1 Desapropriação DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Danilo Vieira Vilela Sumário Conceito... 1 Fundamentos legais... 2 Fundamentos jurídico-políticos... 2 Objeto (bens desapropriáveis)... 2 Pressupostos... 3 Modalidades... 3 Procedimento... 5 Desapropriação de bens públicos... 7 Desapropriação indireta ou apossamento administrativo... 7 Direitos do desapropriado... 7 Desapropriação por zona... 8 Exercícios de revisão... 8 Conceito Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização (CARVALHO FILHO, 2014, p. 830). A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização (DI PIETRO, 2014, p. 166).
2 Fundamentos legais Art. 5º, XXIV, CR/88 Art. 182, 4º, CR/88 - política urbana Art. 184, CR/88 - reforma agrária Art. 243, CR/88 - expropriação (culturas ilegais de plantas psicotrópicas) Decreto-Lei 3.365/41 - Lei Geral da Desapropriação (necessidade/utilidade pública) Lei 4.132/62 - interesse social Lei 8.257/91- expropriação (culturas ilegais de plantas psicotrópicas) Lei Complementar 76/93 (alterada pela LC 88/96) - interesse social para fins de reforma agrária Lei 10.257/2001 - Estatuto da Cidade Obs: competência para legislar: privativa da União (art. 22, II, CR/88) que poderá delegar aos Estados e ao Distrito Federal, desde que através de lei complementar (art. 22, p.único). A desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade. Assim, o bem ingressa no domínio público livre de ônus e gravames que eventualmente o atinjam. Fundamentos jurídico-políticos Domínio eminente Supremacia e indisponibilidade do interesse público Objeto (bens desapropriáveis) Coisas corpóreas (móveis, imóveis ou semoventes) Coisas incorpóreas (ex. direitos, patentes, fundos de comércio, nome da empresa) - direitos reais Públicos ou privados OBS: bens inalienáveis podem ser desapropriados, considerando a prevalência do interesse público sobre a inalienabilidade.
3 Pressupostos a) necessidade/utilidade pública art. 5º, Dec-lei 3.345/41 (ex. segurança nacional, defesa do Estado, socorro público, salubridade pública, criação de melhoramentos, aproveitamento de minas, jazidas e águas; exploração e conservação de serviços públicos...) b) interesse social - lei 4.132/62, art. 2º e CR/88: visa promover a justa distribuição da propriedade ou consolidar seu uso ao bem-estar social. Atinge apenas bens imóveis que descumpre a função social. Modalidades I. Desapropriação por utilidade pública, necessidade pública ou interesse social Competência: todos os entes federados; Indenização: prévia, justa e em dinheiro. [...] engloba o valor do bem, demais despesas advindas da expropriação, o que o particular deixou de ganhar com a retirada do imóvel e a compensação pela diminuição patrimonial. Para o STJ não é possível cumular lucros cessantes com juros compensatórios. (SCATOLINO; TRINDADE, 2014, p. 887). A necessidade pública decorre de situações de emergência, em que é imprescindível a intervenção imediata do Estado, com a necessária transferência inadiável de bens de terceiros para o Poder Público. A utilidade pública ocorre nas situações em que é conveniente a transferência do bem para o Estado (SCATOLINO; TRINDADE, 2014, p. 877). Lei 4.132/62. Art. 1º A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social, na forma do art. 147 da Constituição Federal. II. Desapropriação urbanística Desapropriação-sanção urbanística Descumprimento do plano diretor
4 CR/88 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. IPTU progressivo: majoração por cinco anos consecutivos até o máximo de 15% (art. 7º, 1º do Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001). Competência: município ou Distrito Federal; Indenização: títulos da dívida pública, resgatáveis em até dez anos. III. Desapropriação rural Art. 184 a 186 CR/88 - função social da propriedade (desapropriação-sanção); Competência privativa da União; Indenização em títulos da dívida agrária resgatáveis em até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão; Benfeitorias úteis e necessárias indenizáveis em dinheiro; Desapropriação executada pelo INCRA; Não atinge a pequena e a média propriedade rural, exceto se o proprietário possuir outra propriedade rural; Não cabe ao juiz decidir sobre o interesse social; Intervenção obrigatória do MPF. Lei 8.629/93 6 o O imóvel rural de domínio público ou particular objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência; e deverá ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedações. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)
5 OBS: O STF e o STJ já admitiram a desapropriação por interesse social de imóveis rurais por Estado da Federação para fins de reforma agrária, com fundamento na regra geral (art. 5º, XXIV, da CR/88 e lei 4.132/62). Todavia, a indenização nesse caso deve seguir a regra do precatório (OLIVEIRA, 2013, p.550). IV. Expropriação confiscatória Art. 243, CR/88 As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. Competência: União Indenização: não há Rito da lei 8.257/91. Procedimento a) Fase Declaratória Deflagra o procedimento expropriatório Indicação da necessidade ou utilidade pública ou interesse social Indicação da destinação a ser dada ao bem Competência das entidades políticas, salvo quando a lei atribua a outras entidades, como fez com a Aneel - Agência Nacional de Energia Elétrica (art. 10 da lei 9.074/95) e com o DNIT - Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (art. 82, IX, da lei 10.233/2001). A declaração pode ser feita pelo Poder Executivo (decreto), Legislativo (lei de efeitos concretos ou decreto legislativo) ou demais entes (DNIT/Aneel) por Portaria. Efeitos da declaração: - fixação do estado do bem, a fim de ficarem definidas as suas condições físicas e seus melhoramentos e benfeitorias. Após a declaração, somente serão indenizadas as benfeitorias necessárias. Já as úteis dependerão da autorização do Poder Público. - atribui ao Estado o direito de adentrar no imóvel, inclusive, se necessário, com auxílio de força policial.
6 - fixação inicial para o termo de caducidade (5 anos em casos de necessidade/utilidade pública ou 2 anos em caso de interesse social). Ocorrendo a caducidade, somente após um ano poderá o mesmo bem ser alvo de nova declaração (necessidade/utilidade pública) ou ainda, no caso de desapropriação por interesse social, ocorrerá a caducidade do próprio direito, sendo vedada nova declaração sobre esse mesmo bem. STF, súmula 23. Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, não o impede a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada. b) Fase Executória Administrativa ou extrajudicial (desapropriação amigável): negócio jurídico. Ocorre quando há acordo entre as partes em relação ao valor da indenização. OBS: A competência executória pode ser delegada para as entidades da Administração Indireta e para concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. Judicial - Ação de desapropriação Propositura da ação de desapropriação (Dec.-Lei 3.365/41) - Petição inicial com requisitos do CPC mais oferta do preço e instruída com o decreto de desapropriação - Em caso de declaração de urgência pelo expropriante - imissão provisória na posse (120 dias) mediante autorização judicial. Nesse caso, o expropriado poderá levantar até 80% do valor depositado mediante alvará judicial. OBS: em caso de reforma agrária, a imissão de posse integra o procedimento normal, não se exigindo a alegação de urgência (LC 76/93). - Contestação pode versar sobre: vício do processo e impugnação do preço (DL 3.365/41, art. 20). Outras questões devem ser suscitadas por ação direta. Decreto-lei 3.365/41, art. 9º. Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública. - É possível à Administração revogar o ato desapropriatório no todo ou em parte.
7 Desapropriação de bens públicos Possível mediante a observância dos seguintes requisitos (art. 2º, 2º do Decretolei 3.365/41): Autorização dó órgão legislativo do expropriante; Desapropriação de cima para baixo (União Estados/DF Municípios). OBS: crítica da doutrina mais moderna que entende que não deve prevalecer a hierarquia de interesses, mas sim a ponderação de interesses (OLIVEIRA, 2013, p. 555). Desapropriação indireta ou apossamento administrativo É a que se realiza sem o atendimento das formalidades legais. Não passa de um esbulho estatal e ocorre quando o Poder Público interfere na propriedade e lá pratica atos de domínio, sem prévia ação ou prévio título. Cabível ação possessória ou ação judicial de desapropriação indireta (ou ação de ressarcimento de danos causados por apossamento administrativo). (CUNHA JR., 2011, p. 424) Decreto-lei 3.365/41, art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reinvindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos. Enquanto não houver a afetação do bem esbulhado ao interesse público, poderá o particular se valer das ações possessórias em face do Estado. (OLIVEIRA, 2013, 578). O prazo prescricional no caso de ação de desapropriação indireta é de 10 anos. A Súmula 119 do STJ foi editada em 1994 e não está mais em vigor, considerando que utilizava como parâmetro o CC-1916 (STJ. 2ª Turma. REsp 1.300.442-SC, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18.06.2013 - Info 523). Direitos do desapropriado a) Direito de retrocessão (art. 519 do CC) Direito de exigir o bem de volta caso o destino dado não seja relacionado ao interesse público (tredestinação ilícita do bem). A maioria da doutrina entende que é um direito REAL.
8 OBS: na desapropriação amigável, por cuidar-se de negócio jurídico, não há que se falar em retrocessão. CC/02, art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa. b) Direito de extensão [...] é o direito de o proprietário exigir que a desapropriação parcial se transforme em total quando a parte remanescente, de forma isolada, não possuir valoração ou utilidade econômica razoável. Evita-se, dessa forma, que o proprietário, na prática, perca a integralidade da propriedade com o recebimento de indenização parcial (OLIVEIRA, 2013, p. 562). OBS: o direito de extensão, por relacionar-se com o preço, poderá ser pleiteado na própria contestação. Desapropriação por zona Decreto-lei 3.365/41. Art. 4 o A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda. Abrange: a) Área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, b) Zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização da obra ou do serviço público. Exercícios de revisão 01. (Proc. Maricá 2007) É CORRETO afirmar que a desapropriação de um imóvel rural, com prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, é feita: a) Pela União, ou pelo Estado, somente b) Em ofensa à lei c) Pelo procedimento de desapropriação por interesse público d) Pela União, somente e) Pelo Município, somente 02. (Procurador do Estado da Bahia/2002) Não constitui efeito imediato da declaração expropriatória: a) Submeter o bem á força expropriatória do Estado b) Desobrigar o expropriante a indenizar as benfeitorias úteis, quando feitas sem a sua autorização
9 c) Fixar o termo inicial do prazo de caducidade de 5 anos da declaração d) Conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem objeto da declaração, para fins de medição e avaliação e) Impedir a normal utilização do bem ou sua disponibilidade 03. (Ministério Público da Bahia/2001) Quanto à competência para desapropriar, é CORRETO afirmar que: a) Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios, poderão ser desapropriados pela União, mas ao ato deverá preceder autorização legislativa. b) Os bens do domínio do Distrito federal e dos Territórios poderão ser desapropriados pelos Estados. c) Os Municípios poderão desapropriar bens do domínio dos Estados mediante autorização legislativa. d) Os bens do domínio dos Municípios poderão ser desapropriados pelos Estados sem prévia autorização legislativa. e) Os bens do domínio dos Municípios somente poderão ser desapropriados pela União, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa. 04. (Juiz do Trabalho TRT 18ª Região/2002) Em se tratando de desapropriação, assinale a única alternativa CORRETA: a) As desapropriações de imóveis urbanos são feitas com prévia e justa indenização em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal. b) A propriedade rural, mesmo produtiva, poderá ser desapropriada para fins de Reforma Agrária. c) São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária. d) Quaisquer bens e direitos podem ser desapropriados, públicos ou particulares, inclusive moeda de curso normal, espaço aéreo e subsolo, exceto os direitos personalíssimos. e) A desapropriação é forma derivada de aquisição da propriedade, porque provém de título anterior. 05. (Procurador da República/2003) Assinale a alternativa CORRETA: a) Apenas à União é dado desapropriar imóvel rural b) Todos os entes políticos podem ser sujeitos ativos de desapropriação por utilidade pública c) A propriedade produtiva não pode ser objeto de desapropriação por necessidade pública d) Não é permitida, em hipótese alguma, a desapropriação de bem público. 06. (Ministério Público da Bahia/2004) Assinale a alternativa INCORRETA: a) A desapropriação é uma das formas originárias de aquisição da propriedade. b) São pressupostos para a desapropriação, no direito brasileiro, a necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social. c) A desapropriação indireta é a que se processa sem a observância do procedimento legal. Como é equiparada ao esbulho, pode ser obstada por meio de ação possessória, desde que o proprietário o faça no momento oportuno, antes que a Administração dê uma destinação pública à sua propriedade. d) O poder de polícia administrativa frequentemente não é auto-executório, já que não é possível, no Estado de Direito Democrático, se restringir os direitos fundamentais (de liberdade e de propriedade) do cidadão sem a prévia chancela do Poder Judiciário, assegurada a ampla defesa e o contraditório. e) Cargo público é o lugar instituído na organização do funcionalismo, com denominação própria, atribuições específicas e estipêndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei. 07. (Procurador do Estado de Pernambuco/2004) Um imóvel, de 500 metros quadrados, onde funcionava um posto de gasolina foi desapropriado para alargamento de uma estrada, restando ao proprietário 50 metros quadrados beirando ao acostamento da rodovia. O proprietário: a) Deverá ajuizar ação de desapropriação indireta, buscando indenização pela área remanescente de 50 metros quadrados, que restou inutilizável. b) Poderá contestar a ação de desapropriação, questionando o cabimento da medida. c) Poderá invocar, em contestação, direito de extensão, pretendendo a inclusão dos cinqüenta metros quadrados remanescentes na área expropriada, porque a área restou economicamente inaproveitável.
10 d) Poderá pleitear a inclusão da área de 50 metros quadrados no preço da indenização, remanescendo com a propriedade da mesma. e) Não terá êxito em eventual demanda judicial proposta, vez que, não havendo fundamento legal para questionar judicialmente os motivos da desapropriação, não há como pretender discutir a dimensão da área desapropriada. 08. (Procurador federal/2006) A desapropriação para Reforma Agrária, ato privativo da União, é realizada, no Brasil, pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), com esteio na permissão constitucional de expropriação do imóvel rural que não estiver cumprindo sua função social. A respeito desse tema, julgue os seguintes itens: I. A finalidade pública ou o interesse social é exigência constitucional para legitimar a desapropriação. No caso da desapropriação para fins de reforma agrária, o interesse deve ser o da coletividade. Quando o interesse motivador de uma desapropriação for o do poder público, o fundamento da desapropriação será a necessidade ou a utilidade pública. II. A exploração de mão-de-obra escrava em uma propriedade rural não gera, por si só, a possibilidade de desapropriação por descumprimento da função social do imóvel. III. O estabelecimento de índices de produtividade é um critério legítimo para se aferir o cumprimento da função social do imóvel rural. Assinale a alternativa CORRETA a) I e II estão corretos b) II e III estão corretos c) I e III estão corretos d) Todos os itens estão corretos e) Todos os itens estão incorretos 09. (Procurador da Fazenda Nacional 2006) A desapropriação que ocorre em uma área maior que a necessária à realização de uma obra, com vistas a que seja reservada para posterior desenvolvimento da própria obra, é hipótese de: a) Desapropriação por zona, expressamente prevista em legislação que disciplina a desapropriação por utilidade pública b) Desapropriação indireta, vez que a desapropriação em área maior do que a inicialmente necessária somente seria juridicamente viável para assentamentos rurais, em atividades concernentes à Reforma Agrária. c) Direito de extensão, reconhecido ao poder público quando razões de utilidade pública ou interesse social justifiquem a medida. d) Desapropriação indireta, por já ter o STF pacificado o entendimento de ser inconstitucional a perda de propriedade por alguém para que o bem fique, simplesmente, reservado para utilização futura. e) Desapropriação por interesse social, tendo em vista que a destinação do bem se dará no interesse da coletividade. 10. (Delegado Ceará/2006) Sobre a intervenção do Estado na propriedade, sob modalidade de desapropriação, marque a opção FALSA: a) Um Estado-membro pode promover a desapropriação de imóvel rural por interesse social. b) A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social é concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. c) Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, exigindo-se, sempre, o prévio pagamento de indenização. d) A lei poderá atribuir competência declaratória (declaração de utilidade pública) a uma autarquia.
11 GABARITO 1.D 5.B 9.D 2.E 6.D 10.C 3.A 7.C 4.C 8.C ESTE É UM MERO ROTEIRO PARA O ACOMPANHAMENTO DAS AULAS. JAMAIS SUBSTITUIRÁ O ESTUDO POR UMA BOA DOUTRINA.