PARADIPLOMACIA E DIREITO INTERNACIONAL NO BRASIL 1

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Vitorino de Sousa Aires
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1 PARADIPLOMACIA E DIREITO INTERNACIONAL NO BRASIL 1 Gilberto Marcos Antonio Rodrigues RESUMO A paradiplomacia, como fenômeno das relações internacionais de governos subnacionais, está em pleno desenvolvimento no mundo. No Brasil, verifica-se significativo incremento da paradiplomacia municipal e o surgimento de novos mecanismos de diálogo e cooperação federativa entre a União e os Estados e Municípios. Neste artigo, objetiva-se indicar como a paradiplomacia brasileira, no marco do federalismo, mediante as variações da diplomacia federativa e da política externa federativa, constitui importante contribuição para o debate sobre o impacto deste fenômeno no Direito Internacional. Palavras-chave: PARADIPLOMACIA FEDERALISMO POLÍTICA EXTERNA DIREITO INTERNACIONAL ABSTRACT As a phenomena of international relations of constituent units, paradiplomacy has been developing and producing new forms of activities all over the world. In Brazil, paradiplomacy has been growing specially among cities and new mechanisms of dialogue and cooperation between central and non-central governments were created in this field. This article aims to point out how Brazilian paradiplomacy, under the scope of federalism, troughout federative diplomacy and federative foreign policy, is an important contribution for the general debate of the impact of this phenomena for International Law. 1 Trabalho apresentado no GT Direito Internacional Contemporâneo do XV Encontro Preparatório do Conpedi, Recife, junho de Professor do Programa de Mestrado em Direito Internacional da UniSantos. Doutor em Relações Internacionais pela PUC-SP. 1

2 Keywords: PARADIPLOMACY FEDERALISM FOREIGN POLICY INTERNATIONAL LAW Introdução A paradiplomacia tem sido objeto quase preferencial de pesquisadores das relações internacionais e da política internacional. Transdisciplinar por excelência, este fenômeno interessa ao Direito Internacional na medida em que os governos subnacionais invadem um espaço antes reservado e monopolizado pelos Estados nacionais. Sem ser considerado sujeito de Direito Internacional, uma plêiade de governos subnacionais mantém relações bilaterais e multilaterais ativas, com presença marcante em foros globais e regionais. O desenvolvimento da paradiplomacia brasileira coloca o Brasil no contexto dos debates, pesquisas e ações relativas ao tema e já apresenta alguns desdobramentos que reforçam a necessidade de investigar o tema à luz do Direito Brasileiro e do Direito Internacional. O contexto da paradiplomacia e seu desenvolvimento no Brasil O termo paradiplomacia é atualmente utilizado de forma consensual pela maioria dos internacionalistas. Criado por Soldatos (1990), seu campo teórico tem sido alargado por autores como Noe Cornago, John Kincaid, Michel Keating, Hans Michelmann e outros. No caso brasileiro, o termo pode ser substituído por outras expressões, à luz do federalismo. É necessário e factível discernir entre o que é a diplomacia federativa e a política externa federativa: esta é a paradiplomacia a partir dos interesses e necessidades locais, dos Estados e Municípios; aquela é parte da diplomacia federal que abarca os governos subnacionais, a partir da perspectiva e dos interesses da União. Essa diferença atende e corresponde aos princípios federativo e democrático, em que os entes federados possuem legitimidade e autonomia para desenvolver ações no âmbito de sua competência. 2

3 A expressão diplomacia federativa foi mencionada de forma oficial pela primeira vez em 1995, por ocasião da presença do chanceler Luiz Felipe Lampreia em uma audiência pública no Congresso Nacional. Em 1997, o Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty) criou a Assessoria de Relações Federativas (ARF) que passa a realizar a interface entre o governo federal e os Estados e Municípios nos temas de política externa. Em 2003, a ARF foi transformada em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA), cuja atuação vem apontando para a criação de canais permanentes de diálogo intrafederativo. Ao investigar o fenômeno no Brasil, pode-se identificar alguns marcos de análise da paradiplomacia brasileira e suas relações com o federalismo, tais como Democratização, Integração e Globalização. Rodrigues (2004) analisou esse fenômeno sob a perspectiva dos atores subnacionais e o denominou Política Externa Federativa. A pesquisa sobre a paradiplomacia brasileira mostra claramente que as relações internacionais de Estados são distintas dos Municípios. Com efeito, historicamente, os Estados foram pioneiros na paradiplomacia da Democratização (Rio de Janeiro, ) e da Integração (Rio Grande do Sul, ). Já no marco da Globalização, Estados e Municípios atuam, mas os últimos de forma mais ampla e múltipla, pois possuem práticas e canais peculiares (e.g., acordos de geminação e associativismo multilateral) não existentes ou muito incipientes na esfera dos Estados. Um exemplo concreto da paradiplomacia municipal é o Fórum de Secretários de Relações Internacionais de Municípios, inaugurado em Salvador, em maio de 2005, com sua segunda versão em Campinas, em junho de Tal movimento se coaduna com os resultados da pesquisa pioneira coordenada pelo professor Clovis Brigagão (2005), acerca da presença e incremento das estruturas governamentais voltadas para as relações internacionais dos governos subnacionais brasileiros. É notável como o multilateralismo das cidades ganhou corpo nos anos de 1990, tanto na ONU, com a década das conferências, com destaque para a Rio/1992 e a Habitat/1996, bem como na esfera da União Européia com a criação do Comitê das Regiões, em

4 A Rede Mercocidades constitui o maior e mais importante exemplo de uma iniciativa bem sucedida e ativa, cuja força e dinamismo nos últimos cinco anos preparou o terreno para a institucionalização da paradiplomacia no Mercosul. De fato, durante a XXVII Reunião do Conselho Mercado Comum do Mercosul, em dezembro de 2004, foi criado o Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul, iniciativa apoiada pelo governo brasileiro e que reconhece o fenômeno no âmbito do processo de integração subregional. Embora até o momento não tenha sido implementado, o Foro Consultivo constituirá importante canal de comunicação e diálogo entre as várias esferas de governo dos membros do Mercosul, com a possibilidade de gerar praticas e normativas regionais que contribuirão para o desenvolvimento e a consolidação da paradiplomacia como prática regional fenômeno global. Outra iniciativa, neste caso na seara constitucional, partiu do deputado federal André Costa (PDT/RJ), diplomata de carreira e conhecedor das questões federativas, que apresentou um Projeto de Emenda Constitucional (PEC) na Câmara dos Deputados, em setembro de 2005, para regular expressamente a paradiplomacia brasileira, com a previsão de que Estados e Municípios, no âmbito de suas competências, possam firmar convênios internacionais. Em que pesem os desenvolvimentos apontados, a paradiplomacia não tem sido estudada ou sequer conhecida entre os juristas brasileiros. Como o Direito Internacional deve tratar esses novos sujeitos internacionais, ainda não considerados como tais? Possivelmente, o Direito Brasileiro começará a prestar alguma atenção ao fenômeno quando o Foro Consultivo tiver início e a produção de normas mercosulinas incluir os governos subnacionais como participantes na formulação e na execução de políticas públicas harmonizadas no Direito da Integração. Aspecto importante que emergirá da paradiplomacia mercosuina será a necessidade dos Estados Partes criarem ou aprofundarem suas instâncias de cooperação federativa ou administrativa, a fim de obter posições coerentes e convergentes em temas essenciais para a unidade da política externa nacional. Isso significa que as relações internacionais de governos subnacionais afetarão de forma crescente a agenda política interna e o próprio ordenamento jurídico brasileiro. 4

5 Como demonstraram Brigagão e Rodrigues (2006), a Política Externa Brasileira ganhou recentemente novas formas de diplomacia: empresarial, federativa e cidadã. Em todas elas, a diplomacia estatal é desafiada em sua matriz vestfaliana. Mas no caso de governos subnacionais, esse desafio deveria equilibrar a legitimidade e a autonomia de Estados e Municípios com a coerência e a sintonia da política externa nacional, sob a guarda mas não mais o monopólio do Itamaraty. Conclusões Verifica-se que a paradiplomacia brasileira, em suas distintas vertentes contribui cada vez mais para a o adensamento do debate e da cooperação federativa no campo da política externa brasileira. A essa realidade a pesquisa do Direito Internacional no Brasil não pode e não deve ficar alheia. Referências BRIGAGÃO, Clóvis (Org.) Direito de Relações Internacionais Federativas. Rio de Janeiro: Gramma, BRIGAGÃO, Clóvis; RODRIGUES, Gilberto M.A. Política Externa Brasileira: Da independência aos desafios do século XXI. São Paulo: Moderna, 2006 (no prelo). MICHELMANN, Hans; SOLDATOS, Panayotis. Federalism and International Relations. The Role of Sunational Units.Oxford: Claredon Press, RODRIGUES, Gilberto M.A. Política externa de cidades. Margem, São Paulo, n. 20, p , Dezembro de Política Externa Federativa: análise de ações internacionais de Estados e Municípios Brasileiros. São Paulo: PUC-SP, 2004 (tese de doutorado) 5

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