfc/ip 22 ANEXO 3 DG H 3 A PT