As Carreiras da Receita Federal do Brasil Histórico e Legislação

As Carreiras da Receita Federal do Brasil Histórico e Legislação Elaboração: Diretoria de Estudos Técnicos Sindifisco Nacional Brasília-DF, agosto de 2016

Diretoria Executiva Nacional Presidente Cláudio Márcio Oliveira Damasceno 1 a Vice-Presidente Maria Cândida Capozzoli de Carvalho 2º Vice-Presidente Luiz Henrique Behrens França Secretário-Geral Rogério Said Calil Diretor-Secretário Pedro Egídio Alves de Oliveira Diretor de Administração e Finanças Albino Dalla Vecchia 1º Diretor-Adjunto de Administração e Finanças César Araújo Ramos 2º Diretor-Adjunto de Administração e Finanças Cloves Francisco Braga Diretor de Assuntos Jurídicos Sebastião Braz da Cunha dos Reis 1º Diretor-Adjunto de Assuntos Jurídicos Carlos Rafael da Silva 2º Diretor-Adjunto de Assuntos Jurídicos Sérgio Santiago da Rosa Diretor de Defesa Profissional Daniel Saraiva Magalhães Diretor-Adjunto de Defesa Profissional Dagoberto da Silva Lemos Diretor de Estudos Técnicos Wagner Teixeira Vaz Diretor-Adjunto de Estudos Técnicos Edison de Souza Vieira Diretora de Comunicação Social Pedro Delarue Tolentino Filho Diretor-Adjunto de Comunicação Social Mário Luiz de Andrade Diretora de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e Pensões Nélia Cruvinel Resende Diretor-Adjunto de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e Pensões José Castelo Branco Bessa Filho Diretor do Plano de Saúde Roberto Machado Bueno Diretor-Adjunto do Plano de Saúde Agnaldo Neri Diretor de Assuntos Parlamentares José Devanir de Oliveira Diretor-Adjunto de Assuntos Parlamentares Maíra Giannico Diretor de Relações Internacionais e Intersindicais Juliana Christina Simas de Macedo Diretor de Defesa da Justiça Fiscal e da Seguridade Social Assunta di Dea Bergamasco Diretor-Suplente Genidalto da Silva Paiva Diretor-Suplente Luiz Gonçalves Bomtempo Diretor-Suplente Leonardo Picanço Cruz Conselho Fiscal Membros Titulares João Luiz dos Santos Armando Domingos Barcelos Sampaio Elias Carneiro Júnior Membros Suplentes Marchezan Albuquerque Taveira Pérsio Rômel Macedo Ferreira Roney Sandro Freire Correa DIRETORIA DE ESTUDOS TÉCNICOS Wagner Teixeira Vaz Diretor de Estudos Técnicos Edison de Souza Vieira Diretor-Adjunto de Estudos Técnicos Equipe Técnica: Álvaro Luchiezi Júnior Economista, Gerente de Estudos Técnicos Alexandre Rodriguez Alves Coelho Economista, Assessor de Diretoria III Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil SDS - Conjunto Baracat - 1º andar - salas 1 a 11 Brasília/DF - CEP 70392-900 Fone (61) 3218 5200 - Fax (61) 3218 5201 www.sindifisconacional.org.br e-mail: estudostecnicos@sindifisconacional.org.br É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte

As carreiras da Receita Federal do Brasil: Histórico e Legislação Os atuais cargos de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil, componentes da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil originaram-se das extintas carreiras de Fiscal de Tributos Federais e Controlador da Arrecadação Federal, de nível superior (caso dos hoje denominados Auditores-Fiscais), e de Técnico de Atividades Tributárias, outrora de nível médio (caso dos hoje Analistas Tributários). O atual cargo de Analista Tributário tem sua origem no cargo de nível médio Técnico de Atividades Tributárias (TAT), criado pela Portaria DASP n.º 109, de 3 de fevereiro de 1983, mediante a prestação de concurso interno do Ministério da Fazenda. Esses três cargos perduraram até 1985, quando foram extintos pelo Decreto-Lei 2.225, de 10 de janeiro de 1985, o qual criou a carreira de Auditoria do Tesouro Nacional, composta pelos cargos de Auditor Fiscal do Tesouro Nacional, de nível superior, e de Técnico do Tesouro Nacional, de nível médio, além de determinar que os ocupantes das carreiras extintas mencionadas anteriormente seriam transportados para as novas carreiras, em conformidade com as disposições do próprio Decreto-Lei. O cargo de Técnico do Tesouro Nacional foi criado para exercer atividades de nível médio, de apoio operacional, relacionadas com os encargos específicos de competência da Secretaria da Receita Federal. Vale dizer: o cargo de Técnico foi criado para auxiliar o Auditor-Fiscal no exercício de suas atribuições. Segundo determinava o art. 4º do Decreto-Lei 2.225/1985, o ocupante de cargo de Técnico do Tesouro Nacional podia ter acesso ao cargo de Auditor Fiscal do Tesouro Nacional após alcançar o último padrão da última classe, preenchidas as condições exigidas para ingresso no cargo de Auditor Fiscal. A partir de 1988, este instituto (denominado ascensão funcional, forma de provimento derivado de cargo público, sem novo concurso público) restou proibido pela Carta Magna de 1988. Destaque-se, por relevante, que como o Técnico podia ter acesso ao cargo de Auditor Fiscal após alcançar o último padrão da última classe de seu 3

cargo, é que fazia sentido lógico e jurídico tratar-se de uma carreira! Afinal, o conceito de carreira é justamente aquela em que o cidadão presta concurso e nela ingressa em seu início e, ao longo dos anos, alcança o seu final (o final da carreira). Com o advento da Constituição de 1988, o que sucedeu é que os cargos de Auditor-Fiscal e de Analista Tributário (à época denominado Técnico) passaram a ser incomunicáveis, pois já possuíam natureza distinta desde a sua criação: os Auditores-Fiscais, de nível superior desde a criação do cargo, são as autoridades tributárias a que se referem o art. 142 do CTN (Código Tributário Nacional), com atribuição de constituição do crédito tributário pelo lançamento, fiscalização tributária e aduaneira, decisão em processos fiscais. Os Analistas Tributários, antigos Técnicos, possuíam nível médio em sua criação e atribuições de natureza auxiliar, acessórias ou preparatórias (mesmas atribuições desde a sua gênese até os dias atuais). Portanto, a própria carreira de Auditoria Fiscal, englobando os dois cargos, passou a não mais se compatibilizar com a Constituição de 1988, pois não mais se pode falar numa carreira se os seus cargos não são comunicáveis, vale dizer, se nunca um Analista Tributário passará a ter acesso ao cargo de Auditor-Fiscal (exceto, claro, se for aprovado num concurso público, aberto a todos os cidadãos), não há nenhum sentido prático ou jurídico em se prever nas leis ordinárias uma única carreira englobando os referidos cargos. Na realidade, por força da Carta Magna de 1988, o que existem são duas carreiras distintas. Isso é o que as leis editadas sob a nova ordem constitucional deveriam ter previsto a partir de então. No entanto, não foi o que ocorreu até o momento. A carreira de Auditoria do Tesouro Nacional foi reestruturada com a edição da Lei 10.593, de 06 de dezembro de 2002, a qual extinguiu a carreira de Auditoria do Tesouro Nacional, substituindo-a pela Carreira de Auditoria da Receita Federal ARF, composta pelos cargos, de nível superior, de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil. Na realidade, mudou-se apenas a denominação dos cargos e da carreira, o nível do cargo de Analista, de médio para superior, e aumentou-se a relação remuneratória entre os cargos: o Analista, que inicialmente possuía uma remuneração de 30% da remuneração do Auditor-Fiscal, teve aumentado esse percentual, embora sem alteração nem nas atribuições, nem nas responsabilidades nem 4

na complexidade do cargo de Analista, que são, todas,frise-se, as mesmas dos antigos Técnicos do Tesouro Nacional. A Lei 11.457 de 16 de maio de 2007 acrescentou o 2º, no artigo 6º, da Lei 10.593/2002 dispondo sobre as atribuições básicas do cargo de Analista Tributário (grifos acrescidos): 2 o Incumbe ao Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, resguardadas as atribuições privativas referidas no inciso I do caput e no 1 o deste artigo: I - exercer atividades de natureza técnica, acessórias ou preparatórias ao exercício das atribuições privativas dos Auditores- Fiscais da Receita Federal do Brasil; II - atuar no exame de matérias e processos administrativos, ressalvado o disposto na alínea b do inciso I do caput deste artigo; III - exercer, em caráter geral e concorrente, as demais atividades inerentes às competências da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Atendendo o disposto no 3º, do artigo 6º, da Lei 10.593/2002, que determina a expedição de decreto para regulamentar as atribuições, tanto dos Auditores Fiscais, quanto dos Analistas Tributários da Receita Federal, o Decreto 6.641 de 10 de novembro de 2008, revogador do Decreto 3.611, de 27 de setembro de 2000, confirmou as atribuições dos Analistas Tributários previstas no supracitado 2º, no artigo 6º, da Lei 10.593/2002. Em 2007, com a promulgação da lei 11.457 em 16 de março, cria-se a Secretaria da Receita Federal do Brasil, resultante da fusão da Secretaria da Receita Federal com a Secretaria da Receita Previdenciária. O referido diploma legal também altera a redação do artigo 6º, da Lei 10.593/2002, que dispõe sobre as atribuições primárias dos Auditores Fiscais e dos Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil. Tais dispositivos passaram a ter a seguinte redação: Art. 6º São atribuições dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil: I - no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal do Brasil e em caráter privativo: a) constituir, mediante lançamento, o crédito tributário e de contribuições; b) elaborar e proferir decisões ou delas participar em processo administrativo-fiscal, bem como em processos de consulta, restituição ou compensação de tributos e contribuições e de reconhecimento de benefícios fiscais; c) executar procedimentos de fiscalização, praticando os atos definidos na legislação específica, inclusive os relacionados com o 5

controle aduaneiro, apreensão de mercadorias, livros, documentos, materiais, equipamentos e assemelhados; d) examinar a contabilidade de sociedades empresariais, empresários, órgãos, entidades, fundos e demais contribuintes, não se lhes aplicando as restrições previstas nos arts. 1.190 a 1.192 do Código Civil e observado o disposto no art. 1.193 do mesmo diploma legal; e) proceder à orientação do sujeito passivo no tocante à interpretação da legislação tributária; f) supervisionar as demais atividades de orientação ao contribuinte; II - em caráter geral, exercer as demais atividades inerentes à competência da Secretaria da Receita Federal do Brasil. 1 o O Poder Executivo poderá cometer o exercício de atividades abrangidas pelo inciso II do caput deste artigo em caráter privativo ao Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil. 2 o Incumbe ao Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, resguardadas as atribuições privativas referidas no inciso I do caput e no 1 o deste artigo: I - exercer atividades de natureza técnica, acessórias ou preparatórias ao exercício das atribuições privativas dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil; II - atuar no exame de matérias e processos administrativos, ressalvado o disposto na alínea b do inciso I do caput deste artigo; III - exercer, em caráter geral e concorrente, as demais atividades inerentes às competências da Secretaria da Receita Federal do Brasil. 3 o Observado o disposto neste artigo, o Poder Executivo regulamentará as atribuições dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil. (grifo nosso) Como se observa claramente, ao cargo de Analista Tributário a lei reserva as atividades de natureza técnica, acessórias ou preparatórias ao exercício das atribuições privativas dos Auditores Fiscais. E estas últimas não podem ser exercidas a não ser pelos próprios Auditores Fiscais. Ressalte-se ainda a função auxiliar atribuída ao cargo de Analista Tributário pela legislação. Atividade acessória ou preparatória é aquela que antecede a atividade principal e, por conseguinte, é auxiliar. Essa designação era explícita na Medida Provisória 1.915 de 29 de junho de 1999 (e em todas as leis anteriores), uma das muitas editadas para regulamentar a Carreira de Auditoria da Receita Federal e que antecederam a Lei 10.593/2002. Dizia o texto original do artigo 6, 2 : 2 Incumbe ao Técnico da Receita Federal auxiliar o Auditor Fiscal da Receita Federal no exercício de suas atribuições 6

Ora, a alteração ocorrida na designação da função, de auxiliar para acessória ou preparatória é meramente semântica, não implicando absolutamente alteração nenhuma nas atribuições ou no papel exercido pelo atual cargo de Analista Tributário dentro da Receita Federal do Brasil. Ademais, o exercício das funções de Analista Tributário não dá ao ocupante do cargo competência para a prática de atos administrativos decisórios. Como servidor público, e não como autoridade pública, cabe-lhe apenas a prática de atos executórios. Na Carreira de Auditoria da Receita Federal a prática de atos decisórios, incluindo-se o lançamento privativo da autoridade tributária previsto no art. 142 do CTN (Código Tributário Nacional), cabe ao Auditor Fiscal, em consonância com a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal. Esta lei define como autoridade o servidor ou agente público dotado de poder de decisão (art. 1, 2, III). No que tange à evolução da remuneração, dos Analistas Tributários, em 1988, com a criação da Retribuição Adicional Variável (RAV), os então Técnicos do Tesouro Nacional inicialmente receberam participação no percentual de 15% do valor devido aos Auditores Fiscais. Posteriormente esse percentual cresceu para 30%, fazendo com que a remuneração dos técnicos passasse a totalizar, em média, cerca de 33% da remuneração dos Auditores Fiscais. Em junho de 1995, com o aumento da RAV dos Técnicos para 45% da RAV dos Auditores Fiscais, a relação remuneratória cresceu para a média de 45,91%. Com a transformação da estrutura das carreiras, imposta pela MP 1.915, em junho de 1999, essa relação média baixou para 41,03%, recompondo-se e até crescendo para 47,19%, pelo aumento diferenciado de 15% concedido aos Técnicos, à época da transformação da MP na Lei 10.593/2002. Em 2004, na edição da Lei 10.910 de 15 de julho, novo aumento diferenciado concedido aos Técnicos elevou o patamar da relação remuneratória média dos Técnicos com os Auditores Fiscais para 52,2%, o qual se manteve com o advento da Lei n 11.457/2007. 7

A partir daí a relação remuneratória amplia-se, tendo alcançado 56,6% em 2009 e 59% em 2015. É inegável o avanço no status funcional que as leis outorgam ao cargo de Analista Tributário, nas suas diversas denominações desde a sua criação. De carreira composta por servidores de nível básico e médio, passou a ter como exigência de ingresso formação de nível superior. No que concerne à remuneração, a evolução também foi significativa, passando de pouco mais de 15% da remuneração de Auditor Fiscal para os atuais 59%. Note-se, pela legislação apresentada e acima transcrita, que as atribuições do cargo de Analista Tributário não foram alteradas desde a criação do cargo de origem (em 1985) até os dias atuais (2016), exceto meramente em sua semântica, o que enseja a fundada teoria de inconstitucionalidade de tais alterações, seja quanto ao nível superior do cargo, seja quanto à relação remuneratória com os Auditores-Fiscais, haja vista não apenas a exigência de concurso público para o cargo específico ocupado, quanto o disposto no art. 39, 1º, da Constituição da República de 1988, que estatui: A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II - os requisitos para a investidura; III - as peculiaridades dos cargos. Diante do exposto cumpre-se indagar: se as atribuições, a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade do cargo de Analista Tributário não se alteraram em nada desde a sua criação até os dias atuais, por que razão foi alterado o requisito para a sua investidura? Por que razão houve tamanha modificação na relação remuneratória entre os Analistas e os Auditores- Fiscais? Seriam tais alterações singelos solavancos inconstitucionais com o propósito de, no futuro iminente, produzir-se artificialmente (e ao flagrante arrepio da Constituição da República), uma falsa equiparação entre cargos que nunca foram, em nada, semelhantes? Faz-se mister que a legislação ordinária, em relação aos cargos em comento, se adeque à nova ordem constitucional, ainda que após quase três décadas, a começar pelo reconhecimento de que existem, pelo menos, duas carreiras distintas e não uma única na Receita Federal do Brasil. 8

Uma carreira composta pelo cargo que é a autoridade do órgão e outra composta pelo cargo que é de apoio, tais como, a propósito, se verifica explicitamente nas leis que regulam diversos outros órgãos de Estado. Vide, como exemplo, o art. 36 da Lei Complementar n. 75, de 1993, Lei Orgânica do Ministério Público da União: Art. 36. O pessoal dos serviços auxiliares será organizado em quadro próprio de carreira, sob regime estatutário, para apoio técnico-administrativo adequado às atividades específicas da Instituição (g.n.). De todo modo, enquanto a ordem constitucional não é instaurada nas carreiras da Receita Federal do Brasil, este expressivo e isolado avanço no cargo de Analista Tributário não atinge nem pode atingir o núcleo essencial das atribuições dos Auditores-Fiscais, a ponto de os Analistas poderem à ventura buscar justificar de fato uma equiparação funcional com os Auditores Fiscais. E muito menos ensejar o rebaixamento, por via oblíqua, do cargo que se constitui a Autoridade Tributária Federal do país, e a autoridade do órgão denominado da Receita Federal do Brasil: os Auditores-Fiscais. Esta questão sempre esteve nas mãos das autoridades, quer do Poder Executivo, que detém a iniciativa para propor leis sobre os cargos e funções públicas, quer dos parlamentares, que têm a responsabilidade de apreciar e aprovar tais proposições, no âmbito do Poder Legislativo. 9